崔旭 張若為

摘 要：基于Rothwell和Zegveld提出的政策工具理論和檔案學(xué)理論中對(duì)檔案工作的分類，構(gòu)建了由政策工具（X維度）、事業(yè)領(lǐng)域（Y維度）和時(shí)間演進(jìn)（Z維度）組成的三維分析框架，以此為基礎(chǔ)，采用文本內(nèi)容分析法，提取基于國家層面的8份檔案事業(yè)政策文本內(nèi)容單元并進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析，得出以下結(jié)論：檔案事業(yè)政策建設(shè)成就突出體現(xiàn)在政策的連續(xù)性和動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性，檔案政策嬗變過程與國家檔案事業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)，但仍存在政策工具結(jié)構(gòu)不合理、各工作領(lǐng)域政策聚焦程度不平衡、以及由政策滯后產(chǎn)生的政策真空問題。建議促進(jìn)檔案事業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)的合理化、推動(dòng)檔案事業(yè)各個(gè)工作領(lǐng)域平衡發(fā)展、加強(qiáng)政策真空的針對(duì)性政策補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：檔案事業(yè)；政策分析；政策工具

A Quantitative Study on the Evolution of Archives Policy from 2000 to 2025

——Analysis of the Policy Text Based on the Archives Business

Cui Xu， Zhang Ruowei

（School of Public Administration of Northwest University， Xian， Shaanxi 710127）

Abstract：Based on the policy tool theory proposed by Rothwell and Zegveld and the classification of archival work in the archives theory， a three-dimensional analysis framework consisting of policy tools （X dimension）， career field （Y dimension） and time evolution （Z dimension） is constructed to based on this framework， using the text content analysis method， extracting 8 archives policy text content units based on the national level and performing quantitative statistical analysis， the following conclusions are drawn： the achievements of the archives policy construction are prominently reflected in the continuity and dynamic stability of the policy .The evolution process of archives policy meets the needs of the development of national archives. However， there are still unreasonable policy tool structures， unbalanced policy focus in various fields of work， and policy vacuum caused by policy lag， and then put forward suggestions： should promote the rationalization of the archives business policy tool structure， promote the balanced development of various work areas of the archives business， and strengthen the targeted policy supplement of the policy vacuum.

Keywords：Archives Business； Policy Analysis； Policy Tools

1 引 言

檔案事業(yè)是由檔案工作者所從事的、具有一定目標(biāo)和規(guī)模的、對(duì)社會(huì)發(fā)展有重要影響的一項(xiàng)專門活動(dòng)[1]。我國在建國之初就確立了建設(shè)現(xiàn)代檔案事業(yè)體系的目標(biāo)，檔案事業(yè)被黨和政府視為國家事業(yè)的重要組成部分。經(jīng)過70多年的發(fā)展，我國檔案事業(yè)已經(jīng)取得了傲人成就，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治效益日漸凸顯[2]。加強(qiáng)對(duì)檔案事業(yè)的研究，有利于進(jìn)一步發(fā)揮檔案事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用。

目前，關(guān)于檔案事業(yè)政策文本的研究甚少，筆者在CNKI中以“檔案事業(yè)AND政策分析”為關(guān)鍵詞，時(shí)間設(shè)置為2021年7月29日，僅檢索到3篇文章。分別是胡蕾的《中國檔案事業(yè)法規(guī)政策文本量化研究》對(duì)檔案法規(guī)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，得出檔案法規(guī)政策體系中政策工具使用存在的問題并提出建議[3]；趙雪芹《基于政策工具的我國民生檔案政策文本量化研究》從政策工具視角對(duì)民生檔案進(jìn)行量化分析，揭示現(xiàn)有問題并提出相應(yīng)的建議[4]；高大偉《我國少數(shù)民族檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)政策量化研究——基于128份政策文本的內(nèi)容分析》對(duì)我國少數(shù)民族檔案保護(hù)政策工具的結(jié)構(gòu)和政策內(nèi)容進(jìn)行了分析，并從三個(gè)方面指出了未來政策調(diào)整的方向[5]?？梢娔壳耙詸n案事業(yè)為對(duì)象基于政策內(nèi)容層面的研究還很缺乏。

