蔡基宏

摘要：糧食安全更深層次的涵義在于保護和培育糧食生產(chǎn)潛力、健全和完善糧食市場機制等。從近年“一號文件”看，我國在保護和培育糧食生產(chǎn)潛力、統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、科學(xué)確定國家儲備規(guī)模、推動“市場定價、價補分離”改革、推廣完全成本保險和收入保險等方面都做了系統(tǒng)性安排。這有利于在保障農(nóng)民合理收益的前提下，最終形成國家負擔合理、以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的健康可持續(xù)的國內(nèi)糧食安全“升級版”經(jīng)濟新機制。

關(guān)鍵詞：糧食安全 “一號文件” 改革 新機制

一、引言

糧食安全不在于透支糧食生產(chǎn)能力及過度扭曲糧食市場，而是具有保護和培育糧食生產(chǎn)潛力、具有充足購買力、健全和完善糧食市場機制等更深層次的涵義[1]。2003年美國庫存消費比降至8%，但沒有人認為美國的糧食安全存在問題，這是因為美國具有充足的糧食生產(chǎn)潛力。印度經(jīng)濟學(xué)諾貝爾獎得主阿馬蒂亞·森研究了1943年孟加拉大饑荒，當時的印度有著充分的糧食供應(yīng)，但由于大量的農(nóng)工失去工作貧窮如洗，從而失去了購買能力，造成饑荒發(fā)生。日本常年庫存消費比在15%以下，糧食自給率僅為30%左右，但由于日本有充分的購買力，在國際上與一些糧食出口國形成長期互利關(guān)系，國際間貿(mào)易供求關(guān)系幾乎固定，從未出現(xiàn)糧食安全問題[2]。

當前，我國人均糧食占有量遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的糧食安全標準線，兩大口糧自給率100%[3]，我們對糧食安全完全有信心和底氣，這也為我國進一步推動糧食改革奠定了基礎(chǔ)。

從近年“一號文件”看，我國確立了確保谷物基本自給、口糧絕對安全的國家糧食安全目標和“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，提出實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，這些都是保護和培育糧食生產(chǎn)潛力的重要部署?！斑m度進口”就是要統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場，這不僅有助于彌補我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性不足，而且有利于在更高層次上確保糧食安全。此外，我國近年來推動“市場定價、價補分離”改革，推廣完全成本保險和收入保險等等，都是從糧食價格形成機制等層面構(gòu)建糧食安全新機制的重要安排。上述這些從糧食的供給、需求、價格機制、符合WTO規(guī)則等等角度的重要措施，對于我國糧食安全新機制的構(gòu)建正在發(fā)揮越來越顯著的作用。

二、從近年“一號文件”看我國糧食安全新機制的構(gòu)建與演進

構(gòu)建我國糧食安全新機制，既要從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的稟賦出發(fā)，也要考慮糧食市場的特征，更多地基于市場機制，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。

我國人口眾多的基本特征決定了糧食供給必須堅持“以我為主、立足國內(nèi)，藏糧于地、藏糧于技”，而人少地多的農(nóng)業(yè)稟賦又決定了我們應(yīng)統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場。糧食市場的重要特征是需求具有一定剛性、糧食供給價格彈性高，這些特征決定了在需求方面應(yīng)合理確定國家儲備規(guī)模，避免供求的大起大落，形成穩(wěn)定的供求預(yù)期。在價格機制方面更多發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，以市場定價為主，避免非市場手段對價格的過多干預(yù)從而扭曲糧食市場，更多采用價補分離、收入保險等“綠箱”政策，在保障農(nóng)民收益的同時也很好地兼顧市場調(diào)節(jié)。最終通過保障供給、調(diào)節(jié)需求、完善價格形成機制等一系列措施，推動我國在更高層次上構(gòu)建和完善糧食安全新機制。

（一）堅持“以我為主、立足國內(nèi)”，推動“藏糧于地、藏糧于技”

在糧食總供給方面，歷年“一號文件”都確立了“以我為主、立足國內(nèi)”的主基調(diào)。比如，2014年“一號文件”指出“實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。確保谷物基本自給、口糧絕對安全”;2018年“一號文件”提出“深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”等。

