摘要：由于幾起較嚴重的乘客襲擊公交司機事故，各地公交車相繼加裝了防護隔離設施，并規(guī)定新公交車都要按照有關標準生產。該治理政策是如何決策的？該舉措是否為必要有效的根治之策？本文以公交車強化防護的治理政策為研究對象，運用風險管理理論對決策過程進行分析與診斷，發(fā)現(xiàn)該治理政策得以出臺，主要源于風險分析與評估中風險的放大與片面判斷以及風險識別中風險源的表層識別與疏漏。在嘗試界定治理政策的成本、效能及顯性成本、隱性成本的基礎上，研究揭示了強化防護之舉的治理成本在很大程度上是非必要的，治理效能亦非根治與有效；區(qū)分了風險評估中的“初級風險源”與“次級風險源”、風險分析中的“事件發(fā)生與災禍釀成”兩種風險可能性，指出事件發(fā)生的概率與頻率不同于災禍釀成的概率與頻率。此外，研究提出了治理政策綜合效能改善的舉措，歸納了社會公共風險事件治理的一般決策過程模式。

關鍵詞：風險管理；公交車強化防護；決策邏輯；治理優(yōu)化；成本與效能

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0015-11

基金項目：2020年度山東省社會科學普及應用研究項目（2020-SKZZ-47）。

作者簡介：肖新平，山東政法學院公共管理學院講師，山東社會治理與法治建設研究中心研究人員，博士。

目前，全國各地的公交車駕駛室基本都加裝了防護設施，這主要源于2018年多地發(fā)生的乘客襲擊公交司機事件，如2018年10月發(fā)生的重慶萬州公交車墜江事件。2019年2月，交通運輸部發(fā)布了交通運輸行業(yè)標準《城市公共汽電車車輛專用安全設施技術要求》，對城市公共汽電車車輛專用安全設施的乘客門、應急出口、破窗裝置、駕駛區(qū)防護隔離設施等技術提出了要求。然而，類似公共事件并未停止，如2020年7月7日發(fā)生的貴州公交車墜湖事件造成21人遇難，只是這次的肇事者是司機，而公交車防護設施幾乎無濟于事。因此，只靠單一的設備手段防護的應對理念與對策是不夠的，“堅持問題導向不能就事論事，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而要著眼長遠，以完善體制機制為更高目標”[1]。那么，如何舉一反三，進行較為有效的系統(tǒng)防治而將風險損失與治理成本降到最低呢？

一、研究綜述與分析架構

1.研究綜述

隨著經濟全球化以及中國的社會轉型，我國日益處于社會風險與矛盾的多發(fā)、高發(fā)期，要加強社會領域的風險防范與處理。已有公共事件風險管理研究的對象主要為公共衛(wèi)生、重大災害或事故、社區(qū)或城市風險等，研究內容有風險的成因、危害、應對及改進與治理等維度。

（1）關于風險管理的理論進展

風險治理與風險管理這兩個概念基本通用。相對而言，風險治理更強調系統(tǒng)性與多元主體的參與，一般指“倡導通過利益相關者的廣泛參與來解決風險決策中目標存在沖突以及科學不確定性等問題，努力達成對風險議題的共同理解”[2]36。張海柱較為系統(tǒng)地介紹了西方風險治理實踐進展[3]，指出西方針對系統(tǒng)風險倡導包容性風險治理改革，并將提升系統(tǒng)彈性作為風險治理轉型的重要目標，即通過更多的“包容”來提升環(huán)境與社會系統(tǒng)的“彈性”以應對系統(tǒng)風險。這就要求政府、企業(yè)、科學界與公眾等群體代表參與風險治理過程，對專業(yè)知識、政治合法性、資源利用效率以及社會價值與偏好進行有效整合。這種強調包容性及多主體參與的風險治理有助于提升風險事件治理的系統(tǒng)性與綜合性效能，對于公共風險事件的根治具有很大的啟發(fā)價值。呂文棟等認為已有風險管理理論方法面臨兩大挑戰(zhàn)：一是側重于損失防控，未能將風險管理與組織戰(zhàn)略和價值創(chuàng)造有效融合；二是現(xiàn)有風險評估方法無法準確評估大量未知的不確定性[4]。這也是當前我國風險管理存在的較為突出的問題。

