摘要：在倡導(dǎo)整體性和綜合性思維、以追求高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的新時(shí)代，歷史文化遺產(chǎn)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素和工具開(kāi)始受到學(xué)者和決策者的高度關(guān)注。自1980年代以來(lái)，上海市的舊區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)踐一直呈現(xiàn)膠著狀態(tài)：“大拆大建”的舊改方式帶來(lái)了城市生態(tài)、社會(huì)文化的不可持續(xù)性;市場(chǎng)主導(dǎo)的歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目也具有其顯著特色?！笆奈濉睍r(shí)期全面推進(jìn)城市更新行動(dòng)，既是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要手段。因此，需要徹底改變“舊改”這一路徑依賴，通過(guò)城市歷史文化積極保護(hù)引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、整合推進(jìn)、市民參與和綜合治理來(lái)健全完善城市保護(hù)更新的整體性實(shí)施管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：風(fēng)貌保護(hù); 城市更新; 積極保護(hù); 社會(huì)可持續(xù)性

TU984.114 A 0071 09

“實(shí)施城市更新行動(dòng)”是國(guó)家“十四五”規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)之一。近年來(lái)，深圳、上海、廣州等大城市均制定了城市更新相關(guān)的地方性法規(guī)來(lái)推動(dòng)和協(xié)調(diào)自身的城市更新建設(shè)行為。2021年8月25日，上海市人大常委會(huì)表決通過(guò)《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《更新條例》），并于9月1日起施行。這是繼2015年上海市政府發(fā)布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》和2017年上海市規(guī)劃資源局發(fā)布的《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》之后，上海市城市更新相關(guān)法規(guī)首次上升為地方性立法?！陡聴l例》“是一部推動(dòng)轉(zhuǎn)變上海城市發(fā)展方式、促進(jìn)城市能級(jí)提升、增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要法規(guī)?！榻ㄔO(shè)一個(gè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文的國(guó)際化大都市提供有力法治保障”[1]。

早在“十二五”時(shí)期，上海市就在全國(guó)率先制定了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的未來(lái)戰(zhàn)略方向。2017年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》確定了建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)的底線管控策略，這標(biāo)志著上海這一特大城市已進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市有機(jī)更新已成為決策者、專業(yè)人士和普通市民共同關(guān)心的目標(biāo)任務(wù)?？沙掷m(xù)的城市發(fā)展和精細(xì)化管理關(guān)系到全體市民的生活質(zhì)量，新時(shí)代的城市更新要實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌整體保護(hù)、環(huán)境品質(zhì)全面提升和海派城市文化塑造，需要在政策法規(guī)、制度轉(zhuǎn)型、機(jī)制完善和實(shí)施保障等方面有序推進(jìn)、積極探索?；仡?990年代以來(lái)上海市舊區(qū)改造和歷史風(fēng)貌保護(hù)的實(shí)踐歷程，分析其特征、問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合最新的城市更新條例、“十四五”規(guī)劃等法規(guī)政策及規(guī)劃文件，針對(duì)以歷史文化積極保護(hù)引領(lǐng)城市更新行動(dòng)等方向性問(wèn)題和機(jī)制建設(shè)展開(kāi)分析探討，對(duì)其他城市的城市更新行動(dòng)和城市風(fēng)貌塑造也具有一定的參考借鑒意義。

一、 從舊區(qū)改造到城市更新的歷程回溯

（一）1990年代之前的小規(guī)模舊改

在不同的歷史時(shí)期，上海舊區(qū)改造的重點(diǎn)、方法有不同的側(cè)重方面。1980年代以來(lái)，上海市最初的舊區(qū)改造項(xiàng)目從舊住宅改造起步，以改善舊區(qū)居住條件為目的，通過(guò)實(shí)施老舊住宅改造，即對(duì)棚戶、簡(jiǎn)屋、危房實(shí)行拆除重建，以及對(duì)舊式里弄住宅進(jìn)行改建，包括改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加建筑面積，提高住宅成套率等建設(shè)行為，以實(shí)現(xiàn)改善舊區(qū)居住環(huán)境的目的[2]。這一時(shí)期以舊小區(qū)綜合改造居多，項(xiàng)目規(guī)模不大，老舊建筑的改造和干預(yù)程度較為適度。例如原南市區(qū)蓬萊路303弄、252弄的改建工程項(xiàng)目，探索在維修延長(zhǎng)房屋使用壽命的基礎(chǔ)上，通過(guò)技術(shù)改造合理挖潛，縮小與新建住宅的差距，提高居住水平，是早期里弄住宅成套改造實(shí)踐的成功案例[3]。

80年代后期，伴隨土地制度試點(diǎn)的推進(jìn)，中心區(qū)人口密集、居住條件差、市政設(shè)施落后的危房、棚戶、簡(jiǎn)屋、舊里等街坊或小區(qū)整體以批租形式出讓，建造符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的商貿(mào)大樓、辦公樓和高層住宅，政府通過(guò)收回土地出讓金的方式，將之投入市政設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造中。這種典型的“以地養(yǎng)地”的空間再生產(chǎn)模式正是上海邁向“大拆大建”舊改模式的肇始。1987年上海市政府頒布《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，1988年8月進(jìn)行了第一塊土地公開(kāi)招標(biāo)的實(shí)踐。1992年后，開(kāi)啟利用外資進(jìn)行土地批租、實(shí)行舊區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)的城市開(kāi)發(fā)模式[4]。

（二）1992—2000年“365舊改”攻堅(jiān)戰(zhàn)