政策文本是記錄政策主體、政策客體、政策工具和政策過程的文獻(xiàn)，對(duì)政策文本進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)隱藏于文字后的信息。對(duì)于檔案事業(yè)而言，量化研究政策文本的意義在于：一是可以分析政策工具的結(jié)構(gòu)特征和演變過程，發(fā)現(xiàn)和印證政府行政理念轉(zhuǎn)變過程；二是可以精確定量可視地呈現(xiàn)政策變遷過程，印證定性分析的內(nèi)容和結(jié)論；三是可以為分析政府部門的博弈機(jī)制、合作模式提供新的途徑；四是可以解析政策之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，反映潛藏的內(nèi)隱規(guī)律和演變軌跡。因此，對(duì)檔案事業(yè)政策文本進(jìn)行量化研究，將會(huì)給檔案事業(yè)帶來新的解讀，有助于政府部門更好地掌握檔案事業(yè)的發(fā)展規(guī)律[6]。

本研究主要以檔案事業(yè)的“五年規(guī)劃”政策文本為分析對(duì)象，提出由政策工具、事業(yè)領(lǐng)域和時(shí)間演進(jìn)三個(gè)維度構(gòu)成的檔案事業(yè)政策三維分析框架，采用文本內(nèi)容分析法，對(duì)檔案事業(yè)政策文本的內(nèi)容單元進(jìn)行編碼、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)和維度分析，厘清檔案事業(yè)政策嬗變過程中取得的成就及存在的問題，從而給出具有針對(duì)性的政策建議，以期對(duì)后續(xù)政策的制定、調(diào)整與完善提供參考。

2 政策分析框架

本文選擇政策工具、事業(yè)領(lǐng)域和時(shí)間演進(jìn)三個(gè)維度來構(gòu)建檔案事業(yè)政策三維分析框架模型。其中，X維度是政策工具，代表不同的政策手段；Y維度是事業(yè)領(lǐng)域，代表政策作用對(duì)象；Z維度是時(shí)間演進(jìn)，代表不同的階段。

2.1 X維度：政策工具

政策工具是搭建政策目標(biāo)與政策執(zhí)行之間的橋梁，是破解政策文本“黑箱”的技術(shù)。政策工具的概念在20世紀(jì)50年代由達(dá)爾和林德布洛姆提出[7]。陳振明認(rèn)為：“政策工具是政府及其他主體用以解決社會(huì)問題和實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所使用的方式和路徑?！盵8]學(xué)者們提出了不同的政策工具劃分類型，例如混合型、強(qiáng)制型和非強(qiáng)制型[9]；契約、征稅、財(cái)政補(bǔ)助、管制、命令等類型[10]；直接型、間接型、基礎(chǔ)型和引導(dǎo)型[11]；供給型、環(huán)境型與需求型[12]。在這些劃分類型中，由于Rothwell和Zegveld政策工具理論適用于解析復(fù)雜公共政策，而本文正是對(duì)跨越25年的國家檔案事業(yè)政策內(nèi)容進(jìn)行研究，因此筆者認(rèn)為該分類方法適合本文的研究，遂將檔案事業(yè)政策拆分為供給型、環(huán)境型與需求型工具要素，如圖1所示。

供給型政策工具是通過直接提供資金、人才、信息等要素，推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展；環(huán)境型政策工具是通過調(diào)整檔案主體行為，建立激勵(lì)約束機(jī)制，間接改變檔案事業(yè)的發(fā)展環(huán)境；需求型政策工具是通過政府采購、社會(huì)合作、海外交流等方式減少檔案事業(yè)發(fā)展中的不確定性，進(jìn)而拉動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展。三種工具具體類型和內(nèi)容如表1所示。

2.2 Y維度：檔案事業(yè)領(lǐng)域

由于政策工具分類更多體現(xiàn)的是各類型政策手段，而并未直接表明政策目的所在，僅借助X維度無法對(duì)檔案事業(yè)進(jìn)行深入剖析，因此結(jié)合檔案事業(yè)自身固有特點(diǎn)，借鑒馮惠玲對(duì)檔案事業(yè)涵蓋領(lǐng)域的劃分方法構(gòu)建了Y維度?？紤]到原理論中“檔案國際交流工作”與政策工具理論中“國際交流”有概念沖突，因此本文將Y維度分為：管理工作、行政工作、教育工作、科研工作和宣傳工作5個(gè)部分[13]。

