于福波,張應(yīng)良(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,重慶 400715)

一、問題的提出

自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以來,農(nóng)民合作社數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì),截至2019年底,農(nóng)民合作社在工商部門依法登記數(shù)量已高達(dá)220萬家,其中當(dāng)年新登記16.5萬家,村均擁有合作社3家以上。在數(shù)量激增的同時(shí),農(nóng)民合作社服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的功能也不斷增強(qiáng)。伴隨著新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布,農(nóng)民合作社也逐漸從數(shù)量激增階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的新階段。

近年來,在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社的成功實(shí)踐引起各界廣泛關(guān)注。更加值得關(guān)注的是,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社的發(fā)展將如何影響鄉(xiāng)村治理?其本身能否成為鄉(xiāng)村治理堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)?回應(yīng)以上問題,需要在學(xué)理層面和實(shí)踐層面對其運(yùn)行機(jī)理和治理效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性探索。值此建黨100周年、全面建成小康社會與全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的歷史交匯期,探索有效組織載體實(shí)現(xiàn)黨組織與鄉(xiāng)村建設(shè)之間有機(jī)聯(lián)結(jié),是對新時(shí)期黨的農(nóng)村工作遵循“堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo),保證農(nóng)村改革發(fā)展沿著正確的方向前進(jìn)”《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》基本原則的重要保障;同時(shí),也是對堅(jiān)持加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要支撐。

本文從內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)理和治理效應(yīng)三個(gè)方面對既有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理述評，采用探索性案例研究方法,選取東西部省份2個(gè)典型合作社案例進(jìn)行運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)分析，在此基礎(chǔ)上,從村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社對于平衡國家、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)戶等多元主體之間的利益關(guān)系入手,對其運(yùn)行機(jī)理和治理效應(yīng)進(jìn)行一般機(jī)制探討，并且進(jìn)一步討論村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社發(fā)展存在的問題、面臨的困境，積極探尋解決對策。

二、文獻(xiàn)綜述

早在21世紀(jì)初,隨著實(shí)踐中大量公司和大戶領(lǐng)辦型合作社的出現(xiàn),農(nóng)民合作社的制度異化現(xiàn)象便引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的過程中,其制度安排呈現(xiàn)出兩方面的顯著變化:一方面呈現(xiàn)出合作制與現(xiàn)代企業(yè)制度相融合的特性,另一方面表現(xiàn)為合作社成長為兼具經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的特殊的經(jīng)濟(jì)組織[1]。針對這種異化現(xiàn)象,苑鵬依據(jù)成員構(gòu)成情況將中國農(nóng)民合作社分為兩大基本類型:第一類由純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者構(gòu)成符合“羅虛代爾”式經(jīng)典理念的合作社;第二類是由非農(nóng)生產(chǎn)者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者共同組成的“中國特色”的農(nóng)民合作社,并指出后一類的共同特點(diǎn)是發(fā)起人為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,即非農(nóng)生產(chǎn)者“領(lǐng)辦型”合作社。在第二類當(dāng)中,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社是其中的一個(gè)典型代表[2]。

(一)內(nèi)涵方面

村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社主要指在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上,按照合作制原則并融合股份制做法,在村域范圍內(nèi)由村黨支部或者更高級別的基層黨組織作為發(fā)起人牽頭成立的農(nóng)民互助性經(jīng)濟(jì)組織(1)本文案例部分主要討論了村黨支部領(lǐng)辦和聯(lián)村黨委領(lǐng)辦兩種模式,實(shí)踐中可能存在更多樣的領(lǐng)辦模式。。但是,目前我國法律還缺乏對該類合作社的統(tǒng)一規(guī)定,學(xué)界也對這一概念存在著不同的認(rèn)識。

1.與村干部領(lǐng)辦型合作社的異同。潘勁[3]認(rèn)為“支部+合作社”的模式本質(zhì)上屬于村干部領(lǐng)辦型合作社。而且,由于領(lǐng)辦人與村兩委融為一體,這一模式既可以有效發(fā)揮在政治和行政方面的動員能力,又可以發(fā)揮經(jīng)營效能。該研究雖然指出了兩者在功能方面的相似性,但沒有對兩者關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。(1)村支部書記出資或村主任出資領(lǐng)辦合作社更多地代表的是個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為,而且合作社是否需要發(fā)揮政治和行政動員功能則完全是一種自主選擇,并不具有強(qiáng)制性和約束性。(2)從法律層面,個(gè)體出資注冊成立合作社并不等同于組織出資注冊,而村級基層黨組織更多地體現(xiàn)的是一種團(tuán)體組織行為。因此,兩者之間存在顯著不同,而不應(yīng)被視作一種包含關(guān)系。

2.與設(shè)立黨支部型合作社的異同。合作社雖然可以通過設(shè)立黨支部與村集體開展政治和經(jīng)濟(jì)層面的工作,但并不能掌握對合作社的實(shí)際業(yè)務(wù)的控制權(quán)。正如張歡所指出,實(shí)際上黨組織領(lǐng)辦合作社最顯著的特征在于黨組織控制經(jīng)濟(jì)工作主動權(quán)[4]。換言之,從設(shè)立黨支部到黨支部領(lǐng)辦,實(shí)際上是基層黨組織在合作社中從“嵌入式”發(fā)展到“引領(lǐng)式”發(fā)展的本質(zhì)不同。第三,與公司和大戶領(lǐng)辦的異同。一方面,劉燕舞認(rèn)為黨組織領(lǐng)辦可以使得農(nóng)業(yè)剩余不溢出村莊,同時(shí)也是農(nóng)民合作社得以建設(shè)成功的上層建筑保障,亦即兩者發(fā)展互促互益[5]。另一方面,黨員干部的政治身份具有“動員效應(yīng)”和“權(quán)威效應(yīng)”,有助于更有效地解決小農(nóng)戶集體行動的“組織困境”。而以上這兩個(gè)方面的社會效應(yīng),均屬于單純追求經(jīng)濟(jì)利益的公司或大戶領(lǐng)辦型合作社難以實(shí)現(xiàn)的功能。

(二)運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)