1990年代以后，上海的舊區(qū)改造邁開(kāi)了更大的步伐。1991年3月，上海市委市政府召開(kāi)住宅建設(shè)工作會(huì)議，決定“按照疏解的原則，改造棚戶、危房，動(dòng)員居民遷到新區(qū)去”。1992年，上海市第六次黨代會(huì)提出，到20世紀(jì)末，要完成365萬(wàn)平方米的棚戶、簡(jiǎn)屋改造（簡(jiǎn)稱“365舊改”），住宅成套率達(dá)到70%。由此拉開(kāi)了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。1998年5月，上海市政府發(fā)布《關(guān)于加快中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造的試行辦法》，8月發(fā)出《關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造實(shí)施辦法的通知》，明確了更為優(yōu)惠的政策措施。自1998年起，上海市政府連續(xù)三年將“365舊改”列為市政府實(shí)事項(xiàng)目，具體由區(qū)政府負(fù)責(zé)各自轄區(qū)的舊改工程。1999年的《政府工作報(bào)告》提出，“要打好舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)改善市民居住條件”。

事實(shí)上，1992—1993年出現(xiàn)的第一次土地批租高潮，促進(jìn)了老城區(qū)舊改工程的快速推進(jìn)。至1995年年底，因市政工程建設(shè)需要和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，總計(jì)拆除危舊房1163萬(wàn)平方米，動(dòng)遷居民29.7萬(wàn)戶，這個(gè)數(shù)字是“七五”期間的3.7倍。經(jīng)過(guò)各方的不懈努力，2000年年底之前，拆除365萬(wàn)平方米棚戶、簡(jiǎn)屋的預(yù)定目標(biāo)全面完成，共拆除各類房屋面積2900萬(wàn)平方米，動(dòng)遷安置66萬(wàn)戶居民，新建住宅1.2億平方米，10萬(wàn)戶人均居住面積4平方米以下的困難家庭的住房問(wèn)題得到了解決 [5]。

（三）2001—2010年“新一輪舊改”再啟

2001年，上海市房地局按照市政府新一輪舊區(qū)改造要求，對(duì)全市各類舊住房的數(shù)量及其分布情況進(jìn)行調(diào)查摸底。全市舊里以下舊住房總量為2015萬(wàn)平方米，其中：一級(jí)舊里房屋為530萬(wàn)平方米，二級(jí)舊里房屋為1192萬(wàn)平方米，簡(jiǎn)屋292萬(wàn)平方米。舊里占地面積為3050公頃。

在政策法規(guī)方面，2001年起開(kāi)始實(shí)行土地有償使用招標(biāo)拍賣(mài)，2001年5月上海市政府頒布《關(guān)于修改〈上海市土地使用權(quán)出讓辦法〉的決定》（2001年7月1日實(shí)施）。土地批租為上海的危棚舊屋改造提供了資金，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下為大規(guī)模舊區(qū)改造創(chuàng)造了條件[6]。

在“365舊改”期間，已經(jīng)有歷史保護(hù)專家和媒體對(duì)舊區(qū)改造中出現(xiàn)的歷史建筑破壞問(wèn)題發(fā)出呼吁。1999年9月，上海市建委和房地局發(fā)布經(jīng)市政府同意的《關(guān)于本市歷史建筑與街區(qū)保護(hù)改造的實(shí)施意見(jiàn)》，要求靜安、徐匯、盧灣、長(zhǎng)寧四個(gè)區(qū)在舊區(qū)改造中開(kāi)始進(jìn)行保護(hù)保留改造試點(diǎn)。2001年2月9日，上海市建委、規(guī)劃局等部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)動(dòng)遷居民回搬推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》，提出“新一輪舊區(qū)改造要堅(jiān)持拆、改、留并舉的方法”。

2002年，上海市政府在向市十一屆人大五次會(huì)議遞交的專題報(bào)告中提出，上海舊區(qū)改造將由此前較為單一的“破舊立新”式的改造轉(zhuǎn)變?yōu)椤安?、改、留”并舉的方式。報(bào)告明確：所謂“拆”是指對(duì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、環(huán)境較差的舊里房屋進(jìn)行拆除重建;“改”是對(duì)一些結(jié)構(gòu)尚好、功能不全的房屋進(jìn)行改善性改造，如成套改造等;“留”是對(duì)具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑及花園住宅、新式里弄等加以保留。

2003年1月，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)條例》）開(kāi)始施行。2004年9月，上海市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的通知》。在這之后的數(shù)年間，歷史建筑和歷史風(fēng)貌保護(hù)得到前所未有的重視。然而，因2010上海世博會(huì)相關(guān)市政建設(shè)快速推進(jìn)，歷史風(fēng)貌保護(hù)改造試點(diǎn)工程項(xiàng)目未能全部如期完成。

（四）2011年以來(lái)從“拆改留”到“留改拆”

2009年12月，為貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（2007）文件精神，住建部、發(fā)改委等五部委共同發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。為此，上海市政府于2010年2月印發(fā)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造會(huì)議精神加快本市舊區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，明確了新的舊改工作目標(biāo)和任務(wù)：2010—2012年，中心城區(qū)完成約240萬(wàn)平方米二級(jí)舊里以下房屋改造;繼續(xù)開(kāi)展舊住房綜合整治;積極推進(jìn)歷史建筑和風(fēng)貌保護(hù)街區(qū)保護(hù)性改造和整治。“十二五”期間，上海市中心城區(qū)完成約350萬(wàn)平方米二級(jí)舊里以下房屋改造。其中，長(zhǎng)寧、盧灣、靜安、徐匯等區(qū)基本完成二級(jí)舊里以下房屋改造。