2.3 Z維度：時(shí)間演進(jìn)

檔案事業(yè)發(fā)展是一個(gè)長期的過程，根據(jù)檔案事業(yè)內(nèi)外部特征的不同，可以將發(fā)展過程劃分為不同的階段[14]。不同階段的政策目標(biāo)，政策文本所關(guān)注的政策主體、政策客體都會(huì)隨著時(shí)間的演進(jìn)而呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化規(guī)律。基于上述原因，筆者將時(shí)間演進(jìn)維度作為檔案事業(yè)政策工具分析的Z維度，以探究檔案事業(yè)在政策選擇、政策聚焦以及趨勢(shì)發(fā)展方面的特征與問題。按照政策施效時(shí)間把Z維度劃分為五個(gè)階段，分別對(duì)應(yīng)2001-2005年、2006-2010年、2011-2015年、2016-2020年和2021-2025年。

2.4 構(gòu)建分析框架

結(jié)合上述的X-Y-Z維度，構(gòu)建檔案事業(yè)政策分析的三維框架，如圖2所示。

3 2000—2025年中國檔案事業(yè)政策文本分析

3.1 檔案事業(yè)政策文本的選取

在北大法寶數(shù)據(jù)庫中，以“檔案事業(yè)”為關(guān)鍵詞，時(shí)間設(shè)定為“2000年1月1日至今”，為保障文件的權(quán)威性，文件來源設(shè)置“中央法規(guī)”進(jìn)行檢索，獲得文件8份，去除與本文研究相關(guān)性不高的文件，共獲得文件6份。并在國家檔案局網(wǎng)站進(jìn)行相同限定條件的檢索，同時(shí)對(duì)《檔案工作文件匯集》[15]中收錄的文件進(jìn)行補(bǔ)充，最后獲得文件8份（見表2）。

3.2 檔案事業(yè)政策文本的編碼

本研究將8份檔案事業(yè)政策文本內(nèi)容拆分為不同的分析單元，按其在文本中出現(xiàn)的順序編號(hào)，根據(jù)政策文本內(nèi)容的具體構(gòu)成，以“政策編號(hào)—章節(jié)編號(hào)—分析單元序列號(hào)”的格式進(jìn)行編碼，得到573個(gè)編碼。結(jié)合選定文獻(xiàn)頒布和失效的具體時(shí)間，同時(shí)考慮分析可行性，把編號(hào)1、 2文獻(xiàn)歸為第一階段，編號(hào)3文獻(xiàn)歸為第二階段，編號(hào)4文獻(xiàn)歸為第三階段，編號(hào)5、6文獻(xiàn)歸為第四階段，編號(hào)7、8文獻(xiàn)歸為第五階段。最后形成了檔案事業(yè)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（具體示例見表3）。為了確保信度，應(yīng)用Holsti公式進(jìn)行信度檢測(cè)[16]，結(jié)果顯示，所有抽樣編碼單位的霍斯提信度均達(dá)到或超過0.92，本次編碼信度達(dá)標(biāo)，分析結(jié)果可靠。

3.3 檔案事業(yè)政策文本編碼頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

根據(jù)本文提出的三維分析框架，對(duì)檔案事業(yè)政策文本內(nèi)容單元進(jìn)行三維分布統(tǒng)計(jì)，每個(gè)編碼代表一個(gè)頻次，形成檔案事業(yè)政策三維交叉分析表，如表4所示。為更清楚地體現(xiàn)政策工具使用情況和事業(yè)領(lǐng)域關(guān)注情況，引入政策工具應(yīng)用比例和政策聚焦程度的概念。政策工具應(yīng)用比例是指是該工具占全部工具的比例，政策聚焦程度是指某領(lǐng)域工作在全部工作中受關(guān)注程度[17]。從表4可以看出，檔案事業(yè)政策工具在應(yīng)用上兼顧了供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，政策工具內(nèi)容覆蓋到管理工作、行政工作、教育工作、宣傳工作和科研工作5個(gè)方面，對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