1.運(yùn)行機(jī)理。多數(shù)研究認(rèn)為黨組織領(lǐng)辦型合作社的核心機(jī)理在于“黨建引領(lǐng)+股份合作+村社一體合作社”。例如,張心亮研究指出村黨組織領(lǐng)辦合作社的運(yùn)行機(jī)理突出表現(xiàn)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位、黨組織成員在合作社理事會交叉任職、集體股份和社員股份占主導(dǎo)地位三個(gè)方面[6]。此外,李漢卿也認(rèn)為黨組織領(lǐng)辦運(yùn)行機(jī)理的核心在于“黨建+三權(quán)+村社一體合作社”,本質(zhì)上是以產(chǎn)權(quán)改革為主線,黨建引領(lǐng)和村社一體化發(fā)展的內(nèi)生性發(fā)展道路[7]。

2.治理效應(yīng)。關(guān)于鄉(xiāng)村治理效應(yīng)方面主要集中在以下方面：(1)推動鄉(xiāng)村組織發(fā)展互促。例如,肖西根等認(rèn)為村黨組織領(lǐng)辦合作社可以發(fā)揮市場機(jī)制和產(chǎn)權(quán)明晰的優(yōu)勢,又可以為基層黨組織轉(zhuǎn)變職能和方式提供路徑[8]。姜裕富在資源依賴?yán)碚摽蚣芟路治稣J(rèn)為,村級基層黨組織與農(nóng)民合作社之間發(fā)展目標(biāo)契合、成員重合、資源互補(bǔ),可以拓展農(nóng)民合作社的社會效應(yīng),為農(nóng)民合作社的發(fā)展提供政策、信息、資金等要素以及發(fā)展環(huán)境。而農(nóng)民合作社則可以提升村級基層黨組織的“政績”,支撐其以自己的收益參與公共設(shè)施建設(shè)[9]。(2)提升農(nóng)民組織化程度。陳義媛認(rèn)為,黨組織領(lǐng)辦型合作社在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上,維系了“政經(jīng)合一”,在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也激活了村莊治理,不僅實(shí)現(xiàn)了對全體黨員參與公共事務(wù)積極性的動員,也實(shí)現(xiàn)了對村莊宗族力量和普通民眾公共事務(wù)參與意愿的潛移默化動員[10]。(3)增強(qiáng)村民自治的有效性。魏晨等認(rèn)為,黨建引領(lǐng)合作社發(fā)展可構(gòu)建“一元多樣”復(fù)合治理形態(tài),通過縱向政治功能擴(kuò)展與橫向經(jīng)濟(jì)功能延展,增強(qiáng)村民自治的有效性和合法性[11]。

從既有的研究可以看出,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社屬于一類典型的非農(nóng)生產(chǎn)者領(lǐng)辦型合作組織,但其又擁有著不同于傳統(tǒng)的村干部領(lǐng)辦型、設(shè)立黨支部型以及公司或大戶領(lǐng)辦型合作社的特殊性質(zhì)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)雖然指出了基層黨組織領(lǐng)辦運(yùn)行機(jī)理的核心要義及其可能的治理效應(yīng),但還存在著進(jìn)一步的拓展空間。其一,現(xiàn)有文獻(xiàn)多局限于黨支部單一類型,而缺少對更高層級的村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社的分析,而局限性分析可能使得對其發(fā)展空間存在認(rèn)識偏誤。正如后文案例將分析到,村域范圍黨支部的行政重組實(shí)際上可以突破其發(fā)展的地域限制。其二,對于村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社的運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng),現(xiàn)有文獻(xiàn)缺少統(tǒng)一的理論解釋框架,缺少對國家、“鄉(xiāng)村精英”以及農(nóng)戶等鄉(xiāng)村治理多元主體之間相互依賴與制衡關(guān)系的學(xué)理闡釋和深入分析,而這一關(guān)系本質(zhì)上是村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社得以持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮效能的關(guān)鍵。

三、理論脈絡(luò)

(一)村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社產(chǎn)生的時(shí)代背景

基層政權(quán)組織和內(nèi)生性組織是兩類主要的鄉(xiāng)村組織,但是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后,兩類組織卻出現(xiàn)不同程度的弱化,這給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多困境。

1.鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的“內(nèi)卷化”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前,鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織主要依靠地方稅收維系正常運(yùn)行和職能履行。但是,改革后由于喪失了各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收來源,鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織與農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)紐帶逐步斷裂,組織的權(quán)威性和職能也逐漸弱化,成為了與農(nóng)民關(guān)系松散的“懸浮型”政權(quán)組織。因無法獨(dú)自承擔(dān)公共品供給的重責(zé),加之還有維系組織運(yùn)行的成本等因素,鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織陷入職能失靈的“內(nèi)卷化”困境。

當(dāng)前鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織“內(nèi)卷化”對鄉(xiāng)村治理的影響，最主要體現(xiàn)在國家項(xiàng)目資源的“精英俘獲”致使公共資源供給效率損失。后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代國家與農(nóng)民的關(guān)系逐漸從原來汲取轉(zhuǎn)為扶持,“多予、少取、放活”是新時(shí)期黨中央對“三農(nóng)”工作的重要方針。這一時(shí)期,國家通過大量“項(xiàng)目資源”對“三農(nóng)”進(jìn)行補(bǔ)貼,如“新農(nóng)合”和“糧食直補(bǔ)”等一般性轉(zhuǎn)移支付資金,以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)專項(xiàng)資金等[12]。然而,鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的行為卻從原來的“汲取”政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán),逐漸喪失對農(nóng)村公共服務(wù)治理能力和動力[13]。因此,在村民自治的背景下,國家資源雖然不斷輸入鄉(xiāng)村社會,但由于鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織功能的弱化,國家不得不將爭取到的項(xiàng)目資金委托給村干部、鄉(xiāng)賢等“鄉(xiāng)村精英”完成治理任務(wù)，“精英俘獲”也隨之產(chǎn)生。眾多研究也表明,在農(nóng)村信貸、財(cái)政扶貧、公共建設(shè)等領(lǐng)域存在著普遍的“精英俘獲”[14],將項(xiàng)目資金委托給“鄉(xiāng)村精英”不但致使國家資源下鄉(xiāng)低效益,而且妨礙國家與農(nóng)民關(guān)系的長期良性發(fā)展。

