張 潔
(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院, 上海 200093)
科技創(chuàng)新一直以來都是促進(jìn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ唬h的十九大再一次強(qiáng)調(diào)了要加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。目前中國在科技應(yīng)用方面的成果比較顯著,但在這些科技中,以往的成熟科技以及國外的優(yōu)良科技占了大部分,中國在科技的提供方面基礎(chǔ)較薄弱。當(dāng)前中國面臨著前所未有的發(fā)展壓力,在這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存的時(shí)刻,科技創(chuàng)新發(fā)揮的作用將是無比巨大的,因此,應(yīng)大力發(fā)展科技創(chuàng)新。在科技創(chuàng)新的過程中,政府財(cái)政政策的支持無疑具有重要的理論和實(shí)踐意義,不僅能夠豐富科技強(qiáng)國、推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的理論依據(jù),也能切實(shí)為推動(dòng)科技創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國奠定基礎(chǔ)。
自2016年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》以來,江蘇省緊抓科技創(chuàng)新,出臺(tái)了很多文件,其中涉及財(cái)政的相關(guān)政策將近一半,形成了一個(gè)比較完善的科技創(chuàng)新財(cái)政政策體系[1]。
江蘇省在企業(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)政政策方面主要采取了財(cái)政投入、提供稅收優(yōu)惠以及加大政府購買等措施。從省政府的財(cái)政科技投入整體水平來看,2009年“蘇科貸”面世,蘇科貸是江蘇首創(chuàng)、由政府部門聯(lián)合商業(yè)銀行推出的專門支持科技型中小企業(yè)的低息政策性貸款,到今天已經(jīng)惠及全省6 000多家科技型中小企業(yè),貸款累計(jì)達(dá)450億元;2018年江蘇省啟動(dòng)了“科技金融進(jìn)孵化器行動(dòng)”,以蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為重點(diǎn),推動(dòng)人才、技術(shù)、資本有效對(duì)接,加快培育新技術(shù)、新模式,營造濃厚的科技創(chuàng)新氣氛。
江蘇省的企業(yè)科創(chuàng)稅收優(yōu)惠政策中,主要作用對(duì)象是高新技術(shù)企業(yè)和技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè),省政府實(shí)施了一系列直接和間接優(yōu)惠政策,如在集成電路產(chǎn)業(yè),落實(shí)減輕其進(jìn)行科技創(chuàng)新的企業(yè)所得稅、增值稅等稅負(fù),以及重要生產(chǎn)設(shè)備、原材料進(jìn)口免稅政策[2];研發(fā)費(fèi)用加計(jì)75%扣除政策和資產(chǎn)加速折舊政策;創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在投資國家重點(diǎn)扶持企業(yè)時(shí)可以抵扣一定的應(yīng)納稅所得額政策;針對(duì)科技人員實(shí)行所得稅收優(yōu)惠政策等。在政府采購上,政府作為買方主體,在很大程度上能夠影響作為賣方主體的企業(yè)的行為。2016年,江蘇省發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和中心和創(chuàng)新型省份建設(shè)的若干政策措施》,提出要加大對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的購買力度。后期所發(fā)布的相關(guān)文件中也明確了要“發(fā)揮政府采購政策功能,促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新”,建立激勵(lì)自主創(chuàng)新的政府收購和訂購制度等,從而以政府采購的方式提高企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性。
在對(duì)高校及科研單位科技創(chuàng)新的財(cái)政政策上,江蘇省較為重視以財(cái)政補(bǔ)貼的形式引進(jìn)高科技人才,財(cái)政出資扶持建設(shè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室以及技術(shù)研發(fā)中心,為研究項(xiàng)目提供資金支持以及相關(guān)的鼓勵(lì)政策。2018年,江蘇省探索省科技計(jì)劃(資金)項(xiàng)目科學(xué)管理新模式,賦予高等院校更大的科研項(xiàng)目管理自主權(quán),布局新建了一批省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和新型研發(fā)機(jī)構(gòu),提高科研獎(jiǎng)勵(lì)質(zhì)量。