4 政策文本的分析

4.1 X維度分析

從表4和圖3可以看出，在檔案事業(yè)政策中綜合使用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，三者都有相應(yīng)占比，但比例不均衡，其中環(huán)境型占比55.67%，供給型占比31.41%，需求型占比12.92%。說明政策主體更傾向于使用環(huán)境型政策工具，重視制定目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、策略措施等，而對(duì)能夠拉動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展的供給型政策工具、需求型政策工具使用較少。

具體來看，供給型政策工具中信息技術(shù)保障占比最高，如“十三五”規(guī)劃中提出“積極響應(yīng)數(shù)字中國建設(shè)，加快推進(jìn)信息技術(shù)與檔案工作深度融合”，這既說明政策主體對(duì)信息技術(shù)的重視，也顯示出信息技術(shù)供給尚難以滿足檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，需要通過政策引導(dǎo)予以強(qiáng)化。同時(shí)，供給型政策中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比亦較高，表明政策重視檔案館建設(shè)和檔案保管條件的完善。人才支撐則占比5.24%，體現(xiàn)了政策對(duì)加強(qiáng)檔案干部隊(duì)伍建設(shè)、提高業(yè)務(wù)人員技術(shù)能力的重視。此外，資金投入占比最低，諸如“加大檔案教育培訓(xùn)財(cái)政投入”一類的措施太過籠統(tǒng)。

環(huán)境型政策工具中策略措施、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)劃、政策占比較高，而財(cái)務(wù)金融則為零。其中目標(biāo)規(guī)劃占比高反映了政策主體對(duì)規(guī)劃的重視程度，如在“十二五”規(guī)劃中提出目標(biāo)“利用先進(jìn)技術(shù)，為社會(huì)各界提供快捷、便利的檔案利用服務(wù)”，“十三五”規(guī)劃又進(jìn)一步提出“檔案利用服務(wù)更加便捷普惠”。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)比例為16.93%，體現(xiàn)了構(gòu)建完善的檔案法規(guī)體系和監(jiān)管制度的政策意愿。策略措施比例高達(dá)23.21%，策略措施相對(duì)于法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)更具有靈活性，在規(guī)范檔案事業(yè)發(fā)展的同時(shí)給予各主體充分自主性，如在教育工作中支持建立全國檔案教育培訓(xùn)合作機(jī)制，在宣傳工作明確要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式向社會(huì)推出精品力作等。財(cái)務(wù)金融是指相關(guān)組織機(jī)構(gòu)參與檔案事業(yè)過程中，在財(cái)務(wù)、金融、稅收上的優(yōu)惠措施（如稅費(fèi)減免），8份政策文本都沒有提及，說明企業(yè)參與檔案事業(yè)建設(shè)情況甚少，財(cái)務(wù)金融、稅費(fèi)減免等情形并不在政策主體關(guān)注范圍內(nèi)。

就需求型政策工具而言，政府采購、社會(huì)參與和國際合作比例都很低，占比分別為1.92%、5.93%和5.07%，說明政策主體對(duì)引入多元力量激發(fā)檔案事業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)注度不高。當(dāng)前政府采購集中于珍稀檔案、古籍文獻(xiàn)的征收購買，涉及范圍較窄；社會(huì)參與主要體現(xiàn)在與其他公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的合作上，如與圖書、文獻(xiàn)、博物館等部門聯(lián)合開展科學(xué)研究；國際合作則主要表現(xiàn)為檔案事業(yè)主體與國外各類型主體開展業(yè)務(wù)、科研和宣傳上的交流合作。

