湯 維 建，王 德 良

2018年7月最高人民檢察院在大檢察官研討班提出了將實(shí)現(xiàn)刑事、民事、行政、公益訴訟檢察并行的“四大檢察”四位一體工作格局。為推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展，全國(guó)檢察院對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性、重塑性的改革，除重塑刑事檢察制度外，將原有的大一統(tǒng)式的民行檢察部門(mén)一分為三，形成了民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察齊頭并進(jìn)、鼎足而立的制度格局。對(duì)民事檢察而言，2019年可以被稱為“民事檢察元年”，民事檢察從學(xué)理上的獨(dú)立轉(zhuǎn)化為制度上的獨(dú)立，這是本次檢察改革的重大成果之一，是民事檢察地位空前凸顯和迅速提升的必然反映。當(dāng)然，民事檢察的制度獨(dú)立既是契機(jī)也是挑戰(zhàn)，特別是在本次檢察機(jī)構(gòu)改革基本塵埃落定之際，2019年10月31日中共中央通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。《決定》提出，“我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)”，其中之一就是“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利的顯著優(yōu)勢(shì)”，對(duì)國(guó)家法治治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的要求，對(duì)法治中國(guó)的建設(shè)提出了更高目標(biāo)。

在這一時(shí)代背景下，獨(dú)立的民事檢察制度如何做實(shí)做強(qiáng)，使之在司法公正和司法權(quán)威的保障上發(fā)揮出應(yīng)有作用，從而滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的民事檢察需求，成為民事檢察面臨的重大課題。傳統(tǒng)上的“重刑輕民”的觀念如何進(jìn)行修正？民事檢察的職能和功能如何定位？民事檢察理念如何更新？民事檢察如何深化開(kāi)展？如何做到精準(zhǔn)監(jiān)督、提升監(jiān)督效應(yīng)等等諸如此類的問(wèn)題，均有待于認(rèn)真回答。只有正確地回答了以上諸問(wèn)題并付諸實(shí)踐，才能真正改變“刑事檢察院”的外觀，才能將“四大檢察”工作落實(shí)到位，司法公正和司法權(quán)威才有切實(shí)保障。

一、民事檢察的功能定位

2020年適逢21世紀(jì)第三個(gè)十年的新起點(diǎn)，也是《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃)的開(kāi)局之年，我國(guó)正在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。站在新時(shí)代的啟航點(diǎn)上，民事檢察要無(wú)負(fù)于時(shí)代期望，要忠實(shí)履行法律賦予的檢察監(jiān)督職責(zé)，達(dá)到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)、滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的檢察需求，這一切的出發(fā)點(diǎn)是要找準(zhǔn)民事檢察的時(shí)代定位。只有找準(zhǔn)定位，認(rèn)清民事檢察作為一種中觀的國(guó)家治理手段其工具價(jià)值所在，才能為今后的作為指明方向、確定道路。

民事檢察應(yīng)如何定位？按照制度位階，民事檢察制度不具有宏觀獨(dú)立性，它是檢察制度與民事訴訟制度的交叉領(lǐng)域，因此，對(duì)民事檢察定位的考察應(yīng)當(dāng)置于檢察制度和民事訴訟制度的宏觀維度上進(jìn)行。除了從制度分析入手之外，就社會(huì)治理體系、維護(hù)社會(huì)安定、矛盾糾紛化解、完善制度結(jié)構(gòu)等更為宏觀的維度而言，民事檢察也具有特殊的制度價(jià)值，而這種價(jià)值之前是常常被忽略的。只有科學(xué)全面地認(rèn)識(shí)民事檢察的制度價(jià)值，客觀確定其時(shí)代方位，才能保證民事檢察發(fā)展的蹄疾步穩(wěn)。確定分析的維度后，還要考慮分析的工具方法，對(duì)民事檢察的定位不僅要用邏輯的方法進(jìn)行推演，還要用歷史的方法來(lái)進(jìn)行證成。邏輯與歷史的統(tǒng)一是辯證邏輯的方法之一，二者是兩個(gè)不可分割的方面和環(huán)節(jié)。邏輯的方法是用理論思維的形式，去把握對(duì)象發(fā)展的客觀規(guī)律的方法；歷史的方法就是遵循歷史的順序把握歷史現(xiàn)象的基本線索，揭示其發(fā)展的內(nèi)在必然性和發(fā)展階段性。任何一門(mén)學(xué)科都需要把二者結(jié)合起來(lái)，否則都是片面的(1)參見(jiàn)彭漪漣、馬欽榮主編：《邏輯學(xué)大辭典》，上海:上海辭書(shū)出版社,2010年，第636-638頁(yè)。。

(一)檢察制度維度：民事檢察是三大(民事、行政、公益訴訟)檢察的基礎(chǔ)

在四大檢察格局形成之前，我國(guó)的檢察制度分為刑事和民行檢察兩大檢察，民事、行政與公益訴訟三大檢察是從民行檢察分化而來(lái)。雖然在業(yè)務(wù)上民事、行政、公益訴訟三大檢察鼎足而立，但在制度關(guān)系上，三者之間并不是等量齊觀，民事檢察是行政檢察、公益訴訟檢察的基礎(chǔ)和基石。就公益訴訟而言，它的業(yè)務(wù)包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類，它在程序上屬于民事訴訟和行政訴訟程序，在制度上屬于民事檢察和行政檢察范疇。由于此項(xiàng)工作的特殊重要性造成其在檢察制度中獨(dú)立，但是這種重要性是案件性質(zhì)造成的，而不是源于其程序制度的特殊性，在程序制度上其仍然屬于民事檢察或行政檢察范疇。所以，要談?wù)撁袷聶z察在三大檢察中的意義，就制度分析比較而言，只需就民事檢察和行政檢察作一對(duì)比即可。

首先，從理論淵源上看，民事訴訟制度是行政訴訟制度之搖籃。民事檢察和行政檢察的區(qū)分是從檢察制度角度作出的，如果從訴訟法角度，二者都從屬于民事訴訟制度或行政訴訟，屬于它們的分支制度。就兩種訴訟制度的關(guān)系而言，民事訴訟“是訴訟法體系中最早產(chǎn)生的訴訟類型，而刑事訴訟、行政訴訟均從民事訴訟脫胎而來(lái)。行政訴訟制度是關(guān)于行政法上法律關(guān)系爭(zhēng)議判斷的裁判制度，因其審理的對(duì)象是行政爭(zhēng)議而具有不同于民事訴訟的特殊性。盡管如此，各國(guó)行政訴訟法律規(guī)范中無(wú)不規(guī)定在行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的情況下，可以準(zhǔn)用和參照民事訴訟法的規(guī)定”(2)胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究——〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉法條建議及理由》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2007年，第589頁(yè)。。不僅在比較法上，兩種訴訟制度關(guān)系如此緊密，我國(guó)行政訴訟的最早法律淵源也是民事訴訟法。在行政訴訟法出臺(tái)前，我國(guó)的行政訴訟程序是適用民事訴訟程序的，1982年《民事訴訟法(試行)》第三條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法的規(guī)定”。所以，可以說(shuō)“行政訴訟法從民事訴訟法脫胎而來(lái)。因此，二者之間關(guān)系密切”(3)江偉主編：《民事訴訟法》(第5版)，北京：高等教育出版社，2016年，第20頁(yè)。，直接的體現(xiàn)就是《行政訴訟法》明確規(guī)定“本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”(4)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第101條。，比較典型的如證據(jù)制度、一審程序、二審程序、執(zhí)行程序等都是可以適用民事訴訟程序的。鑒于二者這種關(guān)系，可以說(shuō)民事訴訟是行政訴訟的基礎(chǔ)和基石，某種意義上行政訴訟可以算作民事訴訟的特別程序。

其次，從實(shí)證淵源上看，民事檢察為行政檢察提供指引。在2019 年之前，檢察院的民行檢察部門(mén)統(tǒng)一履行民事檢察和行政檢察職能。這一期間，在制度建設(shè)上，民事與行政兩大訴訟的關(guān)系同樣折射到檢察制度中，民事檢察也是行政檢察的基礎(chǔ)，行政檢察的監(jiān)督制度仍然以民事檢察的檢察制度為基礎(chǔ)，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》明確規(guī)定“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，本規(guī)則沒(méi)有規(guī)定的，適用《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的有關(guān)規(guī)定”(5)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第36條。。同時(shí)，在業(yè)務(wù)數(shù)量上，民行部門(mén)的業(yè)務(wù)基本以民事檢察業(yè)務(wù)為主，就數(shù)量而言兩者差距懸殊，例如2018年全國(guó)抗訴和再審檢察建議的民事檢察案件共8020件，同期全國(guó)抗訴和再審檢察建議行政檢察案件207件(6)以上數(shù)據(jù)均出自《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》。，后者相當(dāng)于前者的2.58%。當(dāng)然，這并不是說(shuō)檢察院的行政檢察薄弱，而是這種比例關(guān)系實(shí)際與民事案件、行政案件整體基數(shù)規(guī)模相協(xié)調(diào)。2013-2019年全國(guó)法院審結(jié)一審行政案件144.8萬(wàn)件，審結(jié)一審民事商事案件7420萬(wàn)件(7)2013年至2017年全國(guó)法院共審結(jié)一審商事案件1643.8萬(wàn)件、一審民事案件3139.7萬(wàn)件、一審行政案件91.3萬(wàn)件。該組數(shù)據(jù)源自《2018年最高人民法院工作報(bào)告》。2018年全國(guó)法院共審結(jié)一審商事案件341.8萬(wàn)件、一審民事案件901.7萬(wàn)件、一審行政案件25.1萬(wàn)件；2019年全國(guó)法院共審結(jié)一審商事案件453.7萬(wàn)件、一審民事案件939.3萬(wàn)件、一審行政案件28.4萬(wàn)件。以上數(shù)據(jù)源于2018年至2020年《最高人民法院工作報(bào)告》。，前者為后者的1.95%。在辦案思維上，正是民事檢察制度建設(shè)與業(yè)務(wù)開(kāi)展，履行了民行檢察監(jiān)督的主要職責(zé)，體現(xiàn)了民行檢察制度的存在，培養(yǎng)了民行檢察人員工作思維與業(yè)務(wù)方式，民事檢察的思維方式成了民行檢察的主導(dǎo)思維方式。雖然從2019年開(kāi)始，民事檢察與行政檢察正式分立，但是之前三十余年的民行檢察合一的階段所造成的歷史慣性不會(huì)隨著分立而煙消云散，在制度基礎(chǔ)和人員的組成及思維方式仍然會(huì)繼續(xù)延續(xù)。

最后，從發(fā)展規(guī)律上看，行政檢察和公益訴訟檢察都是在民事檢察的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。正是由于民事檢察在三大檢察中的基礎(chǔ)性作用，如果民事檢察疲弱不振、職能虛化，則行政檢察和公益訴訟檢察也無(wú)法做好做強(qiáng)，因?yàn)樾姓z察和公益訴訟檢察都是民事檢察的特殊形態(tài)，民事檢察的制度形態(tài)和實(shí)踐形態(tài)，制約著和規(guī)定著行政檢察及公益訴訟檢察的制度效能和實(shí)踐效果。檢察院只有首先做好民事檢察，才能繼而做好行政檢察，也才能最終做好公益訴訟檢察，民事檢察、行政檢察以及公益訴訟檢察是層層遞進(jìn)的關(guān)系，每向后一步的發(fā)展和演變都標(biāo)志著檢察監(jiān)督的更新和系統(tǒng)升級(jí)，檢察監(jiān)督正是從民事檢察起步，逐步越過(guò)訴訟監(jiān)督邁向一般監(jiān)督的。檢察院是法治的護(hù)航者，社會(huì)公平正義的捍衛(wèi)者。不僅如此，民事檢察中所蘊(yùn)含的新型檢察理念和行為方式，對(duì)民事檢察、公益訴訟檢察乃至對(duì)包括刑事檢察在內(nèi)的整個(gè)檢察，都有先導(dǎo)性的啟迪和引領(lǐng)作用，因此，在三大檢察中，做好民事檢察具有基礎(chǔ)意義。

(二)訴訟制度維度：民事檢察是矯正民事訴訟固有缺陷的有效手段

由于民事法律關(guān)系是現(xiàn)實(shí)生活中的基礎(chǔ)性法律關(guān)系，因此而產(chǎn)生的民事糾紛也在社會(huì)糾紛中居于基礎(chǔ)地位。與之相應(yīng)的，作為解決民事糾紛最終手段的民事訴訟，在訴訟法律關(guān)系中也是具有基礎(chǔ)性地位的，刑事法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系往往都或是因民事糾紛所引起，或是與之有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。特別是《決定》將“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上升為基本經(jīng)濟(jì)制度”(8)劉鶴：《堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度》，本書(shū)編寫(xiě)組編：《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019年，第79-80頁(yè)。，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是法治經(jīng)濟(jì)，其中起主導(dǎo)作用的是民事法律，所以在新時(shí)代民事訴訟在國(guó)家治理體系中的重要性也會(huì)有增無(wú)減。2020年5月28日通過(guò)并于2021年1月1日實(shí)施的《民法典》，也充分印證了民事法律的重要地位。從全國(guó)每年法院審理的案件數(shù)量分析，就充分證明了民事訴訟之重要：2013—2019全國(guó)法院審結(jié)一審刑事案件798.5萬(wàn)件，一審行政案件144.8萬(wàn)件，一審民商事案件7420 萬(wàn)件，執(zhí)結(jié)案件3834.7萬(wàn)件(9)2013年至2017年全國(guó)法院共審結(jié)一審刑事案件548.9萬(wàn)、2018年119.88萬(wàn)件、2019年129.7萬(wàn)件；2013年全國(guó)法院執(zhí)結(jié)271.8萬(wàn)件、2014年290.7萬(wàn)件、2015年381.4萬(wàn)件、2016至2018年執(zhí)結(jié)1936.1萬(wàn)件、2019年954.7萬(wàn)件。以上數(shù)據(jù)源于2013至2020年《最高人民法院工作報(bào)告》。,年均審結(jié)一審刑事案件114.1萬(wàn)件、一審行政案件20.7萬(wàn)件，一審民商事案件1060萬(wàn)件、執(zhí)結(jié)547.8萬(wàn)件。后兩組龐大的數(shù)字都屬于民事訴訟調(diào)整的范疇，是民事訴訟基礎(chǔ)性地位的最為直觀的反映。