科技創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的過程,參與者眾多,其成果的全部收益并不會(huì)由創(chuàng)新者全部享有,表現(xiàn)出很明顯的公共產(chǎn)品的特征[3]。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,公共產(chǎn)品是導(dǎo)致市場失靈的一大原因之一。科技創(chuàng)新作為公共產(chǎn)品具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性以及溢出效應(yīng),為了避免市場失靈需要政府實(shí)施財(cái)政政策加以調(diào)節(jié),財(cái)政政策的支持能夠有效解決這些問題[4]。
科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性主要來源于其周期較長、創(chuàng)新成果無法預(yù)測以及國家政策的不確定性等宏觀環(huán)境因素[5],在回報(bào)無法確定時(shí),投入大量的資源進(jìn)行科技創(chuàng)新無異于大大增加了成本,風(fēng)險(xiǎn)性也隨之加大。此時(shí),政府通過資金支持、優(yōu)惠政策以及政府購買等保障措施為企業(yè)提供財(cái)政支持不僅能緩解科技創(chuàng)新的資金問題,有效降低風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也能夠有效激發(fā)創(chuàng)新的動(dòng)力。溢出效應(yīng)主要表現(xiàn)為科技創(chuàng)新成果化的社會(huì)效應(yīng)大于創(chuàng)新主體的個(gè)體效應(yīng),該個(gè)體效應(yīng)通常難以通過市場獲得足夠的成本補(bǔ)償,因此缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力。采取稅收和補(bǔ)貼等財(cái)政手段可以在一定程度上解決創(chuàng)新投入不足的問題,提高科技創(chuàng)新效率。
一個(gè)國家或地區(qū)的科技創(chuàng)新發(fā)展水平提升離不開政府的財(cái)政支持。如圖1所示,江蘇省2015—2019年財(cái)政科技投入呈增長趨勢(shì),尤其自2016年開始,江蘇省積極響應(yīng)“十三五”規(guī)劃,大力發(fā)展科技創(chuàng)新,之后幾年增長速度明顯高于前期。除了在財(cái)政支出額上增加投入外,從圖1中也能夠明顯地發(fā)現(xiàn),占一般公共預(yù)算支出的比例也在逐步提高,這也是江蘇省對(duì)科技創(chuàng)新加大財(cái)政支持的重要體現(xiàn)。
圖1 江蘇省2015—2019年財(cái)政科技支出及其占一般公共預(yù)算支出比
此外,江蘇省財(cái)政科技支出在地區(qū)上也表現(xiàn)出明顯差異。如圖2所示,2019年江蘇省南京、蘇州、無錫等南部城市的財(cái)政科技支出明顯高于淮安、連云港、宿遷等北部城市,同時(shí)占一般公共預(yù)算比也是蘇南地區(qū)要高一些,尤其是蘇州,無論是支出額還是占比都要比排在第二位的南京高出很多。
2.2.1 科研機(jī)構(gòu)數(shù)量
根據(jù)表1的數(shù)據(jù),江蘇省科研機(jī)構(gòu)數(shù)量自2015年的23 101個(gè)增加至2019年26 087個(gè),雖然2017和2018年的數(shù)量均低于2016年,但整體上保持增長。其中,高??蒲袡C(jī)構(gòu)數(shù)量近幾年保持較平穩(wěn)的正增長,科研機(jī)構(gòu)占比較小,且數(shù)量逐年減少。企業(yè)科研機(jī)構(gòu)數(shù)量則呈現(xiàn)不規(guī)則波動(dòng),2016年增長迅猛,而在2017年有所回落,這也是江蘇省科研機(jī)構(gòu)總數(shù)呈現(xiàn)如此變化的主要原因。
表1 江蘇省2015—2019年科研機(jī)構(gòu)數(shù)量統(tǒng)計(jì)單位:個(gè)
2.2.2 研發(fā)經(jīng)費(fèi)
國際上通常采用研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)活動(dòng)規(guī)模及強(qiáng)度來衡量一國(地區(qū))的核心競爭力和科技實(shí)力。表2數(shù)據(jù)顯示,江蘇研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出絕對(duì)數(shù)額呈明顯上升趨勢(shì),占GDP的比重也在增加,但上升的幅度很小,并不明顯。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),當(dāng)一國或一地區(qū)的研發(fā)費(fèi)用占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重大于2%時(shí),可認(rèn)為當(dāng)?shù)氐目萍紕?chuàng)新能力較強(qiáng),從這一系列數(shù)據(jù)來看,江蘇省對(duì)于科技創(chuàng)新的財(cái)政政策是有效果的。
