南方周末特約撰稿 趙龔卓 南方周末記者 林禎知

江蘇無錫的一個(gè)“互聯(lián)網(wǎng)·無人律所”在社區(qū)投入使用，實(shí)現(xiàn)了法律援助“零距離”。視覺中國(guó)?圖

2021年8月20日，《中華人民共和國(guó)法律援助法》正式通過。

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★據(jù)學(xué)者吳宏耀統(tǒng)計(jì)，2014到2016年間，中國(guó)裁判文書網(wǎng)上公布的255個(gè)由最高法復(fù)核的死刑案例中，有律師參與的僅22例，占比8.63%。

學(xué)者顧永忠：最終通過的條款是各方利益平衡的結(jié)果，一方面肯定了刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的工作，另一方面，為各地根據(jù)自身情況采取靈活的做法提供了依據(jù)。

法律援助法通過一周后，2021年8月27日，一場(chǎng)有關(guān)這部法律的學(xué)術(shù)研討會(huì)在北京友誼賓館召開。

“目前有約70%的刑事案件沒有律師辯護(hù)，那么刑訴法規(guī)定的很多被告人、犯罪嫌疑人的權(quán)利都得不到保障?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授陳永生在會(huì)上說，這次立法擴(kuò)大了法律援助范圍，“值得肯定”。

擴(kuò)大的范圍，就包括死刑復(fù)核階段。此前法律并未規(guī)定，在最高法的死刑復(fù)核階段，是否需要為沒有聘請(qǐng)辯護(hù)人的被告人提供法律援助。

深入?yún)⑴c法律援助法立法進(jìn)程的中國(guó)政法大學(xué)教授顧永忠表示，立法過程中，學(xué)界、業(yè)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)于刑事法律援助范圍要不要擴(kuò)大、擴(kuò)大到什么程度爭(zhēng)議較大。

中國(guó)政法大學(xué)另一位學(xué)者吳宏耀告訴南方周末記者，立法者一直在猶豫，刑事法律援助的范圍要不要突破刑事訴訟法的規(guī)定，“畢竟擴(kuò)大援助范圍，會(huì)牽動(dòng)刑事訴訟每一個(gè)環(huán)節(jié)”。

法律援助工作在中國(guó)已開展25年，相比世界各國(guó)，中國(guó)的法援制度起步晚、發(fā)展迅速，但也暴露出資源分配不均、覆蓋范圍窄、保障不充分等問題，頗受詬病。

在學(xué)者看來，此次立法在2003年制定的法律援助條例的基礎(chǔ)上吸收了近年來的實(shí)踐成果。自2018年納入立法規(guī)劃，歷經(jīng)三次審議，《中華人民共和國(guó)法律援助法》于2021年8月20日獲通過，將于2022年1月1日起正式施行。

這部總共六千多字的法律，初次審議時(shí)有61條，修改完善后增至71條，條款增加的同時(shí)，爭(zhēng)議之聲從未消散。

增加了限定條件

把死刑復(fù)核案件納入法援范圍，學(xué)者們呼吁已久。

較早發(fā)聲者吳宏耀，是中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家法律援助研究院院長(zhǎng)，8月27日在友誼賓館召開的“開啟中國(guó)法律援助制度的新時(shí)代”研討會(huì)就由該院組織。

吳宏耀對(duì)死刑復(fù)核階段提供法律援助重要性的關(guān)注，始于“念斌案”。2006年7月27日，福建省平潭縣兩戶居民家中多人中毒，致兩人死亡。警方偵查后認(rèn)為，鄰居念斌有投毒嫌疑，福建省高院二審判處念斌死刑。

在死刑復(fù)核階段，念斌家屬委托的辯護(hù)律師張燕生向最高法提交了辯護(hù)意見。最高法最終撤銷原判發(fā)回重審。2014年8月22日，福建省高院作出念斌無罪的終審判決。

“死刑復(fù)核階段是‘生死攸關(guān)?！眳呛暌J(rèn)為，辯護(hù)律師的參與，對(duì)防范冤假錯(cuò)案和不必要的死刑判決有很大幫助，特別是到了最高法復(fù)核時(shí)，由于其脫離了地方利益瓜葛，具備公正作出判決的優(yōu)勢(shì)。