由于民事訴訟中的基本結(jié)構(gòu)是法院的審判權(quán)和當(dāng)事人的訴權(quán)相互制約，較之刑事訴訟法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系，民事訴訟中權(quán)力對(duì)比最為懸殊，法院的權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，當(dāng)事人的訴權(quán)根本不足以抗衡審判權(quán)。要解決民事訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)的這種先天缺陷，只有通過(guò)在審判權(quán)和訴權(quán)外加入新的權(quán)力，才能保護(hù)訴權(quán)，制約審判權(quán)的濫用。特別是“當(dāng)前執(zhí)法司法領(lǐng)域仍然存在著一些亟待解決的突出問(wèn)題。比如，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，群眾對(duì)有些執(zhí)法司法不公和司法腐敗問(wèn)題反映強(qiáng)烈”(10)本書(shū)編寫(xiě)組編：《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019年，第62頁(yè)。,民事訴訟中的問(wèn)題，特別是民事執(zhí)行程序中的問(wèn)題又是其中重中之重。

正是由于民事訴訟程序在我國(guó)法治體系中的意義作用，以及其權(quán)利結(jié)構(gòu)的天然缺陷，要保證民事訴訟司法的公正，外界監(jiān)督是非常必要的?！凹訌?qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，就是規(guī)范和約束執(zhí)法權(quán)司法權(quán)的行使，是解決法治領(lǐng)域突出問(wèn)題的治本之策?！泵袷聶z察被導(dǎo)入民事訴訟領(lǐng)域，其最初動(dòng)向便在于控權(quán)，希望通過(guò)與審判權(quán)同屬于公權(quán)力的檢察監(jiān)督權(quán)來(lái)制衡和監(jiān)督審判權(quán)，以達(dá)到公正司法、高效司法、廉潔司法的制度性目標(biāo)。然而，檢察監(jiān)督權(quán)被導(dǎo)入民事訴訟領(lǐng)域后，其功能迅速擴(kuò)張，并因此形成多元化的功能格局：一方面可以卓有成效地對(duì)審判權(quán)實(shí)施監(jiān)督和制衡，另一方面還有助于保障和支持審判權(quán)的獨(dú)立行使，同時(shí)還可以保障和監(jiān)督訴權(quán)的依法公平行使。目前，我國(guó)的治理體系中，民事檢察監(jiān)督是專門(mén)針對(duì)民事訴訟建立的監(jiān)督制度，其發(fā)揮效能已經(jīng)30余年了，取得了諸多成就，主要表現(xiàn)為：抗訴制度漸趨成熟，由點(diǎn)到面立體推進(jìn)；監(jiān)督功能日趨多元，監(jiān)督理念有所更新；監(jiān)督范圍得到拓展，監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新；監(jiān)督環(huán)境全面優(yōu)化，和諧司法縱橫協(xié)同。可見(jiàn)，檢察監(jiān)督權(quán)介入民事訴訟后所產(chǎn)生的多重功能，使得原本一直處于失衡狀態(tài)的民事訴訟體制和模式，轉(zhuǎn)而變得更加合理和平穩(wěn)，審判權(quán)被濫用的現(xiàn)象得到了明顯遏制，訴訟程序無(wú)序化狀態(tài)有了顯著改觀，司法成本大大降低，司法效率迅速提升，司法的權(quán)威性和公信力也因此不斷增強(qiáng)，民事檢察與中國(guó)的民事訴訟具有天然的契合性，由此成為解決目前民事訴訟中固有缺陷的最為直接有效的手段。

民事檢察30余年之發(fā)展是我國(guó)民事訴訟制度發(fā)展的必然結(jié)果，也是民事檢察在社會(huì)治理體系中價(jià)值提升的必然體現(xiàn)。這30余年民事檢察的發(fā)展，造就了檢察制度對(duì)民事訴訟的全面嵌入，成就了中國(guó)特色民事訴訟的特征與優(yōu)勢(shì)。檢察院早已順理成章地成為民事訴訟法律關(guān)系的主體，建立了以檢察院為中心的民事訴訟監(jiān)督法律關(guān)系，已經(jīng)深刻影響到民事訴訟的基本結(jié)構(gòu)，將原有以法院為中心的等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)修正為菱形的訴訟結(jié)構(gòu)。這種菱形結(jié)構(gòu)是由以審判權(quán)為主軸的審判等腰三角形和以檢察監(jiān)督權(quán)為主軸的監(jiān)督等腰三角形組成，這兩個(gè)三角形的頂角一方分別是法院和檢察院，而底角則是當(dāng)事人。這種菱形結(jié)構(gòu)維持和貫徹了等腰三角形的基本原理，沒(méi)有破壞經(jīng)典的以法院審判權(quán)為主軸的等腰三角形訴訟結(jié)構(gòu)。這種菱形結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了檢察院對(duì)民事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，體現(xiàn)出民事訴訟中的兩對(duì)主要矛盾，當(dāng)事人的訴權(quán)對(duì)抗，法院審判權(quán)與檢察院監(jiān)督權(quán)的對(duì)峙。這種菱形結(jié)構(gòu)可以靈活地轉(zhuǎn)換訴訟中程序的聚焦點(diǎn)，審判三角形較之監(jiān)督三角形在邏輯和時(shí)間上先行處于矛盾的主導(dǎo)方面，并且審判三角形在訴訟中是必然存在的，而監(jiān)督三角形則是或然存在的，在一定條件下發(fā)揮作用，如果監(jiān)督權(quán)發(fā)揮作用，則監(jiān)督三角形就成為程序的焦點(diǎn)，這兩種三角形的結(jié)構(gòu)在訴訟過(guò)程中隨著矛盾的變化而分別居于主導(dǎo)地位。

(三)社會(huì)治理維度：民事檢察是處理人民內(nèi)部矛盾的最終法治手段

長(zhǎng)期以來(lái)，囿于訴訟法的視野，在民事檢察中過(guò)分強(qiáng)調(diào)了糾正違法的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)了對(duì)民事訴訟活動(dòng)否定評(píng)價(jià)的意義，而沒(méi)有從雙贏多贏共贏理念出發(fā)認(rèn)識(shí)民事檢察對(duì)于民事訴訟活動(dòng)肯定性評(píng)價(jià)的意義。這種思維慣性目前沒(méi)有發(fā)生根本性改變，直觀的反映就是最高檢察院歷年的工作報(bào)告中都只強(qiáng)調(diào)抗訴、再審檢察建議以及其他檢察建議數(shù)，對(duì)于民事檢察的其他工作不做統(tǒng)計(jì)與強(qiáng)調(diào)。而事實(shí)上，民事檢察的多數(shù)工作是以維持法院決定為結(jié)局的，是對(duì)民事訴訟活動(dòng)的肯定性評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)的意義在于維護(hù)司法權(quán)威、消解社會(huì)矛盾，直接體現(xiàn)了雙贏多贏共贏理念。以抗訴為代表的裁判結(jié)果案件監(jiān)督為例，2018年全國(guó)的抗訴率為6.6%(11)以上數(shù)據(jù)源自張軍：《在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議開(kāi)幕時(shí)的講話》(2019年1月17日)，再審檢察建議率8.07%(12)該數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)2019年《最高人民檢察院報(bào)告》推算而來(lái)。，也就是說(shuō)只有14.67%的裁判結(jié)果監(jiān)督案件檢察院?jiǎn)?dòng)了再審程序，剩余85.33%的案件檢察院作出的是不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，也就是對(duì)民事訴訟活動(dòng)作出肯定性評(píng)價(jià)。這部分工作在檢察院工作統(tǒng)計(jì)中從未作為重點(diǎn)得到體現(xiàn)，而現(xiàn)實(shí)中它們是民事檢察的工作主體，對(duì)這部分工作業(yè)務(wù)的忽視，直觀上就造成了民事檢察業(yè)務(wù)量過(guò)少的虛假印象。因?yàn)榫凸ぷ髁慷?，案件結(jié)果(是否抗訴)與其工作難度、工作量沒(méi)有邏輯聯(lián)系，作出不支持當(dāng)事人監(jiān)督申請(qǐng)決定的案件，其難度、工作量并不因不抗訴而降低，相反此類案件后續(xù)的服判息訴活動(dòng)不僅工作量巨大，而且意義也十分重大，只是目前對(duì)此還缺乏充分的認(rèn)識(shí)。

特別需要指出，這種忽視反映了一種深層次的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，它漠視了服判息訴工作的價(jià)值意義，是機(jī)械辦案觀點(diǎn)的體現(xiàn)，沒(méi)有從雙贏多贏共贏的理念出發(fā)，缺乏從宏觀的社會(huì)治理視野來(lái)認(rèn)識(shí)民事檢察息訴工作的意義。這是因?yàn)?，正確處理人民內(nèi)部矛盾是社會(huì)治理的重中之重，而“法治是社會(huì)治理的最優(yōu)模式，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”(13)郭聲琨：《堅(jiān)持和完善共治共享的社會(huì)治理制度》，本書(shū)編寫(xiě)組編：《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019年，第128頁(yè)。，在解決人民內(nèi)部矛盾糾紛也就是民事糾紛過(guò)程中，鑒于其程序的權(quán)威性，在多元化解決糾紛的機(jī)制中，民事訴訟是最終法治保障。在這一程序中，民事訴訟又將檢察監(jiān)督置于最后，在民事檢察監(jiān)督之后，當(dāng)事人法定的救濟(jì)渠道即告終結(jié)。它是當(dāng)事人尋求民事糾紛解決的最后救濟(jì)渠道，屬于“完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制”(14)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》：“九、堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全。(一)完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制”。法治保障的最后一環(huán)。在民事檢察的現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)當(dāng)事人的申請(qǐng)并沒(méi)有得到支持，在這最后的法治環(huán)節(jié)中如何化解此類糾紛,使得當(dāng)事人接受檢察院決定服判息訴，對(duì)社會(huì)治理制度而言顯得至關(guān)重要。特別是，雖然進(jìn)入民事檢察程序的糾紛在民事糾紛比例中屬于極少數(shù)，但是此類糾紛多數(shù)屬于長(zhǎng)期積累無(wú)法化解的矛盾，屬于社會(huì)治理中的難點(diǎn)、頑點(diǎn)問(wèn)題。如果民事檢察未實(shí)現(xiàn)化解相關(guān)案件糾紛的作用，相關(guān)矛盾就會(huì)從法律規(guī)制中脫軌失控，極易惡性發(fā)展，后果無(wú)法預(yù)料。所以，對(duì)于民事檢察服判息訴工作，已經(jīng)不能僅僅從司法的角度來(lái)觀察認(rèn)識(shí)，應(yīng)該從更為宏觀的社會(huì)治理角度來(lái)評(píng)估認(rèn)定：化解此類矛盾，雖然數(shù)量不彰，但是社會(huì)意義巨大。不僅如此，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事檢察對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出完善社會(huì)治理的檢察建議，以及在多元化糾紛解決機(jī)制的社會(huì)工程中所占據(jù)的重要地位，對(duì)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也具有重要意義，充分證明它是處理人民內(nèi)部矛盾的最終法治解決手段。

二、民事檢察的現(xiàn)狀與問(wèn)題剖析

從2013年開(kāi)始，民事檢察進(jìn)入了多元化監(jiān)督階段。從2013年到2018年9月，也就是民事檢察部門(mén)獨(dú)立前，民事檢察部門(mén)共辦結(jié)各類民事申請(qǐng)監(jiān)督案件57.9萬(wàn)件，其中通過(guò)抗訴、檢察建議等方式提出監(jiān)督意見(jiàn)27.1萬(wàn)件。其中，檢察院對(duì)民事行政生效裁判、調(diào)解書(shū)提出抗訴21795余件，法院審結(jié)15922件,其中改判、調(diào)解、發(fā)回重審、和解撤訴12113件,再審改變率76.1%；提出再審檢察建議25958件，人民法院已采納16742件，采納率為64.5%;對(duì)審判程序違法情形提出檢察建議86104件，法院采納77662件，采納率90.2%；對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)提出檢察建議135145件，法院采納123914件，采納率91.7%；2015年部署開(kāi)展民事虛假訴訟專項(xiàng)監(jiān)督，共針對(duì)5178件虛假訴訟向人民法院提出抗訴或檢察建議，及時(shí)督促公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋鹪V799人(15)《張軍檢察長(zhǎng)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上的報(bào)告(2018年10月24日)》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察工作30周年紀(jì)念文集》，北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第957-960頁(yè)。。數(shù)字是具有說(shuō)服力的，它足以說(shuō)明，民事檢察監(jiān)督各類業(yè)務(wù)綜合推進(jìn)、監(jiān)督方式綜合運(yùn)用，多元化的民事檢察監(jiān)督格局業(yè)已經(jīng)形成。但是，從抗訴一枝獨(dú)秀到多元化監(jiān)督的全面開(kāi)花，這種監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變得過(guò)于劇烈，舊有的桎梏并未完全破除，新的障礙問(wèn)題又接踵而至，民事檢察還無(wú)法完全滿足新格局下人民的司法需求，無(wú)論就監(jiān)督數(shù)量、還是監(jiān)督效果都還存在諸多不足。具體數(shù)據(jù)分布情況見(jiàn)下圖。

