劉佳　曹景林

摘要：相對貧困治理時(shí)期的首要任務(wù)是劃定科學(xué)合理的相對貧困線。鑒于我國的現(xiàn)實(shí)國情以及相對貧困成因的復(fù)雜性，從消費(fèi)的角度采用實(shí)證的方法并考慮統(tǒng)計(jì)指標(biāo)口徑、家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)、實(shí)物社會轉(zhuǎn)移以及結(jié)合社會需求指標(biāo)按照城鄉(xiāng)有別劃定相對貧困線是目前合理的方式之一。2020年后相對貧困治理將轉(zhuǎn)型為常規(guī)化的治理模式、普惠型的治理制度。在此基礎(chǔ)上，對相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體實(shí)行分類指導(dǎo)、分類施策，提出聚焦優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、探索新型扶貧養(yǎng)老模式、實(shí)施綜合性兒童扶貧政策、改革戶籍制度、創(chuàng)新幫扶體系和幫扶載體等具有差異化的相對貧困治理措施，是探索解決相對貧困長效機(jī)制的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)國家貧困治理體系現(xiàn)代化和提升治理能力的必要手段。

關(guān)鍵詞：相對貧困;貧困成因;貧困測度;差異化貧困治理

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.002

引言

貧困歷來是困擾人類的世界性難題，中國作為發(fā)展中的大國也無法避免貧困問題的困擾。自改革開放以來，中國的扶貧政策先后經(jīng)歷了1978—1985年的經(jīng)濟(jì)體制改革帶動下的扶貧階段，1986—2000年的區(qū)域開發(fā)推動下的扶貧階段，2001—2012年的整村全面推進(jìn)式的扶貧階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高屋建瓴，不斷創(chuàng)新思路、改進(jìn)扶貧方式，將脫貧攻堅(jiān)任務(wù)納入兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重大戰(zhàn)略部署之中，推動我國扶貧事業(yè)進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧的新階段（2013—2020年）。截止到2020年末，我國如期完成了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的任務(wù)目標(biāo)，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了舉世矚目的偉大勝利。

我國雖然消除了絕對貧困，但這并不意味著貧困的終結(jié)，因貧困脆弱性造成的返貧人口以及隨著貧困線上調(diào)形成的新貧困人口構(gòu)成了我國新時(shí)期的相對貧困人口。這表明，2020年后我國將進(jìn)入全面建成小康社會的相對減貧時(shí)期，反貧困重心將轉(zhuǎn)向解決“相對貧困”問題。

進(jìn)入相對減貧期后，我們應(yīng)充分認(rèn)識到絕對貧困和相對貧困并不是簡單的分割，相對貧困中仍然包括絕對的因素，相對貧困與絕對貧困治理也存在著一些共性的難點(diǎn)問題?；谝陨险J(rèn)識，本文在梳理國內(nèi)外已有相對貧困研究成果的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)計(jì)學(xué)的視角對我國相對貧困的測度進(jìn)行探討，并對2020年后我國相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體進(jìn)行分類，針對各類潛在相對貧困群體的異質(zhì)性表現(xiàn)提出具有差異化的相對貧困治理措施，嘗試融入相對貧困治理體系中，實(shí)現(xiàn)相對貧困群體的可持續(xù)發(fā)展。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期的相對貧困：理解與認(rèn)識

國外學(xué)者從20世紀(jì)50年代開始研究相對貧困，關(guān)于相對貧困的研究可以分成三類。一類是以彼得·湯森為代表的學(xué)者認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步貧困的內(nèi)涵應(yīng)拓展至相對貧困。他認(rèn)為，如果一個(gè)人不能按照大眾所認(rèn)可和接受的生活狀態(tài)去生活，那么這個(gè)人就處于相對貧困狀態(tài)。相對貧困概念一經(jīng)提出就得到了許多發(fā)達(dá)國家的認(rèn)同和支持。一類是以阿瑪?shù)賮啞ど瓰榇淼膶W(xué)者基于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況對貧困的論斷，他們認(rèn)為在相對貧困的表象下其實(shí)質(zhì)是絕對貧困的內(nèi)核，是絕對的剝奪和可行能力的缺失。學(xué)者們圍繞彼得·湯森和阿瑪?shù)賮啞ど挠^點(diǎn)進(jìn)一步研究形成了第三類觀點(diǎn)，他們認(rèn)為貧困兼具絕對和相對兩種特性，試圖尋找一種方法構(gòu)建出復(fù)合指標(biāo)將貧困的兩種特性同時(shí)體現(xiàn)出來。