“十三五”時(shí)期，舊改工作依然是政府的重要目標(biāo)和任務(wù)，作為各區(qū)工作的目標(biāo)之一，舊改工作再發(fā)力。時(shí)任市長(zhǎng)應(yīng)勇2020年的《政府工作報(bào)告》表明：2019年“舊區(qū)改造大力推進(jìn)。完成55.3萬(wàn)平方米、2.9萬(wàn)戶中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造，完成1184萬(wàn)平方米舊住房綜合改造、104萬(wàn)平方米里弄房屋修繕保護(hù)，新增供應(yīng)各類保障房6.3萬(wàn)套。新建和轉(zhuǎn)化租賃房源10.1萬(wàn)套，新增代理經(jīng)租房源12.8萬(wàn)套。落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控一城一策常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，房地產(chǎn)市場(chǎng)保持平穩(wěn)健康發(fā)展”。

“十三五”之前，上海的舊區(qū)改造方式主要由政府主導(dǎo)，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)沒(méi)有直接掛鉤，舊改項(xiàng)目成本核算相對(duì)比較清晰。2015年中央城市工作會(huì)議后，為加強(qiáng)對(duì)保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的要求，有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，2017年11月，上海市政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》，確立堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主的原則，規(guī)定納入保留保護(hù)的舊改地塊在編制舊改地塊改造方案時(shí)，須經(jīng)歷史風(fēng)貌規(guī)劃評(píng)估和認(rèn)定后才能實(shí)施改造。對(duì)于需保留保護(hù)的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式進(jìn)行改造和利用。

二、 從優(yōu)秀近代建筑到歷史風(fēng)貌保護(hù)的實(shí)踐探索

（一）優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理制度的初創(chuàng)

我國(guó)的歷史文化名城保護(hù)事業(yè)始于20世紀(jì)80年代初。1982年2月，國(guó)務(wù)院公布北京等24座城市為第一批國(guó)家歷史文化名城;1986年12月，批準(zhǔn)上海等38個(gè)城市為第二批國(guó)家歷史文化名城;1994年1月4日公布了哈爾濱等37個(gè)第三批國(guó)家歷史文化名城。自2001年開(kāi)始，零星增補(bǔ)新的國(guó)家歷史文化名城，直至2021年年底增補(bǔ)云南通?？h、安徽黟縣和桐城市為國(guó)家歷史文化名城，名城總數(shù)累計(jì)達(dá)到138座。

開(kāi)埠170余年來(lái)，上海在東西文化碰撞中所形成的優(yōu)秀歷史建筑，特別是集中反映上海近代史、融合東西方文化特色的歷史風(fēng)貌，構(gòu)成了其特有的城市遺產(chǎn)和景觀特色。1986年以來(lái)，上海市逐步建立起比較完善的城市歷史風(fēng)貌保護(hù)管理制度，積累了建筑遺產(chǎn)保護(hù)利用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在城市歷史風(fēng)貌保護(hù)、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等方面展開(kāi)多種方式的探索，為彰顯歷史文化名城與現(xiàn)代化國(guó)際大都市相互交融的獨(dú)特魅力發(fā)揮了積極作用。1989年9月，按照建設(shè)部、文化部發(fā)布的《關(guān)于重點(diǎn)調(diào)查、保護(hù)優(yōu)秀近代建筑物的通知》（1988年11月）要求，上海市政府正式公布了第一批共59處優(yōu)秀近代建筑。1991年7月，上海市規(guī)劃局組織編制《上海市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，在中心城區(qū)劃定了外灘等11片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，確定了各歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)范圍、建筑控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)。1991年12月，上海市政府正式頒布《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》，由此開(kāi)始形成多部門(mén)協(xié)同負(fù)責(zé)的歷史建筑保護(hù)管理機(jī)制。

（二）21世紀(jì)以來(lái)的歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，上海市加大了歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃和管理的力度。2002年7月，上海市人大通過(guò)《保護(hù)條例》，上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)管理的主要法律依據(jù)由政府規(guī)章《保護(hù)管理辦法》上升為地方性法規(guī)，將列入保護(hù)建筑的年限標(biāo)準(zhǔn)由原定的1949年以前擴(kuò)展至建成使用30年以上，名稱也由“優(yōu)秀近代建筑”變更為“優(yōu)秀歷史建筑”。依法保護(hù)管理的對(duì)象范圍由優(yōu)秀近代建筑（群）擴(kuò)展至歷史文化風(fēng)貌區(qū)，同時(shí)對(duì)保護(hù)管理的內(nèi)容和方法做出了更為明確的規(guī)定。2003年10月，上海市召開(kāi)城市規(guī)劃工作會(huì)議，市委市政府提出要樹(shù)立“開(kāi)發(fā)新建是發(fā)展，保護(hù)改造也是發(fā)展”的新理念，明確“建立最嚴(yán)格的保護(hù)制度”的指導(dǎo)思想，將城市遺產(chǎn)保護(hù)工作提升到新的高度。2004年12月，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)正式成立。