基于我國人口眾多、糧食國際貿(mào)易格局、國內(nèi)農(nóng)業(yè)就業(yè)等多角度考慮，決定了我國糧食生產(chǎn)不能主要寄希望于國際市場，必須堅持“以我為主、立足國內(nèi)，推動藏糧于地、藏糧于技”等基本戰(zhàn)略[4]。這主要是因為：一是戰(zhàn)略考慮，不能受制于人。正如習(xí)近平總書記指出“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動權(quán)，進而才能掌握經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局”，尤其新冠疫情以來，美國對我國全面打壓阻遏，我國糧食安全更不能受制于人。二是國際貿(mào)易量有限，全球糧食貿(mào)易量約2.5-3億噸，不到我國糧食消費量的一半。三是外交考慮，我國一旦大量從國際市場采購糧食，勢必引起國際糧食市場大幅波動，影響我國與一些缺糧國家和發(fā)展中國家關(guān)系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些家。四是出于國內(nèi)考慮，目前我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口仍有1.94億，過多進口糧食，會沖擊國內(nèi)的糧食生產(chǎn)和就業(yè)。

當前，通過實施藏糧于地、藏糧于技、嚴守耕地紅線、科技支撐等戰(zhàn)略，中國用世界5%的淡水資源和8%的可耕地，生產(chǎn)了全球1/4的糧食，為全球18.5%的人口提供了高達95%的食物，有效保障了糧食供給。

（二）統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場

如果僅僅立足國內(nèi)保障糧食安全，是一種靜態(tài)、片面、封閉的觀點。因此國家提出統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場。這種“主動進口”戰(zhàn)略在國力基礎(chǔ)、國際環(huán)境等方面都具備了一定條件。習(xí)近平總書記指出：“在國內(nèi)糧食生產(chǎn)確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，為了減輕國內(nèi)環(huán)境資源壓力、彌補部分國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求缺口，適當增加進口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐是必要的?！?[5]

在統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場方面，近年來“一號文件”多有論述。比如，2016年“一號文件”提出“加快形成農(nóng)業(yè)對外貿(mào)易與國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進的政策體系，實現(xiàn)補充國內(nèi)市場需求、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益的有機統(tǒng)一”;2019年“一號文件”提出“統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，科學(xué)確定國內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品保障水平，……”等。

正是由于耕地資源、人口分布、生產(chǎn)能力、市場需求在地區(qū)/國家間的差異，貿(mào)易成為解決全球和我國糧食安全的重要途徑。中國農(nóng)業(yè)資源稟賦欠佳，人均農(nóng)業(yè)資源相對匱乏，有研究表明，我國要保證農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡，至少需要35億畝農(nóng)作物面積，而目前國內(nèi)能提供農(nóng)作物的面積只有25億畝[6]，這決定了中國的農(nóng)業(yè)一定是國際開放體系中的農(nóng)業(yè)。此外，WTO“黃箱”補貼“天花板”上限觸手可及[7]、近年來我國勞動力、土地等成本上升推動糧食生產(chǎn)成本上升等因素也是采取適度進口戰(zhàn)略的原因之一。

我國“糧食自給”戰(zhàn)略不是減少全球聯(lián)系帶來的風(fēng)險，而是應(yīng)主動出擊，在更加開放的國際經(jīng)濟環(huán)境下，立足全球視野，積極參與全球糧食規(guī)則制定，加強國際農(nóng)業(yè)合作，建立穩(wěn)定、可靠的國外糧食供應(yīng)鏈，最大化利用國外糧食資源，更好地實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略。2019年，中國農(nóng)產(chǎn)品的進口額為1509.7億美元，出口額為791億美元，貿(mào)易逆差達到700多億美元，正是我國統(tǒng)籌利用兩個市場的體現(xiàn)。

（三）科學(xué)確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模

在糧食安全機制中，國家儲備是保障糧食安全、調(diào)節(jié)供需的重要手段。國家儲備規(guī)模絕不是越多越好，需要科學(xué)確定。

我國近年“一號文件”都強調(diào)需要科學(xué)合理確定國家儲備規(guī)模。比如，2017年“一號文件”提出“科學(xué)確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模，優(yōu)化中央儲備糧品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，……”等。

