王國軍 馬倩

優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)、縮小居民收入差距已成為當(dāng)前擴大消費需求的重要舉措，有助于提高居民總體消費水平、加快促進消費升級。大量實證研究表明城鄉(xiāng)收入差距增大將負向影響居民消費需求，進而降低經(jīng)濟增速。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)收入差距比較明顯，仍存在兩級分化現(xiàn)象，上述效應(yīng)受到了一定程度的阻滯。盡管收入分配制度改革已取得一系列耀眼成果，包括2020年脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利、中等收入群體規(guī)模擴大、收入差距縮小等。但城鄉(xiāng)居民收入和財富差距仍較大且出現(xiàn)擴大趨勢、公共服務(wù)供給不足致社會不公現(xiàn)象加劇和代際收入流動性不斷降低等問題依舊十分突出。需基于收入分配制度新問題，調(diào)整制度改革方案、加快改革進程，緩解我國消費困境并進一步促進社會公平。社會保障是市場經(jīng)濟條件下，政府賴以調(diào)節(jié)收入分配公平的重要政策工具。本文首先從全局視角出發(fā)，對收入分配制度改革趨勢進行總結(jié)，確立收入差距調(diào)節(jié)視角下社會保障制度的優(yōu)化方向。其次，多角度討論社會保障制度的收入再分配效應(yīng)，圍繞“如何優(yōu)化社會保障制度收入差距調(diào)節(jié)機制”提出具體政策建議。

一、收入分配制度改革演進中的“發(fā)展”與“公平”

回顧我國收入分配制度改革進程不難發(fā)現(xiàn)，收入分配制度作為社會經(jīng)濟制度的重要組成部分，總是與經(jīng)濟體制（生產(chǎn)資料所有制）的改革協(xié)調(diào)進行。收入分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，伴隨著理論與實踐的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，其中生產(chǎn)方式?jīng)Q定分配方式是核心規(guī)律。新中國成立至改革開放以前，我國收入分配制度表現(xiàn)為單一的“按勞分配”，同時具有明顯的平均主義特征，其他類型生產(chǎn)要素不參與收入分配。受平均主義思想和分配制度影響，這一時期的經(jīng)濟發(fā)展增速十分緩慢。改革開放后，隨著對市場經(jīng)濟認識的加深，“按勞分配為主體、多種分配制度共存”的基本收入分配制度逐步確立并完善。與此同時，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ玫搅藰O大地釋放。具體可分為三個階段：一是基本收入分配制度的確立。十五大正式提出要將按勞分配與按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，同時劃定了可參與收入分配的生產(chǎn)要素范圍，勞動、技術(shù)、資本、管理等要素被包括在內(nèi)；二是確立生產(chǎn)要素參與收入分配原則，十六大指出生產(chǎn)要素需按貢獻而非所有權(quán)參與收入分配；三是生產(chǎn)要素參與收入分配制度的加速完善，進一步補充了可參與收入分配的生產(chǎn)要素，并強調(diào)要協(xié)調(diào)好公平與效率之間的關(guān)系。公平與效率關(guān)系的動態(tài)調(diào)整反映了我國收入分配制度改革的方向。從最初的效率優(yōu)先，加速經(jīng)濟發(fā)展，到后來的效率與公平并重，防止收入差距進一步拉大，再到新時代公平地位凸顯，旨在加快人民共同富裕目標(biāo)的早日實現(xiàn)。

收入分配制度改革兼具社會與經(jīng)濟雙重屬性，既是緩解社會矛盾的重要途徑，也是加快經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。通過回顧收入分配制度改革的演進歷史發(fā)現(xiàn)，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要、激發(fā)生產(chǎn)活力，參與收入分配的要素趨于多元化。在這一過程中，居民收入差距擴大問題也逐漸顯現(xiàn)，公平成為了新時代收入分配制度改革的重要政策目標(biāo)。盡管強調(diào)要更加注重收入分配的公平性，但這并不意味著要因此犧牲效率和發(fā)展。發(fā)展是收入公平分配“質(zhì)量”的保證，效率一直貫穿收入分配制度改革進程，拋開發(fā)展談分配不具有可持續(xù)性。收入分配調(diào)節(jié)不應(yīng)只是靜態(tài)的收入轉(zhuǎn)移，應(yīng)注重尋找動態(tài)發(fā)展與轉(zhuǎn)移過程中的平衡點。落實到社會保障制度上，意味著要以增強社會保障制度“促公平、利發(fā)展”特性為主要目標(biāo)對其進行完善，以加快收入分配改革、擴大內(nèi)需。

二、社會保障制度的收入再分配效應(yīng)

為促進收入再分配，我國先后出臺了一系列針對性措施?；谡咧苯幼饔眯Ч?，可將這些措施大體分為兩類，一是以促增收為主要目的的“發(fā)展類”措施，包括取消農(nóng)業(yè)稅，促進就業(yè)、出臺反壟斷法等；二是以直接增加低收入群體收入為核心目的的“轉(zhuǎn)移類”措施，例如增加涉農(nóng)補貼，提高個人所得稅起征點，實施社會救助等，以期緩解不同行業(yè)、地區(qū)及城鄉(xiāng)之間的收入差距。而多層次社會保障制度可同時實現(xiàn)以上兩類政策目標(biāo)。社會保障制度與稅收、轉(zhuǎn)移支付機制一起被視為政府調(diào)節(jié)收入分配差距職能的重要手段?！笆袌?政府-社會”是改變收入分配格局的核心主體，其中政府收入分配調(diào)節(jié)職能日益凸顯。