我國學(xué)者從20世紀(jì)90年代開始研究相對貧困，隨著我國逐漸擺脫絕對貧困，進(jìn)入相對貧困的治理時(shí)期，有關(guān)相對貧困的研究成果也越來越豐富，包括相對貧困的內(nèi)涵、特征、表現(xiàn)和測度等。陸小華（2000）認(rèn)為，相對貧困是指與社會平均水平相比，一部分特定人群生存所需的物質(zhì)保障、技術(shù)支持和思想意識引導(dǎo)等都處于匱乏的一種生存狀態(tài)。童星、林閩鋼（2001）認(rèn)為，在解決溫飽的前提下，生活水平低于社會公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，而且缺乏發(fā)展能力或者發(fā)展能力弱則屬于相對貧困。毛廣雄（2004）提出，相對貧困是社會成員當(dāng)下的生活水平雖然能滿足吃穿，但是卻處在最低的生活標(biāo)準(zhǔn)而且無法進(jìn)一步發(fā)展和提升的一種貧困狀態(tài)。楊舸（2017）認(rèn)為，相對貧困不但是特定群體因未達(dá)到社會平均生活水平而遭到排斥，而且是與他人相比感到相對剝奪的一種心理狀態(tài)。譚詩斌（2018）認(rèn)為，相對貧困是個(gè)人或者家庭所占有的資源和生活水平都低于社會共同體的平均水平。

有關(guān)我國相對貧困的成因概括起來可以從以下四個(gè)方面理解。一是相對貧困是收入和資源分配的不平等。汪三貴、曾小溪（2018）提出，相對貧困是收入分配不平等造成的貧困，無關(guān)乎實(shí)際生活質(zhì)量;相對貧困與“相對剝奪”相對應(yīng)并表現(xiàn)為收入分配不平等，測度標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。王磊（2019）認(rèn)為，相對貧困本質(zhì)上仍然是收入差距造成的一種貧困，具體表現(xiàn)為個(gè)人收入水平與社會平均收入水平有較大差距。左停、蘇武崢（2020）提出，經(jīng)濟(jì)的快速增長會引發(fā)收入以及各種資源分配不公和貧富的兩極分化，這種分配的不公平除了表現(xiàn)為初次收入分配的差距外，還體現(xiàn)在再分配過程中的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源分配的不公平，這些都會導(dǎo)致相對貧困問題發(fā)生。二是權(quán)利和機(jī)會被剝奪，即相對貧困是特定的群體或者個(gè)人缺乏本應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利所導(dǎo)致的貧困，包括喪失發(fā)言權(quán)、被社會排斥等現(xiàn)象。郭熙保（2005）認(rèn)為，貧困家庭或者個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上是被社會邊緣化的，這也會導(dǎo)致他們在政治和社會上甚至文化和福利上也被邊緣化，他們在任何場合都沒有發(fā)言權(quán)，缺乏法律的保護(hù)，他們的人格不受尊重，而且被禁止利用各種機(jī)會實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，在社會上一直處于被排斥的境地。如果一個(gè)人被排斥在主流經(jīng)濟(jì)、政治以及社會活動之外，即使他有一定的收入，自身能力也不差，他可能還是很貧窮。三是易遭受各種風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，可持續(xù)發(fā)展能力弱，這里實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是相對貧困群體具有脆弱性的特征，所謂脆弱性是指貧困群體相較于非貧困群體更易遭受到市場風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)周期波動以及社會動蕩等不確定性因素所帶來的沖擊。脆弱性包括內(nèi)在和外在兩個(gè)方面，內(nèi)在是指貧困者內(nèi)心孤立無援，外在是指易遭受外部沖擊，這兩個(gè)方面使得貧困者缺少應(yīng)對破壞性損失的能力和手段。張琦等（2020）依據(jù)致貧原因，將相對貧困群體分為自然脆弱、生理脆弱和社會脆弱群體，進(jìn)一步將三類群體的致貧路徑歸納為“主體因素一經(jīng)濟(jì)因素”“制度因素一經(jīng)濟(jì)因素”“環(huán)境因素一經(jīng)濟(jì)因素”。四是與其他社會成員相比較后的主觀感受和心理狀態(tài)，由此可見，相對貧困已經(jīng)拓展至心理和精神層面。楊菊華等（2019）依據(jù)馬斯洛的需求理論，將貧困分成了四級、兩大類：一類是經(jīng)濟(jì)和健康需求得不到滿足而產(chǎn)生的貧困，另一類是社會和精神方面缺失而產(chǎn)生的貧困，精神貧困是最高級別。