圖1

(一)對(duì)生效裁判、調(diào)解書(shū)的監(jiān)督整體數(shù)量下降嚴(yán)重，但下降趨勢(shì)已經(jīng)得到遏制

首先，生效裁判、調(diào)解書(shū)監(jiān)督案件受理的數(shù)量明顯下降。從受理案件總量看，2008年1月至2012年8月，全國(guó)受理民事行政申訴案件(16)2019年檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革前，民事檢察和行政檢察均屬民事行政檢察部門(mén)一家之職權(quán)，所以在統(tǒng)計(jì)上長(zhǎng)期將二者放在一起統(tǒng)計(jì)不作區(qū)分，直到《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》才將二者在統(tǒng)計(jì)上作出了區(qū)分。就二者案件受理比例而言，民事與行政的比例至少是10:1，例如2018檢察機(jī)關(guān)受理行政申請(qǐng)監(jiān)督案件9350件(該數(shù)據(jù)出自張軍：《在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議開(kāi)幕時(shí)的講話(2019年1月17日)》)，而民事檢察2018年受理11.48萬(wàn)件(該數(shù)據(jù)根據(jù)《2020最高人民檢察院工作報(bào)告》中2019年受理數(shù)推算而來(lái))。438970件(17)《最高人民檢察院關(guān)于民事行政檢察工作的報(bào)告》，《民事行政檢察指導(dǎo)與研究(總第12集)》，北京：中國(guó)檢察出版社，2013年，第2頁(yè)。，年均94078件。而2012年《民事訴訟法》修訂后，此類案件的受理量明顯下降，例如2017年全國(guó)受理的對(duì)生效裁判、調(diào)解書(shū)監(jiān)督的案件數(shù)量為55221件(18)《2017年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2018]10號(hào)，第15頁(yè)。,相當(dāng)于民事訴訟法修改前的58.70%。其次，民事抗訴及提出再審建議的案件數(shù)量總體下降明顯。由于受理案件減少，與之相應(yīng)的就是提出抗訴或再審檢察建議的案件減少。從數(shù)量上看，2008年1月至2012年8月(2012年《民事訴訟法》修訂前)，全國(guó)抗訴(19)就抗訴和再審檢察建議的數(shù)量而言，民事與行政之比例較之二者受理的比例更為懸殊，比如2018年全國(guó)民事抗訴3933、再審檢察建議4087，行政抗訴117件，再審檢察建議90件，行政抗訴只占民事行政抗訴數(shù)的2.89%，行政再審檢察建議只占2.15%。51201件，再審檢察建議38071件，合計(jì)案件89272件(20)《最高人民檢察院關(guān)于民事行政檢察工作的報(bào)告》，《民事行政檢察指導(dǎo)與研究(總第12集)》，北京：中國(guó)檢察出版社，2013年，第2頁(yè)。，年均19132件。而2012年《民事訴訟法》修訂后，檢察院抗訴和再審檢察建議的數(shù)量，較之受理數(shù)的下降更為明顯，2013年到2018年9月共抗訴21795件，再審檢察建議25958件，合計(jì)47753件，年均8134.85件，為《民事訴訟法》修改前的42.52%。特別是2016年、2017年數(shù)量下降的更大，2016年抗訴3239件、再審檢察建議2851件，共6090件(21)《2016年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2017]3號(hào)，第6頁(yè)。；2017年全國(guó)抗訴3289件，再審檢察建議3145件，共6434件，兩年平均為6262件，相當(dāng)于民事訴訟法修改前的32.73%。較之案件的受理數(shù)，抗訴及再審檢察建議的數(shù)量下降幅度更為明顯。同時(shí)，檢察院抗訴的再審改變率基本穩(wěn)定，而再審檢察建議的改變率則起伏較大：2008年至2012年8月抗訴再審改變率為74.6%、再審檢察建議采納率為75.2%；《民事訴訟法》修改后的2013年至2018年9月抗訴案件再審改變率為76.1%，檢察建議采納率為64.5%，例如2016年抗訴再審改變率為76.5%，2017年為75.4%(22)《2017年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2018]10號(hào)，第16頁(yè)。；2016年再審檢察建議采納率為72.4%，2017年為59.8%。但是，這些數(shù)字也說(shuō)明檢察院抗訴及再審檢察建議數(shù)量的降低并未帶來(lái)案件質(zhì)量的提升，甚至是略有下降。

值得注意的是，目前這種下降趨勢(shì)已經(jīng)得到了遏制。就指標(biāo)性的抗訴數(shù)和再審檢察建議，2017年就停止了下降趨勢(shì)，較之2016年就有所上升， 2018年提出民事抗訴3933件，提出再審檢察建議4087件，法院已經(jīng)啟動(dòng)再審2132件(23)以上數(shù)據(jù)來(lái)源于《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》。,抗訴案件法院審結(jié)1982件，改變?cè)?499件，改變率為75.6%，與2017年75.4%基本持平。再審檢察建議采納率52.3%(24)以上數(shù)據(jù)源自張軍：《在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議開(kāi)幕時(shí)的講話(2019年1月17日)》。。2019年民事抗訴和再審檢察建議數(shù)依然保持增長(zhǎng)勢(shì)頭，抗訴5103件，同比上升29.8%，法院已經(jīng)改判、發(fā)回重審、調(diào)解、和解撤訴3172件，改變率同比增加1.9%；再審檢察建議7972余件，同比上升95.1%，法院已經(jīng)裁定再審4583件，采納率同比上升5.3%(25)以上數(shù)據(jù)來(lái)源于《2020年最高人民檢察院工作報(bào)告》。。2019年抗訴數(shù)和再審檢察建議數(shù)依然保持增長(zhǎng)勢(shì)頭，抗訴4900余件，再審檢察建議7800余件(26)祁彪：《〈聚焦“四大檢察”〉系列報(bào)道之三 做強(qiáng)民事檢察，強(qiáng)什么？》，《民主與法制周刊》2020年第6期。，共計(jì)12700余件，較之2018年均升幅較大，四年來(lái)整體趨勢(shì)呈上升狀態(tài)。具體可參閱下圖。

圖2

(二)審判活動(dòng)違法行為的監(jiān)督全面開(kāi)展，但剛性不足

《民事訴訟法》修訂后，在第208條第3款規(guī)定了對(duì)審判活動(dòng)行為違法進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，這是《民事訴訟法》修訂就民事檢察多元監(jiān)督中增加的一元，檢察院在《監(jiān)督規(guī)則》中專門(mén)設(shè)立了一章(第七章)來(lái)規(guī)范對(duì)審判活動(dòng)違法的監(jiān)督。目前，全國(guó)各地檢察院均積極履行了此項(xiàng)職能，2016年全國(guó)對(duì)審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議13254件，采納12390件，采納率93.5%(27)《2016年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2017]3號(hào)，第6頁(yè)。；2017年提出13913件，采納13086件，采納率94.1%(28)《2017年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2018]10號(hào)，第16頁(yè)，2019年提出17000余件，法院同期采納17000件，采納率為100%(29)祁彪：《〈聚焦“四大檢察”〉系列報(bào)道之三 做強(qiáng)民事檢察，強(qiáng)什么？》，《民主與法制周刊》2020年第6期。。從形式上，此類監(jiān)督效果明顯，按照法律規(guī)定法院也對(duì)檢察院的建議積極作出了回應(yīng)，主要問(wèn)題集中在應(yīng)立案而不立案、合議庭組成人員違法、超審限、送達(dá)違法、保全措施違法等方面。但是此類監(jiān)督存在短板，首先是監(jiān)督的層次較低，主要集中在基層法院，2016年檢察院對(duì)審判活動(dòng)違法制發(fā)檢察建議13027件，基層檢察院占全國(guó)總數(shù)的98.3%(30)《2016年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2017]3號(hào)，第7頁(yè)。；其次是監(jiān)督效果流于形式，大多數(shù)監(jiān)督實(shí)際后果都是落實(shí)為法院回函，對(duì)此類問(wèn)題法院還會(huì)屢改屢犯，此類檢察建議缺乏后續(xù)的措施，沒(méi)有觸及違法背后的制度與人員等根本性問(wèn)題。

(三)建立了對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督制度，但效果不彰

對(duì)于民事執(zhí)行的監(jiān)督，在《民事訴訟法》修訂前的2011年3月10日最高人民法院和最高人民檢察院會(huì)簽了《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，決定在12個(gè)省級(jí)單位開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督試點(diǎn)，同時(shí)初步規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督的程序。2012年《民事訴訟法》修改，只對(duì)執(zhí)行監(jiān)督作出了原則性規(guī)定，解決了能不能監(jiān)督的問(wèn)題，而對(duì)如何監(jiān)督，《民事訴訟法》則沒(méi)有只言片語(yǔ)。此后2013年9月23日開(kāi)始實(shí)施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》)對(duì)執(zhí)行監(jiān)督也只作了三條規(guī)定，缺乏操作程序。直到2016年11月2日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)于民事執(zhí)行監(jiān)督而言才初步有了具有法律效力的程序規(guī)定。盡管現(xiàn)實(shí)程序供給嚴(yán)重不足，但各地檢察院還是積極開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督，2013年至2017年全國(guó)共提出執(zhí)行檢察建議1.24萬(wàn)件(31)2018年《最高人民檢察院工作報(bào)告》。，2018年提出23814件，同比上升12.7%(32)2019年《最高人民檢察院工作報(bào)告》。，2019年提出23000余件，法院采納22000余件。雖然發(fā)展迅猛，但相對(duì)于需要監(jiān)督的執(zhí)行行為而言，執(zhí)行監(jiān)督的案件量整體偏少，甚至少于檢察院受理的對(duì)生效裁判、調(diào)解書(shū)監(jiān)督的案件數(shù)量。例如，2017年全國(guó)執(zhí)行受理28452件，而生效裁判、調(diào)解的受理是55221件(33)《2017年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2018]10號(hào)，第15-16頁(yè)。，這樣執(zhí)行案件數(shù)量如果平均到全國(guó)每個(gè)檢察院，院均受理數(shù)都是個(gè)位的。這種案件受理數(shù)與人民群眾對(duì)于執(zhí)行監(jiān)督的需要，以及法院每年執(zhí)行案件四五百萬(wàn)件(34)根據(jù)2018年《最高人民法院工作報(bào)告》，2013至2017年5年中，全國(guó)法院受理執(zhí)行案件2224.6萬(wàn)件，年均444.92萬(wàn)件，執(zhí)結(jié)2100萬(wàn)件，年均420萬(wàn)件。數(shù)量級(jí)而言，都是不相匹配的。執(zhí)行案件的案件數(shù)量亟待增加，相當(dāng)數(shù)量的案件對(duì)檢察院隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要，沒(méi)有一定數(shù)量案件的歷練積累就無(wú)法形成有效的檢察執(zhí)行監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，就無(wú)法鍛造出與執(zhí)行監(jiān)督相匹配的隊(duì)伍。

(四)為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)檢察監(jiān)督的需求，積極拓展探索民事檢察職能

以上三類監(jiān)督是多元化監(jiān)督格局中的三元，它們都是具有明確的司法屬性，是《監(jiān)督規(guī)則》明確有程序配套的，具有剛性的程序拘束。除了以上三元外，相對(duì)于法院，檢察院在履行司法職能上應(yīng)更具有主動(dòng)性，為了保障社會(huì)的公平正義檢察院可以主動(dòng)拓展監(jiān)督職能，積極推進(jìn)各專項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展。為了維護(hù)司法秩序和保護(hù)人民群眾合法利益，檢察院積極開(kāi)展對(duì)于虛假訴訟查處的專項(xiàng)活動(dòng)，自2015年起專門(mén)開(kāi)展民事虛假訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)(35)《張軍檢察長(zhǎng)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上的報(bào)告(2018年10月24日)》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察工作30周年紀(jì)念文集》，北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第958頁(yè)。，2016-2018年共對(duì)5361件虛假訴訟向法院提出抗訴或檢察建議，對(duì)涉嫌犯罪起訴952人(36)以上數(shù)據(jù)源自《2018年最高人民檢察院工作報(bào)告》《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》。，2019年糾正虛假訴訟3300件，對(duì)涉嫌犯罪的起訴1270人，同比分別上升122.4%和154%(37)以上數(shù)據(jù)源自《2020年最高人民檢察院工作報(bào)告》。。2019年5月最高人民檢察院發(fā)布了首批虛假訴訟的指導(dǎo)性案例。民事檢察院還突破了民事訴訟法對(duì)民事起訴權(quán)的消極限制，開(kāi)展督促履職、支持起訴，以此來(lái)保護(hù)國(guó)家社會(huì)以及弱勢(shì)群體的利益，專門(mén)開(kāi)展了農(nóng)民工討薪專項(xiàng)活動(dòng)，以及對(duì)非訴執(zhí)行的專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。2016年全國(guó)檢察院支持起訴8163件，督促相關(guān)部門(mén)履職21599件(38)《2016年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2017]3號(hào)，第6頁(yè)。，2018年春節(jié)前開(kāi)展了協(xié)助農(nóng)民工討薪問(wèn)題專項(xiàng)監(jiān)督，支持5566名農(nóng)民工提起民事訴訟，幫助追回勞動(dòng)報(bào)酬4605萬(wàn)元(39)《張軍檢察長(zhǎng)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上的報(bào)告(2018年10月24日)》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察工作30周年紀(jì)念文集》，北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第957頁(yè)。，2019年支持起訴15000件，其中支持農(nóng)民工起訴10000余件(40)祁彪：《〈聚焦“四大檢察”〉系列報(bào)道之三 做強(qiáng)民事檢察，強(qiáng)什么？》，《民主與法制周刊》2020年第6期。；為了化解社會(huì)矛盾，檢察院積極開(kāi)展息訴罷訪，僅2016年全年息訴案件6612件，其中合同糾紛3214件、勞動(dòng)糾紛636件、侵權(quán)糾紛614件，家庭糾紛375件，物權(quán)糾紛288件(41)《2016年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2017]3號(hào)，第5頁(yè)。；對(duì)于法院的監(jiān)督也從個(gè)案拓展到類案監(jiān)督，例如北京市檢察院、廣東省中山市檢察院等每年都對(duì)當(dāng)年的民事監(jiān)督情況進(jìn)行分析并通報(bào)同級(jí)法院，督促法院從制度上、根源上糾正問(wèn)題。檢察院積極履職與探索，回應(yīng)了人民對(duì)于公平正義的訴求和美好生活的向往，更好地發(fā)揮了民事檢察監(jiān)督在服務(wù)與保障國(guó)家整體工作中的作用。

綜合以上分析，民事檢察多元化監(jiān)督格局的框架已經(jīng)搭建形成，但是在監(jiān)督覆蓋面上只是完成了整體覆蓋，還未做到全覆蓋與深覆蓋，覆蓋面下充斥著孔洞；在監(jiān)督力度上，既缺乏解決問(wèn)題制度剛性，也缺乏解決問(wèn)題的綜合深度。

三、民事檢察的制度缺陷

(一)民事檢察的職權(quán)主義色彩過(guò)于濃厚，對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保障不足

目前民事檢察程序基本是一種職權(quán)主義模式，除了當(dāng)事人擁有部分程序啟動(dòng)權(quán)外，其余程序的主導(dǎo)權(quán)完全由檢察院依職權(quán)進(jìn)行，是一種線性的程序。這種程序的最大優(yōu)勢(shì)是效率高，它為檢察院在案多人少的情況下開(kāi)展多元化監(jiān)督提供了基礎(chǔ)的程序保障。但是，這種程序的問(wèn)題也在于職權(quán)性過(guò)強(qiáng)，既缺乏當(dāng)事人作為獨(dú)立主體的參與，也缺乏對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障，這體現(xiàn)的是更強(qiáng)的行政屬性，而司法屬性則明顯不足。