2.鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織的“內(nèi)卷化”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革后,不僅基層政權(quán)組織陷入職能失靈的“內(nèi)卷化”困境,同時(shí)鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織也一同陷入“內(nèi)卷化”。相對于鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織,鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織(2)鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織是一種建立在“地緣”和“血緣”關(guān)系等原生性情感基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村組織,具有地方性、自發(fā)性、自主性、非正式性、公共性、總體性等多重屬性,其本質(zhì)上是一種基于文化共同體的“文化網(wǎng)絡(luò)”組織,包括鄉(xiāng)村文化組織、宗教組織、性別組織等。最重要的屬性是“非正式”性,強(qiáng)調(diào)道德倫理、文化傳統(tǒng)等對組織內(nèi)個(gè)體行為的約束和指導(dǎo)。從理論上講,鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織與內(nèi)生性組織本應(yīng)存在一種“此消彼長”關(guān)系,在鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織功能弱化的情況下,各種內(nèi)生性組織應(yīng)當(dāng)快速成長,并彰顯公共性品格,提升社區(qū)的公共精神和自我組織、自我發(fā)展的能力。但是,既有研究表明,在農(nóng)民原子化、功利化以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷沖擊下,鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織未能發(fā)揮應(yīng)有的功能[15]。一方面,由于職業(yè)分化、經(jīng)濟(jì)分化、生計(jì)分化,村民多依賴自身力量解決所面臨的生存發(fā)展問題,彼此之間缺少利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;另一方面,稅費(fèi)改革后村民自治制度在一定程度上對鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織的生存空間和地位形成擠壓,弱化了其功能的發(fā)揮。

鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織對鄉(xiāng)村治理的影響主要來自兩個(gè)方面:一方面,鄉(xiāng)村熟人間合作互助觀念在市場化取向價(jià)值觀沖擊下越來越淡薄,而嫉妒、攀比、歧視等功利性人際關(guān)系盛行,致使“集體行動困境”和鄉(xiāng)村公共事物萎縮衰敗現(xiàn)象突顯[16];另一方面,城市化導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)分化致使對社區(qū)公共資源和活動依賴性下降。村民對社區(qū)認(rèn)同感、責(zé)任感、歸屬感逐漸下降,致使社區(qū)內(nèi)生組織公共供給能力衰退[17]。更有研究指出,鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織和內(nèi)生性組織的共同式微,催生了第三形態(tài)組織——“鄉(xiāng)村混混”[18]。“鄉(xiāng)村混混”在鄉(xiāng)村治理中的介入,不僅沒有增加鄉(xiāng)村公共品的供給,反而通過各種非法方式侵占村集體和村民財(cái)產(chǎn),不斷激化村落內(nèi)部矛盾,使得鄉(xiāng)村社會陷入“結(jié)構(gòu)性混亂”。

總體而言,在兩類鄉(xiāng)村組織總體性功能逐漸瓦解或喪失的背景下,國家層面資源下鄉(xiāng)陷入低效益困境;村莊層面村民公共事務(wù)參與意識和公共物品合作意愿不斷弱化,陷入集體行動困境。正是在上述制度性困境背景下,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社可能會產(chǎn)生“多中心合作治理框架效應(yīng)”,從而緩解上述困境。

(二)村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)的分析框架

多中心治理理論(3)最早由政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧斯特羅姆夫婦提出,并用于社區(qū)公共事務(wù)管理研究。多中心治理是相對于單中心治理而言的一種制度安排,是指在一定的規(guī)則體制內(nèi),行動主體既可以自由追求各自利益最大化,但同時(shí)行為又能受到一定規(guī)則的約束。指出集權(quán)制和分權(quán)制是過去經(jīng)常用到的兩種單中心治理制度安排，但是前者容易滋生尋租與腐敗,而后者卻難以避免“搭便車”和“集體行動困境”。在單中心治理框架下,由于所有個(gè)體和組織均是追求自身利潤最大化的單位,因而無法帶來公共領(lǐng)域的和諧與效率。而多中心治理框架被認(rèn)為是解決上述單中心制度安排無法解決的“一收就死,一放就亂”的兩難困局的有效方式[19]。多中心治理的核心在于主張政府、市場和社區(qū)間的協(xié)調(diào)與合作,認(rèn)為隨著治理主體的多元化,多元主體彼此間的權(quán)利依賴與制衡終將形成一種自主自治的合作網(wǎng)絡(luò)。更為重要的是,各主體之間可以通過對話增進(jìn)理解,從而有效發(fā)揮各自資源優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)合作管理[20]。這一框架包含了三個(gè)基本理論要點(diǎn):其一,治理主體的多元化;其二,多元主體間的資源相互依賴與合作伙伴關(guān)系;其三,建立合作治理的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[21]?？傮w而言,多中心治理理論認(rèn)為,將政府、市場、社區(qū)等多元主體置于同一合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中,可以有效解決集體行動困境,從而提升公共領(lǐng)域的和諧與效率。

借鑒多元中心治理理論的分析要點(diǎn),本文進(jìn)一步將其拓展到村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社的運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)中,認(rèn)為在村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社這一組織制度框架下,本質(zhì)上政府、“鄉(xiāng)村精英”、農(nóng)戶多元主體之間既能夠各自追求自身利益,又可以在“合作-競爭-合作”的關(guān)系中良性互動,以克服彼此單純牟利行為,實(shí)現(xiàn)多元主體間對話的相互增進(jìn)與理解、行為的相互激勵與制約、資源的互補(bǔ)與互促,從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的和諧與效率。

四、實(shí)踐考察:運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)

為了分析村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社運(yùn)行機(jī)理和治理效應(yīng)，本文分別選取貴州省六盤水市銀湖種植養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社(聯(lián)村黨委領(lǐng)辦模式)和山東省煙臺市格瑞特果品專業(yè)合作社(黨支部領(lǐng)辦模式)作為案例,案例均由課題組根據(jù)實(shí)際調(diào)研資料整理所得。選擇上述兩個(gè)合作社作為案例的原因在于:(1)兩個(gè)合作社均為當(dāng)?shù)厥准页闪⒌拇寮壔鶎狱h組織領(lǐng)辦型合作社,在發(fā)展過程中受到廣泛關(guān)注和借鑒,并且處于持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)。(2)兩家合作社分別處于西部欠發(fā)達(dá)內(nèi)陸山區(qū)地帶和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),兩者產(chǎn)生的客觀條件具有明顯的異質(zhì)性。而且,兩者幾乎是成立發(fā)展于同一時(shí)間段,在發(fā)展過程中具有許多共同特征，具有代表性。(3)在合作社成立前,合作社所在的村莊均具有前面理論分析部分所提到的村民原子化嚴(yán)重、鄉(xiāng)村基層組織渙散、集體經(jīng)濟(jì)薄弱等共同特征,但是在合作社成立后,以上狀況均發(fā)生了實(shí)際性變化。值得說明的是,所謂合作社的運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng),即合作社內(nèi)部的成員結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)、利潤分配結(jié)構(gòu)等所構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)及其與制度環(huán)境、內(nèi)部發(fā)展環(huán)境所構(gòu)成的整體,在鄉(xiāng)村治理中所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)和社會等系統(tǒng)性效能。以上兩種模式的運(yùn)行機(jī)理及其治理效應(yīng)如下。