表2 江蘇省2015—2019年研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出
2.2.3 專利數(shù)量
中國專利分3種類型,分別為發(fā)明專利、實(shí)用新型專利和外觀設(shè)計(jì)專利。專利數(shù)量的多少是體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)科技創(chuàng)新程度的有效衡量指標(biāo)。2019年,江蘇省3種專利申請(qǐng)量為594 249件,全國總數(shù)為4 195 104件,占比超過14%;江蘇省3種專利授權(quán)量為314 395件,全國總數(shù)為2 474 406件,占比超過12%。專利是科技創(chuàng)新的重要條件之一,在全國來說,江蘇省專利數(shù)量較為可觀,說明各項(xiàng)財(cái)政政策的刺激對(duì)全省科技創(chuàng)新產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)效果。
從江蘇省內(nèi)近幾年的財(cái)政科技支出情況來看,整體上保持增長,占一般公共預(yù)算的比例也有所提高,態(tài)勢(shì)比較良好。如圖3所示,江蘇省2019年財(cái)政科技支出僅排在廣東省后面,位居全國第二位,但與排在其前面的廣東省相比,存在著較大差距,廣東省2019年數(shù)據(jù)為江蘇省的2.04倍。這說明江蘇省財(cái)政科技支出尚存在進(jìn)一步提高的空間。
圖3 2019年排名前5省市財(cái)政科技支出額數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》
首先,江蘇省財(cái)政科技支出情況總體上呈現(xiàn)出南高北低的狀態(tài),江蘇南部的幾個(gè)城市財(cái)政科技支出額以及占一般公共預(yù)算支出的比明顯高于江蘇北部城市,這是蘇北科技創(chuàng)新強(qiáng)度低于蘇南的原因之一。其次,2014年,國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)(以下簡稱示范區(qū)),該示范區(qū)涵蓋南京、蘇州、無錫等8個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū),由于受到中央的重視和支持,自然能夠得到更多的科技創(chuàng)新財(cái)政政策支持。近年來,蘇南陸陸續(xù)續(xù)出臺(tái)了很多政策,例如南京發(fā)布建設(shè)創(chuàng)新名城若干政策為創(chuàng)新主體提供財(cái)政支持,無錫“錫引惠才”以財(cái)政補(bǔ)貼方式招引科技創(chuàng)新人才,蘇州實(shí)施重點(diǎn)科技創(chuàng)新政策為企業(yè)減稅超200億元等,相比之下,蘇北地區(qū)享受的政策紅利較少,省內(nèi)區(qū)域性發(fā)展不平衡,不利于江蘇省整體科技創(chuàng)新水平的提高。
目前江蘇省的科技財(cái)政政策偏向性較明顯,和企業(yè)相關(guān)的財(cái)政政策較多,而針對(duì)高研的政策相比之下很少。在針對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新方面,政府從多角度、多方位入手,幫助企業(yè)克服科技創(chuàng)新路上最大的障礙——資金不足,切實(shí)保障科技創(chuàng)新企業(yè)的利益。但是在對(duì)高校及科研單位的科技創(chuàng)新上,相關(guān)財(cái)政政策就顯得較為薄弱。這不僅體現(xiàn)在量上,更是體現(xiàn)在質(zhì)上,與高校、科研單位的科技創(chuàng)新相關(guān)財(cái)政政策以后期的獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬為主,還有部分與科研經(jīng)費(fèi)相關(guān),申請(qǐng)過程較煩瑣、嚴(yán)格。目前江蘇省科技財(cái)政政策體系不全面,管理不到位,導(dǎo)致企業(yè)在科技創(chuàng)新中的地位是要高于高校、科研單位的。
目前江蘇省在推動(dòng)企業(yè)與高校和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合方面政策引導(dǎo)性較弱,基礎(chǔ)研究是高研發(fā)揮作用的領(lǐng)域,而后續(xù)的應(yīng)用以及產(chǎn)品開發(fā)則主要依靠企業(yè),高研作為科技研發(fā)的主體,不具備后續(xù)科技成果轉(zhuǎn)化能力,因此一味地鼓勵(lì)高校、科研單位進(jìn)行科技創(chuàng)新但不注重后續(xù)的科技成果轉(zhuǎn)化,財(cái)政政策不一定會(huì)產(chǎn)生很大效果,還有可能會(huì)產(chǎn)生科技創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化脫鉤的現(xiàn)象。企業(yè)與高校、科研單位之間的聯(lián)系不緊密不僅會(huì)導(dǎo)致后續(xù)科技成果轉(zhuǎn)化出現(xiàn)問題,還會(huì)使財(cái)政投入的資金使用效率低下,導(dǎo)致重復(fù)浪費(fèi)[6]。