4.2 Y維度分析

結(jié)合X維度對(duì)Y維度進(jìn)行分析，可以從另一側(cè)面呈現(xiàn)檔案事業(yè)政策變化特征。從圖4、表4可以看出8份政策文本涉及檔案事業(yè)所有領(lǐng)域，但各領(lǐng)域聚焦程度有明顯區(qū)別。管理工作一直是檔案事業(yè)政策關(guān)注的核心領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他領(lǐng)域政策聚焦程度總和。管理工作中涉及環(huán)境型政策工具和供給型政策工具的頻次較高，比如通過“修訂《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》”“創(chuàng)新檔案管理理念和管理模式”等措施引導(dǎo)和監(jiān)督管理工作，同時(shí)為了應(yīng)對(duì)新技術(shù)對(duì)檔案工作的影響，信息技術(shù)工具也得到了重視。行政工作主要是通過建立檔案行政執(zhí)法工作責(zé)任制、完善檔案行政執(zhí)法體制等方式規(guī)范檔案行政人員的行為，因此政策文本更多涉及環(huán)境型政策工具。教育工作受政策關(guān)注較高，說明政策主體的重視，環(huán)境型政策工具使用比例最大，具體舉措如確立檔案教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、建立檔案專業(yè)人才評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制等，說明對(duì)檔案人才的培養(yǎng)需要通過目標(biāo)規(guī)劃和適當(dāng)?shù)拇胧┮龑?dǎo)。教育工作中涉及需求型政策工具較少，對(duì)民眾宣傳教育，提高檔案意識(shí)和檔案素養(yǎng)的政策有所缺失。宣傳工作與其他工作相比，政策聚焦比例最低，相對(duì)而言需求型政策工具占比較高。檔案科研工作中，政策工具使用最頻繁是策略措施，通過改革檔案科技工作機(jī)制和管理方式促進(jìn)科研工作的開展，體現(xiàn)出政策主體用引導(dǎo)、鼓勵(lì)、扶持等柔性措施來影響檔案科研工作。

4.3 Z維度分析

相比于其他類型文獻(xiàn)，政策文本的時(shí)間要素更為重要，對(duì)政策文本進(jìn)行演進(jìn)分析可以從文本中挖掘出更有深度的信息。如表4和圖5所示：五個(gè)階段中的政策均聚焦于管理工作，對(duì)其他領(lǐng)域工作關(guān)注偏低，最頻繁使用的是環(huán)境型政策工具，這也與前兩個(gè)維度的分析結(jié)果相互印證。在第一階段，政策文本提出加快數(shù)字化進(jìn)程，推進(jìn)電子文件歸檔的試點(diǎn)推廣，制定法規(guī)條例制度，開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督，體現(xiàn)出政策主體對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于管理工作的重視，以及通過全局籌劃來引領(lǐng)檔案事業(yè)平穩(wěn)過渡。在第二階段，政策工具應(yīng)用頻次最高的是策略措施、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和信息技術(shù)保障，提出要探索電子檔案、農(nóng)村檔案、科技檔案管理的新體制、新模式，利用信息化手段加強(qiáng)檔案數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，體現(xiàn)出管理工作以科學(xué)規(guī)劃檔案資源建設(shè)為核心、以信息化建設(shè)為特征。在第三階段，供給型政策工具強(qiáng)調(diào)“搞好電子文件備份中心建設(shè)，落實(shí)異質(zhì)、異地備份制度”，要求“消除各級(jí)國家檔案館中‘危房館現(xiàn)象”，體現(xiàn)出政策主體居安思危，吸取經(jīng)驗(yàn)，降低突發(fā)事件對(duì)檔案工作影響的政策安排。在第四階段，管理工作政策指出“積極應(yīng)對(duì)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展對(duì)檔案工作的要求和影響”“建成一批具有國際先進(jìn)水平的數(shù)字檔案館”，說明政策主體意識(shí)到現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)管理工作的重要性。第五階段則提出“建立健全流動(dòng)人員等人事檔案監(jiān)督管理機(jī)制”“健全重大活動(dòng)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)檔案工作機(jī)制”“積極探索知識(shí)管理、人工智能、數(shù)字人文等技術(shù)在檔案信息深層加工和利用中的應(yīng)用”，體現(xiàn)出檔案管理工作對(duì)社會(huì)環(huán)境變化的積極應(yīng)對(duì)。

除了管理工作之外，第一階段教育工作供給型提出要建立多媒體培訓(xùn)教學(xué)基地，探索遠(yuǎn)程教育，通過要素供給為檔案教育工作發(fā)展聚力，而宣傳工作和行政工作的政策關(guān)注度偏低。第二階段提出了構(gòu)建法制統(tǒng)一、依法行政、有效監(jiān)督、高效服務(wù)檔案行政工作的政策愿景[18]，而對(duì)教育科研和宣傳工作的關(guān)注較少。到了第五階段，行政工作的政策聚焦有所提升，且主要集中于法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和策略措施上，體現(xiàn)出政策主體全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能，構(gòu)建檔案治理體系的意愿[19]。