2005年，上海市人民政府批準(zhǔn)了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》和《上海市中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)風(fēng)貌保護(hù)道路規(guī)劃》。根據(jù)道路風(fēng)貌特征和采取的規(guī)劃措施，將風(fēng)貌道路分為四類進(jìn)行保護(hù)，共確定了374條風(fēng)貌保護(hù)道路、79條風(fēng)貌保護(hù)河道：在中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)確定了144條風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷），其中64條為“一類風(fēng)貌保護(hù)道路”，即“永不拓寬的街道”。2007年8月上海市政府批轉(zhuǎn)市規(guī)劃局《關(guān)于本市風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）規(guī)劃管理的若干意見(jiàn)》，這個(gè)規(guī)范性文件使得上海的風(fēng)貌道路保護(hù)有了管理的基本依據(jù)，部分風(fēng)貌道路的街道景觀開(kāi)始得到保護(hù)修繕，街巷環(huán)境得到維護(hù)整治。

（三）舊改中的歷史風(fēng)貌搶救性保護(hù)

2014年2月，上海市政府印發(fā)《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要“科學(xué)編制、嚴(yán)格執(zhí)行歷史文化保護(hù)規(guī)劃，進(jìn)一步拓展保護(hù)對(duì)象和范圍，重點(diǎn)覆蓋工業(yè)遺產(chǎn)、里弄住宅、水鄉(xiāng)村落等上海城市特色元素，更加強(qiáng)化歷史地區(qū)整體環(huán)境和空間格局保護(hù)，留住上海城市的記憶。增加政府投入，創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)多方參與，推動(dòng)城市有機(jī)更新”。2014年5月，上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議明確提出“上海規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模要實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)”。城市更新將成為上海城市發(fā)展的主要方式，也是未來(lái)城市治理的關(guān)鍵抓手，并且，上海的城市更新應(yīng)當(dāng)是以存量開(kāi)發(fā)為主的“有機(jī)更新”。

2016年1月，上海市政府批復(fù)同意歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍擴(kuò)區(qū)名單，2016年2月，上海市規(guī)土局正式對(duì)外公布第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊119處、新增風(fēng)貌保護(hù)道路23條的名單。2017年9月，第二批131處風(fēng)貌保護(hù)街坊名單公布。市規(guī)土局研究制定了《上海成片歷史風(fēng)貌保護(hù)三年行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018年）》，堅(jiān)持“保護(hù)與利用相結(jié)合”的原則，加強(qiáng)歷史風(fēng)貌搶救性保護(hù)，探索從成片舊改、單體保護(hù)向成片保護(hù)、零星舊改模式的轉(zhuǎn)變。

隨后，市規(guī)土局、住建委、文物局出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌搶救性保護(hù)管理工作的意見(jiàn)》，要求“歷史街區(qū)內(nèi)涉及建成30年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為，實(shí)施拆除單位應(yīng)事先征詢區(qū)縣規(guī)劃土地、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文物等部門(mén)意見(jiàn)。涉及建成50年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為，應(yīng)事先報(bào)區(qū)縣人民政府審定”。同時(shí)，上海市規(guī)土局制定了《上海市歷史風(fēng)貌成片保護(hù)分級(jí)分類管理辦法》，在嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)上實(shí)施分級(jí)分類管理，對(duì)歷史空間進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)層級(jí)，分類提出不同的規(guī)劃管控要求[7]。

2017年7月，上海市政府為了更好地傳承城市歷史文脈，強(qiáng)化城市歷史風(fēng)貌保護(hù)工作，進(jìn)一步改善居民生活環(huán)境，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》等文件精神，印發(fā)《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》，要求按照整體保護(hù)的理念，建立促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)管理制度，實(shí)行風(fēng)貌評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施監(jiān)管相結(jié)合的管理制度。

2019年9月，市人大常委會(huì)通過(guò)《保護(hù)條例》修正決議。這是經(jīng)過(guò)市人大實(shí)施后評(píng)估研究以及社會(huì)各方多年調(diào)研與討論的結(jié)果，法規(guī)名稱修改為《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。修正后的《保護(hù)條例》將歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)河道等統(tǒng)稱為歷史風(fēng)貌區(qū)，增加和擴(kuò)展了保護(hù)對(duì)象的類別與范圍，并在條文中明確了這些保護(hù)對(duì)象的概念和定義。在條例修訂過(guò)程中，由于多方力量博弈，“拆除許可”、保護(hù)專項(xiàng)資金、保護(hù)規(guī)劃的法定地位等重要條文內(nèi)容在這次修訂中并沒(méi)有被采納[8]。

三、 城市保護(hù)更新的成績(jī)與巨大挑戰(zhàn)

（一）歷史風(fēng)貌保護(hù)取得的成績(jī)和實(shí)效

1989年至2015年上海市分五批公布了1058處優(yōu)秀歷史建筑（共3075幢建筑），確定了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總占地面積41平方公里，共劃定397條風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、79條風(fēng)貌保護(hù)河道。2016年后，在歷史文化風(fēng)貌區(qū)之外分兩批劃定了250處風(fēng)貌保護(hù)街坊。

根據(jù)2017年上海市中心城區(qū)50年以上歷史建筑普查結(jié)果，上海外環(huán)內(nèi)現(xiàn)存50年以上的歷史建筑約31520棟，建筑面積約2559萬(wàn)平方米，居住類建筑約1477萬(wàn)平方米。其中，各類里弄房屋約813萬(wàn)平方米，經(jīng)甄別確定了約730萬(wàn)平方米各類里弄房屋需要保留保護(hù)。

2019年9月，國(guó)務(wù)院核定公布第八批全國(guó)文物保護(hù)單位。至此，上海市共有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位40處，上海市重點(diǎn)文物保護(hù)單位227處，區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位423處，文物保護(hù)點(diǎn)2745處，不可移動(dòng)文物總數(shù)合計(jì)3435處。