（2）關于風險管理的實踐路徑

曹海峰提出了協(xié)同治理路徑，認為需加快構建集風險管理與應急管理于一體的全周期公共安全與應急管理體系，并完善前后端部門之間的公共安全風險信息溝通與協(xié)同聯(lián)動機制[5]。朱正威等提出了風險與應急管理的韌性治理新路徑，認為應該樹立“發(fā)展-安全”同構的治理理念，完善多主體合作治理體系，重視和加強組織學習[6]。錢亞梅認為有必要重塑風險社會的責任機理，有效防范、減緩和化解潛在的風險[7]。王永明指出了情景構建對我國應急管理的重要意義[8]，他認為公共風險事件往往是特定情境的產物，忽視相應情境可能漏掉重要的風險源，因此，全面、客觀認知風險事件的情境有利于整體、系統(tǒng)與長效、根本的治理。此外，國外尤其西方發(fā)達國家注重常態(tài)化、持續(xù)性、多參與的全面風險管理模式；風險管理過程中，“不少國家多以管理理念的前沿化、組織機構的專業(yè)化、協(xié)調體系的有序化、應急行為的規(guī)范化等來避免政府自身風險管理行為引發(fā)次生風險”[9]。

（3）關于風險管理的評估環(huán)節(jié)

科學、有效的風險決策與處置需要以客觀、得當的風險評估為前提。黃英君認為要建立社會風險管理評估體系，并針對具體案例進行經驗教訓總結，形成信息反饋機制，從而不斷修正完善現(xiàn)有體系[10]。林鴻潮認為應當將社會穩(wěn)定風險評估與決策事項的后續(xù)風險管理密切結合，以風險點的定級、排序及與之配套的風險干預措施體現(xiàn)評估結果，建立彈性的效力機制”[11]。成協(xié)中提出了社會穩(wěn)定風險評估的兩種互補模式，即以風險評估為核心的專家理性模式與以公開和參與為核心的公眾參與模式[12]。公眾參與的風險評估模式有待強化，尤其作為公共風險事件的知情人與利益相關者的公眾，他們的意見具有較現(xiàn)實的參考價值。此外，正確認識重大風險的傳導及其規(guī)律[13]對于風險評估不可或缺，而通過參與風險溝通，官方與社交媒體可以有效引導社會對風險的客觀認知，減少風險放大。

關于風險管理的既有研究為筆者提供了諸多有益借鑒。其中，關于重慶公交墜江事件的已有文獻主要從法律、道德、輿情、倫理與公共危機意識培育以及公交車司機安全保障技術等角度進行研究，尚未發(fā)現(xiàn)基于該事件對公交車強化防護治理決策進行風險管理與政策治理成本視角的研究，而這兩種視角對于公共風險的防范具有較強的針對性與可行性。本文試圖通過風險管理理論，對該治理政策的發(fā)生、決策、實踐效果進行分析與診斷，以期有助于改善已有治理理念、節(jié)約整體治理成本、提升系統(tǒng)治理效能。

2.研究思路與理論框架

根據事件發(fā)生的領域，公共風險事件可劃分為社會、網絡與自然三大類，本文將具有重慶公交車墜江事件類似特征的事件概括為“社會公共風險事件”。唐鈞認為，“風險屬性的不確定性易導致危機突發(fā)，公共屬性的人為因素易導致危機異化，社會屬性的環(huán)境因素易導致危機固化”[14]。現(xiàn)代社會風險具有“易發(fā)性和多元化、疊加性和虛擬化、耦合性和全球化”[15]及“高度分散性、突發(fā)性，不可知、不可控”[16]等特點。相應地，社會公共風險類事件具有人為性、情緒性、公共性、偶發(fā)性、突發(fā)性、或然性、破壞性、潛隱性、復雜性、局域性、不確定性等特點，較難預測、防范，此類事件的防范化解需從整體、長遠與深層去系統(tǒng)分析、評估與應對。本文主要運用風險管理理論對公交車強化防護的治理政策進行分析、診斷并提出改進建議。通過比較發(fā)現(xiàn)，政策決策過程內嵌風險管理的過程邏輯，二者可以進行比較分析，本文的主要研究框架如圖1所示。