5 檔案事業(yè)政策建設(shè)成就與問題

5.1 檔案事業(yè)政策建設(shè)成就

通過文本分析，可以發(fā)現(xiàn)檔案事業(yè)政策建設(shè)成就突出表現(xiàn)為政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，在五個(gè)階段中，政策工具應(yīng)用比例和政策聚焦比例變化較小。政策工具應(yīng)用比例始終以環(huán)境型政策工具為主，輔以供給型政策工具和需求型政策工具；政策聚焦上，各個(gè)階段都是以管理工作為政策焦點(diǎn)，同時(shí)也都有不同的次焦點(diǎn)，體現(xiàn)出外部經(jīng)濟(jì)、政治、文化和技術(shù)因素對(duì)檔案事業(yè)政策的影響。隨著時(shí)間的演進(jìn)，檔案事業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)保持動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，檔案事業(yè)政策焦點(diǎn)不變、次焦點(diǎn)動(dòng)態(tài)變化。從政策工具應(yīng)用和政策聚焦比例的變化程度上看，雖然外部環(huán)境對(duì)檔案事業(yè)有所影響，但整體均在檔案事業(yè)政策能夠應(yīng)對(duì)的范圍之內(nèi)，檔案事業(yè)政策具有很高的彈性，較好地契合了社會(huì)發(fā)展需要。

5.2 檔案事業(yè)政策存在的問題

（1）檔案事業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)不合理

從對(duì)X維度的分析上看，檔案事業(yè)政策工具運(yùn)用比例不平衡，環(huán)境型政策工具相較于其他兩種工具存在過溢使用，供給型和需求型政策工具使用不足。說明檔案事業(yè)政策還存在資金支持不足、培養(yǎng)人才力度不強(qiáng)、社會(huì)參與機(jī)制不健全、國際合作欠缺等問題。從各類政策工具內(nèi)部來看，供給型政策工具中資金支持、人才支撐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未得到很好使用，無疑阻礙了檔案事業(yè)發(fā)展。環(huán)境型政策工具中財(cái)務(wù)金融使用次數(shù)為零，說明檔案事業(yè)政策存在對(duì)財(cái)務(wù)金融工具的忽視。另外社會(huì)參與、國際合作等需求型政策工具的缺失，也不利于檔案事業(yè)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

（2）檔案事業(yè)各領(lǐng)域政策聚焦程度不平衡

通過分析Y維度，可以看出檔案事業(yè)政策在各個(gè)工作領(lǐng)域上的分布并不平衡，針對(duì)檔案管理工作的著墨過多，一定程度上忽視了其他工作。檔案管理工作作為基礎(chǔ)工作受到重視無可厚非，但是重視過度，會(huì)使工作者產(chǎn)生“只要管好檔案就行”的錯(cuò)誤觀念。相比之下，檔案教育工作的政策聚焦比例雖然位居第二，但是絕對(duì)數(shù)量較少；檔案科研、行政、宣傳工作聚焦比例則更低，說明這些領(lǐng)域長期以來均未從政策層面得到應(yīng)有的重視，勢(shì)必將影響檔案事業(yè)的全面發(fā)展。

5.3 檔案事業(yè)政策存在政策真空問題

通過前文的分析，可以看出我國檔案事業(yè)政策在各個(gè)維度均存在一定的政策真空，表明政策主體對(duì)社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域涌現(xiàn)的新問題缺乏足夠關(guān)注。例如，政策文本中涉及管理工作的部分并沒有個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)條文，實(shí)際上民生檔案涉及了大量個(gè)人隱私信息，理應(yīng)受到重視。涉及教育工作的政策聚焦于檔案高等教育和在職教育，缺少對(duì)公民個(gè)人檔案信息權(quán)利教育、家庭檔案建檔方法普及等內(nèi)容。如此一來，長期的政策真空將會(huì)導(dǎo)致政策效率低下[20]，進(jìn)而影響我國檔案事業(yè)的發(fā)展。