由上述談及的相對貧困內(nèi)涵及其成因我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，以往從收入角度提出，以滿足人類生存需要為目標(biāo)來確定貧困線的方式已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代我國扶貧工作的發(fā)展要求。我們需要以全新的視角重新審視新時(shí)期的貧困問題，提出一個(gè)經(jīng)過綜合考量的、多元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

二、相對貧困的測度：一個(gè)綜合考量的貧困標(biāo)準(zhǔn)

2020年后我國進(jìn)入相對貧困治理時(shí)期，相對貧困治理時(shí)期的首要任務(wù)是選擇合適的方法劃定相對貧困線，確定相對貧困人口，而相對貧困線的劃定既要具有科學(xué)性又要能適應(yīng)中國國情。于光軍（2020）提出，解決相對貧困問題需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科共同關(guān)注。本文基于以上學(xué)科的理論思想提出劃定相對貧困線時(shí)需要綜合考慮的幾個(gè)問題。

（一）客觀真實(shí)地劃定相對貧困線是基本共識

目前，我國大部分學(xué)者沿用了國際上劃定相對貧困線的慣用方法，陳宗勝等（2013）提出用農(nóng)村人均純收入均值的40%—50%作為相對貧困線;程永宏等（2013）使用農(nóng)村家庭人均純收入、城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入的50%來劃定相對貧困線;蔡亞慶等（2016）提出把各個(gè)省份人均凈收入的50%作為相對貧困線;李實(shí)、朱夢冰（2018）建議把收入中位數(shù)的50%劃定為相對貧困線;邢成舉、李小云（2019）則認(rèn)為將收入中位數(shù)的40%劃定為相對貧困線更加合理;沈揚(yáng)揚(yáng)、李實(shí)（2020）提出按照人均可支配收入中位數(shù)的40%設(shè)定相對貧困線。

綜上所述，目前在相對貧困線的劃分上存在以下問題。首先，劃定相對貧困線的第一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是確定科學(xué)的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)有的國內(nèi)外研究來看，學(xué)者們大多采用人均可支配收入、人均凈收入和收入中位數(shù)作為相對貧困線確定的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可見相對貧困線的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。另外，通過相對貧困的概念可知，相對貧困與收入分配不平等有很大的關(guān)系，但是目前相對貧困線的劃定并沒有反映出收入分配結(jié)構(gòu)的特征。其次，劃定相對貧困線的第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是選擇一個(gè)合適的比例，而目前學(xué)者們對于所選擇的比例并沒有給出令人信服的理由，帶有一定的主觀性和武斷性。

基于上述相對貧困線在劃定時(shí)存在的問題，本研究認(rèn)為可以從消費(fèi)的角度采用實(shí)證的方法劃定相對貧困線，這樣就可以避免基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、比例選擇帶有主觀性和武斷性問題的發(fā)生，從而劃定出客觀真實(shí)的相對貧困線。在很多情況下，用消費(fèi)指標(biāo)刻畫相對貧困線比用收入指標(biāo)更貼切。目前，我國大部分貧困人口的收入已經(jīng)超過收入貧困線，擺脫了收入貧困，但是沉重的生活負(fù)擔(dān)以及對未來預(yù)期的不確定導(dǎo)致一部分已經(jīng)脫離收入貧困的群體并沒有按照社會公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)去消費(fèi)，這就是一種典型的相對貧困。

另外，實(shí)證方法確定貧困線不摻雜任何人為因素，不以制定者的主觀意志為轉(zhuǎn)移，它是自然形成的。以擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)（ELES）劃定相對貧困線為例，駱祚炎（2006）認(rèn)為，ELES中基本消費(fèi)需求并不是一成不變的，它能自動地與社會整體收入或消費(fèi)水平掛鉤而“水漲船高”，具有自動調(diào)整的機(jī)制，所以用其作為相對貧困線，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。用基本消費(fèi)需求確定相對貧困線的方法也比較靈活，不僅可以制定全國的相對貧困線，也可以制定城鎮(zhèn)和農(nóng)村甚至各地區(qū)的相對貧困線。