檢察院對(duì)民事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，監(jiān)督的客體主要是法院的審判、執(zhí)行活動(dòng)，這種監(jiān)督似乎就是檢察權(quán)只要僅僅追蹤審判權(quán)運(yùn)行就能實(shí)現(xiàn)。而事實(shí)遠(yuǎn)非如此，檢察權(quán)在追蹤審判權(quán)時(shí)必然涉及當(dāng)事人訴訟活動(dòng)、涉及當(dāng)事人訴權(quán)與法院審判權(quán)的互動(dòng)，當(dāng)事人作為主體是民事檢察監(jiān)督的重要參與者。這是因?yàn)?，雖然檢察監(jiān)督的客體是法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的審判、執(zhí)行活動(dòng)，但是這些活動(dòng)并不是法院的獨(dú)角戲，而是當(dāng)事人訴權(quán)和法院審判權(quán)相互作用的結(jié)果，當(dāng)事人是其中不可或缺的一極。民事檢察要監(jiān)督審查法院的審判、執(zhí)行活動(dòng)，將法院的行為完全從當(dāng)事人訴訟行為中抽離出來(lái)進(jìn)行單獨(dú)的審查是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，要監(jiān)督法院的審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)，就要涉及對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)活動(dòng)合法性的評(píng)價(jià)。特別是，現(xiàn)實(shí)中大量審判違法往往就是審判權(quán)損害了訴權(quán)，比較常見(jiàn)的是沒(méi)有平等保護(hù)當(dāng)事人雙方的訴訟權(quán)利。基于法院與當(dāng)事人這種共生性，民事檢察要監(jiān)督法院審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)，就要考慮到當(dāng)事人的主體性問(wèn)題。

除了以上審查客體的原因外，同樣，正如法院的審判、執(zhí)行活動(dòng)是法院的審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)和當(dāng)事人訴權(quán)共同作用的結(jié)果，在民事檢察監(jiān)督中，民事檢察活動(dòng)也與當(dāng)事人有著密不可分的關(guān)系。當(dāng)事人在民事檢察中同樣具有獨(dú)立的主體地位，行使獨(dú)立的訴權(quán)，民事檢察活動(dòng)也是檢察權(quán)和訴權(quán)共同作用的結(jié)果?；谠V權(quán)，在民事檢察程序中當(dāng)事人享有諸多訴訟權(quán)利，檢察院應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)：其一，程序啟動(dòng)權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中多數(shù)民事檢察程序的啟動(dòng)源于當(dāng)事人的申請(qǐng)，除了程序違法監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督外，在不損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的前提下，檢察院無(wú)權(quán)依職權(quán)自行啟動(dòng)監(jiān)督程序，當(dāng)事人的申請(qǐng)是民事檢察監(jiān)督程序得以啟動(dòng)的主要原因。其二，提出申請(qǐng)檢察監(jiān)督主張的權(quán)利。當(dāng)事人在檢察監(jiān)督中可以提出實(shí)體性、程序性以及法官違法行為三種類型的監(jiān)督主張，對(duì)于程序性及法官違法行為監(jiān)督的主張，檢察院只以其作為審查線索，檢察院的審查不受其主張限制，而實(shí)體方面當(dāng)事人的主張對(duì)于檢察院審查則具有拘束力，在不損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的前提下，檢察院的審查范圍一般應(yīng)受其拘束不作突破。其三，提供新證據(jù)的權(quán)利。當(dāng)事人可以提供原審之外的新證據(jù)，對(duì)此檢察院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查判斷，以決定對(duì)于法院審判執(zhí)行活動(dòng)是否實(shí)行法律監(jiān)督。其四，和解權(quán)。在民事檢察過(guò)程中，當(dāng)事人基于其利益的考慮，既可以在檢察院的主導(dǎo)下和解，也可以自行和解，在不損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的前提下，檢察院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人和解。正是由于當(dāng)事人在民事檢察中具有以上權(quán)利，檢察院的法律監(jiān)督不僅要保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，而且其審查行為也要受到當(dāng)事人訴權(quán)的制約。但是，目前的民事檢察程序主要是以檢察權(quán)和審判權(quán)為考慮基點(diǎn)，雖然也涉及保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，但是并沒(méi)有將當(dāng)事人作為獨(dú)立的主體來(lái)考慮，更多的是從客體、調(diào)查對(duì)象的角度來(lái)考慮，職權(quán)性過(guò)于強(qiáng)烈。比如，對(duì)于審查范圍雖然強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)圍繞申請(qǐng)人的申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求”(42)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第47條。，但這種表述僅僅強(qiáng)調(diào)將當(dāng)事人的請(qǐng)求作為審查中心，沒(méi)有用當(dāng)事人的請(qǐng)求為審查范圍劃出邊界，缺乏對(duì)檢察權(quán)的拘束力，相比而言，訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的拘束力則是有法律明文規(guī)定的，例如上訴請(qǐng)求對(duì)于法院的二審審判范圍的拘束力(43)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第168條。；調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)職權(quán)性，其條件為“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要”(44)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第210條。，僅以檢察院主觀判斷作為條件，缺乏客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)權(quán)力的限制，極易導(dǎo)致濫用;沒(méi)有設(shè)置當(dāng)事人申請(qǐng)檢察院監(jiān)督的時(shí)限，這種規(guī)定過(guò)分強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督屬性，沒(méi)有考慮權(quán)利的時(shí)效性，不僅僅是袒護(hù)了權(quán)利的沉睡者，而且因此造成的遲延監(jiān)督對(duì)司法造成了不必要的損害。正如訴權(quán)制約的不足是造成法院在審判、執(zhí)行活動(dòng)中濫用權(quán)力的重要原因，同樣的原因也會(huì)導(dǎo)致民事檢察監(jiān)督權(quán)力的濫用，導(dǎo)致監(jiān)督違法。

(二)民事檢察的公開(kāi)性尚有完善的空間

民事檢察中不僅參與性匱乏，而且公開(kāi)性也不足。盡管現(xiàn)行的民事檢察程序?qū)τ诠_(kāi)性確實(shí)做出了大量的規(guī)定，比如檢察院審查的重要階段都要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行通知。但是，除了最終的結(jié)果告知外，其他通知僅僅是一種程序意義的通知，當(dāng)事人從中并不能得到檢察院審查的實(shí)質(zhì)信息。由于公開(kāi)性不足，就使得當(dāng)事人無(wú)法合理掌握檢察院的審查動(dòng)態(tài)，只能被動(dòng)地作為客體出現(xiàn)，無(wú)法配合檢察院的審查行為來(lái)進(jìn)行主張權(quán)利與提交證據(jù)。這不僅損害了當(dāng)事人的訴權(quán)，而且也影響了檢察院全面客觀地掌握證據(jù)材料，不利于審查結(jié)果的公正與效率。

公開(kāi)性和參與性是相輔相成的，基于公開(kāi)，當(dāng)事人才能了解知悉檢察院的審查行為，才能有參與的動(dòng)力和方向，才能切實(shí)地參與程序，形成積極有效的主張與對(duì)抗，保證檢察院審查證據(jù)材料的全面與客觀。而目前的審查程序主要是單向的調(diào)查程序，當(dāng)事人在其中更多是發(fā)揮證人作用，能夠保障當(dāng)事人作為主體參與的程序只有聽(tīng)證程序，但是該程序在實(shí)踐中整體適用偏低，2017年全國(guó)聽(tīng)證的比例為0.78%，2018年為0.81%。2019年1-4月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共聽(tīng)證160件(45)李大楊、滕艷軍：《民事檢察聽(tīng)證制度實(shí)證分析》，《中國(guó)檢察官》2019年第7期(上)。。

(三)抗訴和再審檢察建議適用范圍界限不清、功能重合

《民事訴訟法》第二百零八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴?！备鶕?jù)該條規(guī)定，就適用范圍而言，再審檢察建議與抗訴的適用范圍重合；就再審檢察建議與抗訴的關(guān)系而言，兩者屬可選擇關(guān)系，由檢察院選擇決定。從理論上說(shuō)，可以根據(jù)法院司法審判的錯(cuò)誤程度對(duì)抗訴和再審檢察建議的適用范圍加以區(qū)分，但如何理解和正確把握錯(cuò)誤程度需要檢察人員的自由裁量，而這種裁量難免出現(xiàn)任意性，使檢察監(jiān)督的有序化程度以及可預(yù)測(cè)性、可監(jiān)督性程度相應(yīng)有所降低。再審檢察建議制度的立法初衷，是將它作為抗訴監(jiān)督手段的替代和補(bǔ)充方式，但由于法律對(duì)抗訴和再審檢察建議適用范圍和對(duì)象上高度重合，檢察院更傾向于適用抗訴方式實(shí)施法律監(jiān)督，再審檢察建議趨于虛化和空置。

(四)民事再審檢察建議規(guī)范剛性不足

《民事訴訟法》第208條確定了民事再審檢察建議的法律地位，但對(duì)具體的適用程序和法律效力卻只字未提，雖然《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)民事再審檢察建議的適用程序和效力進(jìn)行了初步規(guī)范，但民事檢察實(shí)踐中依然存在大量困惑，主要存在兩個(gè)方面問(wèn)題：第一，《監(jiān)督規(guī)則》僅僅是對(duì)檢察院制發(fā)再審檢察建議的流程、程序等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)制，并未對(duì)民事審判機(jī)關(guān)的反饋方式、制約機(jī)制等程序進(jìn)行規(guī)范，程序不完整，影響再審檢察建議的實(shí)施效果。第二，再審檢察建議是一種柔性的監(jiān)督方式，缺乏對(duì)于法院的約束力，程序不具有剛性。在民事檢察工作實(shí)踐中，審判機(jī)關(guān)對(duì)再審檢察建議不予采納，立案后消極處理的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，對(duì)此，雖然檢察院可通過(guò)跟進(jìn)監(jiān)督流程提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴。但是，客觀上講，這種方式極大地增加了司法成本，與再審檢察建議制度的設(shè)計(jì)初衷背道而馳。

(五)對(duì)于調(diào)解書(shū)的監(jiān)督形同虛設(shè)

《民事訴訟法》將檢察院監(jiān)督調(diào)解書(shū)的條件設(shè)定為損害國(guó)家、社會(huì)利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)格于調(diào)解書(shū)申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件。由于在實(shí)踐中，涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的調(diào)解書(shū)少之又少，實(shí)際就造成將調(diào)解書(shū)排除出民事檢察監(jiān)督的范疇，使得檢察院對(duì)于調(diào)解書(shū)的監(jiān)督形同虛設(shè)。而《民事訴訟法》修改的趨勢(shì)是將當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件，與檢察院監(jiān)督的條件并軌等同，這從2007年、2012年兩次民事訴訟法修改過(guò)程中得到了體現(xiàn)(46)《民事訴訟法》在2007年修訂前，檢察院抗訴條件與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彈l件規(guī)定的法條不一、條件不一，而2007年《民事訴訟法》修訂取消了檢察院抗訴條件的特別規(guī)定，將其與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠珊隙橐?。。而目前這種規(guī)定，將當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審與申請(qǐng)檢察院監(jiān)督的條件差異化，這是與審判監(jiān)督的法律理論相悖的，造成的最突出問(wèn)題就是使得大量的虛假訴訟因損害的是非公共的第三人利益，而無(wú)法通過(guò)日常的申請(qǐng)監(jiān)督程序而納入檢察院審查范圍，在一定程度上縱容了虛假訴訟。

(六)對(duì)審判人員違法行為監(jiān)督缺乏后續(xù)跟進(jìn)程序

目前監(jiān)督的方式主要是檢察建議，而法院對(duì)檢察院監(jiān)督的回應(yīng)是回函，雙方都是文來(lái)文往。這種方式對(duì)于一般輕微的審判行為違法是有效的，但是對(duì)于一些嚴(yán)重的違法以及隱藏在審判行為違法后面的法官違紀(jì)、甚至犯罪行為而言，這種書(shū)面監(jiān)督方式是乏力的。鑒于此種監(jiān)督存在天然缺陷，目前各地檢察院進(jìn)行了有益的探索，例如浙江省檢察院將審判人員違法行為監(jiān)督與對(duì)審判人員違法違紀(jì)的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，2016年辦理的審判人員違法行為監(jiān)督案件共涉及法官30余名，其中一人被判處有期徒刑，1人被免職，9人被調(diào)離審執(zhí)崗位，14人被通報(bào)批評(píng)，3人被誡勉談話，2人被黨內(nèi)警告(47)《2016年全國(guó)檢察院民事行政檢察工作總結(jié)》，高檢民[2017]3號(hào)，第7頁(yè)。。所以，對(duì)審判人員違法行為監(jiān)督應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的跟進(jìn)程序，將其與法院內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)督、檢察院對(duì)于審判人員瀆職犯罪的監(jiān)督等串聯(lián)起來(lái)，多管齊下。

(七)執(zhí)行監(jiān)督的法律規(guī)程尚待完善

《民事訴訟法》第二百三十五條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，將民事執(zhí)行活動(dòng)納入檢察院的監(jiān)督范圍，對(duì)“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”問(wèn)題作出了積極法律回應(yīng)，為檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督提供了明確的法律依據(jù)。但是，現(xiàn)有規(guī)定僅僅是作了原則性、授權(quán)性的規(guī)定，缺乏對(duì)執(zhí)行監(jiān)督的范圍、方式以及程序的細(xì)化，過(guò)于原則也缺乏剛性。雖然，2016年12月29日最高人民法院、最高人民檢察院公布《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》，該規(guī)定：“一是完善了檢察監(jiān)督的規(guī)定，二是規(guī)范了法院接受監(jiān)督工作，三是對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督給予指引，四是建立了檢法兩機(jī)關(guān)相關(guān)工作機(jī)制(48)鄭新儉：《最高人民法院、最高人民檢察院〈關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民檢察》2017年第2期?！?。但是，該規(guī)定還是過(guò)于原則，僅僅是解決了基礎(chǔ)問(wèn)題，過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢法兩家的溝通協(xié)調(diào)，缺乏程序的細(xì)化與剛性，可操作性不足，亟需進(jìn)一步明確與細(xì)化。比如，在檢察院提出檢察建議后，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)何種程序來(lái)接受監(jiān)督，對(duì)此未作規(guī)定。再比如，與對(duì)生效裁判調(diào)解書(shū)監(jiān)督原則相類似，對(duì)于執(zhí)行的監(jiān)督也以窮盡其他救濟(jì)方式為前提，這種將審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督簡(jiǎn)單等同的程序設(shè)置，沒(méi)有考慮及時(shí)性不僅是執(zhí)行程序的特征也是執(zhí)行監(jiān)督的特征，其結(jié)果往往是等檢察院進(jìn)行監(jiān)督時(shí)執(zhí)行行為已經(jīng)終結(jié)，木已成舟，損失無(wú)法挽回。此外，民事執(zhí)行活動(dòng)具有完全不同與審判監(jiān)督活動(dòng)的特性，具有極強(qiáng)的獨(dú)立性與專業(yè)性，而目前民事檢察人員的司法經(jīng)驗(yàn)主要來(lái)源于審判監(jiān)督程序，就專業(yè)性而言目前的民事檢察部門(mén)還是無(wú)法勝任執(zhí)行監(jiān)督的需要。