二、風險管理視角下公交車強化防護治理決策的診斷

風險管理理論主要涉及風險的概念、風險源及風險管理過程。風險一般指在不確定性情境下不利事件或危險事件發(fā)生的可能性及其后果或影響的綜合體，風險源即“可能導致風險后果的因素或條件的來源”[17]。風險管理可分為風險識別、風險分析與評估、風險處理、風險監(jiān)控、風險溝通五個環(huán)節(jié)。風險識別主要指鑒別風險的來源、范圍、特性以及相關的不確定性，這關系風險本質特征的界定；風險分析與評估是指風險發(fā)生的可能性及其后果或影響，并根據風險分析結果，將可能面臨的風險進行輕重緩急的排序，從而科學、合理、有效地分配應對風險的有限資源；風險處理指選擇合適、妥善的應對策略與手段并加以實施；風險監(jiān)控主要服務于風險反饋與更新，而風險反饋與更新的實質是跟蹤、監(jiān)控、審查、信息采集和調整以及再跟蹤、再調整的循環(huán)過程；風險溝通是關于風險本質、影響、控制與其他相關訊息的意見交換過程，貫穿于風險管理全過程，有助于解決沖突和營造正面、良性關系，減少誤解與損失。下面運用風險管理理論對公交車強化防護治理決策進行診斷。

1.治理決策中風險識別的診斷

風險識別主要為了弄清發(fā)生了什么及其原因。

首先，具體發(fā)生了什么。2018年10月，一乘客因錯過目的地車站要求停車未果而指責、襲擊司機導致雙方爭吵互毆，造成車輛失控，致使公交車與對向正常行駛的小轎車撞擊后墜江，車上15人全部遇難。

其次，風險要素的識別。先排查風險源即釀成災禍的因素或條件來源。一是肇事者的情緒與行為，二是在場乘客的中立或干預的無效，三是司機處置的不當，四是相關法規(guī)制度等的缺失，五是或許公交車防護設施的缺失（即使有，語言暴力與攻擊也可能激怒司機而導致事故，除非司機有非常好的心理素質）。事故主要的風險源應是行為背后的情緒及其管理問題，而人的情緒具有復雜性，與其人生經歷、所受教育及近期生活狀況、具體情境有很大關系。

再次，風險特性的鑒定。風險可以分為有形風險（物理性條件）與無形風險（更多指道德和心理方面的影響）[18]73。重慶公交墜江事件主要源于肇事乘客的主觀心理與行為，因此該類風險主要屬于無形風險，而公交車強化防護主要針對有形風險，無法有效防范社會情境因素導致的無形風險。此外，風險還可以分為主觀風險與客觀風險、個體風險和集體風險（個體行為的外部化與集體行為的脆弱性會導致公共風險[19]）、“硬風險”和“軟風險”[20]、公共風險和私人風險[21]。參照這些標準，某種程度上，重慶公交車墜江事件可以歸為混合風險，即二者兼而有之，因此需要統(tǒng)籌兼顧與系統(tǒng)思維。公共風險事件一般具有或然性、不確定性、不可預測性、難以預防以及帶來危害和損失等較嚴重的破壞性。相應地，乘客惡意襲擊公交車司機釀成的重大事故，其風險源及風險傳導是復雜的，起因往往是累積而深層次的，由單純不良情緒引發(fā)的則較為罕見，明確這一點對于事件定性及處置策略選擇至關重要。