（二）確定合理的統(tǒng)計(jì)口徑體現(xiàn)出劃定相對貧困線的嚴(yán)謹(jǐn)性

以從消費(fèi)視角劃定相對貧困線為例，我國居民消費(fèi)為住戶調(diào)查的居民消費(fèi)（農(nóng)村和城鎮(zhèn)），其統(tǒng)計(jì)口徑如下（許憲春，2013）：

消費(fèi)I=食品+衣著+居住+家庭設(shè)備用品及服務(wù)+醫(yī)療保健+交通和通信+教育文化娛樂用品及服務(wù)+其他商品和服務(wù)

實(shí)際上，我國政府為居民提供了大量的實(shí)物社會轉(zhuǎn)移，如教育、醫(yī)療服務(wù)等，這些服務(wù)的真正享受者是居民個(gè)人，它們屬于居民實(shí)際最終消費(fèi)。因此，《中國國民經(jīng)濟(jì)核算體系（2016）》提出了“實(shí)際最終消費(fèi)”的概念，統(tǒng)計(jì)口徑如下：

實(shí)際最終消費(fèi)=消費(fèi)I+實(shí)物社會轉(zhuǎn)移

在實(shí)際最終消費(fèi)中涉及的實(shí)物社會轉(zhuǎn)移，它包括兩部分：一是政府或?yàn)樽舴?wù)的非營利機(jī)構(gòu)免費(fèi)或以沒有顯著經(jīng)濟(jì)意義的價(jià)格提供給居民的非市場產(chǎn)出，如政府提供的義務(wù)教育服務(wù);二是政府或?yàn)樽舴?wù)的非營利機(jī)構(gòu)從市場購買后再免費(fèi)或以沒有顯著經(jīng)濟(jì)意義的價(jià)格提供給居民的消費(fèi)性貨物和服務(wù)，如政府通過社會保險(xiǎn)計(jì)劃采購藥品提供給居民。文章認(rèn)為從消費(fèi)視角劃定相對貧困線時(shí)應(yīng)采用消費(fèi)I加上實(shí)物社會轉(zhuǎn)移進(jìn)行測算，這樣才能反映出居民消費(fèi)的真實(shí)水平。

（三）我國轉(zhuǎn)型時(shí)期更適合分城鄉(xiāng)劃定相對貧困線

2020年后，我國進(jìn)入新一輪的貧困治理階段，究竟是采用城鄉(xiāng)一體的相對貧困線還是分開劃線？譚詩斌（2018）認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上的地區(qū)才能屬于高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入比低于1.5：1才能視為較合理、可接受的城鄉(xiāng)收入差距，如果達(dá)不到上述的要求，那么就表示城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征較為明顯。2017年、2018年、2019年我國城鎮(zhèn)化率分別為58.52%、59.58%、60.6%;城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比分別為2.71：1、2.69：1、2.64：1，在這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城鄉(xiāng)收入差距較大的情況下，以全國居民為基數(shù)，劃定城鄉(xiāng)一體的相對貧困線，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)等相關(guān)政策的制定和落實(shí)均不盡清晰。因此，在2020年后的很長一段時(shí)間內(nèi)，不適合應(yīng)用城鄉(xiāng)一體的相對貧困線，而應(yīng)該采用城鄉(xiāng)分別劃線的相對貧困線更為合理。否則，所估計(jì)出來的貧困人口規(guī)模，會因?yàn)槌擎?zhèn)人口的加入明顯大于采用城鄉(xiāng)分開測量再加總的貧困人口規(guī)模。沈揚(yáng)揚(yáng)（2020）采用全國人均可支配收入中位數(shù)的40%作為相對貧困線，估算出2018年我國相對貧困人口數(shù)高達(dá)2億，而且農(nóng)村貧困人口占總?cè)丝?0%以上;而采用城鄉(xiāng)分別劃線的相對貧困線、？貝0算出（均以40%相對貧困標(biāo)準(zhǔn)），2018年我國農(nóng)村相對貧困人口為0.6億，城鎮(zhèn)相對貧困人口為0.7億，相對貧困人口合計(jì)為1.3億。