長(zhǎng)期的呼吁得到了立法機(jī)構(gòu)的回應(yīng)。2012年3月，修改后的刑訴法首次明確，最高法復(fù)核死刑案件，可以詢問被告人，辯護(hù)律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護(hù)律師的意見。

然而，死刑復(fù)核階段，沒有聘請(qǐng)辯護(hù)人的，是否需要納入指定辯護(hù)，法律并未規(guī)定。

這引起了中國(guó)政法大學(xué)教授陳光中的注意。他曾表示，在死刑復(fù)核程序中，為符合法定援助條件的被告人提供法律援助，“是立法的應(yīng)有之義”。

2012年9月發(fā)布的有關(guān)刑訴法的司法解釋中，對(duì)此有回應(yīng)：省高級(jí)法院復(fù)核死刑案件，被告人沒有委托辯護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)指定律師辯護(hù)。但仍沒有對(duì)最高法作出要求。

據(jù)吳宏耀統(tǒng)計(jì)，2014到2016年間，中國(guó)裁判文書網(wǎng)上公布的255個(gè)由最高法復(fù)核的死刑案例中，有律師參與的僅22例，占比8.63%。

在2013年參加最高法組織的一次會(huì)議上，中國(guó)社科院法學(xué)所研究員劉仁文也曾指出類似問題。當(dāng)時(shí)，最高法有關(guān)部門負(fù)責(zé)人回復(fù)他說，這項(xiàng)工作并不簡(jiǎn)單，一些死刑犯可能關(guān)在中西部地區(qū)偏僻的看守所，法援律師赴當(dāng)?shù)貢?huì)見，成本高，操作難度大。

“但畢竟人命關(guān)天，且是最后一個(gè)救濟(jì)環(huán)節(jié)，再大的難度也應(yīng)當(dāng)想辦法克服?！眲⑷饰母嬖V南方周末記者，2014年初，他給中央報(bào)送了一篇內(nèi)參，指出為確保死刑復(fù)核案件質(zhì)量，應(yīng)盡快賦予被告人受援助權(quán)。

內(nèi)參受到有關(guān)中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，被批給最高法。劉仁文回憶，2014年下半年，他到最高檢掛職時(shí)，聽說最高法就此事曾到最高檢調(diào)研過，最高檢也同意這一意見。

2018年，全國(guó)人大啟動(dòng)法律援助法的立法工作。在初稿中，立法者一度把死刑復(fù)核案件納入到了法定強(qiáng)制辯護(hù)的范圍內(nèi)——草案一審稿、二審稿都規(guī)定，所有死刑復(fù)核案件被告人，沒有委托律師的，都應(yīng)當(dāng)獲得律師辯護(hù)。

不過，最終版本中對(duì)受援者增加了限定條件，即“申請(qǐng)法律援助的”死刑復(fù)核案件被告人。

陳永生對(duì)此表示“有點(diǎn)遺憾”：“也就是說，死刑復(fù)核案件被告人如果申請(qǐng)了法律援助，那么就給你法律援助；如果沒有申請(qǐng)的話，那么就沒有法律援助”。

一參與立法討論的專家解釋，這是因?yàn)橛袑?shí)務(wù)部門對(duì)于這項(xiàng)規(guī)定始終持保留意見，因?yàn)閷⑺佬虖?fù)核案件納入強(qiáng)制援助范圍，律師參與逐漸常態(tài)化，法官工作量會(huì)大幅增加。

因而，在第三次審議過程中，對(duì)這一條款進(jìn)行了修改。吳宏耀認(rèn)為，“立法機(jī)關(guān)在尊重相關(guān)部門意見的同時(shí)，堅(jiān)持了自己的立場(chǎng)，打通了中國(guó)死刑案件法律援助的最后一公里?！?/p>

尚權(quán)律師事務(wù)所主任毛立新認(rèn)為，打通之后，確保死刑復(fù)核案件被告人知道自己享有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利尤為關(guān)鍵。誰來告知、如何告知、在什么時(shí)限內(nèi)告知，都需要在此后的實(shí)踐中進(jìn)一步明確。

“過山車”

除了死刑復(fù)核案件被告人可獲得法律援助，對(duì)適用普通程序?qū)徟械陌讣桓嫒耸欠駪?yīng)當(dāng)指派法律援助，在立法時(shí)也引發(fā)了不小爭(zhēng)議。