(一)聯(lián)村黨委領(lǐng)辦模式

六盤水市地處貴州省和云南省交界地帶,2019年底常住人口295.05萬人,城鎮(zhèn)化率為52%(4)數(shù)據(jù)來源:《六盤水市2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,六盤水市統(tǒng)計(jì)局。。銀湖種植養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社(以下簡稱“銀湖合作社”),位于六盤水市普古彝族苗族鄉(xiāng)的舍烹村。舍烹村距離普古鄉(xiāng)政府21公里、市政府90公里,屬于多民族聚居地。

合作社成立前,舍烹村的鄉(xiāng)村治理具有如下特征:(1)多民族聚居,協(xié)調(diào)難度大。舍烹村坐落于“高山深谷”當(dāng)中,分布有苗族、彝族、漢族等多個(gè)民族,各民族風(fēng)俗習(xí)慣和成員特點(diǎn)差異較大,公共事務(wù)協(xié)調(diào)難度極大,農(nóng)民原子化程度嚴(yán)重。(2)鄉(xiāng)村組織“空殼化”嚴(yán)重。村莊8%的勞動力選擇外出務(wù)工,而留守農(nóng)業(yè)的群體主要依靠種植玉米、水稻等作物維持著基本生計(jì),村民“思想散、人心散”,各自守著自己的“一畝三分地”，村兩委或其他鄉(xiāng)村組織未能發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。(3)基礎(chǔ)設(shè)施極度落后?！俺鲩T靠爬,回家過趖”曾一度是當(dāng)?shù)卮迕窠煌ǚ绞降恼鎸?shí)寫照,村莊內(nèi)部更是沒有一條水泥路。(4)集體經(jīng)濟(jì)極度薄弱。2012年之前,人均年收入不足1 000元,村集體收入常年為0,是當(dāng)?shù)赜忻呢毟F村。

懷揣著致富不忘桑梓的情懷,2012年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能人陶某聯(lián)合其他6名群眾發(fā)起成立“銀湖合作社”,希望通過領(lǐng)辦合作社來改變家鄉(xiāng)貧窮面貌。合作社主要以種植、養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等多元化經(jīng)營為目標(biāo)。其后,合作社產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始跨越村莊邊界,引發(fā)對其他村農(nóng)戶和集體土地、勞動力的需求。在當(dāng)?shù)卣闹С窒?舍烹村與播秋村等周邊7個(gè)村黨支部在全市組建了首個(gè)聯(lián)村黨委(5)在保持原行政村建制和村民自治不變的前提下,聯(lián)村黨委是組建于鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的基層黨組織?！锬锷铰?lián)村黨委來協(xié)調(diào)土地使用、村寨間發(fā)展差距等難題。與此同時(shí),聯(lián)村黨委牽頭將“銀湖合作社”設(shè)為總社,其他7個(gè)村各自以村級為單位成立分社。這一做法不僅改變了“銀湖合作社”個(gè)體領(lǐng)辦的性質(zhì),而且超越舍烹村村域形成了“聯(lián)村黨委+合作社總社+合作社分社+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”的組織模式(以下簡稱“聯(lián)村黨委領(lǐng)辦”模式)。聯(lián)村黨委領(lǐng)辦模式的核心內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.聯(lián)村黨委重構(gòu)行政資源。娘娘山聯(lián)村黨委的組建,一方面形成了從鎮(zhèn)黨委、聯(lián)村黨委、村黨組織的新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制,改變了過去“鄉(xiāng)政村治”下各村獨(dú)立發(fā)展的地域局限;另一方面有效整合了8個(gè)村的行政資源,增強(qiáng)了村級黨組織的凝聚力和影響力。在合作社總社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上,陶姓理事長在聯(lián)村黨委中擔(dān)任黨委書記,其他7個(gè)村村支部書記分別為黨委副書記和黨委委員,聯(lián)村黨委共有黨委委員11名,正式黨員175名。聯(lián)村黨委書記擔(dān)任合作社理事長,副書記擔(dān)任合作社黨支部書記,其他黨委委員分別擔(dān)任合作社監(jiān)事和理事會成員。此外,聯(lián)村黨委領(lǐng)辦模式涉及到兩層制度安排,是實(shí)現(xiàn)重組行政力量有效發(fā)揮效能的關(guān)鍵。(1)聯(lián)村黨委與總社的關(guān)系。聯(lián)村黨委對合作社總社具有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán),采取黨委、黨支部、黨小組、黨員負(fù)責(zé)制和“四議兩公開”的工作方式?！八淖h”即村黨支部會提議、村兩委商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議,“兩公開”包括決議公開和實(shí)施結(jié)果公開。(2)總社與分社的關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、布局、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營等方面,合作社總社具有統(tǒng)領(lǐng)地位,并且項(xiàng)目投資、開發(fā)等事務(wù)均由合作社總社研究決定;而合作社分社則主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施、人員組織、績效考評等?？傮w上形成了“總社牽頭抓規(guī)劃、分社負(fù)責(zé)抓實(shí)施、群眾參與抓生產(chǎn)”的分工方式。

2.“三變”聚合經(jīng)濟(jì)資源。娘娘山聯(lián)村黨委領(lǐng)辦模式內(nèi)核在于“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的股份合作做法,當(dāng)然這一做法也是由本地自然資源豐富、但經(jīng)濟(jì)資源匱乏以及財(cái)政資金的大力扶持等綜合因素所決定的,并且在實(shí)際運(yùn)行中存在著多樣化的形式。(1)“資源變股權(quán)”。主要以項(xiàng)目制的方式運(yùn)作,合作社采用“村集體+合作社+產(chǎn)業(yè)”的方式與村集體確定持股方式。例如,在水上樂園項(xiàng)目上,舍烹村村集體以120畝水面資源入股銀湖合作社,合作社和村集體分別占股9%和1%。(2)“資金變股金”。同樣以項(xiàng)目制的方式確定持股方式。例如,在產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目上,播秋村和新寨村以200萬元大連援建資金入股銀湖合作社,合作社和村集體分別占股95%和5%。(3)在“農(nóng)民變股民”上,可以土地和現(xiàn)金等折價(jià)入股。由于現(xiàn)金股為2萬元/股,而村民普遍達(dá)不到入股要求，合作社探索出“農(nóng)戶出資多少,合作社補(bǔ)償多少”(如農(nóng)戶出資1萬元,合作社借資1萬元)的兜底方式為農(nóng)戶借資入股,借資部分將在合作社盈利后從利潤中償還。一個(gè)農(nóng)戶可持多股,多個(gè)農(nóng)戶也可合資入1股。截至2019年,聯(lián)村農(nóng)戶入社率高達(dá)95%,覆蓋2 950個(gè)農(nóng)戶。此外,各項(xiàng)目為農(nóng)戶綜合提供工作崗位近400多個(gè)。

