摘要：我國城市社區(qū)治理經(jīng)歷了單位制、街居制、社區(qū)制的歷史沿革。新時代條件下，城市社區(qū)治理仍然面臨社區(qū)治理資源不足、黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠、社區(qū)居民參與度不高的現(xiàn)實(shí)問題。完善城市社區(qū)治理機(jī)制，需要完善組織保障機(jī)制、“三社聯(lián)動”運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)居民參與機(jī)制以及法治保障和信息技術(shù)支撐機(jī)制，從而為規(guī)范和加強(qiáng)城市社區(qū)治理提供重要制度支撐。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)治理;國家治理體系和治理能力;黨建引領(lǐng);制度化

中圖分類號：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0024-03

城市社區(qū)作為城市社會治理的基礎(chǔ)單元，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)、多主體參與、構(gòu)建“共建、共治、共享”的社區(qū)治理體系已經(jīng)成為探索城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容。面對城市社區(qū)居民構(gòu)成多樣、需求多元、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，完善社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制，對規(guī)范和加強(qiáng)城市社區(qū)治理具有重要意義。

一、城市社區(qū)治理的歷史沿革

（一）單位制

單位制是中國共產(chǎn)黨從戰(zhàn)爭年代開始就探索出的一種獨(dú)特的管理體制，其管理對象是以共產(chǎn)黨員為主的公職人員。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，單位制在城市社會管理中扮演著極其重要的角色，這一體制下，城市居民大多被納入行政化或準(zhǔn)行政化的單位之中，單位擔(dān)負(fù)著對員工進(jìn)行教育、組織、管理和統(tǒng)一進(jìn)行物質(zhì)資源分配和提供生活福利保障的重要職能，并且單位對員工的這種管理也嚴(yán)重影響著員工家屬的思想和行為。單位和居民之間這種高度的依存關(guān)系，極大地保障了社區(qū)治理成效。雖然我國于1954年通過的相關(guān)法律確立了街道辦事處和居民委員會在城市基層管理中的地位和職能，但是單位仍然是城市基層管理的主導(dǎo)力量，社會秩序嚴(yán)重依賴于國家控制的力度。

（二）街居制

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，單位制逐漸被打破，街居制得以恢復(fù)并得到極大發(fā)展。就街道辦事處來講，其管理對象拓寬到轄區(qū)內(nèi)所有居民和單位、工作職能拓展到城市管理改革和居民需求的諸多方面、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制大大擴(kuò)充。在這一制度體系下，街道辦事處、社區(qū)居民委員會以及政府有關(guān)派出機(jī)構(gòu)掌握著社區(qū)治理的多數(shù)資源，是社區(qū)事務(wù)的主要決策者和社區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)推動者，是城市社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。但是，這一時期也是城市社區(qū)發(fā)展的劇烈變革期，傳統(tǒng)單位社區(qū)管理弱化、新興社區(qū)大量出現(xiàn)、流動人口增加、居民需求日益多元等因素不斷出現(xiàn)，給街居制的發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）社區(qū)制

2000年，《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》拉開了大規(guī)模推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的序幕，也開啟了社區(qū)制改革的新紀(jì)元。社區(qū)制作為一種較為先進(jìn)的社區(qū)治理體制，在管理理念上強(qiáng)調(diào)變管理為治理和服務(wù)，在管理形式上強(qiáng)調(diào)以行政控制向居民參與轉(zhuǎn)變，在管理主體上強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化，在管理目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)以滿足居民需求為根本導(dǎo)向。這一社區(qū)治理體制要求管理者必須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，必須有效整合社會力量，必須廣泛動員居民參與，必須強(qiáng)化法治應(yīng)用。隨著改革開放的持續(xù)深入和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，我國的社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念、居民需求都發(fā)生了深刻變化，仍然需要持續(xù)推進(jìn)社區(qū)治理體制變革，逐步完善城市社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制。

二、城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)問題

（一）城市社區(qū)治理資源不足

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市社區(qū)規(guī)模急速擴(kuò)大、居民需求日益多元，由此帶來的人力、物力、財力需求大大增加，“沒人治理”“沒錢治理”成為限制社區(qū)發(fā)展的重要因素。為此，黨中央做出了“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”的部署安排[1]。