社會保障制度是社會的安全閥和穩(wěn)定器，社會保險、社會救助和社會福利是社會保障制度的主要內(nèi)容，旨在保障社會成員的基本生活權(quán)利，具有救助、預(yù)防、補償?shù)裙δ堋H經(jīng)驗表明，社會保障和稅收制度對于縮小收入差距、促進社會公平有顯著作用。福利經(jīng)濟學(xué)和凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)一致認為社會保障制度具有調(diào)節(jié)收入分配差距的內(nèi)在優(yōu)勢。社會保障制度通過籌集資金、不對等發(fā)放待遇、無條件救助等方式實現(xiàn)了收入的再分配。制度的完善程度決定了收入再分配的作用效果。社會救助和社會福利對收入分配差距的調(diào)節(jié)作用更加直接，除基礎(chǔ)補償作用外，社會保險對收入分配差距的調(diào)節(jié)更多體現(xiàn)在對收入差距擴大風(fēng)險的預(yù)防上。例如，醫(yī)療保險有利于居民管理健康風(fēng)險，失業(yè)保險能夠?qū)κI(yè)風(fēng)險進行有效預(yù)防，增加人力資本投資。截止2019年底，我國基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險與的參保人數(shù)已分別達到了13.5億、2.05億，參加生育保險的人數(shù)達到2.14萬億。站在整體角度上，風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險預(yù)警能夠降低社會管理風(fēng)險的總成本，增強發(fā)展穩(wěn)定性。經(jīng)濟的發(fā)展將推動社會保障制度進一步優(yōu)化，社保制度的完善也將對社會經(jīng)濟產(chǎn)生促進作用。

有學(xué)者通過研究不同省份社會保障支出對居民收入差距的影響，得出了社會保障支出對收入差距有拉大作用的結(jié)論。然而這并不能作為否定社會保障制度平滑收入分配差距的證據(jù)，但可作為判斷我國社會保障制度是否完善的參考依據(jù)。盡管近些年我國城鄉(xiāng)社會保障制度的融合成效顯著，但仍存在城鄉(xiāng)二元化問題，無論是覆蓋范圍，還是保障程度，農(nóng)村社會保障整體上落后于城鎮(zhèn)社會保障，很大程度上影響了社會保障制度的收入再分配效果。區(qū)域差異化問題同樣值得關(guān)注。東部相關(guān)省份的社會保障制度更加健全，對居民收入差距的正向調(diào)節(jié)作用也更加顯著。中西部部分省份的社會保障制度因內(nèi)在機制不健全等問題，在改善居民收入再分配方面的表現(xiàn)并不理想。研究顯示，在社會保障的作用下，18個歐盟國家基尼系數(shù)的平均值下降了40%，而我國僅下降了12.3%?；谝陨戏治?，以提升收入再分配效果為目標(biāo)對社會保障制度進行完善是十分必要的。

三、收入分配制度改革視角下社會保障制度的優(yōu)化路徑

收入差距表現(xiàn)形式多樣，其中城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距及行業(yè)差距是最主要的。但無論何種不公平收入分配，其本質(zhì)都是群體、個體之間的財富與收入差距。單純談?wù)撊魏我活惒罹?，都難免造成對收入差距認識的偏差。以城鄉(xiāng)差距為例，從總體來看，城鎮(zhèn)居民的收入普遍高于農(nóng)村居民。但這一差距具有明顯的地域特征，例如，沿海東部地區(qū)農(nóng)村居民的平均收入已遠超中西部某些省份城鎮(zhèn)居民收入。由此，我們認為有必要結(jié)合群體收入特征探討社會保障的具體優(yōu)化方案。

（一）優(yōu)化社會保障與收入分配的內(nèi)在聯(lián)動機制

這一方案的目標(biāo)對象是提高低收入群體的收入，目的在于保障低收入群體基本生活的同時增強其發(fā)展能力，本質(zhì)圍繞發(fā)展與保障展開。雖然到2020年，絕對貧困已被消除，但相對貧困問題依然存在。單純的救助只能幫助低收入群體維持收入在某一較低水平，并不能真正縮小其與其它收入群體之間的收入差距。只有增強低收入群體自身的可持續(xù)性發(fā)展能力，才能真正解決低收入群體與中高收入群體之間收入差距不斷擴大的難題。社會保障的收入平滑作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面，一是通過社會救助縮小居民收入差距、改善居民生活水平。二是利用社會保險改善低收入人口人力資本投資現(xiàn)狀。社會保障與收入分配的聯(lián)動強調(diào)不再將社會保障與收入分配割裂開來，要充分發(fā)揮社會保障的風(fēng)險預(yù)防和預(yù)警作用，重點降低低收入群體因病致貧、因病返貧的可能性。通過改善低收入群體身體健康狀況，確保其保有提高自身發(fā)展能力的機會。