經(jīng)過(guò)30多年的努力，上海市形成了點(diǎn)線面相結(jié)合的歷史文化風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象體系，并“初步建立了分級(jí)保護(hù)制度、保護(hù)機(jī)構(gòu)和保護(hù)模式。在修繕、加建、移位、插建和復(fù)建，風(fēng)貌保護(hù)以及歷史建筑的更新、再生和利用等方面進(jìn)行探索性試驗(yàn)，形成了基本符合上海歷史建筑特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)的建筑文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制和方法。同時(shí)也建立了文物管理、規(guī)劃管理和房屋管理等政府部門(mén)與科研、教學(xué)和設(shè)計(jì)單位的全面配合與協(xié)作機(jī)制” [9]。

（二）不可持續(xù)的增量舊改模式

生態(tài)足跡（ecological footprint）的概念表明，目前我們的城市生活和消費(fèi)方式是不可持續(xù)的，“為了保護(hù)環(huán)境和維持人們的生活質(zhì)量，就必須讓城市更具可持續(xù)性”[10]。多年來(lái)快速推進(jìn)的舊區(qū)改造，在改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面都發(fā)揮了巨大的作用，直接促進(jìn)了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二級(jí)舊里以下地區(qū)居住條件得到明顯改善。大規(guī)模、高效率與“大拆大建”方式的舊區(qū)改造，事實(shí)上是一種增量發(fā)展主導(dǎo)再開(kāi)發(fā)（redevelopment）[11]。

根據(jù)《上海年鑒》的歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年至2019年25年間竣工房屋建筑總面積合計(jì)126011.62萬(wàn)平方米，征收房屋建筑面積合計(jì)11797.16萬(wàn)平方米。2019年全市房屋建筑總量為14.12億平方米，2019年竣工房屋建筑總面積1.48億平方米，占10.5%。這組數(shù)據(jù)反映了新增建筑量的巨大以及近年來(lái)征收量的劇增。

雖說(shuō)土地批租的舊改方式解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，但土地資源已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)承受這樣快速高強(qiáng)度的消耗。上海市土地資源相當(dāng)有限，中心城區(qū)已沒(méi)有多少土地可供再開(kāi)發(fā)?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求人們盡可能地保護(hù)現(xiàn)有資源。將建成遺產(chǎn)看作是一種有限資源的觀點(diǎn)，與生態(tài)和經(jīng)濟(jì)意義上的可持續(xù)性觀念是一致的。

（三）歷史城區(qū)傳統(tǒng)肌理的巨大變化

從上述簡(jiǎn)要的回顧中可以看出，在舊區(qū)改造過(guò)程中，保護(hù)與改造一直是同時(shí)推進(jìn)的。其中，舊改的目標(biāo)明確、具體，配套政策措施到位，而歷史風(fēng)貌保護(hù)范圍面積和保護(hù)試點(diǎn)的建筑量無(wú)法與舊改的工程量相比。并且，舊改從未間斷和停頓，而歷史風(fēng)貌保護(hù)一直是間斷性的，且以小范圍試點(diǎn)、歷史建筑修繕等點(diǎn)狀保護(hù)的方式開(kāi)展。在對(duì)待舊區(qū)基本只有“拆舊建新”一種模式和拆遷成本不斷增加的局面下，上海的歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)踐舉步維艱，未能形成保護(hù)利用傳承的良性機(jī)制。

如果不針對(duì)舊區(qū)改造的方式進(jìn)行根本性改革，呼喚了多年的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展將難以真正實(shí)現(xiàn)。正如伍江教授在《英國(guó)城市更新》譯著的序言中所指出的：“我們?cè)械某鞘邪l(fā)展模式及其觀念、我們的城市規(guī)劃理論及其實(shí)施機(jī)制，我們的城市管理體制和機(jī)制都亟待轉(zhuǎn)型?！盵10]

傳統(tǒng)肌理既構(gòu)成了城市空間形態(tài)和景觀風(fēng)貌特色，也是市民的集體記憶所在，舊改帶來(lái)的傳統(tǒng)肌理大量消失，不僅會(huì)導(dǎo)致歷史性景觀的破壞、城市個(gè)性缺失，同時(shí)也會(huì)讓市民逐漸失去對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感（urban identity and belonging），在強(qiáng)調(diào)提升城市軟實(shí)力的今天，確實(shí)是一種令人難以理解的現(xiàn)象。

不僅如此，“大拆大建”的舊改方式導(dǎo)致了城市最基本的公共空間——街道的大量消失，一些傳統(tǒng)城市形態(tài)的街巷被改造成為寬大的交通路網(wǎng)，宜人尺度的街巷肌理被改為現(xiàn)代主義非人性的機(jī)械空間。

（四）深層次社會(huì)問(wèn)題被忽視

過(guò)去，政府通過(guò)“毛地出讓”方式鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位參與棚戶簡(jiǎn)屋和二級(jí)舊里以下房屋改造，這在特定歷史階段起到了一定的積極作用。今天，試圖繼續(xù)通過(guò)舊改來(lái)解決城市貧困問(wèn)題，以及拆除舊里弄、建設(shè)新豪宅并對(duì)建筑風(fēng)貌實(shí)行所謂的“肌理保護(hù)”的做法，表面上看實(shí)現(xiàn)了改善民生、經(jīng)濟(jì)平衡和“風(fēng)貌再現(xiàn)”等多重目標(biāo);然而，歷史城區(qū)的社會(huì)可持續(xù)性（social sustainability）卻遭到破壞。