3.聯(lián)建發(fā)展農(nóng)旅一體化產(chǎn)業(yè)。娘娘山聯(lián)村黨委模式的關(guān)鍵在于通過合作社有效整合了8個(gè)村的經(jīng)濟(jì)資源和行政資源,為產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展提供了明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,依然采用“合作社+企業(yè)+產(chǎn)業(yè)”的方式與公司確定持股方式。例如,合作社總社與貴州娘娘山高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)有限公司(6)該公司法定代表人為陶姓理事長。以占股2%的方式開發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目,以占股6.8%的方式開發(fā)溫泉項(xiàng)目。在經(jīng)營范圍上,合作社總社主要以刺梨、獼猴桃、藍(lán)莓等高附加值的山地特色產(chǎn)業(yè)為主,同時(shí)開展溫泉別墅、水上樂園、天山瀑布等生態(tài)旅游項(xiàng)目,以及觀光農(nóng)業(yè)、科技大棚等項(xiàng)目,形成了農(nóng)旅一體化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

4.治理效應(yīng)。娘娘山聯(lián)村黨委模式的治理效應(yīng)在于:(1)合作社經(jīng)營績效(7)資料來源:《2019年全國農(nóng)民合作社典型案例之二十一:貴州盤州市普古銀湖種植養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社》。。合作社總社2013-2015年分紅均在300萬元以上,2016-2018年分紅高達(dá)800萬元以上。(2)集體經(jīng)濟(jì)績效。各村集體增收由入股資源所決定,2019年，村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由2012年的“空殼”達(dá)到6萬元/村,舍烹村人均可支配收入從2012年不足400元提升至1.46萬元,其他7村從不足300元提升至1.67萬元。(3)政策資源績效。聯(lián)村合作社發(fā)展中共爭取國家開發(fā)銀行扶持貸款3.5億元,縣市兩級配套的交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施投入5.54億元(8)資料來源:《盤縣“三變”改革匯編資料》,該資料由調(diào)研獲得。。(4)鄉(xiāng)村公益績效。娘娘山聯(lián)村在發(fā)展過程中榮獲“全國一村一品”“全國文明村鎮(zhèn)”“國家4A級景區(qū)”“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”等榮譽(yù)稱號,徹底改變了過去的村容村貌。

(二)黨支部領(lǐng)辦模式

煙臺市位于山東半島東北部,是環(huán)渤海灣地區(qū)的重要港口城市,2019年年末常住人口713.8萬,城鎮(zhèn)化率為65.42%。格瑞特果品專業(yè)合作社位于煙臺棲霞市蛇窩泊鎮(zhèn)東院頭村,距離鎮(zhèn)政府6公里、煙臺市政府79公里。東院頭村共有農(nóng)戶319戶852人,土地面積近4 000畝,農(nóng)戶以種植蘋果為業(yè)。

在合作社成立前,東院頭的村莊治理面臨如下難題:(1)正式組織渙散。村莊過去曾連續(xù)8年沒有村支書,而且村干部隊(duì)伍更是派別對立、一盤散沙。(2)蘋果產(chǎn)業(yè)效益逐年下降,土地撂荒嚴(yán)重。隨著化肥等生產(chǎn)資料價(jià)格的不斷上漲,外加蘋果品種老舊、樹齡老化的擠壓,果農(nóng)的收益只有400～500元/畝左右;村莊年輕人多外出務(wù)工,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為老年人,有地?zé)o人種的現(xiàn)狀越發(fā)凸顯。(3)基礎(chǔ)設(shè)施落后。村莊道路一直是泥土路,河道污水橫流,甚至連村民過河需要的過路橋也一直沒有人組織修建。第四,村集體經(jīng)濟(jì)薄弱。村集體不僅沒有收入來源,甚至負(fù)債6多萬元。

為了有效解決上述問題,2012年底,在村黨支部書記林某的組織下,該村黨支部牽頭組建了“格瑞特果品專業(yè)合作社”,形成了“黨支部+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)組織模式(以下簡稱“黨支部領(lǐng)辦模式”),決心重塑支部形象,改變村莊落后面貌。東院頭村黨支部領(lǐng)辦模式的核心內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.黨支部牽頭成立合作社。黨支部領(lǐng)辦模式的核心在于由黨支部牽頭代表村集體注冊合作社。但是受到現(xiàn)行法律的制約,東院頭村黨支部領(lǐng)辦合作社采用黨支部書記的名義代表集體注冊合作社，煙臺市在相關(guān)章程中默許了這一做法,同時(shí)也明確指出“理事長應(yīng)由黨支部書記或支部委員擔(dān)任,如果支部成員職務(wù)終止(如在村兩委中落選),將被免去理事長職務(wù)”(9)數(shù)據(jù)來源:《在全市全域推進(jìn)村級黨組織領(lǐng)辦農(nóng)民合作社工作動員大會資料匯編》,該資料由調(diào)研獲得。。合作社主要以蘋果規(guī)模種植為主要經(jīng)營目標(biāo)。

2.要素股份合作。合作社以現(xiàn)金和土地兩種方式入股,其中林某作為黨支部書記兼任理事長出資20萬元,村主任兼任監(jiān)事長出資10萬元,其他“兩委”成員和理事會、監(jiān)事會成員每人5萬元,普通黨員和會計(jì)每人3萬元,現(xiàn)金股為1股/元;此外,上述成員需以土地入股,折價(jià)8 000股/畝。相對于村兩委成員,普通村民可以資金或土地入股合作社,最終合作社共籌集2 200萬股。村集體將集體水塘、集體荒灘等入股合作社,最終集體股約占總股26%。在利潤分配方式上,合作社提取5%的公積金用于自身發(fā)展,3%用于鄉(xiāng)村公益,92%主要采用按股分紅與村集體、社員分享盈余。