6 對(duì)策建議

6.1 促進(jìn)檔案事業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)的合理化

在政策工具理論中，每一種工具都有著自身的定位和獨(dú)特的價(jià)值，在運(yùn)用過程中均衡配置才能發(fā)揮政策工具的合理效果，通過調(diào)整政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)可以最大程度發(fā)揮檔案事業(yè)政策工具的運(yùn)行效果。

首先，要合理增加供給型政策工具應(yīng)用比例，提高資金支持、人才支撐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策工具比例。資金是檔案事業(yè)發(fā)展最基本的保障，不但要通過科學(xué)的財(cái)政預(yù)算合理配置檔案事業(yè)各領(lǐng)域的資金投入，還要積極引入社會(huì)資本，形成多元資金供給系統(tǒng)。人才是檔案事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)重視檔案管理人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備，遴選業(yè)務(wù)拔尖、科研突出的檔案專家，建設(shè)檔案專家數(shù)據(jù)庫?；A(chǔ)設(shè)施是檔案事業(yè)發(fā)展的基本保障，老舊館庫的修繕改建，各類型檔案設(shè)備的升級(jí)換代，智能化、數(shù)字化檔案館庫建設(shè)均是政策需要關(guān)注的重點(diǎn)。

其次，環(huán)境型政策工具最重要的是落實(shí)效果。策略措施、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)劃的數(shù)量過溢反映出這些工具的實(shí)施效果并不顯著，需要進(jìn)一步制定具體實(shí)施細(xì)則和方案，明確職責(zé)，細(xì)化進(jìn)度。同時(shí)，要重視實(shí)施效果的評(píng)估與反饋，確保能夠產(chǎn)生真正的政策效應(yīng)。對(duì)于受忽視的財(cái)務(wù)金融政策工具亦要加以利用，即通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、融資貸款等方式鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)單位參與檔案事業(yè)建設(shè)。

最后，大力加強(qiáng)需求型政策工具的使用，堅(jiān)持新發(fā)展理念，做好檔案相關(guān)社會(huì)服務(wù)、社會(huì)產(chǎn)品的購買，探索多主體協(xié)同合作的檔案服務(wù)體系架構(gòu)。例如，與高校合作提升檔案教育基地的數(shù)量和規(guī)模，聯(lián)合建立檔案科研中心；與公共文化機(jī)構(gòu)合作開展傳統(tǒng)文化挖掘、數(shù)字人文研究；與街道社區(qū)、新媒體平臺(tái)合作擴(kuò)展檔案社會(huì)影響力；重點(diǎn)結(jié)合國家戰(zhàn)略，開展檔案國際學(xué)術(shù)活動(dòng)和開發(fā)利用活動(dòng)，提升我國檔案話語權(quán)。

6.2 推動(dòng)檔案事業(yè)各個(gè)工作領(lǐng)域的平衡發(fā)展

根據(jù)前文分析，檔案教育、科研、宣傳、行政工作領(lǐng)域政策占比例較低，今后政策主體需要構(gòu)建結(jié)構(gòu)更為合理的檔案事業(yè)政策體系。針對(duì)教育工作，應(yīng)順應(yīng)檔案學(xué)新文科專業(yè)建設(shè)和檔案資源數(shù)字化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，為培養(yǎng)兼具檔案學(xué)理論知識(shí)、檔案管理專業(yè)技能和檔案數(shù)據(jù)采集、關(guān)聯(lián)、挖掘、分析能力的復(fù)合型人才提供政策引導(dǎo)。對(duì)于行政工作，應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)、功能目標(biāo)、運(yùn)行方式、制度保障體系方面提升檔案行政治理效能，從嚴(yán)格檔案執(zhí)法、強(qiáng)化檔案普法，發(fā)揮行政工作保障作用方面進(jìn)行政策引導(dǎo)[21]。對(duì)于宣傳工作，應(yīng)從政策層面明確宣傳方向、優(yōu)化宣傳內(nèi)容、加大宣傳力度，展現(xiàn)檔案的歷史文化魅力和政治經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于檔案科研工作，應(yīng)從政策層面推動(dòng)檔案理論與應(yīng)用研究相互支撐、高效轉(zhuǎn)化，并完善檔案科研成果驗(yàn)收、成果轉(zhuǎn)化權(quán)責(zé)制度，保障檔案科研體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