事實(shí)上，城市貧困與社會(huì)排斥（social exclusion）和社會(huì)兩極分化（social polarization）相關(guān)，是與現(xiàn)代城市更新關(guān)系密切的關(guān)鍵性問(wèn)題。因此，“不管城市政策和城市更新如何作為，城市地區(qū)是否正在變成更不公平之地”是政策制定所必須高度重視的方面。況且，“貧窮是多維度的，因此也就要求我們采取多維度的措施來(lái)應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題”[10]。從城市整體環(huán)境考察，舊區(qū)改造中的“大拆大建”方式，在一定程度上導(dǎo)致了發(fā)展過(guò)程中“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”現(xiàn)象的加劇，自然也無(wú)法從根本上治愈“城市病”。單從人均或戶均居住面積等數(shù)字來(lái)看住房問(wèn)題，城市居民的住房條件得到了很大程度的改善;但是，原來(lái)住在舊城區(qū)的居民基本被動(dòng)遷到偏遠(yuǎn)地段的做法，加劇了城市社會(huì)階層的隔離（segregation）。由于土地征收是一個(gè)通過(guò)行使行政權(quán)力獲取土地所有權(quán)的過(guò)程，只有在為了公共利益的前提下才能進(jìn)行。而目前法律中界定的公共利益又具有不確定性，既有利益內(nèi)容的不確定性，又有受益對(duì)象的不確定性。在這樣的情形之下，極有可能出現(xiàn)以公共利益的名義進(jìn)行的不符合公共利益的征地拆遷行為。

四、 積極保護(hù)引領(lǐng)有機(jī)更新的整體性機(jī)制

（一）從舊區(qū)改造到有機(jī)更新的觀念轉(zhuǎn)變

同濟(jì)大學(xué)伍江教授指出，倡導(dǎo)城市有機(jī)更新，就是遵循城市發(fā)展的基本規(guī)律，尊重城市生命體的發(fā)展特點(diǎn)。這種更新活動(dòng)除表現(xiàn)在對(duì)城市物質(zhì)空間品質(zhì)的關(guān)注外，還應(yīng)更多關(guān)注對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)、歷史人文的維護(hù)管理?！俺谝?guī)劃和政策引導(dǎo)下可預(yù)見(jiàn)的城市更新活動(dòng)，城市也時(shí)常出現(xiàn)大量非預(yù)見(jiàn)性的、自發(fā)的自然更新過(guò)程。城市管理精細(xì)化的機(jī)制設(shè)計(jì)也應(yīng)充分尊重這一類自然更新活動(dòng)?！?[12]在上海，要推進(jìn)和實(shí)施的城市更新計(jì)劃，自然不應(yīng)是重蹈過(guò)去舊區(qū)改造“推倒重來(lái)”的覆轍，也不能繼續(xù)沿襲“大拆大建”的舊路，而應(yīng)是“在本市建成區(qū)內(nèi)開(kāi)展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)”（《更新條例》第二條）。英國(guó)城市更新理論家彼得·羅伯茨（Peter Roberts）對(duì)城市更新的定義是：“用一種綜合的、整體性的觀念和行為來(lái)解決各種各樣的城市問(wèn)題;應(yīng)該致力于在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物質(zhì)環(huán)境等各個(gè)方面，對(duì)處于變化中的城市地區(qū)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)性的改善和提高?！眹?guó)外實(shí)踐已經(jīng)證明，城市更新涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)/文化、物質(zhì)/環(huán)境、治理等四個(gè)維度，它們并非相互排斥，而是相互聯(lián)系的[10]。

從城市織補(bǔ)到城市更新，從城市設(shè)計(jì)到社區(qū)參與，這些規(guī)劃設(shè)計(jì)師并不陌生的理念在中央城市工作會(huì)議后第一次寫(xiě)入中央文件?！坝行?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問(wèn)題，……通過(guò)維護(hù)加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，恢復(fù)老城區(qū)功能和活力。”[13]這些具體要求是用來(lái)指導(dǎo)城市決策者、規(guī)劃設(shè)計(jì)師和全體市民參與未來(lái)的規(guī)劃實(shí)踐與創(chuàng)造活動(dòng)的。不言而喻，在以建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”為前提的上海中心城區(qū)，亟須探索一條由歷史風(fēng)貌積極保護(hù)引領(lǐng)的城市有機(jī)更新的新路徑：以改善民生、環(huán)境優(yōu)先和永續(xù)發(fā)展為基本取向，全面提升建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，努力讓建成環(huán)境遺產(chǎn)與城市的其他部分有機(jī)整合，保持歷史城區(qū)生活空間的豐富性和多樣性。

（二）城市更新與風(fēng)貌保護(hù)的整合推進(jìn)

未來(lái)需要通過(guò)城市更新破解舊區(qū)改造中存在的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在過(guò)去多年的舊改工作中，相關(guān)部門(mén)強(qiáng)調(diào)把歷史文脈保護(hù)放到突出位置，提出要統(tǒng)籌好“風(fēng)貌保護(hù)、文化傳承”與“優(yōu)化城市空間、提升城市品質(zhì)、完善城市功能、激發(fā)內(nèi)在活力”之間的關(guān)系。然而，在實(shí)際操作中，由于政策、資金等不配套，導(dǎo)致“保護(hù)與改造”二元對(duì)立的矛盾并未得到根本性解決。而且，由于歷史風(fēng)貌區(qū)域舊改項(xiàng)目在空間上高度重疊，加上近年來(lái)舊改的全面加速，導(dǎo)致歷史保護(hù)與舊區(qū)改造的沖突更加明顯。