事后來看，這一條款經(jīng)歷了“過山車”式的變化：草案一審稿規(guī)定，對(duì)于適用普通程序?qū)徟邪讣?，且沒有委托辯護(hù)人的被告人，“應(yīng)當(dāng)”指派律師辯護(hù)。二審稿中，這一條款被刪除。但最終稿又規(guī)定，對(duì)存在上述情況的被告人，法律援助機(jī)構(gòu)“可以”指派律師辯護(hù)。

“應(yīng)當(dāng)”變?yōu)椤翱梢浴保愑郎J(rèn)為，在沒有強(qiáng)制性約束的情況下，實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)具體會(huì)執(zhí)行到什么程度并不好說，“可能會(huì)造成大部分情況不通知、少數(shù)特殊情況才通知的局面”。

爭(zhēng)議源自對(duì)援助成本的考慮。在8月27日召開的研討會(huì)上，顧永忠表示，針對(duì)這條內(nèi)容，組織法律援助系統(tǒng)的意見比較大，“基層領(lǐng)導(dǎo)提出，在目前的狀況下，要把這一塊都承擔(dān)下來，不堪重負(fù)”。

一司法系統(tǒng)的工作人員告訴南方周末記者，有些省份，法援服務(wù)仍缺少經(jīng)費(fèi)和律師，“總不能為了保證法援的數(shù)量，忽視了辯護(hù)質(zhì)量，這會(huì)讓法援變得沒有意義”。爭(zhēng)議中，二審稿去掉了對(duì)普通程序?qū)徟邪讣?qiáng)制指派法援律師的條款。

吳宏耀記得，等第三次審議草案時(shí)，司法部又明確提出，刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作到目前為止取得了可喜的成績(jī)，希望能夠在立法中反映這方面的內(nèi)容。刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作于2017年10月，在北京、上海等8地率先開展，2019年1月擴(kuò)大到全國(guó)。

顧永忠認(rèn)為，最終通過的條款是各方利益平衡的結(jié)果，一方面肯定了刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的工作。另一方面，為各地根據(jù)自身情況采取靈活的做法提供了依據(jù)，“這部分不屬于法定的強(qiáng)制辯護(hù)，能做到的地方可以先做起來，做不到的也不強(qiáng)制?！?/p>

有些省份做不到，和法援經(jīng)費(fèi)有關(guān)。南方周末記者了解到，法援經(jīng)費(fèi)主要來源于同級(jí)財(cái)政，與各省GDP總量呈正相關(guān)，各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異直接影響著經(jīng)費(fèi)的分配。

陳光中等人撰寫的《刑事辯護(hù)法援制度再探討》的文章顯示，2018年中國(guó)法援經(jīng)費(fèi)總額為26.51億，僅占全國(guó)財(cái)政支出中的0.012%，而法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，比例一般在0.1%-1%之間。如果用第六次人口普查的人口總數(shù)計(jì)算，2018年中國(guó)人均法律援助經(jīng)費(fèi)1.989元，和一些發(fā)展中國(guó)家相比都有較大差距。如2018年菲律賓人均經(jīng)費(fèi)投入就有5.2元人民幣。

“當(dāng)前法援面臨最大的問題就是經(jīng)費(fèi)不足?！标愑郎赋?，特別是刑事訴訟法在2012年修改后，將法律援助的范圍從審判階段提前到了偵查階段，刑事法律援助案件至少增加了兩倍，而法援經(jīng)費(fèi)每年還只保持10%左右的增長(zhǎng)，跟不上案件數(shù)量增長(zhǎng)的速度，“這必然削弱律師辦案的積極性”。

委托辯護(hù)優(yōu)先于法援辯護(hù)

陳永生認(rèn)為，法律援助法值得肯定的地方不少，除了援助范圍擴(kuò)大，被告人的權(quán)益也有了更多保障。

“陳老師，感謝你對(duì)第二十七條的貢獻(xiàn)！　這條特別重要?！?月27日，在中國(guó)政法大學(xué)的研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，一名參會(huì)嘉賓有些激動(dòng)。

第二十七條的規(guī)定是，公檢法在通知法援機(jī)構(gòu)指派辯護(hù)人時(shí)，不得限制或損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護(hù)人的權(quán)利。