四、新時(shí)期民事檢察的理念與原則

(一)創(chuàng)新是民事檢察發(fā)展的第一動(dòng)力

黨的十九大明確指出“發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”(49)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院、中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合編輯：《習(xí)近平關(guān)于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社，2019年，第17頁(yè)。，創(chuàng)新是我國(guó)新時(shí)代發(fā)展的理念核心，“是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”(50)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2018年，第107頁(yè)。。40余年的改革開(kāi)放歷史證明：正是由于不斷地創(chuàng)新，才造就了社會(huì)主義的偉大奇跡。就民事檢察而言，其在我國(guó)法制發(fā)展歷史上屬于后起之秀，在世界法制發(fā)展歷史上也鮮有經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，它是我國(guó)在民事訴訟制度上摸著石頭過(guò)河逐步探索而來(lái)的。30余年的民事檢察發(fā)展史證明創(chuàng)新造就了民事檢察制度，民事檢察是通過(guò)創(chuàng)新而生成的本土制度的典型范例，創(chuàng)新是民事檢察得以發(fā)展并始終保持勃勃生機(jī)的原動(dòng)力，創(chuàng)新是引領(lǐng)民事檢察自我完善和自我發(fā)展的第一動(dòng)力。

根據(jù)創(chuàng)新原則，民事檢察應(yīng)當(dāng)從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)維度上尋求制度創(chuàng)建和制度實(shí)踐的空間和路徑，從而突破制約民事檢察發(fā)展的短板、弱項(xiàng)和瓶頸式諸問(wèn)題。就外部創(chuàng)新而言，民事檢察應(yīng)置于國(guó)家法治建設(shè)的大局中進(jìn)行部署，要謀劃如何通過(guò)民事檢察提升國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化水平，要投身于多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建和運(yùn)作之中。要打通民事檢察與社會(huì)介入之間的制度性壁壘，要將適應(yīng)于時(shí)代發(fā)展需要的法治觀念、法治訴求有序?qū)朊袷聶z察的辦案活動(dòng)之中。要善于借助其他國(guó)家力量、監(jiān)督力量、社會(huì)力量、專業(yè)力量助力民事檢察的實(shí)踐運(yùn)作，完善與國(guó)家各職能部門(mén)之間的銜接機(jī)制，完善人大監(jiān)督檢察、支持檢察的制度性通道，將民事檢察納入國(guó)家監(jiān)督制度體系中進(jìn)行恰當(dāng)定位，充分發(fā)揮民事檢察應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的推進(jìn)法治建設(shè)的功能和價(jià)值。建立健全廣泛收集社情民意的體制和機(jī)制，使民事檢察真正實(shí)現(xiàn)來(lái)自人民、為了人民、依靠人民、為人民所共享的制度初衷和使命。

從內(nèi)部創(chuàng)新的維度來(lái)看，創(chuàng)新原則首先表現(xiàn)在民事檢察應(yīng)當(dāng)逐步填滿民事訴訟程序的每一個(gè)空缺，不使民事檢察留下制度盲點(diǎn)和空白點(diǎn)，從而使民事檢察的職能真正做到程序的全覆蓋。要鞏固老牌的抗訴監(jiān)督，使抗訴監(jiān)督在精準(zhǔn)監(jiān)督的指引下，深挖每一監(jiān)督案件所蘊(yùn)含的價(jià)值內(nèi)涵，做到法律效果、社會(huì)效果和政治效果的有機(jī)融合，渾然一體。創(chuàng)設(shè)出一大批具有示范意義的典型案例，強(qiáng)化案例指導(dǎo)制度的作用，通過(guò)典型案例的深度解讀和廣泛宣傳，使民事檢察深入民心，從而使民事檢察成為人民群眾維權(quán)的自覺(jué)武器。要將民事檢察監(jiān)督的觸角向以程序違法監(jiān)督為主要內(nèi)容的訴中監(jiān)督、以維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人利益以及程序合法性保障為基本內(nèi)容的調(diào)解監(jiān)督、以排除執(zhí)行障礙、嚴(yán)格執(zhí)行程序從而助推“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”為基本內(nèi)容的執(zhí)行監(jiān)督等諸方面伸展、滲透。要加強(qiáng)對(duì)民事非訴訟程序的法律監(jiān)督，要通過(guò)不予執(zhí)行仲裁裁決和公證文書(shū)的監(jiān)督將民事檢察的觸角向仲裁領(lǐng)域和公證領(lǐng)域延伸，使《民事訴訟法》第14條規(guī)定的全面監(jiān)督原則真正落實(shí)落地，從而滿足人民群眾對(duì)民事檢察的不斷增長(zhǎng)的新期待和新要求。不僅如此，民事檢察還擔(dān)負(fù)著重塑中國(guó)特色民事訴訟制度的重要使命，民事檢察要善于找到切口千方百計(jì)介入民事訴訟的過(guò)程之中，不僅要善于進(jìn)行點(diǎn)狀的程序違法監(jiān)督，而且要善于進(jìn)行全程的線狀的民事訴訟監(jiān)督，在涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、第三人合法權(quán)益、人事訴訟、有重大影響的民事案件、涉及人數(shù)眾多的規(guī)模訴訟、集團(tuán)訴訟、代表人訴訟、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活影響較大的破產(chǎn)案件、弱者保護(hù)訴訟、涉及未成年人利益保護(hù)的訴訟等等案件中，民事檢察應(yīng)當(dāng)探索開(kāi)展全程監(jiān)督的模式、機(jī)制、程序和方式。在民事訴訟監(jiān)督中，要善于營(yíng)造既有利于審判又有利于監(jiān)督的程序結(jié)構(gòu)模式，使司法審判的等腰三角形和民事檢察的監(jiān)督三角形有機(jī)焊接，從而形成菱形結(jié)構(gòu)的程序樣態(tài)，為人類的民事司法程序模式貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

(二)雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念

雙贏多贏共贏理念是對(duì)從工具理性維度機(jī)械理解檢察監(jiān)督的摒棄，它認(rèn)為就監(jiān)督地位而言，檢察院不應(yīng)是自居為高高在上的決定者而是參與者；就監(jiān)督而言，它只是手段不是目的，要考慮其綜合法治效果。這是因?yàn)?，伴隨著社會(huì)主義法治的完善，檢察監(jiān)督如果還停留在舊有本位監(jiān)督階段，一方面容易造成對(duì)立，不利于調(diào)動(dòng)被監(jiān)督者解決問(wèn)題的積極性，另一方面難以對(duì)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行深入認(rèn)識(shí)，不利于全面客觀的審視問(wèn)題，以上兩方面問(wèn)題必然損害檢察監(jiān)督的監(jiān)督效果和功能實(shí)現(xiàn)。所以，雙贏多贏共贏理念是從全面建設(shè)法治中國(guó)來(lái)考慮檢察監(jiān)督的目的與價(jià)值，認(rèn)為監(jiān)督不應(yīng)僅僅是糾錯(cuò)，糾錯(cuò)只是手段，通過(guò)糾錯(cuò)的方式幫助被監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題才是檢察監(jiān)督的最終目的。檢察院和被監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)任是共同的，目標(biāo)是一致的，檢察院要推動(dòng)被監(jiān)督者共同維護(hù)法律尊嚴(yán)、社會(huì)公平正義，推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)關(guān)和被監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙贏多贏共贏。

對(duì)民事檢察而言，雙贏多贏共贏理念不是憑空產(chǎn)生的，它是民事檢察理念發(fā)展的必然，有著清晰的歷史發(fā)展脈絡(luò)。在民事檢察制度建立之初，民事檢察的理念是“堅(jiān)持以執(zhí)法辦案為中心，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)”(51)《曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察院第二次民事行政檢察工作會(huì)議上的講話(2010年7月21日)》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察工作30周年紀(jì)念文集》，北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第927頁(yè)。，在這一理念指導(dǎo)下民事檢察以抗訴為中心任務(wù)，相關(guān)工作制度也是圍繞此中心來(lái)展開(kāi)與構(gòu)建。這一理念現(xiàn)在看來(lái)確有一定片面性，但是考察當(dāng)時(shí)的背景，這一理念的提出有其合理性。當(dāng)時(shí)民事檢察制度正處于草創(chuàng)階段，其能否發(fā)展鞏固是需要司法實(shí)踐證明的?；诖穗A段之任務(wù)目標(biāo)，民事檢察只有發(fā)揮其外部職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督作用，通過(guò)實(shí)實(shí)在在的司法實(shí)踐才能為人民所認(rèn)可。而抗訴是當(dāng)時(shí)法律賦予民事檢察的唯一監(jiān)督職能，正是在這一理念指導(dǎo)下，民事檢察充分發(fā)揮了抗訴職能，實(shí)現(xiàn)了民事檢察監(jiān)督的司法價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，使得民事檢察制度得以鞏固，為今后的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。隨后民事檢察就將理念升華為“維護(hù)司法公正、維護(hù)司法權(quán)威”，它是在堅(jiān)持檢察監(jiān)督的前提下，認(rèn)識(shí)到檢察監(jiān)督與民事審判具有維護(hù)司法公正與權(quán)威之共同目的，這實(shí)際就從僅僅強(qiáng)調(diào)以抗訴為目的之單贏，完善發(fā)展為強(qiáng)調(diào)檢察院民事檢察和法院民事審判的雙贏共贏。監(jiān)督與支持并重的雙贏共贏理念，使得檢察院的民事檢察與法院的民事審判得以合作配合并進(jìn)展順利，既解決了一系列固有的制度難點(diǎn)，也為民事檢察新探索開(kāi)拓了良好的合作基礎(chǔ)和外部環(huán)境。在該理念指導(dǎo)下，檢察院不僅與法院，進(jìn)而也與其他司法機(jī)關(guān)會(huì)簽了多項(xiàng)司法文件，為民事檢察多元化監(jiān)督試點(diǎn)工作的開(kāi)展?fàn)I造了良好的外部環(huán)境。在以上內(nèi)外因素積極作用下，以2012年《民事訴訟法》修訂為標(biāo)志，民事檢察形成了多元化監(jiān)督的格局。在這一格局下，隨著監(jiān)督客體及監(jiān)督內(nèi)容的多元化，雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念得以擴(kuò)展和傳播開(kāi)來(lái)。

民事檢察要踐行雙贏多贏共贏理念，首先要認(rèn)清檢察院的角色定位，摒棄監(jiān)督者高人一等的思維陋習(xí)，認(rèn)識(shí)到檢察院與被監(jiān)督者的地位是平等的，二者只是分工不同，只有持有平等的思想與態(tài)度才能真正做到與被監(jiān)督者合作。其次，要認(rèn)識(shí)到監(jiān)督者與被監(jiān)督者追求價(jià)值目標(biāo)的一致性，二者都是為了維護(hù)法治、維護(hù)社會(huì)公平，“監(jiān)督是為了提醒、促進(jìn)被監(jiān)督對(duì)象重新審視并自我糾錯(cuò)”(52)本報(bào)評(píng)論員：《積極踐行雙贏多贏共贏理念》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年11月16日，第1版。，只有充分認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)才能與被監(jiān)督者建立積極、良好的互動(dòng)關(guān)系。最后，要用規(guī)范辦案來(lái)推進(jìn)雙贏多贏共贏理念的實(shí)現(xiàn)，只有依法規(guī)范辦案才能贏得被監(jiān)督者的信任和理解，為雙贏多贏共贏創(chuàng)造良好的溝通交流環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，才談得上幫助被監(jiān)督者想辦法解決問(wèn)題。反之，如果檢察院監(jiān)督行為不規(guī)范，就喪失了要求被監(jiān)督者守法守規(guī)的前提，打鐵必須自身硬。

(三)全面監(jiān)督原則

在檢察院所擔(dān)負(fù)的民事監(jiān)督職能上，過(guò)去曾長(zhǎng)期有全面監(jiān)督和有限監(jiān)督兩種不同的原則主張。有限監(jiān)督的原則主張認(rèn)為，檢察院所實(shí)施的法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限主義，而不是全面開(kāi)花。誠(chéng)然，有限主義的監(jiān)督原則在民事檢察監(jiān)督制度的起步階段是妥當(dāng)?shù)模且环N務(wù)實(shí)觀點(diǎn)。但衡之以發(fā)展的目光，有限主義的監(jiān)督原則是一種保守觀念，這種主張是堅(jiān)持嚴(yán)格的法定主義，是跟在法律后面的亦步亦趨，只是一種對(duì)現(xiàn)行法律的闡釋，缺乏對(duì)民事檢察制度基本發(fā)展規(guī)律的基本認(rèn)識(shí)。民事檢察監(jiān)督制度的基本規(guī)律是：從抗訴這種點(diǎn)狀的監(jiān)督出發(fā)，逐漸地?cái)U(kuò)散到訴訟的全過(guò)程，最終演化為全面監(jiān)督的原則。所謂全面監(jiān)督的原則，就是檢察院對(duì)民事訴訟應(yīng)當(dāng)從立案到執(zhí)行實(shí)施全程監(jiān)督，其基本內(nèi)涵在于，哪里有審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行，哪里就應(yīng)有檢察院的監(jiān)督，檢察監(jiān)督的觸角應(yīng)當(dāng)分布于民事訴訟的全過(guò)程。具體包括四大領(lǐng)域的監(jiān)督：訴前監(jiān)督包括對(duì)訴前保全的監(jiān)督，提起公益訴訟的監(jiān)督等；訴中監(jiān)督，對(duì)訴訟全過(guò)程所實(shí)施的監(jiān)督；訴后監(jiān)督，對(duì)生效裁判實(shí)施的抗訴監(jiān)督；執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)所實(shí)施的監(jiān)督等等。提出全面監(jiān)督的原則是有充分的法律依據(jù)的，首先，憲法對(duì)檢察院的職能定位和權(quán)力分工為民事檢察監(jiān)督的全面推行提供了根本依據(jù)。其次，《民事訴訟法》第14條規(guī)定了檢察院對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督的基本原則，這是民事檢察全面監(jiān)督原則的法律之基，其屬于部門(mén)法的基本原則，法律位階較高、權(quán)威性強(qiáng)。