（四）考慮家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)能夠更加準(zhǔn)確地測度民生福祉

目前，有很多學(xué)者在劃定相對貧困線時(shí)所使用的數(shù)據(jù)是以個(gè)體或者家庭為單位的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)相對于宏觀數(shù)據(jù)更能反映出貧困群體生活的真實(shí)狀態(tài)和細(xì)節(jié)，有利于我們有針對性地制定相關(guān)政策，但在劃定相對貧困線時(shí)也存在一些問題：當(dāng)家庭成員有多位時(shí)，他們會在一定程度上共享資源，在家庭福利層面便產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問題;在做實(shí)際研究時(shí)，我們往往忽略了家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)直接使用家庭人均純收入來衡量家庭福利水平，這可能導(dǎo)致貧困程度被高估。目前國際上常用OECD等價(jià)規(guī)模來進(jìn)行等值規(guī)模調(diào)整以消除家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響，即家庭中第一個(gè)成年人的權(quán)重記為1，其他年滿14周歲以上的人記為0.7，未滿14周歲的人記為0.5。本文認(rèn)為，應(yīng)考慮中國家庭生活方式和年齡結(jié)構(gòu)與西方的差異，需要進(jìn)一步計(jì)算老年人口的等價(jià)規(guī)模。另外，鑒于城鎮(zhèn)貧困和農(nóng)村貧困的成因、程度都有很大的不同，文章認(rèn)為應(yīng)該對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人均純收入分別計(jì)算等價(jià)規(guī)模。

（五）構(gòu)建多維度的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮社會需求指標(biāo)

2020年后，我國已消除絕對貧困，實(shí)現(xiàn)全面的小康社會，但應(yīng)注意到相對貧困群體在某種程度上仍具有絕對貧困群體的脆弱性特點(diǎn)，隨時(shí)都有返貧的風(fēng)險(xiǎn)。而且與絕對貧困相比，相對貧困群體的需求層次、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，相對貧困的分布范圍也更廣、更分散，還伴有隱蔽性、次生性、復(fù)雜性、多維性和動態(tài)性等特征。因此，在制定科學(xué)合理的相對貧困線的同時(shí)，還要充分考慮到相對貧困群體對教育、醫(yī)療、健康、住房和社區(qū)建設(shè)等公共服務(wù)的需求，構(gòu)建一套全面的社會需求指標(biāo)體系，同時(shí)在指標(biāo)體系中還要彰顯出對相對貧困群體各種權(quán)利、機(jī)會和可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)和保障。

三、相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體：特征描述

依據(jù)上文對相對貧困測度的理解，結(jié)合當(dāng)下中國面臨的人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，本文將2020后中國相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體分成以下幾類。

（一）深度貧困地區(qū)的群體

消除絕對貧困后，“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的群體基本解決了“兩不愁、三保障”問題，但是受當(dāng)?shù)厣鐣?、自然地理環(huán)境的影響，這類人群既沒有“天時(shí)地利”更沒有“人和”優(yōu)勢。所謂沒有“天時(shí)地利”是指“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)存在易受自然災(zāi)害侵襲、自然資源稟賦弱等問題，縱使擁有自然資源也因地理、交通等原因，加之常年的貧窮落后而無法與外界建立市場關(guān)系;所謂沒有“人和”優(yōu)勢是指貧困的代際傳遞使得這類人群在社會、人力、金融資本等方面是極度匱乏的。在天時(shí)地利人和方面的脆弱性是造成這類群體脫貧后再返貧的根本原因。

（二）空巢、獨(dú)居老人和留守兒童等弱勢群體

空巢、獨(dú)居老人和留守兒童等弱勢群體一直是我國扶貧重點(diǎn)關(guān)注的對象，盡管國家出臺了相關(guān)政策改善了他們的境遇，但值得注意的是，空巢、獨(dú)居老人和留守兒童等弱勢群體的脆弱性等特征決定了他們依然是我國相對貧困治理時(shí)期的重點(diǎn)人群。

這部分人群長期遠(yuǎn)離親人，而他們所處的年齡段又決定了他們當(dāng)下急需有親人在身邊陪伴和照顧，在這種極大的矛盾沖突下，他們的身心始終都處于孤立無援的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為，空巢、獨(dú)居老人老無所養(yǎng)、老無所依、老無所樂;留守兒童因從小缺乏父母的關(guān)愛，內(nèi)心相比同齡人容易自卑，缺乏安全感，發(fā)展?jié)摿Υ蟛蝗缤g兒童。

另外，受傳統(tǒng)思想的影響，女性無論在學(xué)業(yè)、工作的選擇權(quán)上還是在家庭地位上往往不如男性，她們的發(fā)聲有時(shí)不被重視，她們的努力有時(shí)也不被大眾認(rèn)可，她們經(jīng)常被排斥在社會的邊緣。因此，女性相對貧困群體也是我國未來扶貧重點(diǎn)關(guān)注的對象。