最后，風險不確定性的鑒別?；谂c風險行為或現(xiàn)象相關的不確定性類型，這里需要分析事故得以避免的幾種情形：一是司機或乘客分別自覺終止風險。據調查，有41%的網民認為公交車司機應承擔主要責任，提出“為什么不停車”“為什么急打方向”等質疑[22]。假如司機更加靈活、克制地進行溝通與處理，應急停車或許可以避免事故。那么，司機是否具備突發(fā)事件的應急處理能力與正當防御的法律意識？其情緒、心境、公共責任意識、職業(yè)榮譽感如何較好引導其行為？其合法權益維護及有效風險化解行為等是否有相應的社會情境保障？此外，假如這位乘客在錯過目的地車站時能理性認識問題，做好溝通無果的心理準備而非固執(zhí)己見，或者在眾人勸阻下自感理虧與有失顏面而終止不當行為，事故或許可以避免。二是在場乘客及時出手終止風險。從維護公共秩序的角度出發(fā)，在場乘客及時進行干預與勸阻，既可以阻止惡性事件的發(fā)生，也是一種公共道德與公共責任的體現(xiàn)，而且這種參與與干預具有傳導性與示范性，如后來諸多類似事件的報道中出現(xiàn)了乘客及時出手制止襲擊行為的案例。三是具備風險化解之社會情境保障。我國正處于社會轉型期，相關制度與法規(guī)的不健全、公民公共責任等意識的差異、基層社會矛盾的累積等風險源的存在，加劇了事故風險發(fā)生的可能性。彭宗超等基于社會生態(tài)系統(tǒng)治理理論，認為社會穩(wěn)定風險主要產生于社會環(huán)境、社會行動者的心態(tài)、行為以及政府與社會治理四要素的綜合作用[23]。公交車強化防護設施只是健全了司機處理突發(fā)事件能力的一部分功能，忽略了風險源產生的社會情境因素，也弱化了社會教育、宣傳、普法等在整體防治中的重要作用，使得治理政策共同體范圍大為縮減。因此，提升政策治理的綜合效能，更應調動與發(fā)揮社會各方主體積極主動、自覺自律的自治意識與參與效能。

2.治理決策中風險分析與評估的診斷

風險分析主要分析事件的可能性即概率、頻率與后果或影響。《城市公共汽電車駕駛區(qū)防護隔離設施標準解讀》指出，城市公共汽電車點多、線長、面廣，客流量大，安全風險高。近年來，全國各地發(fā)生多起乘客侵擾駕駛員行為造成的不安全事件，引起社會高度關注。尤其是重慶萬州“10·28”城市公交車墜江事件，造成重大人員傷亡和財產損失，產生了惡劣的社會影響[24]。

首先，如何理解城市公交車“安全風險高”？具體衡量指標是什么？這意味著概率大與頻率高嗎？是源于公交車缺乏防護設施嗎？2019年以來，類似事件報道較少出現(xiàn)——這應該與之后襲擊公交車司機被乘客果斷出手制止及行政拘留、判刑[25]等法律措施的出臺有很大關系。風險的不確定性分為風險發(fā)生的不確定性與風險損失的不確定性。這里的風險高確切說是風險損失，即事故后果與影響層面的危害嚴重、代價高昂，而非事故發(fā)生的可能性大即高頻率與大概率。鑒于此，有必要進一步區(qū)分風險的兩種可能性及其概率與頻率——事件萌生與災禍釀成的概率與頻率，事故發(fā)生可能性高不等于災禍釀成的大概率與高頻率。因此，“安全風險高”的表述不甚準確，也反映了風險評估上的片面或放大現(xiàn)象，將風險高等同于災禍釀成的高發(fā)、頻發(fā)，而區(qū)分風險的兩種可能性有助于更加客觀地進行風險分析。

其次，“安全風險高”的片面判斷與風險放大。風險的兩個變量即可能性與后果或影響，在高低與輕重兩個維度下可分為四類風險。重慶公交墜江事件“安全風險高”的評估只針對了事件影響而忽視了風險的可能性，因此論斷是片面的，這也影響著后面風險處置策略的選擇。通過分析可以推斷，該事故災難很大程度上可以避免或發(fā)生的可能性較小，因為事件剛剛發(fā)生時能夠及時制止，即使發(fā)生頻率可能較高，但釀成惡劣后果的概率很小。但現(xiàn)實中為什么會出現(xiàn)這樣的誤判？風險的社會體驗是風險放大的根源，風險放大源于風險認知或感知，風險感知的文化理論流派認為，“風險是社會建構的產物，是有著各種價值觀、世界觀的個體在社會、文化、歷史、政治等社會情境中互動形成的、不具備本體論意義上的客觀存在”[18]62。風險放大理論包含社會放大的信息機制與社會反應機制。重慶公交車墜江事件風險放大的社會反應機制如圖2所示。