在落實(shí)全面監(jiān)督原則的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)督對(duì)象或監(jiān)督客體的全面性。對(duì)訴訟案件的法律監(jiān)督固然是檢察院行使監(jiān)督權(quán)的主要領(lǐng)域，但除訴訟案件外，人民法院還對(duì)非訴訟案件行使審判權(quán)，比如目前民事訴訟法所規(guī)定的特別程序的案件，除選民名單案件屬于特殊的訴訟案件外，其他的案件類型均屬于非訴訟案件的范圍。非訴訟案件盡管不存在當(dāng)事人之間的對(duì)抗性爭(zhēng)議，因而不屬于訴訟案件，但它也同訴訟案件一樣，需要法院行使審判權(quán)對(duì)某種具有法律意義的事實(shí)加以確認(rèn)，并最終作出裁判，而只要法院行使審判權(quán)，都會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)判問(wèn)題，因而都需要檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)加以監(jiān)督。從性質(zhì)上說(shuō)，檢察院對(duì)人民法院的訴訟案件的審判活動(dòng)和非訴訟案件的審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，其意義并無(wú)二致，都是為了確保司法的公正性和權(quán)威性。因此，全面監(jiān)督原則理應(yīng)包含人民檢察院對(duì)人民法院的非訴訟案件審判的法律監(jiān)督。當(dāng)然，由于訴訟案件和非訴訟案件的性質(zhì)和程序制度有別，因而檢察院實(shí)施法律監(jiān)督的程序和方式也有差異。

全面監(jiān)督的理念有兩層基本含義：一是在檢察院對(duì)民事案件的監(jiān)督權(quán)能上，不再局限于抗訴一個(gè)領(lǐng)域，而已延伸和擴(kuò)展到了民事訴訟的全過(guò)程。民事訴訟中的任何程序以及在民事訴訟的任何階段，只要檢察院認(rèn)為有必要，均可以對(duì)審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督，檢察監(jiān)督的權(quán)能覆蓋民事訴訟之始終。二是檢察院對(duì)于所有類型的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)同等看待，不宜厚此薄彼。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察院對(duì)辦理生效裁判的抗訴案件已經(jīng)比較熟悉，但對(duì)于其他新領(lǐng)域的監(jiān)督案件則相對(duì)陌生。全面監(jiān)督的理念和原則要求檢察院改變過(guò)去以抗訴為中心的觀念和理念，做到抗訴監(jiān)督與其他監(jiān)督齊進(jìn)，在短時(shí)間內(nèi)迅速改變監(jiān)督格局中的薄弱環(huán)節(jié)，平衡推動(dòng)民事檢察監(jiān)督工作的全面發(fā)展。值得注意的是，全面監(jiān)督不同于每案監(jiān)督，更有別于跟蹤監(jiān)督。全面監(jiān)督僅僅是檢察院依法所享有的權(quán)利能力，僅是指立法上的監(jiān)督可能性，而不是指客觀的監(jiān)督現(xiàn)實(shí)性；有無(wú)必要實(shí)施法律監(jiān)督，實(shí)施何種法律監(jiān)督，以何種方式進(jìn)行監(jiān)督等，均須根據(jù)個(gè)案的實(shí)際需要而定。

(四)精準(zhǔn)監(jiān)督原則

精準(zhǔn)監(jiān)督原則的提出是為了適應(yīng)新時(shí)代人民群眾對(duì)民事檢察的新需求、新期待，它也是對(duì)以往民事檢察中機(jī)械、粗放式辦案的一種反思。目前民事檢察正處于大發(fā)展的階段，在全面監(jiān)督原則指導(dǎo)下，無(wú)論是監(jiān)督對(duì)象和范圍、還是監(jiān)督手段和方式都呈現(xiàn)快速發(fā)展之勢(shì)。鑒于檢察院對(duì)于舊有的粗放式、機(jī)械式辦案還或多或少存在路徑依賴，如果僅僅強(qiáng)調(diào)全面監(jiān)督，則會(huì)導(dǎo)致片面追求監(jiān)督數(shù)量問(wèn)題故態(tài)復(fù)萌，所以就需要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的精準(zhǔn)。精準(zhǔn)監(jiān)督要求檢察院必須選擇最佳的監(jiān)督進(jìn)路，在方法與目的、投入與產(chǎn)出之間實(shí)現(xiàn)匹配和平衡。精準(zhǔn)監(jiān)督的價(jià)值主要表現(xiàn)在監(jiān)督資源的節(jié)約、監(jiān)督程序的深入、監(jiān)督效果的理想，它與全面監(jiān)督的關(guān)系是相輔相成的。精準(zhǔn)監(jiān)督的要求就是監(jiān)督準(zhǔn)、質(zhì)量高、效果好。

一是監(jiān)督準(zhǔn)。由于民事檢察監(jiān)督的范圍是民事訴訟活動(dòng)，而民事訴訟活動(dòng)類型多元、情況復(fù)雜，多元與復(fù)雜就是民事檢察監(jiān)督所針對(duì)的問(wèn)題特點(diǎn)。如何破解這一問(wèn)題，以有限民事檢察資源實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督目的，關(guān)鍵就是找準(zhǔn)監(jiān)督的方向，聚焦關(guān)鍵問(wèn)題，立足案件的現(xiàn)實(shí)情況，在監(jiān)督范圍、對(duì)象、方式的選擇上突出重點(diǎn)，以精準(zhǔn)的監(jiān)督來(lái)回應(yīng)人民的需求，在切實(shí)解決問(wèn)題的基礎(chǔ)上追求更少的投入。

二是質(zhì)量高。伴隨著民事檢察多元化監(jiān)督模式的建立，檢察院監(jiān)督的范圍全面化，監(jiān)督的方式與效果多元化。在這種監(jiān)督模式下，精準(zhǔn)監(jiān)督要求檢察院拋棄舊有的單一機(jī)械辦案模式，從檢察監(jiān)督根本目的而不僅僅是相應(yīng)監(jiān)督制度的微觀目的來(lái)考慮分析案件，以案件為突破口，以此為起點(diǎn)抽絲剝繭,既要解決個(gè)案的監(jiān)督問(wèn)題，更要從個(gè)案出發(fā)深挖細(xì)查，從個(gè)案中查找隱藏其中的深層次問(wèn)題，將檢察監(jiān)督導(dǎo)向深入，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案局部監(jiān)督到制度性深層次監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

三是效果好。效果好既是評(píng)價(jià)民事檢察監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，也是檢察監(jiān)督的追求目標(biāo)，是前兩項(xiàng)要求落實(shí)后的應(yīng)有之義。效果好是一個(gè)包容性的概念，它包含法律效果、社會(huì)效果、政治效果，其中，法律效果是基礎(chǔ)、是出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)效果、政治效果是結(jié)果、是目標(biāo)。精準(zhǔn)監(jiān)督要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)履行檢察院在民事訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)多元化的功能和價(jià)值，在實(shí)體糾錯(cuò)、程序保障之外，在政策表述、公益保護(hù)、化解矛盾、優(yōu)化治理等方面給出檢察方案，以實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果的高度統(tǒng)一。

綜上，精準(zhǔn)監(jiān)督是民事檢察多元監(jiān)督格局下的應(yīng)有之義，它與全面監(jiān)督共存并行，是指導(dǎo)民事檢察擺脫粗放式發(fā)展模式的指針，有利于解決監(jiān)督不力和監(jiān)督錯(cuò)位的問(wèn)題，為未來(lái)民事檢察的發(fā)展指明了方向。

(五)協(xié)同監(jiān)督原則

協(xié)同監(jiān)督原則包括內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)同兩個(gè)方面。從內(nèi)部協(xié)同方面來(lái)說(shuō)，檢察院的工作職能包括刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等多個(gè)方面，民事檢察工作不僅是民事檢察部門(mén)的本職工作，也與其他檢察部門(mén)有密切的聯(lián)系。民事檢察職能是以民事檢察部門(mén)為主，其他諸多檢察職能部門(mén)協(xié)同配合進(jìn)行，只有檢察院諸多相關(guān)部門(mén)充分協(xié)調(diào)配合，才能達(dá)到民事檢察監(jiān)督的最大能效。首先，需要的是案件信息的暢通流轉(zhuǎn)，不能僅從本部門(mén)單一渠道來(lái)收集本部門(mén)的案件信息，要建立各部門(mén)之間案件線索移送機(jī)制，各部門(mén)對(duì)于涉及其他部門(mén)的案件線索要及時(shí)依職權(quán)主動(dòng)移送。特別是，民事檢察部門(mén)在不違反保密原則的前提下，也應(yīng)主動(dòng)了解檢察院其他部門(mén)的相關(guān)案件，特別是有一定社會(huì)影響的案件，從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。其次，需要的是證據(jù)的暢通流轉(zhuǎn)，各部門(mén)調(diào)查權(quán)應(yīng)相互配合，在刑事、行政、公益訴訟檢察中發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，以及以上部門(mén)依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)，可以移送給民事檢察部門(mén)，用于民事檢察監(jiān)督。反之，民事檢察中發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，以及民事檢察部門(mén)調(diào)查取得的證據(jù)，也可以用于其他檢察職能。當(dāng)然，由于刑事的證據(jù)規(guī)則要嚴(yán)格于民事的證據(jù)規(guī)則，所以民事檢察部門(mén)的證據(jù)如用于刑事檢察不能直接轉(zhuǎn)化，還需要一定的補(bǔ)強(qiáng)。

除了檢察院內(nèi)部協(xié)同外，還應(yīng)充分發(fā)揮檢察一體化的優(yōu)勢(shì)，做到上下協(xié)同。檢察一體是指檢察院上下一體、協(xié)同配合、職能統(tǒng)一的檢察權(quán)運(yùn)行方式,它包括上下級(jí)檢察院存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各地和各級(jí)檢察院具有職能協(xié)助的義務(wù)關(guān)系，檢察院之間在職務(wù)上可以互相承繼移轉(zhuǎn)和代理關(guān)系(53)朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，北京：中國(guó)檢察出版社，2010年，第458頁(yè)。。具體到民事檢察就是上級(jí)檢察院基于下級(jí)檢察院的請(qǐng)示，可以指導(dǎo)與支持下級(jí)檢察院履行其職能，比如下級(jí)檢察院的再審檢察建議未被法院采納，上級(jí)檢察院可通過(guò)抗訴來(lái)支持下級(jí)檢察院；下級(jí)檢察院基于上級(jí)檢察院的指示，可以協(xié)助上級(jí)檢察院履行其職能，比如按照上級(jí)檢察院的指示送達(dá)文書(shū)；各地和各級(jí)檢察院的民事檢察部門(mén)可以在職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助其他檢察院民事檢察部門(mén)履行相應(yīng)職能，比如代為調(diào)查取證。

從外部協(xié)同方面來(lái)說(shuō)，民事檢察監(jiān)督工作的開(kāi)展離不開(kāi)各級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門(mén)的支持，尤其是各級(jí)法院需要積極支持、自覺(jué)接受檢察院法律監(jiān)督，依法審理檢察院提出抗訴和檢察建議的相關(guān)案件，充分重視檢察院提出的監(jiān)督意見(jiàn)。鑒于民事檢察監(jiān)督與法院的聯(lián)系最為緊密，檢察院和法院進(jìn)行了大量的協(xié)調(diào)工作。例如最高人民法院、最高人民檢察院會(huì)簽了《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》(2017年1月1日)，共同促進(jìn)依法執(zhí)行和規(guī)范監(jiān)督；最高人民法院審判監(jiān)督庭和最高人民檢察院民事行政檢察廳會(huì)簽了《關(guān)于辦理民事訴訟檢察監(jiān)督案件若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》(2016年9月1日)，明確再審檢察建議、出席再審法庭、對(duì)裁定的監(jiān)督方式等問(wèn)題，建立靈活有效的溝通機(jī)制。

五、民事檢察的作為：以機(jī)制構(gòu)建為中心

新時(shí)代民事檢察的發(fā)展必須從機(jī)制建設(shè)入手，機(jī)制建設(shè)是民事檢察得以穩(wěn)定乃至永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，以發(fā)掘監(jiān)督生產(chǎn)力、更新監(jiān)督法律關(guān)系為本旨的機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)作為民事檢察常抓常新的課題予以動(dòng)態(tài)地破解和調(diào)適。構(gòu)建和完善民事檢察機(jī)制的基本方向應(yīng)當(dāng)是恪守民事檢察的司法權(quán)屬性，使民事檢察的司法化屬性得到日益凸顯，使之與傳統(tǒng)的書(shū)面主義、匯報(bào)主義和討論主義的辦案方式有所區(qū)別，強(qiáng)化民事檢察辦案過(guò)程的對(duì)抗主義、辯論主義、處分權(quán)主義、公開(kāi)主義、口頭主義、親歷主義、直接主義等司法原則的程序塑造功能，著力保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)、案情表達(dá)權(quán)、證據(jù)提供權(quán)、申請(qǐng)動(dòng)議權(quán)、監(jiān)督異議權(quán)、救濟(jì)保障權(quán)等基本程序權(quán)，致力于克服民事檢察辦案中的封閉化色彩、職權(quán)化色彩、行政化色彩、單向化色彩、隨意化色彩、非規(guī)范化色彩等等陳舊的司法痕跡，努力使民事檢察從理念到制度、從體制到機(jī)制、從規(guī)范到程序、從路徑到方法方式、從機(jī)構(gòu)到人員、從辦案風(fēng)格到檢察形象等等各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)新時(shí)期下現(xiàn)代化改造，強(qiáng)化民事檢察的理念前導(dǎo)力、制度塑造力、規(guī)范感召力和程序吸引力，使民事檢察成為新時(shí)期中國(guó)特色司法制度的突出亮點(diǎn)和展示中國(guó)特色司法制度優(yōu)越性的嶄新窗口。為此，有必要在法治的框架下建構(gòu)和完善以下諸機(jī)制：