健全農(nóng)村低保制度，一方面有助于完善農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制，減少漏保和錯保。對篩選出來的弱勢群體提供公共救助，特別是不滿足低保要求的低收入人群、低保邊緣人群。另一方面，為農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整提供有效支撐，保證農(nóng)村低保的收入再分配效果，充分發(fā)揮失業(yè)保險支持低收入人群再就業(yè)的制度優(yōu)勢，為保護脫貧攻堅成果提供有力保障。

（二）加快推進基本醫(yī)療與養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

社會保障的城鄉(xiāng)二元化主要指基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險在城鎮(zhèn)與農(nóng)村的分割式運行，暗含了城鄉(xiāng)居民收入差距再次擴大的風(fēng)險。醫(yī)療保險作為一項重要公共服務(wù)，與人力資本投資和子代職業(yè)流動關(guān)系密切。公費醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險是社會醫(yī)療保險最主要的三種類型，面向不同的群體。三類醫(yī)療保險的籌資水平存在顯著差異，保障水平依次遞減。不同戶籍和職業(yè)身份的社會成員參與不同的醫(yī)療保險，獲得不同的保障水平。受此影響，居民人力資本投資差距進一步拉開。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇相比差距同樣較大，且未建立動態(tài)調(diào)整及增長機制。此外，養(yǎng)老缺口問題日益凸顯，三億多人參與了基本醫(yī)療保險，卻未參與基本養(yǎng)老保險。這三億多人中，除不滿足基本養(yǎng)老保險購買要求的未成年人外，相當(dāng)一部分是成年的城鄉(xiāng)居民。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度本身與居民養(yǎng)老保障需求之間存在明顯差距，居民投保意識普遍不高是另一關(guān)鍵原因。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度需要通過改善制度設(shè)計、提高投資回報率來增強制度吸引力。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標(biāo)的建議》指出要健全“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一”的社會保障體系。為實現(xiàn)這一長期目標(biāo)，我們需要付出艱苦的努力并且要有足夠的耐心。城鎮(zhèn)與農(nóng)村在籌資水平層面存在顯著差異，堅持推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求必須做好社保資金管理工作，提高投資回報率。展開來講，要求在推進已有管理優(yōu)化措施的基礎(chǔ)上探索新的管理思路。例如，客觀評估養(yǎng)老保險基金的市場化投資并審慎推行，優(yōu)化醫(yī)療保險賠付支付控制方法，加強社會保險費征管等。

（三）雙向優(yōu)化失業(yè)保險

失業(yè)保險兼具社保和就業(yè)雙重屬性，以勞動群體為目標(biāo)對象，具有保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)等多重作用。相比于其他類型社會保險，失業(yè)保險對就業(yè)的促進作用更加直接，能夠從經(jīng)濟發(fā)展的角度加快收入分配差距的調(diào)整。我國失業(yè)保險發(fā)展滯后、功能單一。尚未從更高立法層面對失業(yè)保險穩(wěn)崗、促就業(yè)作用的發(fā)揮給予支持，關(guān)于如何發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的實踐探索也才剛剛開始。我國失業(yè)保險仍以保障失業(yè)人員基本生活為主要內(nèi)容。另一方面，失業(yè)保險保障水平偏低、保障方式單一，對收入分配差距的調(diào)節(jié)作用較弱。我國失業(yè)保險的參保人并不包括新型就業(yè)形態(tài)下的靈活就業(yè)人群。這類人群的失業(yè)風(fēng)險普遍更高，若長期無法滿足新就業(yè)形態(tài)的現(xiàn)實保障需要，部分社會成員的就業(yè)積極性將遭受打擊，就業(yè)穩(wěn)定性也將因此受到影響，居民收入差距有可能被進一步拉大。

從增強失業(yè)保險調(diào)節(jié)收入分配差距功能的角度出發(fā)，失業(yè)保險制度需要做哪些調(diào)整？本文認為首先要從立法與政策層面凸顯失業(yè)保險的就業(yè)屬性。在更高立法層面對失業(yè)保險如何發(fā)揮穩(wěn)就業(yè)、促就業(yè)作用進行明確規(guī)定，為政策設(shè)計與實施提供指引。加快擴大職業(yè)培訓(xùn)補貼政策的覆蓋范圍，為失業(yè)人員提供及時職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，幫助其盡快返回工作崗位，避免失業(yè)人員陷入長期失業(yè)陷阱。其次是結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，動態(tài)調(diào)整失業(yè)保險保障標(biāo)準(zhǔn)，及時跟蹤失業(yè)保險保障的落實情況，優(yōu)化失業(yè)保險收入調(diào)節(jié)機制。除此之外，順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，調(diào)整以企事業(yè)單位職工為主要對象的失業(yè)保險設(shè)計思路?；谛滦途蜆I(yè)形態(tài)的現(xiàn)實保障需求優(yōu)化失業(yè)保險制度，構(gòu)建多層次的失業(yè)保險保障體系，擴大失業(yè)保險保障人群范圍。