（三）進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，以農(nóng)民工為主的流動人口大批涌向城鎮(zhèn)，2019年中國農(nóng)民工總量為29077萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)到了13500萬人。大量農(nóng)民工的涌入勢必會增加城鎮(zhèn)的相對貧困人口數(shù)量。其主要有以下幾個(gè)原因：一是涌向城鎮(zhèn)的農(nóng)民工大部分脫離了農(nóng)村，因?yàn)殚L期居住在城鎮(zhèn)，國家對于農(nóng)村的扶貧政策將不再覆蓋此部分人群;二是有很大一部分農(nóng)民工還未獲得城鎮(zhèn)戶籍，因此也不能享受到城鎮(zhèn)的政策待遇，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù);三是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工大多從事著低技術(shù)勞動密集型工作，他們所獲得的收入與城鎮(zhèn)居民的收入相比還存在一定的差距，但在城鎮(zhèn)居住的生活成本要遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

（四）城鎮(zhèn)的“三無”人員及失業(yè)群體

在我國目前已有的研究中，有關(guān)城鎮(zhèn)貧困問題的研究很少，主要原因是農(nóng)村貧困問題是我國長期以來面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，農(nóng)村貧困群體是我國貧困的主體，而且農(nóng)村貧困和城鎮(zhèn)貧困的成因、程度都有很大的不同，從國家層面來講只劃定了農(nóng)村貧困線，因此學(xué)者們大多將視線放在了農(nóng)村貧困問題的研究上。

但現(xiàn)實(shí)情況是，我國的城鎮(zhèn)貧困尤其是城鎮(zhèn)的相對貧困問題亟待解決，例如城鎮(zhèn)的“三無”人員和失業(yè)群體。這類群體具有文化程度低、身體健康狀況差、年齡偏大等特征，在城鎮(zhèn)就業(yè)市場中無疑是弱勢群體。他們完全靠領(lǐng)取政府發(fā)放的最低生活保障金度日，但是城鎮(zhèn)的生活成本與日俱增，有時(shí)甚至不能滿足其基本生活需求。另外，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，工作的更新速度快，對勞動者各方面素質(zhì)的要求不斷提高，對于處在貧困邊緣的群體而言，在文化素質(zhì)、社會地位、社會資源等方面不具備比較優(yōu)勢，因此在高壓的競爭環(huán)境下，他們獲取工作的難度和擁有工作的穩(wěn)定性就大大降低，長此以往他們會失去尋求工作的動機(jī)，繼而由短暫性貧困轉(zhuǎn)為長久性貧困。

（五）心理和精神貧困群體

這類貧困群體與以上提出的貧困群體劃分的標(biāo)準(zhǔn)并不是一致的，但由于這類群體的重要性，本研究特意在此提出。

精神和心理層面的貧困相較于物質(zhì)貧困，其成因更復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間更長久、后果也更可怕，它們與物質(zhì)貧困相互交織、彼此嵌入、互為因果關(guān)系，我們可以將其歸結(jié)為“貧困文化”和“文化貧困”。

“貧困文化”群體的內(nèi)心深處認(rèn)為貧困是代代相傳的，根本無法改變。與他人相比，他們總感到自卑、低人一等，在這種思想意識的長期影響下，就會形成固化于頭腦的貧困思維方式，這也是致貧返貧的內(nèi)在根源之一。另外，我們應(yīng)注意到這類群體的存在形式具有一定的隱蔽性。

“文化貧困”是目前普遍存在的一種人文底蘊(yùn)缺失的現(xiàn)象。在這個(gè)追求效率的時(shí)代，人們內(nèi)心浮躁、急于求成，為了在速度和數(shù)量上趕超別人，開始了“速食”生活，數(shù)字快捷信息充斥了整個(gè)社會，很少有人能靜下心來欣賞一本書或者一件藝術(shù)品。根據(jù)第十七次全國國民閱讀調(diào)查顯示，我國2019年的人均紙質(zhì)閱讀量僅僅為4.65本。長此以往，就會造成大眾價(jià)值觀扭曲、審美和品位單一、道德文化底蘊(yùn)喪失，物質(zhì)文化與精神文化發(fā)展不同步的現(xiàn)象。

四、相對貧困的治理：以需求為導(dǎo)向，采取差異化治理措施

2020年后我國貧困問題在廣度和深度上都將更為復(fù)雜。城鎮(zhèn)化、老齡化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會變遷、天災(zāi)人禍以及個(gè)人內(nèi)在的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和倫理道德等原因錯(cuò)綜復(fù)雜交織在一起，形成了2020年后我國相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體。本文針對2020年后我國相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體以及相對貧困與絕對貧困治理時(shí)的共性難點(diǎn)問題提出以下差異化治理措施。