一是“沒人治理”。現(xiàn)代城市社區(qū)治理要求科學(xué)化、精細(xì)化水平不斷提高，但是基層政府和社區(qū)組織人力資源相對缺乏是城市社區(qū)治理面臨的首要難題。就基層政府而言，一方面，城市社區(qū)治理涉及居民生活方方面面，工作繁重，街道辦事處人員不足、能力素質(zhì)參差不齊的問題普遍存在，難以有效應(yīng)對復(fù)雜的工作挑戰(zhàn);另一方面，受工資待遇、晉升機(jī)制等因素影響，優(yōu)秀基層工作者流失嚴(yán)重。在城市社區(qū)內(nèi)部，受居民流動性增強(qiáng)、居住生活場所與工作場所分離等因素影響，年富力強(qiáng)又有能力者無暇參與社區(qū)治理，老人、婦女、弱勢群體成為參與社區(qū)治理的中堅力量，并且伴隨著社區(qū)內(nèi)部多個組織人員重疊的情況時有發(fā)生。

二是“沒錢治理”。社區(qū)公共服務(wù)的提供和居民需求的滿足，離不開物質(zhì)資源和資金支撐，經(jīng)費(fèi)資源短缺已經(jīng)成為制約社區(qū)主動作為、高質(zhì)量作為的重要限制因素。雖然相關(guān)部門在逐步加大對城市社區(qū)的物質(zhì)資金保障，但受困于社區(qū)規(guī)模急劇擴(kuò)大、經(jīng)費(fèi)物資來源單一、居民需求激增、高標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)建設(shè)加快等因素影響，離實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還有一定差距。在社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，許多地區(qū)也把解決資金資源問題作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為探索城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性前提，構(gòu)建“一體多元”的治理格局是發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用的重要方面，但是，黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠影響著社區(qū)治理成效。

一方面，多元主體參與的治理合力還沒有真正形成。一是政府參與社區(qū)事務(wù)過多，其他治理主體難以充分發(fā)揮各自職能，突出表現(xiàn)為各治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊，沒有形成清晰的職責(zé)定位和功能劃分，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)下“命令—服從”的垂直管理模式在很大程度存在不同組織交叉、重復(fù)、多頭管理的現(xiàn)象，也在一定程度上抑制了社會組織的參與積極性。二是社會組織力量薄弱，能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理提供服務(wù)保障的專業(yè)性社會力量不足，難以滿足城市社區(qū)治理需求。三是社會組織參與社區(qū)治理的規(guī)則體系不夠健全，尤其是對能夠提供社區(qū)公共服務(wù)的社會盈利性組織在準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、考評機(jī)制等方面還有待完善，影響著社會組織職能發(fā)揮。

另一方面，社區(qū)黨員作用發(fā)揮不夠。在以單位為主導(dǎo)的社區(qū)治理時期，社區(qū)居民以單位成員為主，在單位的組織引領(lǐng)下，能夠保證黨員干部積極參與社區(qū)治理，形成高效的治理體系。社區(qū)改革后，大量黨員組織關(guān)系與社區(qū)“脫鉤”，社區(qū)對黨員的約束大大減弱，黨員對社區(qū)的依賴大大降低，造成流動黨員不愿找社區(qū)、單位黨員不想理社區(qū)、居民黨員無暇顧及社區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況。

（三）社區(qū)居民參與度不高

自黨的十七大首次將基層群眾自治制度納入我國政治制度范疇開始，推動基層自治就成為中國特色社會主義民主政治的生動展現(xiàn)?？梢哉f，居民積極參與社區(qū)事務(wù)，是推進(jìn)城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)高效自治的前提。從理論上講，“凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于居民參與的范疇?！盵2]當(dāng)前，我國城市居民在社區(qū)治理方面呈現(xiàn)出參與率持續(xù)上升的趨勢，但社區(qū)居民總體參與程度不高，具體事務(wù)性參與多、政治性參與少，被動參與多、主動參與少等現(xiàn)象存在，高效的社區(qū)自治體系尚未形成。

從個人因素看，一些社區(qū)居民還沒有形成通過民主參與方式表達(dá)個人意愿及維護(hù)個人權(quán)益的觀念意識，在城市社區(qū)治理中更多扮演著被動領(lǐng)導(dǎo)者而非主動參與者的角色。相關(guān)學(xué)者在對北京清河實(shí)驗(yàn)?zāi)承^(qū)的調(diào)研顯示，認(rèn)為“社區(qū)管理的主要責(zé)任在于居民自己的力量”只占居民總數(shù)的11.9%，這充分表明居民參與意識是影響社區(qū)居民自治的重要因素。