為加速江蘇省的科技發(fā)展,政府今后應(yīng)該向科技領(lǐng)域傾斜預(yù)算,增加對(duì)科技的投入。同時(shí),建立持續(xù)、穩(wěn)定、健康的財(cái)政投入機(jī)制,確保科技創(chuàng)新的資金落實(shí)到位,不斷加大財(cái)政資金投入,提高科技創(chuàng)新的財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重。統(tǒng)籌各個(gè)部門的財(cái)政政策,使財(cái)政政策具有前瞻性、系統(tǒng)性。財(cái)政部門可以聯(lián)合教育部門、科學(xué)技術(shù)部門等,及時(shí)溝通,建立多部門協(xié)作機(jī)制,在應(yīng)對(duì)重大問題時(shí)多方參與,并且通過對(duì)方了解一些關(guān)于企業(yè)、高校、科研單位的其他信息,努力使財(cái)政科技支出用到實(shí)處,而不是盲目擴(kuò)大財(cái)政科技支出力度。
江蘇省現(xiàn)階段主要科技創(chuàng)新源泉集中在蘇南,為有效促進(jìn)江蘇省科技創(chuàng)新能力再提升,需要加大對(duì)蘇北地區(qū)的財(cái)政政策支持力度。建議將省內(nèi)資源向蘇北地區(qū)傾斜,加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策和人才招引政策力度,保證科技創(chuàng)新的前提條件。蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展至今取得的科技創(chuàng)新成果有目共睹,江蘇省可以實(shí)施專門的財(cái)政政策以推動(dòng)蘇南蘇北科技創(chuàng)新合作,建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺(tái)機(jī)制,以先“富”帶后“富”,刺激蘇北地區(qū)科創(chuàng)潛力,促進(jìn)區(qū)域科創(chuàng)水平更加協(xié)調(diào)。
高校以及科研機(jī)構(gòu)對(duì)地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展具有重要的引領(lǐng)帶動(dòng)作用,要最大化發(fā)揮高研的科創(chuàng)價(jià)值。要加大財(cái)政政策引導(dǎo)作用,尤其是一些重大重點(diǎn)、關(guān)鍵核心、卡脖子的科研任務(wù),政府更應(yīng)重視[7];提供更多的資金支持,除了財(cái)政直接撥款、科技創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)外,財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政投融資等間接形式也可以用來作為對(duì)高校的財(cái)政額支持方式。政府可以拉動(dòng)沒有科創(chuàng)能力卻有科技需求的企業(yè)對(duì)高校進(jìn)行投資,對(duì)這類投資給予一定的財(cái)政優(yōu)惠政策,開辟與政府單一財(cái)政支持不同的新模式,補(bǔ)足以往企業(yè)與高校在科技創(chuàng)新財(cái)政投入上的不平衡,整個(gè)科技創(chuàng)新環(huán)境能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。
進(jìn)一步深化科技體制改革,建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系,政府要成為產(chǎn)學(xué)研深度融合的參與者,尤其是在關(guān)鍵共性技術(shù)和基礎(chǔ)共性技術(shù)的研發(fā)上。政府可加大產(chǎn)學(xué)研合作基地建設(shè),加大產(chǎn)學(xué)研合作基金投入,針對(duì)企業(yè)與高研合作項(xiàng)目提供特別優(yōu)惠或資金支持,以及一些稅收優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)走出來,加強(qiáng)各單位之間的協(xié)作。改變以前單一靠政府投資的模式,逐步由向企業(yè)、高研分別提供財(cái)政支持為主向以產(chǎn)學(xué)研為財(cái)政支持主體過渡,以財(cái)政政策助力企業(yè)與高研合作不僅能夠使政府的科技財(cái)政投入更加合理,使財(cái)政科技支出資金效率大大提高,同時(shí)也能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),加快科技創(chuàng)新的步伐,優(yōu)化科技創(chuàng)新的大環(huán)境。