（一）聚焦優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，提高深度貧困地區(qū)群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力

針對深度貧困地區(qū)易致貧和返貧的群體，可依據(jù)勞動能力將這類群體分為“有或全勞動能力”“半或弱勞動能力”“完全喪失勞動能力”三種類型。在制定政策時(shí)依據(jù)三種勞動力類型實(shí)行分類定標(biāo)、分類指導(dǎo)、分類施策。對于完全喪失勞動能力的群體采用社會保障兜底的扶貧措施，對于具有全勞動能力和半勞動能力群體中有意愿外出打工者給予鼓勵(lì)與支持，通過發(fā)放補(bǔ)貼的形式預(yù)防外出打工者再次成為城市的貧困人群。對于具有全勞動能力和半勞動能力的群體中愿意在家創(chuàng)業(yè)、就業(yè)者，以其需求為導(dǎo)向，聚焦優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)需求目錄，目錄既包括適用于半勞動力的小型產(chǎn)業(yè)，也包括適用于全勞動力的大中型產(chǎn)業(yè)，讓其自主選擇產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)他們既發(fā)展“短、平、快”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，又與長遠(yuǎn)持續(xù)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，激發(fā)深度貧困地區(qū)老百姓發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能動性，提高深度貧困地區(qū)老百姓自身抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。另外，為避免深度貧困地區(qū)的老百姓返貧、致貧，可考慮為其購買“防貧?！?，將家庭人均可支配收入不高于防貧保障線的確定為防貧對象，為深度貧困地區(qū)的老百姓構(gòu)筑起防止返貧和致貧的最后一道防線。

（二）探索普惠型、互助性等新型扶貧養(yǎng)老模式，保障貧困老年人養(yǎng)老需求

針對孤寡留守老人、空巢老人、因傷因病喪失勞動能力老人和60歲以上貧困老人的集中養(yǎng)老問題，應(yīng)在完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，積極探索新型扶貧養(yǎng)老模式。黨的十九屆五中全會提出健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。由此可見，普惠型養(yǎng)老、互助性養(yǎng)老等養(yǎng)老方式將成為我國未來養(yǎng)老的新業(yè)態(tài)。在相對貧困治理過程中，可以將扶貧和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，以互助性養(yǎng)老中的農(nóng)村互助幸福院為例，“統(tǒng)一管理、集中居住、分戶生活、互助養(yǎng)老”的模式，不但能解決農(nóng)牧區(qū)子女外出打工多、留守老人多、無人照料的難題，還將互助幸福院、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和改善人居環(huán)境相結(jié)合，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)了基礎(chǔ)。此外，要健全扶貧養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，為扶貧養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

（三）實(shí)施營養(yǎng)扶貧、教育扶貧等綜合性扶貧政策，阻斷貧困的代際傳遞

針對相對貧困時(shí)期的兒童貧困問題，可以通過營養(yǎng)扶貧和教育扶貧等綜合性扶貧政策干預(yù)的方式予以解決。營養(yǎng)扶貧方面，要加大健康哺育等知識的宣傳力度，制定貧困家庭孕產(chǎn)婦的營養(yǎng)改善計(jì)劃，進(jìn)而提升初生嬰幼兒的生長發(fā)育質(zhì)量;要定期為貧困家庭嬰幼兒發(fā)放免費(fèi)營養(yǎng)包以保證貧困家庭嬰幼兒持續(xù)獲得營養(yǎng)供給;要定期為貧困家庭兒童進(jìn)行體檢，從而設(shè)計(jì)針對貧困兒童不同年齡階段的營養(yǎng)改善計(jì)劃。教育扶貧方面，形成資助幫扶、情感幫扶和提升教育質(zhì)量的三方合力，在每一種力量作用下再制定多重政策作為支撐。例如，在情感幫扶方面，對特殊家庭兒童采取個(gè)性化情感扶持。針對留守兒童、殘疾兒童、單親兒童和孤兒，建立教師與學(xué)生“一對一”的情感幫扶機(jī)制，讓特殊家庭兒童接受物質(zhì)和精神的雙重呵護(hù)，健康成長。另外，由于性別歧視造成的女性兒童相對貧困問題也不容忽視，政府應(yīng)制定針對女性貧困兒童的專項(xiàng)扶貧政策，并且制定相應(yīng)監(jiān)管制度保證專項(xiàng)扶貧政策切實(shí)落實(shí)到女性貧困兒童自身。