從外部環(huán)境看，居民委員會、業(yè)主委員會及其他社區(qū)組織作用發(fā)揮不夠，難以有效引導(dǎo)社區(qū)居民有序參與社區(qū)治理，也沒有為居民參與社區(qū)治理提供相應(yīng)的平臺支撐和制度保障。同時，社區(qū)治理行政化弱化了居民參與意愿。有學(xué)者提出，居委會在運(yùn)作方式上已經(jīng)逐漸成為黨政部門的延伸，并在實(shí)際運(yùn)作過程中表現(xiàn)出明顯的行政化傾向，“法理上的自治組織正向?qū)嶋H上的行政組織轉(zhuǎn)變”[3]，這在一定程度上使居民形成了“居民委員會是行政組織而非群眾自治組織”的錯誤認(rèn)知，極大削弱了居民參與積極性。

三、完善城市社區(qū)治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善組織保障機(jī)制

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對發(fā)揮黨建引領(lǐng)和切實(shí)發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用提出了明確要求。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮，首要在于加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和保障力度，確保基層工作中“有人干事、愿意干事、安心干事”。第一，加大對基層工作者的保障力度，完善工資待遇保障和職務(wù)晉升機(jī)制，加大基層黨員教育培訓(xùn)力度，保持基層工作隊伍在人員數(shù)量和質(zhì)量上的穩(wěn)定。第二，加大黨組織在社會組織中的嵌入力度，確保社會組織職能發(fā)揮能夠滿足社區(qū)治理需求，確保城市社區(qū)治理始終保持正確的政治方向。第三，激發(fā)社區(qū)黨員活力，充分發(fā)揮離退休黨員、社區(qū)普通黨員、流動黨員作用，引領(lǐng)其積極關(guān)注社區(qū)發(fā)展、融入社區(qū)群眾、參與社區(qū)事務(wù)。第四，完善社區(qū)治理的頂層設(shè)計，強(qiáng)化黨組織在引領(lǐng)社區(qū)治理的理念變革、目標(biāo)設(shè)計、制度構(gòu)建和法治保障方面發(fā)揮重要作用。

（二）完善“三社聯(lián)動”運(yùn)行機(jī)制

“三社聯(lián)動”是“基于居民的服務(wù)需求和利益表達(dá)，以社區(qū)為平臺，以社會組織為載體，以社工為骨干，通過政府購買服務(wù)、社會組織引入外部資源和社會力量，通過社工提供專業(yè)化服務(wù)，從而在社區(qū)中供給服務(wù)、化解矛盾、解決爭端。”[4]完善“三社聯(lián)動”運(yùn)行機(jī)制，首先，要摸清“家底”。明確哪些需求可以通過應(yīng)用社區(qū)內(nèi)部資源予以解決，哪些需求必須借助其他盈利性、非營利性社會組織，通過志愿服務(wù)、服務(wù)購買等方式加以解決。為此，社區(qū)各級組織必須充分挖掘城市、街道、社區(qū)內(nèi)部各種有益資源，逐級建立社區(qū)有益資源清單，尤其要充分挖掘和利用轄區(qū)單位在人才、資金、場地、設(shè)施等方面優(yōu)勢，統(tǒng)籌運(yùn)用，彌補(bǔ)社區(qū)資源不足的短板。

其次，理順各治理主體職能權(quán)責(zé)?！叭缏?lián)動”是一種以基層黨組織和政府為主導(dǎo)，多主體共同參與的社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制，該機(jī)制建立和運(yùn)行的關(guān)鍵在于清晰界定各治理主體職能界限和權(quán)責(zé)范圍。要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清街道辦事處與以居民委員會為代表的社區(qū)自治組織之間的權(quán)責(zé)邊界，避免街道辦事處包辦或過度干預(yù)社區(qū)事務(wù)，以及由此帶來的社區(qū)自治性組織的過度行政化傾向。要正確處理街道辦事處的“塊”與政府職能部門派出機(jī)構(gòu)的“條”之間的關(guān)系，構(gòu)建“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的治理格局。明確社會組織的參與機(jī)制，在培育壯大社會組織的同時，建立完善的社會組織準(zhǔn)入機(jī)制、過程管理機(jī)制、服務(wù)監(jiān)督機(jī)制、考核評價機(jī)制等，規(guī)范各類社會組織有序參與社區(qū)治理。