風險放大的社會反應機制主要有四種途徑。重慶公交車墜江事件中，相關主體的重視、高信號值與“污名化”導致風險反應放大。相關事件的集中報道會在全國引發(fā)聯(lián)想與連鎖式相關報道，這既體現(xiàn)了社會放大的信息機制，也是風險溝通中媒體助推作用的一種體現(xiàn)。陶鵬等認為政治要素是形塑風險偏好的重要因素，一旦某種風險具備了政治注意力，則此種風險將會被體制所重視并加以識別和因應，制度與政治維度是理解我國政府風險管理標準規(guī)范設定與引導的兩個基本面向[26]。這也可以解釋公交車強化防護之所以在全國推行的成因。一定程度上，風險的放大引發(fā)更多政治注意力，進而導致公交車強化防護應對舉措的出臺。

再次，風險源之風險大小排序。事件中的風險因素或風險源主要有不良情緒及其引發(fā)的過激行為、身心不健康、風險終止社會情境因素的缺乏等，任何一種風險要素都可能導致事故的發(fā)生。這些社會要素可以稱為“次級風險源”；而突發(fā)疾病、爭吵或者失手等有形風險可以視為“初級風險源”。而防護設施缺乏最多是一項可能的風險源，即使存在，也未必會釀成災禍。因此，區(qū)分初級風險源與次級風險源有助于更準確地進行風險評估。

最后，風險分析與評估存在的問題。有學者指出，目前社會中流行的政策治理思維存在偏差或缺陷，不僅影響政策本身的科學性、合理性和合法性，也影響政策治理的績效和功能[27]。公交車強化防護的治理亦存在類似問題。傳統(tǒng)政策階段分析模型的自上而下特點致使其忽視了其他重要參與者，并導致了其理論的狹隘性[28]。只有將具體政策放在社會大環(huán)境中進行系統(tǒng)分析與評估，才能避免決策的狹隘與思維的單一，進而建立起有效執(zhí)行、共同參與的“政策共同體”。

3.治理決策中風險處置的診斷

由重慶公交車墜江事件引發(fā)出臺的文件有兩個，即《國務院安全生產委員會關于加強公交車行駛安全和橋梁防護工作的意見》及《城市公共汽電車車輛專用安全設施技術要求》。其中，加裝防護設施的設置原則要求“應有效防止乘客與駕駛員直接肢體接觸，防止乘客搶奪方向盤；應滿足結構強度設計要求”[24]。顯然，這樣的處置主要針對襲擊司機與搶奪方向盤等具體行為，初衷是保護司機人身安全，相關反應是快速與及時的，單就制止搶奪方向盤與襲擊司機的行為也頗有成效。然而這樣的處置存在什么問題呢？

由圖3可知，公交車是否加裝防護設施與事故發(fā)生可以分為四類情況：①有防護設施而發(fā)生事故。防護設施可以阻擋人身襲擊或他人搶奪方向盤，卻無法防范諸如因司機情緒失控、突發(fā)疾病或者個人故意行為而發(fā)生的事故，如貴州公交車墜湖事件，故風險處置存在漏洞，決策存在片面性與治標性。②有防護設施但事故不發(fā)生。如果沒有極端的個體案例發(fā)生或具備相應社會情境屏障，此時防護設施就沒有效用，面對如司機突發(fā)疾病需要救助的情境，甚至以負效用為主。③無防護設施事故發(fā)生。如偶發(fā)、突發(fā)的公交車墜江等小概率事件，其根源在于人及其情緒管理與社會情境因素，而防護只是治標的常態(tài)化應對。④無防護設施且事故不發(fā)生。如遇到極端乘客而應急停車、報警，再如公眾具備自覺自律或有法律法規(guī)等社會情境保障。因此，公交強化防護的投入很大程度上屬于可選擇與可替代的防護投入，未必是防治的必要條件。尤其針對襲擊司機的突發(fā)、偶發(fā)個案處置，其投入容易導致資源閑置與成本浪費。

因此，公交車強化防護治理在本質上屬于依靠設施、技術或工具的片面的、治標的、投入高而治理效益有限的“頭痛醫(yī)頭”式的單一防御之舉，而非可持續(xù)的治理之舉，是末端的治理而非源頭或根本的治理，也非長期與整體性的治理。風險事件發(fā)生很大程度上源于制止與預防過程中諸多因素存在的社會條件或社會情境的缺失，而這些社會情境因素是綜合治理的大前提與隱含條件，也是長遠、全面與有效根治類似事故的必要成本。