6.3 加強(qiáng)檔案事業(yè)政策真空的針對(duì)性政策補(bǔ)充

檔案事業(yè)政策主體應(yīng)重視政策真空現(xiàn)象，在政策制定時(shí)給予充分考慮。例如，針對(duì)檔案開放過程中個(gè)人隱私信息保護(hù)問題，政策主體應(yīng)樹立前瞻思維，在現(xiàn)有政策中增加個(gè)人隱私信息保護(hù)相關(guān)條文，并將數(shù)據(jù)匿名、信息加密、區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于檔案資源開發(fā)中。針對(duì)社會(huì)公眾的檔案知識(shí)普及與教育，可以出臺(tái)政策推動(dòng)檔案部門與中小學(xué)校、居民社區(qū)、企事業(yè)單位積極對(duì)接，針對(duì)不同人群開展社群檔案、家庭檔案知識(shí)普及與培訓(xùn)，并在政策層面鼓勵(lì)運(yùn)用VR、AR、全息投影等先進(jìn)技術(shù)為公眾提供多載體類型、多場(chǎng)域情景下的檔案教育資源，充分彰顯檔案價(jià)值，提升檔案教育工作的社會(huì)效益。

*本文系2019年度陜西省檔案局科技計(jì)劃項(xiàng)目“基于‘期望-滿意指數(shù)我國省級(jí)檔案網(wǎng)站互動(dòng)信息服務(wù)測(cè)評(píng)及優(yōu)化策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SX-2019-R-01）階段性研究成果。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]金波.檔案學(xué)導(dǎo)論[M].上海：上海大學(xué)出版社，2018.

[2]劉國能.論中國檔案事業(yè)體系形成階段[J].檔案與建設(shè)，2001（4）：4-9.

[3]胡蕾.中國檔案事業(yè)法規(guī)政策文本量化研究[D].浙江：浙江大學(xué)，2013：1-107.

[4]趙雪芹，李天娥.基于政策工具的我國民生檔案政策文本量化研究[J].檔案學(xué)研究，2020（6）：37-46.

[5][17]常大偉.我國少數(shù)民族檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)政策量化研究——基于128份政策文本的內(nèi)容分析[J].檔案學(xué)研究，2020（3）：106-111.

[6]黃萃.政策文本量化研究[M].北京：科學(xué)出版社，2016：45.

[7]R DAHL，C LINDBLOM. Politicse economic and welfare[M].New York：Harper and Row，1953：76.

[8]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：147.

[9]HOWLETT M，RAMESH M.Studying public policy：policy circles and policy subsystems[M].Oxford：Oxford University，1995：85.

[10]LINDER S，PETERS P.The study of public policy instrument[J]. Policy Current，1992（2）：18-26.

[11]陳恒均，黃婉玲.臺(tái)灣半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策之研究：政策工具研究途徑[J].中國行政，2004（75）：1-28.

[1 2]Rothwell R，Zegveld W.Industrial innovation and public policy：preparing for the 1980s and 1990s[M]. London：Frances Printer，1981：83-104.

[13]馮慧玲.檔案學(xué)概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016：69-79.

[14]李珍，丁華東.范式轉(zhuǎn)型與檔案政策[J].檔案學(xué)通訊，2008（1）：4-7.

[15]國家檔案局中央檔案館辦公室.檔案工作文件匯集（第十集）[M].北京：中國文史出版社，2015：81.

[16]Holsti.Content Analysis for the Social Sciences and Humanities[M]. MA：Addison-Wesley，1969：12-22.

[18]國務(wù)院.國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的實(shí)施意見[EB/OL].[2004-03-22]http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2004/content_75692.htm.

[19]胡鴻杰，李麗環(huán).回顧與展望：兩個(gè)規(guī)劃帶來的思考[J].檔案與建設(shè)，2021（6）：11-14.

[20]吳光蕓，祝小芳.公共政策滯后的治理與防范[J].長白學(xué)刊，2016（4）：50-55.

[21]徐擁軍.“十四五”時(shí)期檔案治理體系建設(shè)的內(nèi)涵解析[J].檔案與建設(shè)，2021（6）：15-16+29.