2017年2月，時(shí)任上海市委書(shū)記韓正調(diào)研上海市歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)工作。他指出，要以城市更新的全新理念推進(jìn)舊區(qū)改造工作，牢牢把握好兩條原則：第一，要從“拆、改、留并舉，以拆為主”轉(zhuǎn)換到“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”。第二，在更加注重保留保護(hù)的過(guò)程中創(chuàng)新工作方法，努力改善舊區(qū)居民的居住條件。要抓緊研究出臺(tái)有針對(duì)性的政策措施，實(shí)實(shí)在在落實(shí)最嚴(yán)格的歷史建筑和歷史建筑風(fēng)貌區(qū)保護(hù)要求，保護(hù)好上海的歷史文脈和文化記憶[14]?！皠?chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”建設(shè)需要協(xié)同推進(jìn)。其中，歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市有機(jī)更新需要更全面綜合的政策措施、資金投入和技術(shù)手段支持，才有可能在城市更新進(jìn)程中切實(shí)保障推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)。必須整合城市更新和歷史保護(hù)的措施手段，通過(guò)整體提升歷史城區(qū)環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)既有歷史文化內(nèi)涵又能滿足現(xiàn)代生活需求的城市有機(jī)更新目標(biāo)。

（三）存量規(guī)劃應(yīng)以保持社會(huì)活力為目標(biāo)

城市土地有償使用較為有效地解決了舊區(qū)改造中的資金短缺等實(shí)際問(wèn)題，也導(dǎo)致資本所代表的市場(chǎng)力量全面介入到城市空間重塑過(guò)程之中，與之相伴的則是“大拆大建”成為空間再生產(chǎn)的常態(tài)模式。

由于土地資源的過(guò)度、過(guò)快消耗，未來(lái)上海市在空間規(guī)劃策略上提出了建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”的底線約束目標(biāo)，城市發(fā)展進(jìn)入全面“存量規(guī)劃”時(shí)代。存量規(guī)劃不應(yīng)只是基于建設(shè)用地底線約束，還應(yīng)充分考慮既有建筑和建成環(huán)境的可持續(xù)規(guī)劃管理。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到土地的多重價(jià)值以及土地所具有的資源、資產(chǎn)及資本屬性。有人居住生活的建成環(huán)境不能簡(jiǎn)單地被當(dāng)作待出售的商品，城市更新實(shí)踐中需要防止對(duì)城市社會(huì)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的變化。

存量規(guī)劃包含城市有機(jī)更新、社區(qū)發(fā)展和風(fēng)貌保護(hù)管理等內(nèi)容。城市更新行動(dòng)應(yīng)關(guān)注社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)城市規(guī)劃。存量規(guī)劃應(yīng)注重自下而上的思維方式和實(shí)踐探索，注重城市的物質(zhì)功能和生活空間的包容性;應(yīng)通過(guò)政策措施解決增長(zhǎng)中的瓶頸問(wèn)題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并增加就業(yè)機(jī)會(huì);通過(guò)城市更新改善和提升環(huán)境品質(zhì)，提升城市對(duì)居民和游客的吸引力，促進(jìn)實(shí)體商業(yè)的繁榮;通過(guò)社區(qū)規(guī)劃激發(fā)本地居民的熱情和潛力，使每個(gè)人都能參與到影響所在社區(qū)環(huán)境的行動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)有助于提高人們居住滿意度和幸福感的內(nèi)涵發(fā)展目標(biāo)，積極創(chuàng)建空間正義的和諧社區(qū)。

（四）建成環(huán)境品質(zhì)提升需要積極保護(hù)

歷史風(fēng)貌保護(hù)不僅針對(duì)歷史建筑等物質(zhì)本體，還涉及人的活動(dòng)與城市日常生活。也就是說(shuō)，歷史風(fēng)貌保護(hù)不僅要維護(hù)城市空間視覺(jué)特征，還應(yīng)重視物質(zhì)景觀背后承載的社會(huì)文化意義。歷史風(fēng)貌保護(hù)的視野也不應(yīng)只是局限在歷史文化風(fēng)貌區(qū)，而應(yīng)當(dāng)努力讓歷史風(fēng)貌區(qū)與城市的其他部分更好地整合在一起，全面提升建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。

城市建成遺產(chǎn)的積極保護(hù)和維護(hù)管理是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。對(duì)于歷史風(fēng)貌區(qū)，如果沒(méi)有必要的資金投入和相應(yīng)的維護(hù)管理，城市建成遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃就無(wú)法落地，居住生活在其中的居民的環(huán)境條件也得不到相應(yīng)改善。這樣的結(jié)局必然使保護(hù)目標(biāo)成為一種美好的愿景，保護(hù)管理也將長(zhǎng)期處于消極應(yīng)對(duì)的狀態(tài)中。