4.治理決策的風險監(jiān)控與反饋

根據成本的形式，應對風險的治理政策成本可分為顯性成本與隱性成本。一般而言，成本是進行生產的各種有形或無形、直接或間接的各種投入，顯性成本與隱性成本源于經濟學概念。顯性成本指“企業(yè)在生產過程中實際支付的、顯而易見的、可計算的成本”，隱性成本指“企業(yè)在生產過程中確實存在但并未實際發(fā)生的成本，這類成本難以計算”[29]。在行政決策成本中，顯性成本指為完成具體的行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和；隱性成本一般產生于決策后的具體實施過程中，是決策不當而導致的損失，也稱作遞延成本[30]。本文將社會、政策治理或管理的相應人財物等物質以及制度、道德等精神方面的各類投入、消耗、影響界定為成本。顯性成本主要為可以衡量的資金與資源等有形投入，如公交車加裝防護的資金與設備；隱性成本則是無形的、產生負面或不利影響與效能的諸多因素，類似顯性成本的影子，是較難衡量卻實際存在的影響，如公交車加裝防護設施帶來的不便與人際溝通障礙。

（1）該風險治理之策的成本及效能分析

一方面，加裝防護設施擠占車內有限空間，半封閉的空間對于駕駛室通風與司機心理也有影響。另一方面，一旦司機突發(fā)疾病，車內乘客進行救援存在障礙。2020年6月，西寧一公交車司機在駕車途中突發(fā)疾病，在昏迷前強忍劇痛安全停車并按下開門鍵，如果來不及打開車門，救援人員即使緊急從車窗進入還將面臨防護門破除的障礙；而且，駕駛室被防護門遮擋，如果司機突發(fā)疾病乘客也較難察覺。此外，乘客有問題咨詢也多有不便?！凹夹g治理涉及的主體是多元的，故其應用于激發(fā)社會活力，增進社會的公平、互信、互惠、包容與合作，而非成為制造社會排斥和社會隔閡的工具?！盵31]強化防護其目的是防止惡性行為而事實上卻提防了所有人，容易減弱乘客的公共責任意識，也增加了社會正常溝通的隔膜，有礙誠信社會的構建。

（2）該風險治理之策的綜合效能評估

政策治理成本是治理過程中的資金、人力、物力、資源等的投入與該治理產生的消極、負面影響及漏洞、偏頗導致的損失的總和，而必要成本則為社會治理必需的、不可替代的、不可選擇的各項資金、人力、資源、政策等的有效投入。如果將治理影響比作作用于事件的各種方向力的總和，那么治理效能則相當于最終的合力，需要總影響減去反作用力及其他方向力的損耗。治理效能主要包括顯性成本效能、各類舉措的協(xié)同效能（如見義勇為或相關法規(guī)的治理效能）、負效能及顯性成本效能的閑置或耗散（如貴州公交車墜湖事件中防護設施不起作用）。治理效能也是實現(xiàn)治理目標與綜合治理效益的程度，如果投入高于或等于產出就是無效或者負效能?？傮w而言，公交車強化防護主要考慮了有形風險而進行就事論事的治理，但忽略了其隱性成本及其負面影響的綜合衡量，治理效能幾乎被負影響與隱性成本所抵消，從成本-效益角度衡量有些得不償失。

（3）風險治理對策存在的問題

很大程度上，公交車加裝防護設施的技術工具治理思維，是單一治理、權宜治理、器具治理與末端、被動、防衛(wèi)與機械的標準化治理。標準化治理可以促進治理的一體化、程序化而便于管理與節(jié)約成本。然而對于偶發(fā)的公共風險事件進行標準化管理，其有效性、針對性等都會引發(fā)質疑。在動態(tài)、多變、復雜的治理系統(tǒng)中，技術治理不是治本之策，不能單純或過度依賴技術或夸大技術的功能，應更關注人的因素，同時注重情境誘因等風險源的消除。