(一)完善民事檢察公開(kāi)機(jī)制

較之檢務(wù)公開(kāi)，檢察公開(kāi)的內(nèi)涵更加豐富，范圍更加廣泛，要求和標(biāo)準(zhǔn)更高。檢察公開(kāi)不僅是司法公開(kāi)的應(yīng)有之義，而且是導(dǎo)入社會(huì)監(jiān)督從而確保檢察公正的必要途徑。民事檢察在公開(kāi)性盡管進(jìn)步很大，但仍存在諸多不足。檢察院至少應(yīng)當(dāng)在以下幾方面增強(qiáng)公開(kāi)性：一是審查程序公開(kāi)。檢察院審查民事監(jiān)督案件，其所遵循的程序應(yīng)當(dāng)完全向社會(huì)公開(kāi)，并且向當(dāng)事人告知，不應(yīng)有公開(kāi)之外當(dāng)事人所未知的內(nèi)部程序。二是審查結(jié)果公開(kāi)。審查結(jié)果尤其是決定不予監(jiān)督的審查結(jié)果，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，不僅要向當(dāng)事人公開(kāi)，而且要向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。三是聽(tīng)證程序公開(kāi)。聽(tīng)證作為民事檢察基礎(chǔ)性或是中心性的審查方式，除了法定不應(yīng)公開(kāi)或是當(dāng)事人申請(qǐng)不公開(kāi)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)公開(kāi)，允許案外人旁聽(tīng)和新聞媒體報(bào)道。四是文書(shū)公開(kāi)。公開(kāi)的文書(shū)應(yīng)當(dāng)是檢察院作出最終決定的文書(shū)，比如抗訴書(shū)、再審檢察建議書(shū)、不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定書(shū)等。公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是文書(shū)的全部，包括事實(shí)、理由以及決定的內(nèi)容。公開(kāi)的方式可以參照法院方式在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)。五是監(jiān)督理由公開(kāi)。監(jiān)督理由應(yīng)當(dāng)在檢察文書(shū)中詳加論述，包括事實(shí)理由、法律理由，也包括程序過(guò)程及其理由、實(shí)體結(jié)果及其理由。當(dāng)事人對(duì)監(jiān)督理由不理解的，有權(quán)申請(qǐng)檢察院予以闡明和解釋。在檢察院對(duì)監(jiān)督理由進(jìn)行闡明或解釋后，當(dāng)事人表示不能接受或不服的，可以依法向上級(jí)檢察院或本檢察院的其他部門(mén)尋求救濟(jì)。

(二)實(shí)行申請(qǐng)監(jiān)督案件立案登記制

立案登記制，指的是當(dāng)事人起訴后，人民法院應(yīng)當(dāng)將該起訴的意思表示記錄下來(lái)，并以此為起點(diǎn)，將由于該起訴而形成的民事案件納入司法審判軌道進(jìn)行處理。2015年5月1日施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》，正式將民事訴訟中的立案審查制變更為立案登記制。立案登記制有助于解決立案難問(wèn)題，保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，并在不予立案的情況下為當(dāng)事人提供了司法救濟(jì)途徑，同時(shí)還減輕了上訪壓力(54)參見(jiàn)楊小鳳：《立案登記制：制度預(yù)期與實(shí)踐效果》，《四川大學(xué)法律評(píng)論》(第18卷)，北京：法律出版社，2018年，第69-72頁(yè)。。

由于法院和檢察院同屬司法機(jī)構(gòu)，作為司法程序改革重要內(nèi)容的立案登記制對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督也具有同樣的正向價(jià)值：其一，立案登記制有助于降低當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的條件和門(mén)檻。當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督只要具備形式要件，檢察院就應(yīng)當(dāng)予以立案登記，至于其是否具備實(shí)體要件，尤其是其是否具備實(shí)質(zhì)性的申請(qǐng)監(jiān)督的法定事由，應(yīng)當(dāng)在立案登記后進(jìn)行審查，立案登記制有助于變“先審查后受理”為“先受理后審查”，這就對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督權(quán)形成了更加嚴(yán)格和周全的保障。其二，立案登記制有助于完善檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的程序流程及其結(jié)構(gòu)。目前民事檢察監(jiān)督程序主要是由“受理+審查+決定”三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的，這三個(gè)環(huán)節(jié)看上去很完整，但實(shí)際上還缺乏一個(gè)前置性程序，這就是立案程序，應(yīng)當(dāng)是先立案后受理，而不是將立案與受理合二為一。將立案與受理合二為一的弊端是當(dāng)事人無(wú)法參與到是否受理的審查環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)在性質(zhì)上屬于行政性質(zhì)而不是司法性質(zhì)的程序，這制約了民事檢察權(quán)的司法化改造過(guò)程。實(shí)行了立案登記制，就可以在受理之前增加一個(gè)立案的環(huán)節(jié)，在立案與受理之間形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的程序階段，這樣就形成了“立案+受理+審查+決定”的四環(huán)節(jié)程序結(jié)構(gòu)，較之于此前的三環(huán)節(jié)程序結(jié)構(gòu)更有助于民事檢察程序的科學(xué)合理化構(gòu)建，有助于克服“先定后查”的弊端，有助于保障當(dāng)事人對(duì)民事檢察程序的及早介入和實(shí)質(zhì)參與。其三， 立案登記制有助于暢通上訪途徑，減緩檢察機(jī)關(guān)的上訪壓力。立案登記制將當(dāng)事人的訴求納入到了法定軌道進(jìn)行處置，而一般不會(huì)溢出程序之外演變?yōu)樯显L信訪案件。反之，如果堵塞了當(dāng)事人參與立案審查的程序以及后續(xù)的救濟(jì)程序，則當(dāng)事人在遭遇“立案難”后勢(shì)必尋求正常監(jiān)督程序以外的方法方式進(jìn)行救濟(jì)，上訪信訪的案件由此鑄成，檢察機(jī)關(guān)的辦案壓力也相應(yīng)增大?？梢?jiàn)，立案登記制有助于強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督在民事訴訟中的終結(jié)救濟(jì)意義，有助于暢通救濟(jì)渠道，減緩上訪壓力，紓解社會(huì)矛盾。

為此，檢察院應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)檢察服務(wù)大廳，構(gòu)建民事檢察一條龍式的程序站點(diǎn)，為當(dāng)事人提供一站式檢察服務(wù)保障。立案登記制在民事檢察中的實(shí)現(xiàn)路徑就是要當(dāng)事人只要具備申請(qǐng)監(jiān)督的形式要件，檢察院就應(yīng)當(dāng)受理，同時(shí)出具受理文書(shū)。目前，《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的受理在制度上基本符合立案登記制，也是從形式上來(lái)審核當(dāng)事人請(qǐng)求，并出具《受理通知書(shū)》，這一點(diǎn)與立案登記制是契合的。目前的問(wèn)題在于對(duì)不予受理的情況，《監(jiān)督規(guī)則》缺乏程序性的規(guī)定，缺乏對(duì)不予受理的解釋說(shuō)明以及救濟(jì)程序。所以，需要增加對(duì)于不予受理的案件，檢察院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《不受理通知書(shū)》的程序，并在通知書(shū)中說(shuō)明理由。其次，增加救濟(jì)渠道，當(dāng)事人可以在收到通知書(shū)七日內(nèi)，向上級(jí)檢察院申請(qǐng)復(fù)核，上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)決定下級(jí)檢察院的決定是否正確。上級(jí)檢察院認(rèn)為下級(jí)檢察院正確的，作出駁回復(fù)核申請(qǐng)的決定，反之則作出由下級(jí)檢察院受理的決定。

(三)建立案件審查的繁簡(jiǎn)分流機(jī)制

對(duì)于繁簡(jiǎn)分流目前有三種理解，可以分為微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面。在微觀層面，繁簡(jiǎn)分流是指訴訟程序的繁簡(jiǎn)分流，不同案件分別適用不同審理程序，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快審、繁案精審。在中觀層面，繁簡(jiǎn)分流是指處理方式的繁簡(jiǎn)分流，既包括訴內(nèi)的不同程序，又包括訴外的多元化解。在宏觀層面，繁簡(jiǎn)分流是指資源配置的繁簡(jiǎn)分流，不僅包括訴內(nèi)訴外的繁簡(jiǎn)分流，而且包括司法資源的優(yōu)化配置(55)胡仕浩、劉德樹(shù)、羅燦：《全面深入推進(jìn)符合司法規(guī)律的繁簡(jiǎn)分流改革》，《人民法治》2016年第10期。。法院之所以要有繁簡(jiǎn)分流，其表面的直接原因是案件多法官少，深層次的基礎(chǔ)原因是“以合乎理性的規(guī)范緩解司法資源與司法需求的劇烈沖突，從而使不同的案件獲得不同的程序保障”(56)傅郁林：《繁簡(jiǎn)分流與程序保障》，《法學(xué)研究》2003年第1期。。

出于精準(zhǔn)監(jiān)督的需要，檢察院對(duì)所受理的紛紜復(fù)雜的申請(qǐng)監(jiān)督訴案件，應(yīng)當(dāng)按照其復(fù)雜程度、社會(huì)影響程度、涉及人員多寡程度、案件的類型和性質(zhì)、案件中所包含的政策形成性因素、成為指導(dǎo)性案例的潛質(zhì)等等標(biāo)準(zhǔn)，利用智能化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等手段，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、層次化的繁簡(jiǎn)分流，并針對(duì)此在辦案機(jī)構(gòu)和辦案人員上進(jìn)行適度分工。由于民事檢察是對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，所以民事檢察中的繁簡(jiǎn)分流只能包括訴訟內(nèi)和訴訟外的繁簡(jiǎn)分流，而不包括司法資源的優(yōu)化配置，也就是從微觀和中觀層面的繁簡(jiǎn)分流。除了與法院的共性原因外，特別需要指出的是，檢察院對(duì)于繁簡(jiǎn)分流需求更為迫切。這是因?yàn)?，在?qiáng)調(diào)繁簡(jiǎn)分流之前，民事訴訟程序已經(jīng)根據(jù)案件的性質(zhì)確定了不同的程序，實(shí)現(xiàn)了案件性質(zhì)與程序相適應(yīng)的繁簡(jiǎn)分流。例如民事訴訟中的簡(jiǎn)易程序、督促程序都是案件繁簡(jiǎn)分流的體現(xiàn)。而民事檢察程序在此方面則存在根本性的欠缺，其審查方式單一，缺乏對(duì)于不同審查需求確定不同審查程序的考慮；審查期限單一，《監(jiān)督規(guī)則》在規(guī)定審查期限時(shí)都統(tǒng)一為三個(gè)月，既未考慮審查的案件性質(zhì)難度，也未考慮實(shí)踐中出現(xiàn)的中斷、延長(zhǎng)情況。

正是由于這種客觀需要，民事檢察監(jiān)督案件需要進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流。對(duì)于民事檢察案件的繁簡(jiǎn)分流，既有與民事訴訟的共性問(wèn)題，也有其自身獨(dú)特的問(wèn)題。繁簡(jiǎn)分流應(yīng)考慮：案件的性質(zhì)，這是其與訴訟程序繁簡(jiǎn)分流的共性因素；案件生效的審級(jí)，一般而言，其案件的復(fù)雜性與案件審理的次數(shù)以及生效裁判法院的層級(jí)；當(dāng)事人服判息訴的壓力難度因素；案件對(duì)社會(huì)的影響因素等。后幾項(xiàng)因素屬于民事檢察程序中特殊需要考慮的，它們與案件審查難度存在正向的關(guān)聯(lián)性。

(四)完善民事檢察調(diào)解機(jī)制

調(diào)解是民事訴訟的基本原則和基本制度，是我國(guó)傳統(tǒng)型糾紛解決機(jī)制的傳承，該制度并未隨我國(guó)民事訴訟制度的現(xiàn)代化而被邊緣化，相反其在法院審判中的作用卻日益突出。無(wú)論是從訴訟和訴訟外調(diào)解的關(guān)系，還是訴訟調(diào)解和裁判的關(guān)系，其作用都日益重要，并且這種作用已經(jīng)得到《民事訴訟法》的程序保障。鑒于調(diào)解的延伸擴(kuò)大是民事訴訟發(fā)展的趨勢(shì)，在助推實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的多元化糾紛解決機(jī)制大格局中，民事檢察調(diào)解機(jī)制不僅不能缺位，而且還有必要將其納入規(guī)范化、制度化、程序化建設(shè)之中予以謀劃和推進(jìn)；除了那些非抗不可、帶有政策性形成元素的民事監(jiān)督案件外，其他所有的當(dāng)事人依然存在實(shí)體爭(zhēng)議的申請(qǐng)監(jiān)督案件，檢察院都應(yīng)當(dāng)采取先行調(diào)解的原則，致力于在檢察環(huán)節(jié)徹底解決矛盾糾紛，既不使這些申請(qǐng)檢察院監(jiān)督的案件演化為法院的再審案件，也不使之升級(jí)為影響社會(huì)穩(wěn)定的信訪案件乃至其他矛盾激化的案件。檢察院的民事調(diào)解應(yīng)當(dāng)成為民事檢察的優(yōu)先性、常態(tài)性和基礎(chǔ)性的職能，每一位民事檢察官都應(yīng)當(dāng)成為調(diào)處民事糾紛的行家里手，調(diào)解的結(jié)果經(jīng)法院確認(rèn)應(yīng)當(dāng)具有替代原生效法律文書(shū)的拘束力。

目前，雖然《監(jiān)督規(guī)則》沒(méi)有明確規(guī)定調(diào)解，但是在實(shí)踐中檢察院開(kāi)展了大量的調(diào)解、和解工作，現(xiàn)在需要做的是將調(diào)解制度規(guī)定進(jìn)民事檢察程序，為檢察院的調(diào)解提供制度保障?？紤]到調(diào)解是一種非程式的活動(dòng)，不像檢察院其他檢察職能一樣具有嚴(yán)格的程序性，它的程序比較靈活，可以在民事檢察程序中規(guī)定先行調(diào)解制度，作一宏觀制度性規(guī)定即可，同時(shí)規(guī)定調(diào)解時(shí)間不計(jì)入審查期限。檢察院主持調(diào)解或當(dāng)事人和解制度遇到的難點(diǎn)問(wèn)題是：調(diào)解或和解的法律效力認(rèn)定。因?yàn)橐话阏{(diào)解、和解都是在法院主持下進(jìn)行的，法院賦予或承認(rèn)其相應(yīng)的法律效力是順理成章。而檢察院調(diào)解，由于之前已經(jīng)存在一個(gè)生效裁判，檢察院主持的調(diào)解或是當(dāng)事人和解要發(fā)生法律效力，必然要考慮這一裁判的效力問(wèn)題，如何處理成為難題。既要做到尊重維護(hù)司法權(quán)威，又要做到保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利促使案結(jié)事了，利用現(xiàn)有的制度資源，比較穩(wěn)妥的方式是將其效力等同于執(zhí)行和解，由當(dāng)事人自覺(jué)履行，雖不具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，但具有中止原判決執(zhí)行的效力，和解協(xié)議執(zhí)行完畢后原判決不再執(zhí)行。它的制度設(shè)計(jì)就是要求當(dāng)事人將調(diào)解或是和解協(xié)議交執(zhí)行法院留存，法院接收該協(xié)議后具有中止原判決執(zhí)行的效力，如果當(dāng)事人執(zhí)行完畢，則裁定終結(jié)執(zhí)行；如果當(dāng)事人未履行協(xié)議，法院則恢復(fù)對(duì)原生效裁判的執(zhí)行。此外，尚可探討研究按照《民事訴訟法》第194條和第195條的規(guī)定，對(duì)檢察調(diào)解或檢察和解通過(guò)司法確認(rèn)程序進(jìn)行效力轉(zhuǎn)換，經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的檢察調(diào)解書(shū)或檢察和解書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，原生效法律文書(shū)的效力至此終結(jié)。