3.村社一體發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)。村兩委與合作社實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”,黨支部書記之外的村兩委成員分別任理事和監(jiān)事,從而實(shí)現(xiàn)村務(wù)與合作社共同發(fā)展。合作社在流轉(zhuǎn)的200畝農(nóng)戶原有承包地基礎(chǔ)上新建了高標(biāo)準(zhǔn)蘋果示范園,并且統(tǒng)一經(jīng)營管理。不僅如此,合作社對原有果樹進(jìn)行了更新?lián)Q代,按照有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行果樹管理,并且通過采用集約栽培方式,以及采用組建生物菌肥廠、生物制劑廠、生物菌種廠延伸產(chǎn)業(yè)鏈條等經(jīng)營戰(zhàn)略來提升蘋果產(chǎn)業(yè)競爭力,為產(chǎn)權(quán)明晰的新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.治理效應(yīng)。東院頭村黨支部領(lǐng)辦模式的治理效應(yīng)在于:(1)合作社經(jīng)營績效。2019年,合作社新品種果樹產(chǎn)量達(dá)2500公斤/畝,效益達(dá)近2萬元/畝,平均效益比農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營提升3～4倍。(2)集體經(jīng)濟(jì)績效。2019年社員土地分紅達(dá)到4 000元/畝左右,現(xiàn)金分紅500元/萬元股份，村集體收入達(dá)70萬元左右。相比于其他地方支付固定土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用500～800元,兩要素分紅的方式明顯地提升了農(nóng)戶和村集體的經(jīng)濟(jì)績效。(3)鄉(xiāng)村公益績效。除經(jīng)濟(jì)效益外, 2019年開始，格瑞特果品專業(yè)合作社從每年純利潤中提取3%的公益金用于公益事業(yè)和職工培訓(xùn)。比如70周歲以上的社員可免費(fèi)入住敬老院,若土地分紅不足以支付敬老院費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),將從合作社公益金中予以補(bǔ)助,構(gòu)筑了依靠合作社形成“土地養(yǎng)老”的新模式。此外,合作社出資4萬元為村莊建成浸水橋一座，出資2萬元修建了水泥路,村莊的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平得到不斷提升。

(三)兩種模式運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)比較

1.組織結(jié)構(gòu)比較。銀湖合作社(案例1)和格瑞特合作社(案例2)兩種模式在組織結(jié)構(gòu)存在的異同見表1。

表1 銀湖合作社與格瑞特合作社運(yùn)行機(jī)理方面的異同

在經(jīng)營目標(biāo)方面,均涉及利用土地規(guī)?；?jīng)營開展相關(guān)內(nèi)容業(yè)務(wù),不同的是分別采用多元化經(jīng)營目標(biāo)與單一化經(jīng)營目標(biāo);在設(shè)立方式和決策主體上,案例2由村黨支部牽頭成立合作社,合作社的決策主體為村黨支部,而案例1在由更高層面的聯(lián)村黨委牽頭成立合作社,合作社決策主體為聯(lián)村黨委;在資金來源上,案例1采用資金、土地和勞動力入股方式,而案例2以資金和土地入股方式為主;在社員收益方面,案例1采用“工資+土地保底分紅+資源資金分紅”,案例2采用“工資+土地分紅+資金分紅”;在經(jīng)營范圍方面,案例1涉及產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)營,案例2以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主;在政府支持方面,案例1獲得政府專項(xiàng)資金和財(cái)政補(bǔ)貼等大力扶持,而案例2以財(cái)政補(bǔ)貼為主;在區(qū)域位置方面,案例1處在西部內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū),涉及跨村域經(jīng)營;案例2地處東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),以本村經(jīng)營為主。

2.組織環(huán)境比較。兩種模式在制度環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境上存在諸多共同點(diǎn):(1)成立的自發(fā)性。兩種模式均經(jīng)由村民自發(fā)組織成立,在成立之初不存在政策推動,但是在取得一定經(jīng)營效果后,在政策上均獲得不同程度的扶持。(2)產(chǎn)權(quán)明晰。兩種模式均借助“股份合作制”的方式,通過土地流轉(zhuǎn)和資本、勞動力等要素的聚合實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)營目標(biāo)。(3)鄉(xiāng)村精英參與。兩種模式中的理事長均屬當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)資本、社會資本和企業(yè)經(jīng)營能力的鄉(xiāng)村精英。據(jù)調(diào)研所知,其中案例1的理事長屬于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)家,案例2的理事長具有經(jīng)商經(jīng)歷。(4)多元主體互動。兩家合作社均涉及村級基層黨組織(分別為聯(lián)村黨委和黨支部)、鄉(xiāng)村精英、村民等主體,合作社為多元主體互動提供了平臺支撐。

3.治理效應(yīng)比較。兩種模式在治理效應(yīng)上的共同點(diǎn)如下:(1)提升政策資源有效性。兩種模式在發(fā)展過程中均受到政府不同程度的政策資源扶持,并且經(jīng)由國家正式的基層權(quán)利組織(聯(lián)村黨委和黨支部)監(jiān)管和使用,為本村域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利提升帶來極大的成效。從時(shí)間維度來看,在沒有基層黨組織領(lǐng)辦合作社前,村莊既有“兩委”,也存在過大戶領(lǐng)辦合作社,但相應(yīng)村域未受到政策資源青睞,而成立后卻截然不同，政策資源扶貧力度很大。從地域維度來看,調(diào)研發(fā)現(xiàn)案例1和案例2村域外的其他村莊,雖然擁有著相同的資源稟賦和人口規(guī)模,但在基礎(chǔ)設(shè)施方面卻遠(yuǎn)不及基層黨組織領(lǐng)辦合作社所在的村莊,這也充分說明了承接國家政策資源的有效性。(2)增強(qiáng)農(nóng)戶合作能力。村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社成立后,首先,兩種模式均以“股份合作制”為紐帶,以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ),有效帶動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展;其次,通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升了農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)參與、公共事務(wù)參與能力,對于村莊公路基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)業(yè)新技術(shù)迭代等均具有明顯的推動作用。(3)提供“鄉(xiāng)村精英”創(chuàng)業(yè)平臺?！班l(xiāng)村精英”是上述兩種模式運(yùn)行最為關(guān)鍵的要素資源,理事長在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和社會資源,具有帶動家鄉(xiāng)發(fā)展和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主觀能動性,而村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社則為他們施展才華和抱負(fù)提供了聯(lián)結(jié)村集體與農(nóng)戶的關(guān)鍵支撐。(4)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)增長。兩種模式均實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)收益從無到有的發(fā)展,改變了過去的集體經(jīng)濟(jì)“空殼”狀況。