（三）完善社區(qū)居民參與機(jī)制

社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的關(guān)鍵所在，居委會、社區(qū)各種組織的職能發(fā)揮也都要以社區(qū)居民的積極參與為前提。有學(xué)者將社區(qū)各組織與居民直接或間接地有效參與社區(qū)事務(wù)作為推進(jìn)基層自治的首要基本原則。2018年，習(xí)近平總書記在上?？疾焓忻耋A站時提出，要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動性調(diào)動起來，做到人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享。

提升居民參與社區(qū)治理的積極性主動性，首先，要培育居民參與意識。主動參與是一個充滿表達(dá)、商討、質(zhì)疑、利用的博弈過程，社區(qū)居民從“單位人、集體人”到“社會人”的轉(zhuǎn)變，不僅代表著一種身份的轉(zhuǎn)變，更要求其參與意識、責(zé)任意識、權(quán)利意識和公共利益觀念的提升，這將對提升居民的參與水平大有裨益。

其次，要搭建居民參與平臺。要以活動、項(xiàng)目和社區(qū)組織為平臺，引導(dǎo)居民積極參加社區(qū)活動、有序參與社區(qū)治理。居民委員會和社區(qū)黨組織要對什么樣的事務(wù)需要居民參與、通過哪些程序和渠道參與等方面根據(jù)不同項(xiàng)目和不同社區(qū)平臺做出明確規(guī)定，用活動、項(xiàng)目、組織搭建起居民表達(dá)意見、增進(jìn)交流和凝聚共識的平臺，將社區(qū)居民培育成情感共同體、利益共同體和治理共同體。

最后，要選好社區(qū)帶頭人?！熬用駞⑴c的能力，尤其是社區(qū)精英的組織動員能力將直接決定居民參與水平的高低?！盵5]社區(qū)作為社會的最基層單元，民眾在思想上、行為上、利益訴求上相對分散，有思想、有威望、有精力、能干事的社區(qū)帶頭人對凝聚社區(qū)民眾、引領(lǐng)居民參與發(fā)揮著重要作用，因此，要選拔有極大意愿、熱情和能力的帶頭人長期參與城市社區(qū)治理。

（四）完善法治保障和信息技術(shù)支撐機(jī)制

新時代條件下，城市社區(qū)治理面臨一系列新變化、新問題，社區(qū)治理體系變革也在穩(wěn)步推進(jìn)，這一些變革的背后則更加凸顯著法治的重要作用，黨的十八屆四中全會明確提出了推進(jìn)基層社會治理法治化的目標(biāo)。一方面，現(xiàn)有城市社區(qū)治理相關(guān)法規(guī)距今年代久遠(yuǎn)，已難以滿足當(dāng)前城市社區(qū)治理需要，亟需加強(qiáng)國家層面法規(guī)的制定，為城市社區(qū)治理提供宏觀制度環(huán)境和政策指引;另一方面，隨著“陌生人社會”形成和居民權(quán)利意識提升，要在推動村規(guī)民約、家風(fēng)習(xí)俗等傳統(tǒng)道德教化力量的同時，更加注重法治力量在城市社區(qū)治理當(dāng)中的廣泛應(yīng)用，既要加強(qiáng)法治宣傳教育，提升全民法治思維和依法辦事能力，又要建立相應(yīng)的矛盾化解機(jī)制，為及時有效化解社區(qū)糾紛提供法律服務(wù)保障。

同時，新技術(shù)的誕生和應(yīng)用將為破解社區(qū)治理難題提供更多可能，比如開放空間會議技術(shù)的應(yīng)用將為居民平等參與社區(qū)治理提供更多便利，“區(qū)塊鏈”技術(shù)的成熟將大大改善社區(qū)組織和運(yùn)行模式等。可以說，提升信息化水平已經(jīng)成為探索解決城市社區(qū)治理難題的新途徑。

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作者簡介：李輝（1990—），男，漢族，河南洛陽人，中共河南省直機(jī)關(guān)黨校助教，研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫怼?/p>

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