(五)完善民事檢察聽(tīng)證程序

由于聽(tīng)證程序存在著聽(tīng)證參加人權(quán)利不完整、程序剛性不足、程序僵化的問(wèn)題，使得聽(tīng)證程序在民事檢察程序無(wú)法發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，僅僅是檢察院的審查方式之一，尚未撼動(dòng)民事檢察糾問(wèn)式傾向。

聽(tīng)證程序保證了當(dāng)事人對(duì)于民事檢察的參與權(quán)，保證了檢察院認(rèn)定證據(jù)的客觀性，需要將聽(tīng)證程序作為審查法院生效裁判和執(zhí)行的基本程序。應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大聽(tīng)證的案件范圍，凡是結(jié)果監(jiān)督的再審檢察建議案件和抗訴案件，以及調(diào)解監(jiān)督案件和執(zhí)行監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)盡可能地推行審查聽(tīng)證機(jī)制。聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)通知所有的利害關(guān)系人參加，必要時(shí)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等參加，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)允許案外人旁聽(tīng)。同時(shí)強(qiáng)化聽(tīng)證的程序價(jià)值，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。在聽(tīng)證前，檢察院應(yīng)當(dāng)按照法定送達(dá)的規(guī)定通知雙方當(dāng)事人和利害關(guān)系人，尤其要保障除申請(qǐng)人之外其他當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)。申請(qǐng)人的主張及新證據(jù)，其他當(dāng)事人的抗辯及新證據(jù)，都必須在聽(tīng)證中提出，并經(jīng)由對(duì)方答辯質(zhì)證。對(duì)于檢察院調(diào)取的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示，并聽(tīng)取其意見(jiàn)。對(duì)于原審法院案卷中證據(jù)材料及當(dāng)事人主張，當(dāng)事人有異議的，可以在聽(tīng)證中提出，并由雙方當(dāng)事人發(fā)表意見(jiàn)。檢察院調(diào)取的證據(jù)以及當(dāng)事人提交的新證據(jù)，不經(jīng)聽(tīng)證不能采用。

(六)建立再審檢察建議與抗訴程序的階梯化制度

《民事訴訟法》2012年修訂時(shí)增加了再審檢察建議這一監(jiān)督方式，至今該制度已運(yùn)行了八年，這八年中再審檢察建議在司法實(shí)踐取得了良好的效果。2013年至2017年五年間檢察院抗訴是21795件，再審檢察建議是25958件，采納率為64.5%(57)《張軍檢察長(zhǎng)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上的報(bào)告(2018年10月24日)》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察工作30周年紀(jì)念文集》，北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第958頁(yè)。，不僅數(shù)量上已經(jīng)超過(guò)了抗訴，質(zhì)量上也有了保證。目前這一趨勢(shì)更加強(qiáng)化，2019年抗訴4900余件，再審檢察建議7800余件(58)祁彪：《〈聚焦“四大檢察”〉系列報(bào)道之三 做強(qiáng)民事檢察，強(qiáng)什么？》，《民主與法制周刊》2020年第6期。。但由于抗訴與再審檢察建議存在功能重合、界限不清，以及再審檢察建議存在剛性不足等問(wèn)題，再審檢察建議的功能發(fā)揮仍受到制約，為此有必要在立法框架內(nèi)通過(guò)司法解釋進(jìn)一步理順再審檢察建議和抗訴之間的關(guān)系，使二者相敷為用，實(shí)現(xiàn)其功能最大化。

具體的建議是，將目前再審檢察建議和抗訴的制度并行關(guān)系改造為制度遞進(jìn)關(guān)系，實(shí)行二階化的再審檢察監(jiān)督機(jī)制。依此，經(jīng)檢察院審查符合監(jiān)督條件的所有再審案件，均首先由同級(jí)檢察院提出再審檢察建議；若再審檢察建議未被法院采納，且該案確實(shí)還有再審的必要，上級(jí)檢察院可以通過(guò)抗訴來(lái)進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督。這種將再審檢察建議挺在前面、將抗訴殿后的監(jiān)督策略安排具有的好處是：一是有利于理順再審檢察建議和抗訴之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，強(qiáng)化再審檢察建議的剛性效果，符合將檢察建議做到剛性的改革方向；二是有利于抗訴制度的審慎適用，營(yíng)造良好的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，形成協(xié)同監(jiān)督的司法環(huán)境；三是有利于實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督的改革目標(biāo)，使監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督人員的匹配更符合比例要求，充分發(fā)揮同級(jí)檢察院在再審監(jiān)督中的作用，緩解監(jiān)督“倒三角”困境，激發(fā)和調(diào)動(dòng)下級(jí)檢察院的監(jiān)督能動(dòng)性；四是有利于保障和強(qiáng)化檢察監(jiān)督的權(quán)威性，有利于上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的指導(dǎo)和監(jiān)督。

(七)建立檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)常態(tài)化機(jī)制

2010年4月1日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)的實(shí)施意見(jiàn)》第1條規(guī)定：“人民檢察院檢察長(zhǎng)可以列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)；檢察長(zhǎng)不能列席時(shí)，可以委托副檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議?！贝撕?，2018年10月26日修訂的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》將其法律化，該法第26條規(guī)定：“人民檢察院檢察長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)，可以列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)”。檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)的任務(wù)是，對(duì)審判委員會(huì)討論的可能判處被告無(wú)罪或死刑的公訴案件、檢察院抗訴案件以及與檢察工作有關(guān)的其他議題發(fā)表意見(jiàn)，依法履行法律監(jiān)督職能。2018年6月11日，首席大檢察官?gòu)堒娏邢罡呷嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會(huì)會(huì)議，討論了最高檢察院抗訴的一起刑事案件和一起民事案件，帶動(dòng)了全國(guó)各級(jí)檢察院切實(shí)落實(shí)檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)制度(59)參見(jiàn)劉榮軍、徐漢明、丁維群：《檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)制度的實(shí)踐與發(fā)展》，《人民檢察》2019年第1期。。2019年1月至11月,全國(guó)各級(jí)檢察長(zhǎng)及受檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)共列席法院審判委員會(huì)會(huì)議8339人次,同比上升48.5%。其中縣區(qū)檢察院6462人次,同比上升54.9%;分市院1724人次,同比上升29.3%;省級(jí)院153人次,同比上升39.1%。檢察長(zhǎng)列席4227人次,同比上升55.5%,占列席總?cè)舜蔚?0.7%,同比增加2.3個(gè)百分點(diǎn)(60)姜洪：《張軍列席最高法審判委員會(huì)全體會(huì)議討論兩件最高檢抗訴的民事案件》，正義網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/201912/t20191231_2094939.html。。檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)有利于檢察機(jī)關(guān)更加有效地履行法律監(jiān)督職能，有利于形成更加和諧順暢的監(jiān)督和被監(jiān)督的檢法關(guān)系，有利于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)多元化監(jiān)督渠道，有利于提高案件質(zhì)量，維護(hù)司法公信力和司法權(quán)威性，對(duì)完善民事檢察監(jiān)督制度具有重要的意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)形成常態(tài)化的機(jī)制，凡是審判委員會(huì)討論決定檢察監(jiān)督的案件，包括檢察建議的案件、再審檢察建議的案件以及抗訴再審案件等在內(nèi)，同級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)列席并發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)。

(八)建立檢察建議宣告送達(dá)機(jī)制

法院審判人員違法行為監(jiān)督的檢察建議可以采用宣告的方式送達(dá)，以增加其效力的剛性。目前此類監(jiān)督的最大問(wèn)題是剛性不足，常常是檢察院制發(fā)檢察建議，法院也回函虛心接受，可是落實(shí)起來(lái)卻又故態(tài)復(fù)萌。為了杜絕法院此類違法行為的再次發(fā)生，讓檢察建議具有剛性，可以借鑒目前檢察院在公益訴訟和督促履職中創(chuàng)設(shè)的宣告送達(dá)方式來(lái)送達(dá)檢察建議，以此來(lái)提高檢察建議的剛性。宣告送達(dá)是指，檢察院對(duì)特定的檢察建議公開(kāi)闡明事實(shí)和理由，現(xiàn)場(chǎng)宣布并送達(dá)檢察建議。現(xiàn)場(chǎng)一般應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等，從公開(kāi)展示證據(jù)到釋法說(shuō)理，法院發(fā)表意見(jiàn)，再到現(xiàn)場(chǎng)代表發(fā)表評(píng)價(jià)意見(jiàn)，送達(dá)簽收。公開(kāi)宣告送達(dá)有助于實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督意見(jiàn)的公開(kāi)化，有利于督促法院積極整改，也有益于實(shí)現(xiàn)雙贏的法律監(jiān)督格局。實(shí)踐證明，檢察建議這種公開(kāi)宣告送達(dá)的方式對(duì)于規(guī)范監(jiān)督行為，剛化監(jiān)督效果，導(dǎo)入其他監(jiān)督方式形成監(jiān)督合力，落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”法治宣傳教育的主體責(zé)任，都不無(wú)裨益，值得導(dǎo)入和推廣。

(九)實(shí)行律師強(qiáng)制代理當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督制度

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度?！睂?shí)行律師代理當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行檢察監(jiān)督，其理由在于：2012年《民事訴訟法》修訂將當(dāng)事人申請(qǐng)檢察院監(jiān)督作為民事訴訟的終結(jié)性程序，對(duì)當(dāng)事人而言，申請(qǐng)檢察院監(jiān)督是其維護(hù)權(quán)利的最后救濟(jì)程序，實(shí)行律師強(qiáng)制代理有助于強(qiáng)化該終結(jié)程序的正當(dāng)性；不僅如此，申請(qǐng)檢察監(jiān)督的案件都是經(jīng)過(guò)多級(jí)法院、多道程序?qū)徖磉^(guò)的疑難復(fù)雜案件，諸多案件之所以會(huì)經(jīng)過(guò)多級(jí)審理而無(wú)法解決，與當(dāng)事人的訴訟能力欠缺存在一定關(guān)聯(lián)，實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度有助于補(bǔ)強(qiáng)當(dāng)事人羸弱的訴訟能力，強(qiáng)化訴訟中的平等原則。此外，實(shí)行律師強(qiáng)制代理申訴案件的制度，還有助于檢察院推行精準(zhǔn)監(jiān)督，提升監(jiān)督質(zhì)量；如果當(dāng)事人的訴請(qǐng)沒(méi)有得到檢察院的支持，律師代理還可以發(fā)揮輔助檢察院息訴止訪的作用，將涉訴上訪案件納入法治化軌道處理，推進(jìn)訴訪分離。

律師代理當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑就是規(guī)定申請(qǐng)檢察院監(jiān)督案件的當(dāng)事人必須由律師代理，否則不予受理。當(dāng)然這種代理并不是完全為律師壟斷，只是訴訟代理人中必須包括律師，其他符合訴訟代理人身份的主體可以和律師共同代理。為了保障該制度的實(shí)現(xiàn)，不無(wú)端地增加當(dāng)事人訟累，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人可以通過(guò)申請(qǐng)司法援助的方式來(lái)聘請(qǐng)律師，檢察機(jī)關(guān)為此有必要與司法行政實(shí)行無(wú)縫對(duì)接，使司法援助落到實(shí)處。由于我國(guó)司法援助制度中援助對(duì)象為自然人，不包括法人，而現(xiàn)實(shí)中確實(shí)還存在法人因經(jīng)濟(jì)困難無(wú)法聘請(qǐng)律師代理申請(qǐng)監(jiān)督的情況。為此，可以在國(guó)家司法援助的基礎(chǔ)上適當(dāng)放寬條件，將經(jīng)濟(jì)確實(shí)困難的法人也列入司法援助的范圍。同時(shí)，考慮到申訴案件程序特殊性，發(fā)揮律師專業(yè)化的特長(zhǎng)，可以通過(guò)一些輔助性制度對(duì)申訴階段律師的專業(yè)化建設(shè)進(jìn)行引導(dǎo)。目前，已經(jīng)出現(xiàn)了一些專門(mén)從事申訴業(yè)務(wù)的專業(yè)律師事務(wù)所，各地也相繼出臺(tái)規(guī)定來(lái)保障律師從事申訴代理活動(dòng)(61)例如2016年遼寧省高級(jí)人民法院、省司法廳、省律師協(xié)會(huì)聯(lián)合制定《關(guān)于實(shí)行律師代理申訴制度的實(shí)施細(xì)則(試行)》，2017年湖南省檢察院、省司法廳、省律師協(xié)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于律師代理申訴制度的實(shí)施辦法(試行)》等。，將來(lái)有必要大力推廣之。

(十)健全民事檢察保障機(jī)制

民事檢察保障系統(tǒng)對(duì)保障民事檢察監(jiān)督效果，形成監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制不可或缺，它包括：要不斷建立健全檢察院與人民法院的信息共享機(jī)制，加強(qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，改長(zhǎng)期以來(lái)的文來(lái)文往為人來(lái)人往，建立具有共識(shí)的良性互動(dòng)的檢法共同體關(guān)系；對(duì)民事檢察中發(fā)現(xiàn)的法官違法亂紀(jì)行為絕不遮掩姑息，要建立與監(jiān)察委員會(huì)的案件線索移送機(jī)制，構(gòu)成犯罪的，移送相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，清除害群之馬，凈化司法環(huán)境，共同維護(hù)司法權(quán)威；強(qiáng)化檢察院調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行保障機(jī)制，使調(diào)查核實(shí)權(quán)切實(shí)發(fā)揮作用，對(duì)妨礙檢察院履行民事檢察職責(zé)的行為，檢察院應(yīng)有權(quán)采取除限制人身自由以外的強(qiáng)制措施予以排除和制裁。在服判息訴上，確實(shí)存在極少數(shù)不服檢察院決定而出現(xiàn)涉訴上訪信訪問(wèn)題。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與人大、政府等處理上訪的部門(mén)建立信息溝通和措施聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)相互協(xié)調(diào)配合，避免惡性事件產(chǎn)生或糾紛升級(jí)，并通過(guò)司法救助并借助社會(huì)力量來(lái)協(xié)力解決涉訴上訪信訪者的實(shí)際困難。