目前，我國糧食儲備率已達83.2%（其中，小麥庫存量相當于一年消費量），遠遠超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的安全儲備水平。此外，這一比例還未考慮農(nóng)戶存糧，由于我國農(nóng)戶數(shù)量巨大，考慮這一因素后，儲備率更高。這一狀況主要是不恰當?shù)膶嵭凶畹褪召弮r政策造成的，這一政策無法穩(wěn)定儲備規(guī)模，造成供需失衡、市場紊亂（諸如高價收購低價進口、騰庫清倉時對農(nóng)產(chǎn)品市場造成巨大沖擊等等）、農(nóng)產(chǎn)品價格體系扭曲、國家負擔沉重（如2015年全部糧油儲備支出達2600億元）等一系列問題。

過量庫存不僅浪費自然資源和社會資源，還會增加市場風(fēng)險、威脅糧食安全、加劇貿(mào)易爭端。相反，科學(xué)合理確定農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模不僅有利于降低國家負擔，而且也有利于形成以市場為主的糧食供求機制。

在國家儲備規(guī)模科學(xué)確定方面，根據(jù)我國學(xué)者研究，大體上認為，我們可以在聯(lián)合國規(guī)定的儲備水平上再加一道保險，將其提高到30%的儲備水平。即使再考慮中央對糧食安全的極端重視以及地緣政治等因素，我們加雙保險到40%，就是2.5億噸糧食。如此算來，我國目前的庫存超出了這一標準一倍還要多。我國糧食庫存絕對安全水平是2.5億噸（5000億斤），如果每3年輪換一次，那么每年國庫收1700億斤糧食就足夠了[8]。而且這已經(jīng)是比較保守的一種估算了。

（四）循序漸進推動糧食價格形成機制向市場化過渡

目前，我國實行的最低收購價等政策，對保障糧食安全起到巨大作用，但政策也造成一些問題，主要是糧食高產(chǎn)量、高進口、高庫存儲備“三高”矛盾越來越突出，財政負擔沉重，下游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成本增加，國內(nèi)外小麥市場價格倒掛等，現(xiàn)有政策亟待進一步改革完善。以政府定價為核心的糧食價格本質(zhì)上是逆市場化行為，在中長期內(nèi)會導(dǎo)致糧食生產(chǎn)、流通、進口、庫存、加工、消費的全面扭曲。此外，糧食價格支持政策屬于WTO“黃箱”政策，國內(nèi)補貼空間已基本逼近我國承諾的“黃箱”上限[9]。

近年來，我國逐步突破實施多年的農(nóng)產(chǎn)品最低收購價政策，開始向“市場定價、價補分離”等市場定價機制轉(zhuǎn)變。比如，2016年“一號文件”提出“堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度?！钊胪七M新疆棉花、東北地區(qū)大豆目標價格改革試點。按照市場定價、價補分離的原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革”; 2017年“一號文件”提出“堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，……”等。

我國積極探索“市場定價、價補分離”的政策改革，加快建立市場導(dǎo)向的糧食價格形成機制，讓價格真正反映供求關(guān)系變化，讓價格機制能夠有效引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源的配置，堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重。這一政策一是真正的市場定價;二是極為簡便，高度透明;三是財政支出可控;四是屬于“綠箱”政策，沒有貿(mào)易談判糾紛，五是兼顧市場調(diào)節(jié)和農(nóng)民收益。具體實施方面，2016年取消玉米臨時收儲政策改為“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”，2017年取消大豆目標價格政策，統(tǒng)籌實施玉米和大豆“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”政策。

（五）試點推廣完全成本保險和收入保險

農(nóng)業(yè)保險不直接干預(yù)糧食價格的形成，而是通過影響糧食生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為來間接影響糧食產(chǎn)量及價格，確保了市場在糧價形成機制和資源配置中的重要作用。此外，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標之一是逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，與小農(nóng)場相比，大農(nóng)場雖然具有低成本優(yōu)勢，但大農(nóng)場的規(guī)模化生產(chǎn)也易產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險的規(guī)?；?，對農(nóng)場財務(wù)安全形成嚴重威脅。而農(nóng)業(yè)保險的推廣可以為大農(nóng)場降低經(jīng)營風(fēng)險，更為適應(yīng)農(nóng)地規(guī)?；l(fā)展這一趨勢。