（四）實(shí)現(xiàn)城市流動人口社會保障全覆蓋，逐步推進(jìn)戶籍制度改革

針對農(nóng)民工等城市流動人口的相對貧困問題，一方面，需要進(jìn)行合理的制度安排，將農(nóng)民工的社會保障納入城市的社會保障范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工等城市流動人口社會保障的全覆蓋，織密、扎牢農(nóng)民工等城市流動人口抵御各類風(fēng)險(xiǎn)的社會保障安全網(wǎng)。在具體實(shí)施時(shí)，可先確立適用于全國范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)，率先在一些發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)，然后逐步拓展統(tǒng)籌范圍、提高統(tǒng)籌層次，直至實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，農(nóng)民工等城市流動人口的社會保障問題根源在于低保與戶籍掛鉤。因此，改革戶籍制度，從源頭上解決戶籍制度對享受社會保障的限制，是防止農(nóng)民工等所有潛在貧困個(gè)體陷入貧困陷阱的基本保障。這是一場涉及全體國民利益的深度改革，也是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興亟待解決的重要問題。

（五）構(gòu)建低保+福利捆綁+社會力量幫扶體系，引導(dǎo)失業(yè)群體自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)

針對城鎮(zhèn)“三無”人員及失業(yè)群體的相對貧困問題，應(yīng)充分認(rèn)識到這類群體的內(nèi)部存在異質(zhì)性特征?！叭裏o”人員和完全喪失勞動力的失業(yè)人員是城鎮(zhèn)中最弱勢的社會群體，對于這部分人群需要進(jìn)行長期和綜合性的救助，以往的低保+福利捆綁政策不僅可以有效解決這類群體的生存困境，還可以節(jié)約管理成本，避免社會救助“碎片化”，提高社會救助的運(yùn)行效率。同時(shí)，要構(gòu)建社會力量參與的幫扶體系，引入社工、養(yǎng)老等市場機(jī)構(gòu)共同參與到弱勢群體的貧困幫扶中，提高弱勢群體的生活質(zhì)量。對于具備勞動能力的失業(yè)群體應(yīng)持續(xù)提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，加大勞動技能培訓(xùn)力度，注重這類群體的人力資本積累以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求。通過出臺相關(guān)政策鼓勵(lì)這部分人群自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為他們提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)渠道、創(chuàng)業(yè)啟動金等援助。

（六）創(chuàng)新心理貧困幫扶載體，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)和精神雙向救助

針對“貧困文化”和“文化貧困”兩類心理貧困問題，首先，要從宣傳教育人手。利用傳統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)+相結(jié)合的方式定期對廣大群眾進(jìn)行中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)文化、社會主義核心價(jià)值觀以及黨和國家政策的宣傳教育。第二，要從居民日常生活的點(diǎn)滴人手。村委會、社區(qū)等基層組織要積極創(chuàng)新幫扶載體，例如，創(chuàng)辦“愛心公益超市”，通過從社會公德、家庭美德、遵紀(jì)守法和公益崗位等方面表現(xiàn)獲取積分，以積分兌換公益超市的物品，充分調(diào)動貧困戶的積極性，扭轉(zhuǎn)貧困群眾等、靠、要的思想;開辦農(nóng)村和社區(qū)夜校、老年大學(xué)，將社會閑散人員組織起來，通過學(xué)習(xí)知識和技能來拓寬眼界、放大格局、提升文化素養(yǎng)。第三，要從社會救助人手。2020年后，社會救助要從物質(zhì)、金錢層面的救助拓展到精神層面的救助，包括文教娛樂救助、心理咨詢救助、精神慰藉救助等，實(shí)現(xiàn)對相對貧困群體物質(zhì)與精神的雙向救助。

綜上所述，2020年后我國的相對貧困治理將轉(zhuǎn)型為常規(guī)化的治理模式，普惠型的治理制度。在此基礎(chǔ)上，對我國相對貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體進(jìn)行分類，針對各類潛在相對貧困群體的異質(zhì)性表現(xiàn)提出具有差異化的貧困治理措施，是探索解決相對貧困長效機(jī)制的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)國家貧困治理體系現(xiàn)代化和提升治理能力的必要手段。

[責(zé)任編輯 國勝鐵]