五、村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社運(yùn)行機(jī)理與治理效應(yīng)的一般機(jī)制

通過案例分析,可以發(fā)現(xiàn)上述兩種模式均以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)股份合作制改革為紐帶,以土地規(guī)模經(jīng)營為主線,在協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系中得以發(fā)展,符合理論分析部分有關(guān)多中心治理框架效應(yīng)的基本假定。因此,在案例分析的基礎(chǔ)上,下面將進(jìn)一步從村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社與國家、農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英的合作與制約關(guān)系入手,對其運(yùn)行機(jī)理與鄉(xiāng)村治理效應(yīng)的一般機(jī)制進(jìn)行總結(jié)分析。

(一)重塑國家資源下鄉(xiāng)的組織載體

國家資源下鄉(xiāng)因鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織和內(nèi)生性組織功能失效而導(dǎo)致的資源利用效率損失,勢必需要通過合意的組織載體來解決。而在眾多的組織載體中,村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社具有其先天優(yōu)越的制度特性。首先,國家對農(nóng)村政策導(dǎo)向。2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家的重大決策部署,各級黨委和政府要提高對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大意義的認(rèn)識,真正把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置,把黨管農(nóng)村工作的要求落到實(shí)處”；2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》進(jìn)一步指出“黨的農(nóng)村工作必須堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo),確保黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方,保證農(nóng)村改革發(fā)展沿著正確的方向前進(jìn)”,全面領(lǐng)導(dǎo)則不僅包括對政治建設(shè)、精神文明建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè),而且包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)在內(nèi)。村級基層黨組織作為最后一個(gè)層級的基層政權(quán)組織,具有承接國家制度資源和政策資源方面的優(yōu)勢。其次,國家集體土地股份化改革與防止私有化的統(tǒng)籌。近年來國家通過農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)制度改革,將土地產(chǎn)權(quán)量化到農(nóng)戶個(gè)人,2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出應(yīng)“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制不動搖,不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了,防止集體資產(chǎn)流失”；也不能“把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改弱了、改小了、改沒了,防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占”,因此,相對于公司和大戶領(lǐng)辦的合作社,村級基層黨組織領(lǐng)辦的合作社具有制度上的內(nèi)契性,既能穩(wěn)步推進(jìn)土地股份化改革,又能防止土地私有化的傾向。最后,國家對村級基層黨組織的監(jiān)督成本低。村級基層黨組織作為國家政權(quán)在層級組織的最后一個(gè)層級,其行為直接受到上級和更高層黨組織的監(jiān)督,并且同級之間監(jiān)督幾乎不存在信息不對稱問題,因而這種直接性的監(jiān)督具有較低的成本優(yōu)勢[22]。在案例1中,該類型的合作社被官方統(tǒng)稱為“村級合作社”(10)資料來源:《關(guān)于推進(jìn)村級農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的工作方案》,中共盤縣縣委辦公室2016印發(fā)。該資料由調(diào)研部門提供。,為了支持其發(fā)展,當(dāng)?shù)卣呙鞔_指出在村級合作社成立后,各種財(cái)政扶持、補(bǔ)貼補(bǔ)助、金融貸款原則上只針對村級合作社和其社員,對于先前由個(gè)體牽頭成立的合作社,政策不予以干預(yù),允許合理存在,但政策上不再進(jìn)行進(jìn)一步扶持。這也表明政府對于村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社作為政策載體和產(chǎn)業(yè)載體的“中意”。

(二)再造農(nóng)戶公共物品領(lǐng)域合作的組織基礎(chǔ)

村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社中基層黨組織與農(nóng)戶之間具有合作社訴求上的一致性。長期以來鄉(xiāng)村治理困境不僅表現(xiàn)在農(nóng)戶與村集體之間的政治關(guān)系割裂,更表現(xiàn)在兩者之間的經(jīng)濟(jì)紐帶斷裂。一方面,農(nóng)戶具有在水利灌溉維護(hù)、道路等主要公共物品方面合作的訴求,但由于集體經(jīng)濟(jì)組織的弱化,農(nóng)戶不得不選擇與“村主任或村支書”為代表的“政治精英”或“能人或大戶”為代表的“經(jīng)濟(jì)精英”等個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作,但是由于上述個(gè)體行為的純粹盈利性動機(jī),使得長期合作過程中農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益受損,進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給的不足和低效[23]。因此,解決這一局面必須通過正式制度安排對“鄉(xiāng)村精英”的經(jīng)濟(jì)行為形成監(jiān)督,對其行為形成制約,才能促進(jìn)合作與公共治理的提升[24],而村級基層黨組織與農(nóng)戶可以利用合作社這一中介較好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。(1)村級基層黨組織成員行動的強(qiáng)制性和主動性。一方面,新時(shí)期村級基層黨組織擔(dān)負(fù)著帶動貧困戶脫貧致富的政治任務(wù),具有行動上的強(qiáng)制性;另一方面,黨員干部通過入股合作社,能夠?qū)⒆陨砝嬖V求與產(chǎn)業(yè)扶貧收益相結(jié)合,形成經(jīng)營行為上的主動性和創(chuàng)造性[25]。(2)普通農(nóng)戶行為的積極性和自覺性。由于村級基層黨組織的“公信力”和“權(quán)威效應(yīng)”,農(nóng)戶更容易與之建立“信任關(guān)系”,從而促成合作。案例2中,訪談中問及通過村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社的初衷,其理事長談到“蘋果產(chǎn)業(yè)老化和村里人口老齡化越來越嚴(yán)重,再過幾年村里就沒人種地了,如果現(xiàn)在不把大家組織起來,村子也就越來越?jīng)]希望了。但是,再讓大家走集體大鍋飯的模式肯定行不通,而由黨支部來領(lǐng)辦,畢竟支部班子的影響力在那,老百姓放心,也能最大程度上保障他們的利益”。通過進(jìn)一步訪談也發(fā)現(xiàn),也并不是所有的農(nóng)戶都看好合作社未來的發(fā)展,比如合作社分紅并不是每年都能按期獲得,但是對村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社建設(shè)所帶來的在村莊公共服務(wù)和社會、政府關(guān)注方面的效應(yīng)還是十分認(rèn)可的。