從美國經(jīng)驗看，從1933 年至今，美國農(nóng)業(yè)政策不斷調(diào)整，經(jīng)歷了以價格支持政策與供給調(diào)控為主的階段（ 1933—1970 年）、以目標價格改革與差額補貼為主的政策過渡期（ 1970—1980 年）、以市場自由化改革為導(dǎo)向的階段（ 1980—1995 年）、以收入補貼體系完善為主的政策階段（ 1996至今）[10]。這一過程主要是價格支持政策逐漸向收入補貼政策轉(zhuǎn)變，從政府高度干預(yù)向市場配置資源轉(zhuǎn)變。目前，美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)主要由三部分構(gòu)成： 永久授權(quán)的聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目、永久授權(quán)的農(nóng)場商品項目、永久授權(quán)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助項目。而這三者中，聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目已成為美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的最大部分，具有基石作用[11]。

價格保險所保風(fēng)險只能在時間維度上分散，無法在空間維度上分散。農(nóng)業(yè)收入保險是價格指數(shù)保險的迭代升級，既能應(yīng)對自然風(fēng)險，又能應(yīng)對市場風(fēng)險。WTO“農(nóng)業(yè)協(xié)定”將收入保險、收入安全網(wǎng)措施、自然災(zāi)害保險歸屬于“綠箱”政策。

我國近年來逐步開展農(nóng)業(yè)保險試點與推廣。2015“一號文件”提出“積極開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點”;2016“一號文件”提出“探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險，以及收入保險、天氣指數(shù)保險試點?！剿鹘⑥r(nóng)業(yè)補貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動機制”;2018年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會共同印發(fā)《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》，試點保險標的為關(guān)系國計民生和糧食安全的水稻、小麥、玉米三大主糧作物;2019“一號文件”提出“推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。擴大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點和“保險+期貨”試點”;2021“一號文件”提出“擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍，支持有條件的省份降低產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險保費縣級補貼比例”等。

三、逐步構(gòu)建健康可持續(xù)的國內(nèi)糧食安全新機制

糧食市場的形成實際上是生產(chǎn)、進出口、消費、市場、政策等一系列因素綜合作用的結(jié)果，各因素間相互影響，相互決定。因此，構(gòu)建國內(nèi)糧食安全新機制，需要從供給、需求、價格機制等各環(huán)節(jié)考慮采取相應(yīng)政策措施。

將“一號文件”的各類重要措施總結(jié)如圖?？梢钥闯?，“一號文件”著力于頂層設(shè)計，推動糧食市場各領(lǐng)域改革，打造保障糧食安全的經(jīng)濟新機制。在這一糧食安全新機制中，供給主要在“以我為主、立足國內(nèi)”的前提下由農(nóng)戶生產(chǎn)提供，通過“科技支撐、藏糧于地、藏糧于技”，強力保護、培育和提升糧食生產(chǎn)潛力，同時統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場，適度進口，彌補我國農(nóng)業(yè)資源欠佳的稟賦;需求由國民消費和科學(xué)確定的國家儲備構(gòu)成，這其中，政策應(yīng)重點致力于科學(xué)合理確定國家的儲備規(guī)模;供需價格形成機制逐步向以市場為主的價補分離過渡，同時，參考國際經(jīng)驗逐步推廣完全成本保險和收入保險，在保障農(nóng)民收益的同時，更好地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。最終形成國家負擔合理、以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的健康可持續(xù)的國內(nèi)糧食安全“升級版”經(jīng)濟新機制。

綜上，打造我國糧食安全新機制的總體思路就是：堅持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、科技支撐、藏糧于地、藏糧于技”，堅決做到谷物基本自給、口糧絕對安全，嚴守耕地紅線;統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場，適度進口;科學(xué)確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模，推動國家補貼政策由最低收購價等向“市場定價、價補分離”方向轉(zhuǎn)變，試點推廣完全成本保險和收入保險，調(diào)整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策，不斷推動降低巨額補貼給國家造成的沉重負擔，在保障農(nóng)民合理收益的前提下，形成以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的糧食價格形成機制，最終建立起健康可持續(xù)的國內(nèi)糧食安全新機制。

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（作者單位：河南省發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)研究所）