綜上所述，從風險管理來看，公交車強化防護治理政策存在的問題主要在于：風險識別階段對事故原因的表層與片面識別，風險分析中可能性的放大與誤判，風險評估中初級風險源、次級風險源全面識別與風險排序的疏漏，以及最終風險處置策略選擇的單一、孤立及其必要性與有效性的評估不足。面對突發(fā)公共事件，“守株待兔”式的防范舉措與風險治理，極易造成資源的浪費與治理成本的增加。此外，這種假設性防衛(wèi)容易導致成本大于收益、治標不治本，存在治理的疏漏與片面。因此，類似現(xiàn)象的防治需要整體、長遠與系統(tǒng)的思維，注重實效的根治而非防御性的安心省事。

三、公共風險事件治理的整體優(yōu)化與系統(tǒng)改善

面對具有動態(tài)性、復雜性、不確定性而難以預測與防控的公共風險事件，治理政策既要編織嚴密的系統(tǒng)網絡進行整體治理，以求風險發(fā)生時盡量減少漏洞或風險損失，又要考慮成本與效益，綜合衡量治理政策的效能。這既需要相關各方的共同參與和協(xié)同協(xié)作的系統(tǒng)治理，也需要處理好技術與人為、近期與長遠、個別與普遍、局部與整體、成本與效能、道德與法治、個體與群體、被動處置與主動預防等方面的關系。那么，如何改善既有風險治理的思維與模式，實現(xiàn)高效能、低成本的根本與整體治理呢？

1.以人為本：保障公共服務職業(yè)群體身心健康，減少初級風險源

媒體曾多次報道公交車司機突發(fā)疾病時忍痛緊急剎車保全乘客生命安全的事跡。然而相關事件發(fā)生與報道后基本停留在社會點贊、單位表揚與個別申請見義勇為獎層面，少有對相關職業(yè)群體給予更多關愛與職業(yè)援助的呼吁。在一定意義上，身心健康是初級風險源。比如，貴州墜湖公交車司機的住所被強拆，公租房申請不成導致安全需求受到威脅。假如各方汲取了公交司機突發(fā)疾病停車等教訓，而關愛司機的生活、心理與工作困境，實施員工援助計劃，貴州公交車墜湖事件或可避免。因此，公共服務業(yè)群體的身心健康不容忽視，強化社會綜合治理與加大相關投入能提升其公共責任意識、職業(yè)榮譽感與公共服務動機，有助于消除風險源，提升風險綜合治理效能?！爸卫硪欢ㄊ侵R的、倫理的、公共的特征，人是其中的核心”[32]，社會公共風險事件防范尤其需要以人為本的底線與戰(zhàn)略思維。

2.公眾參與：加大見義勇為的獎勵與保障，減少次級風險源

據統(tǒng)計，“公交車司乘沖突刑事案件中，僅約一成案件有其他乘客出面制止司乘沖突的情形”[33]。社會情境或公眾的中立是事故釀成的重要次級風險源，倘若有人及時出手通常可以防止風險損失。為此，要大力弘揚見義勇為精神，對見義勇為者多表彰、重獎勵，維護他們的各項合法權益，完善相關法律、制度與政策以解除后顧之憂，為見義勇為創(chuàng)造更加溫馨與主動的土壤，激發(fā)公眾見義勇為的善念善舉，這也有助于化解公共風險，提升社會參與治理的效能。

3.共情包容：培育積極健康的社會心理，減少風險的可能性

風險放大理論認為風險是“客觀傷害和社會文化經驗的共同結果”，故公交車強化防護除了技術層面的考量更應側重事件發(fā)生的情境因素與人文層面的防治。某種意義上，肇事乘客的情緒管理或許更是預防風險的關鍵與根本。如果當時有人熱心而善意地勸慰，如果司機進行包容性地溝通或應急停車，而非理直氣壯或理所當然地拒絕或指責，也許不會發(fā)生過激行為。社會的包容、他人的理解、陌生人的勸慰、設身處地的關愛、困難的紓解有助于緩解極端或不良情緒。因此，要營造共情包容的人際氛圍，以減少風險事件發(fā)生的概率與頻率，筑牢風險防范的社會屏障。