在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間的舊區(qū)改造過(guò)程中，許多歷史地區(qū)被拆除重建，雖然部分新建項(xiàng)目能夠通過(guò)良好的設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量保證自身的品質(zhì)，但這種做法所帶來(lái)的歷史城區(qū)整體價(jià)值的損失卻是難以估量的。因此，存量規(guī)劃不應(yīng)只是考慮既有土地的有效使用，更要考慮既有存量建筑、建成環(huán)境的可持續(xù)使用與管理，包括歷史建筑保護(hù)修繕和合理利用、老舊住宅更新和環(huán)境整治、工業(yè)遺產(chǎn)的適應(yīng)性再利用（adaptive reuse）、廉租房和可負(fù)擔(dān)住宅（affordable housing）建設(shè)、歷史風(fēng)貌保護(hù)與城市更新的有機(jī)結(jié)合、建成環(huán)境遺產(chǎn)地區(qū)全面復(fù)興等問(wèn)題。城市魅力是城市軟實(shí)力的表現(xiàn)，但它并不應(yīng)該是通過(guò)全新打造而形成，由城市的歷史積淀、文脈肌理和日常生活所形成的真實(shí)的景觀風(fēng)貌才是真正的城市魅力所在。建成環(huán)境保護(hù)更新應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注城市物質(zhì)環(huán)境空間和非物質(zhì)的生活文化的多樣性、包容性，注重城市環(huán)境應(yīng)變性（responsive）能力的提升。同時(shí)，應(yīng)更加關(guān)注城市更新實(shí)踐的文化導(dǎo)向、社會(huì)公平和空間正義，積極推進(jìn)城市更新規(guī)劃、實(shí)施和管理過(guò)程中全方位的公眾參與實(shí)踐的探索和開(kāi)展。

五、 結(jié) 語(yǔ)

有效推進(jìn)上海城市更新行動(dòng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃確立的“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”三項(xiàng)目標(biāo)意義重大。國(guó)家“十四五”規(guī)劃確立了“全面提升城市品質(zhì)”的目標(biāo)任務(wù)，要求“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”。上海是現(xiàn)代化國(guó)際大都市，作為 “全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，在城市保護(hù)更新實(shí)踐中必須以《保護(hù)條例》和《更新條例》為基本遵循，“始終把保護(hù)放在第一位，以系統(tǒng)完整保護(hù)傳承城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)和全面真實(shí)講好中國(guó)故事、中國(guó)共產(chǎn)黨故事為目標(biāo)，本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度”[15]，為全面提升上海城市軟實(shí)力、維護(hù)和塑造城市文化特色做出積極貢獻(xiàn)。

城市更新行動(dòng)應(yīng)當(dāng)踐行習(xí)近平總書(shū)記“人民城市”的理念。二戰(zhàn)后，美國(guó)著名城市規(guī)劃師亨利·丘吉爾在《城市即人民》中論述了一個(gè)基本觀點(diǎn)，即“城市是由人民構(gòu)成的”。他在書(shū)中呼吁道：“讓城市成為一個(gè)可以把孩子養(yǎng)育、教育成為健康正常人的地方;在那里，人們可以找到足以養(yǎng)家糊口的工作，并且有適當(dāng)?shù)谋Ｕ?在那里，生活便利、社會(huì)交往、休閑娛樂(lè)、文化提升等都能夠?qū)崿F(xiàn)。” [16]我們知道，城市風(fēng)貌特征不只是一種視覺(jué)經(jīng)驗(yàn)，而是一定場(chǎng)所和定居在此的人之間的深層和諧中顯現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)精神。老舊小區(qū)更新改造應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“房住不炒”的基本定位，在住房保障體系建設(shè)中發(fā)揮歷史住區(qū)和老舊住房的積極作用，有效實(shí)現(xiàn)住房多元化供應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“住有所居”的宜居城市建設(shè)目標(biāo)。

建成環(huán)境空間治理和規(guī)劃設(shè)計(jì)沒(méi)有空白畫(huà)布，城市文化記憶在建成環(huán)境中處處可見(jiàn)，這種物質(zhì)性記憶由房屋、街巷、樹(shù)木、綠化、鋪地等要素形成，本地的、廉價(jià)的、小的雜貨、副食、餐飲和水果店一起創(chuàng)造了歷史城區(qū)的文化特質(zhì)。因此，城市有機(jī)更新應(yīng)當(dāng)力求保持歷史住區(qū)的環(huán)境特征和社會(huì)活力，而不是徹底消滅“低端”人群和業(yè)態(tài)，將老城區(qū)打造成“中產(chǎn)階級(jí)的宜居家園”。

每一個(gè)城市的建成環(huán)境遺產(chǎn)和集體記憶都是不可取代的，也是未來(lái)發(fā)展的重要資源，在城市可持續(xù)發(fā)展框架下必須得到積極保護(hù)和精細(xì)化管理。城市保護(hù)更新要實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)、社會(huì)和文化的可持續(xù)性，就必須堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展路徑，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市的愿景目標(biāo)而務(wù)實(shí)奮斗。

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A Study on the Urban Regeneration Action Led by Constructive

Conservation and Its Integral Mechanism in Shanghai

ZHANG Song

College of Achitecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China

In a new era advocating holistic and integrative thinking and aiming at high-quality development， historic and cultural heritage， as both elements and tools of socio-economic development， has been gaining the attention of scholars and policymakers. By reviewing the process of historic district renewal and townscape conservation in Shanghai since the reform and opening up， this article analyzes the unsustainable problems in urban ecology， society and culture caused by large-scale demolition and construction. Comprehensively promoting urban regeneration during the 14th Five Year Plan period is not only the requirement for the transformation of urban development but also an important means to realize innovative development. Therefore， the path dependence of “old urban remodeling” needs to be abandoned.? In other words， the urban regeneration should be realized through active conservation of historical and cultural heritage. Through comprehensive planning， integrated promotion， citizen participation and system governance， the integral implementation and management system of urban conservation and regeneration will be improved.

townscape conservation; urban regeneration; constructive conservation; social sustainability