陳永生也覺得有些“出乎意料”：“之前一點(diǎn)信心都沒有，很擔(dān)心這條加不進(jìn)來”。

實(shí)際上，關(guān)于委托律師和法援律師的程序之爭(zhēng)，由來已久。陳永生介紹，司法實(shí)踐中，辦案機(jī)關(guān)在處理一些影響較大的案件時(shí)，會(huì)直接指派法援律師，并以此為由拒絕當(dāng)事人及家屬委托律師辯護(hù)。

江蘇女輔警敲詐勒索案中，女輔警舅舅在2021年3月發(fā)聲，稱連云港市中院在沒有跟家屬溝通的情況下指派了兩名律師為她二審進(jìn)行辯護(hù)，拒絕家屬委托的律師會(huì)見。在勞榮枝案、杭州保姆縱火案、吳謝宇弒母案等熱點(diǎn)案件中，當(dāng)事人也都被指派了法援律師。

2021年4月，在中國(guó)法學(xué)會(huì)舉辦的針對(duì)草案一審稿的研討會(huì)上，陳永生建議，如果嫌疑人、被告人或家屬聘請(qǐng)了律師，法援部門不得指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師進(jìn)行辯護(hù)；如果在法律援助機(jī)構(gòu)指定律師后，嫌疑人、被告人或家屬又自行委托律師，前面指定的律師應(yīng)當(dāng)退出。

顧永忠也曾就法援律師與委托律師的關(guān)系問題，形成了一份建議，提交到全國(guó)人大常委會(huì)法工委。

顧永忠認(rèn)為，最終通過的第二十七條明確了“委托辯護(hù)優(yōu)先于法援辯護(hù)”的原則。

不僅是這一條，“第四十八條也明確，當(dāng)‘受援人自行委托律師或者其他代理人時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止法律援助?！眳呛暌硎?。

然而，法律援助法還是留下了“缺口”。目前條文規(guī)定受援人自行委托，但實(shí)際情況是，受援人大多被采取了強(qiáng)制措施，無法直接委托律師，而是通過其監(jiān)護(hù)人、近親屬代為委托。

“那么，近親屬代為委托律師的情況是否包含在第四十八條規(guī)定的范圍中，還需要進(jìn)一步明確?！泵⑿赂嬖V南方周末記者。

學(xué)界、業(yè)界重視受援人的權(quán)益保障，一部分是由于對(duì)法援質(zhì)量的擔(dān)憂。廣森律師事務(wù)所主任楊漢卿向南方周末記者表示，他在辦理法援案件過程中曾遇到過，收到案卷后，沒幾天就開庭，“閱卷工作都無法完成，起不到好的辯護(hù)效果”。

立法者注意到了這一點(diǎn)。草案一審稿規(guī)定公檢法機(jī)關(guān)辦理刑事案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人符合法律援助規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知法援機(jī)構(gòu)，法援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派律師。在二審稿中，上述條文的兩個(gè)“及時(shí)”被明確為“3日內(nèi)”。

二審稿中也明確，當(dāng)事人提出法律援助申請(qǐng)后，辦案機(jī)關(guān)、監(jiān)管場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)轉(zhuǎn)交給法律援助機(jī)構(gòu)。陳永生就發(fā)現(xiàn)，以前公安機(jī)關(guān)對(duì)于嫌疑人要求獲得法律援助的，經(jīng)常故意拖，拖到案子偵查快結(jié)束的時(shí)候才轉(zhuǎn)告，那就基本上把法律援助架空了。

為了保證援助質(zhì)量，法律援助法還對(duì)重罪案件中的法援律師資格作了要求，對(duì)可能判處無期徒刑、死刑以及死刑復(fù)核案件的被告人，應(yīng)當(dāng)指派具有3年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師作為辯護(hù)人。

接受南方周末記者采訪的學(xué)者認(rèn)為，從1996年刑訴法和律師法修改時(shí)首次明確了法援制度法律地位，到此次法律正式通過，法律援助的規(guī)范運(yùn)行有了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。接下來最重要的是落實(shí)，比如法律援助法明確提出要引入第三方評(píng)估，同時(shí)要建立信息公開制度，將律所、律師履行法律援助義務(wù)納入年度考核等措施，但到底怎么做，還需要具體的實(shí)施細(xì)則。