4.民主協(xié)商：提高風險分析與評估的準確度，減少風險放大

風險分析與評估需要全面、客觀與細致的系統(tǒng)思維，從而減少風險認知的風險放大與風險識別的風險源遺漏，減少不必要的投入與資源浪費，提升治理的針對性與綜合效能。公交車強化防護主要針對偶發(fā)的有形風險，難以有效減少風險發(fā)生或風險損失；且突發(fā)事件常態(tài)化應對導致治理成本的浪費與治理效能片面化，既非長遠與治本之策，也未有效減少次級風險源。類似現(xiàn)象時有發(fā)生。比如醫(yī)院發(fā)生“醫(yī)鬧”后，有的醫(yī)院采取工作人員佩戴頭盔的方式來應對，也犯了風險放大的錯誤，將局部問題擴大化解決而導致治理成本浪費。提高風險治理決策的有效性與針對性不僅需要廣泛征集社會意見，如乘坐公交車的普通公眾、公交車司機以及社會管理專家等，還需要環(huán)保、能源、交通、公安、醫(yī)療、宣傳等部門的聯(lián)合介入。此外，政策施行后要及時跟蹤、反饋并適時作出調整。

5.政府主導：公共部門積極協(xié)同配合，提升風險處置綜合效能

有學者指出，“隨著風險意識的生成，風險管理也成了現(xiàn)代個體自我治理的重要內容，驅使國家監(jiān)管職能的建構與發(fā)展”[34]。但是，如何提升各部門協(xié)同合作的風險管理效能？首先，各部門要有履職盡責的自覺意識。相關部門要有不推諉、不隱瞞、敢面對、勇?lián)數墓藏熑我庾R，愿意接受各方監(jiān)督，積極推進問題解決。如各地公交公司可以對于工齡三年以上的司機進行家庭、職業(yè)方面的訪談與調查，切實了解司機群體的生活與身心狀況，給予相應的職業(yè)補貼、健康計劃等，強化他們的職業(yè)承諾與組織歸屬感、職業(yè)榮譽感。其次，媒體應客觀、全面地進行報道，恪守媒體的報道倫理[35]，不能夸大其詞或者為吸引眼球而添加不實事實，從而減少風險信息放大效應。最后，有關部門要配合聯(lián)動及時跟進。衛(wèi)生部門可以出臺相關的健康保障規(guī)定；財政部門可以針對相應的職業(yè)群體劃撥特殊體檢、休假、培訓等資金作為津貼或福利；人大、政協(xié)等及時介入，根據整個事件過程中存在的問題，積極提出有助于問題化解的議案、提案；政法系統(tǒng)積極修改、完善相關法律法規(guī)，使之與時俱進……各部門通力協(xié)作，形成合力，共同消除特殊職業(yè)群體的身心亞健康等潛在社會風險源。此外，相關部門可以主動牽頭，對有關事件設立聯(lián)席會，為部門協(xié)同提供平臺并加以引導、監(jiān)督、協(xié)助，尤其對于相關風險處置的期限、問題及實效進行跟蹤與督導，確保有始有終。

四、結語

社會公共風險事件的治理及防范是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、各方協(xié)作，從而實現(xiàn)治理成本的整體性降低與治理效能的綜合性提升。社會公共風險事件的有效治理模式如圖4所示。

社會公共風險事件的治理是社會治理的重點，關系人民群眾的生命財產安全和社會的安定和諧。黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。這就需要立足整體、著眼長遠，將社會治理系統(tǒng)化、整體化、長效化、制度化、可持續(xù)化，并且堅持法治與德治相結合，充分營造系統(tǒng)、高效治理的良好社會氛圍，形成共建共治共享的社會治理格局，減少風險可能性與風險損失。此外，防治此類事件尤其需要社會各主體通力協(xié)作實現(xiàn)多元治理，其中政府的元治理具有主導作用，而其他各方各司其職、各盡其責、彼此協(xié)作則是綜合治理效能實現(xiàn)的支撐。因此，需要更好激發(fā)各方主體參與社會風險治理的積極性、主動性及公共責任與價值意識，變單一、片面、權宜、局部、被動、器具的治理為多元、系統(tǒng)、長效、整體、主動與人文的治理，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，共同打造共建共治共享的社會治理格局。

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責任編輯：鐘雪

①注：該一般政策治理過程模式可以分為五個循環(huán)系統(tǒng)，數字符號已標出，即公共風險事件的治理總系統(tǒng)、公共風險事件的風險治理與決策過程系統(tǒng)、事件各主體行為與情境因素的分析與診斷系統(tǒng)。