(三) 構(gòu)筑鄉(xiāng)村精英服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)的制衡機(jī)制

鄉(xiāng)村精英對合作社的發(fā)展具有正反兩方面影響。一方面,鄉(xiāng)村精英領(lǐng)辦合作社具有現(xiàn)實(shí)的必然性和主觀的需求性,促進(jìn)了合作社的發(fā)展;另一方面,鄉(xiāng)村精英作為理事長的合作社,掌握著合作社的剩余索取權(quán)和控制權(quán),由于缺乏合理的激勵機(jī)制,他們在大多數(shù)情況下領(lǐng)辦合作社僅以單純的經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo),很難與普通成員分享合作社剩余,從而使合作社發(fā)展陷入“內(nèi)卷化”困境。從合作激勵來看,合作社的可持續(xù)發(fā)展離不開“鄉(xiāng)村精英”的參與,但也必須對“鄉(xiāng)村精英”進(jìn)行選擇性激勵,而村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社則可以對鄉(xiāng)村精英產(chǎn)生適度的選擇性激勵：(1)組織聲望對鄉(xiāng)村精英的正向激勵。對于村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社而言,其村組織代理人的身份能夠?yàn)猷l(xiāng)村精英帶來社會聲望、名譽(yù)等正面激勵,從而注重與社員、同級黨員之間的溝通與協(xié)作,降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率,以“組織聲望”為紐帶,與農(nóng)戶構(gòu)建互惠互利的合作關(guān)系。(2)組織約束對鄉(xiāng)村精英的管理監(jiān)督。村級基層黨組織成員被選為合作社理事長的前提是因?yàn)槠鋼?dān)任著村干部職務(wù),行政職務(wù)的履行是其履行合作社理事長職務(wù)、開展業(yè)務(wù)的重要保障,村組織代理人的身份變更伴隨著理事長身份的變更,合作社理事長身份更替的可能性構(gòu)筑了較為合理的權(quán)利制衡機(jī)制。因此,一旦鄉(xiāng)村精英發(fā)生利用合作社進(jìn)行自我牟利的機(jī)會主義傾向,村民可以通過選舉的方式改變其理事長身份,從而形成有效的監(jiān)督機(jī)制。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),案例1和案例2中,理事長實(shí)質(zhì)上都是當(dāng)?shù)氐摹敖?jīng)濟(jì)精英”,共同之處在于兩人都有帶動村莊致富的愿景。不同的是,案例1中的理事長最初是通過個(gè)人領(lǐng)辦的合作社在村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè),由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中涉及到集體資產(chǎn)和公共資源,才使得合作社成為更高層級的聯(lián)村合作社,其性質(zhì)也轉(zhuǎn)變?yōu)橛陕?lián)村黨委領(lǐng)辦;而案例2中,理事長則是在平衡利弊關(guān)系和高校專家指導(dǎo)之后,通過協(xié)商的方式組建的黨支部領(lǐng)辦合作社,但無論哪一種形式,實(shí)際上鄉(xiāng)村精英均希望在合作社中發(fā)揮自身社會價(jià)值,而由于黨組織的特殊性質(zhì),又使得他們在獲得“組織聲望”的同時(shí),也使得經(jīng)營權(quán)利得到有效監(jiān)督。

六、結(jié)語與討論

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的背景下,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社是政府組織與非政府組織的結(jié)合體,它的興起具有現(xiàn)實(shí)的必然性和合理性,體現(xiàn)了基層治理主體從“一元”向“多元”共治的轉(zhuǎn)變,為解決農(nóng)村市場失靈和政府失靈,尤其是公共品市場失靈提供了可選方案。首先,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社有助于緩解國家資源下鄉(xiāng)的組織載體困境,提升國家資源下鄉(xiāng)效率;其次,有助于緩解小農(nóng)戶集體行動困境,提升農(nóng)村公共物品的供給數(shù)量和效率;最后,有助于對“鄉(xiāng)村精英”實(shí)施選擇性激勵和權(quán)利制衡,促進(jìn)其在追求利潤的同時(shí),更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)。更為重要的是,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社的建立有助于解決當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化的問題,并且在更高層面實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶的聯(lián)合、農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。

但是,村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社仍然是處于發(fā)展中的事物,以下幾個(gè)問題是值得關(guān)注的問題:(1)成立的自發(fā)性。村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社的設(shè)立應(yīng)建立在農(nóng)戶“主動協(xié)商”和自發(fā)的原則上,一旦忽視其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境、要素稟賦而過多體現(xiàn)政府意志,容易催生大量“空殼社”和“僵尸社”。(2)與其他經(jīng)營主體建立合作關(guān)系。由于村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社具有區(qū)域上的封閉性,其進(jìn)一步發(fā)展必然受到區(qū)位限制。一方面,應(yīng)探索村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社與家庭農(nóng)場、企業(yè)、大戶的合作關(guān)系,延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;另一方面,對于有條件的區(qū)域,可以通過行政村黨支部之間的聯(lián)合,共同設(shè)立跨村域的合作社聯(lián)合社,解決要素稟賦和區(qū)位的限制。(3)進(jìn)入與退出機(jī)制。當(dāng)前相關(guān)法律缺少對該類合作社進(jìn)入與退出的相關(guān)規(guī)定,因此地方在實(shí)踐的過程中,應(yīng)依照國家《農(nóng)民專業(yè)合作社法》加快各地方農(nóng)民專業(yè)合作社條例、實(shí)施辦法等規(guī)范性文件的出臺,完善村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社的退出機(jī)制,保障社員合法權(quán)益,同時(shí)在國家層面,應(yīng)加快《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中與基層黨組織領(lǐng)辦型合作社有關(guān)的條例的修訂與完善。(4)合作社專業(yè)人才平臺搭建。村級基層黨組織領(lǐng)辦型合作社本質(zhì)上屬于村域社區(qū)型股份合作社,由于區(qū)位因素的限制,加之城鎮(zhèn)化和老齡化已經(jīng)是中國當(dāng)下的必然趨勢,隨著農(nóng)村精壯勞動力的不斷轉(zhuǎn)移,人才問題勢必制約村級基層黨組織領(lǐng)辦合作社的進(jìn)一步發(fā)展,因此應(yīng)積極探索地方性合作社專業(yè)人才流動平臺,通過建立鄉(xiāng)村人才資源庫，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)開展的“軟支持”,促進(jìn)其良性發(fā)展。