張曉峰

（青海民族大學(xué)，青海 西寧810007）

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示：截至2020年11月，我國60歲及以上的老年人口2.6億，占總?cè)丝诘?8.7%，其中65歲及以上人口1.9億，占總?cè)丝诘?3.5%。①老齡化的嚴(yán)峻形勢正進一步的影響著社會的方方面面，尤其是養(yǎng)老問題。1986年民政部首次提出社區(qū)服務(wù)的概念，隨后頒布了一系列相關(guān)的政策性文件。直到21世紀(jì)初全國出現(xiàn)了城市社區(qū)的日間照顧中心?，F(xiàn)在經(jīng)過近20余年的發(fā)展，全國各地開展的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形式多樣、內(nèi)容多元，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為目前社會主流的一種養(yǎng)老方式。

青海省統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示：截至2019年末，海東市常住人口為149.32萬。②作為青海省僅次于省會西寧的第二大人口承載區(qū)，研究海東市社區(qū)養(yǎng)老的狀況、模式、效果具有重要的意義，并根據(jù)研究提出發(fā)展完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式及優(yōu)化路徑具有一定借鑒意義。此外，青海省兼具農(nóng)區(qū)、牧區(qū)等多元社會的特點，不同的區(qū)域特點決定了對差異化的養(yǎng)老模式的需求。目前海東地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)主要以日間照料中心、互助幸福院等形式開展，但地區(qū)間因物質(zhì)保證、人力資源、財政經(jīng)費儲備等方面層次不齊，一定程度上制約了農(nóng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的均等性。

一、海東市M縣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)查

（一）調(diào)研地點概況

海東市因位于青海湖之東而得名，現(xiàn)轄兩區(qū)四縣，即樂都區(qū)、平安區(qū)、民和回族土族自治縣、互助土族自治縣、化隆回族自治縣和循化撒拉族自治縣。共有漢族、藏、蒙、回、土、撒拉等18個民族生活在這里，是2016年青海省獲批第二批中央財政支持社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)試點地區(qū)。海東市M縣按照實事求是、以人為本、立足長遠的發(fā)展思路推進居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，以健全體制機制、堅持保障基本、注重統(tǒng)籌發(fā)展和完善市場機制等為原則，形成多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，在近幾年的探索發(fā)展中積累了一定的經(jīng)驗。

M縣下轄的C社區(qū)成立于2008年8月，于2008年11月份搬遷至新址。新的辦公樓主體建筑為三層，內(nèi)設(shè)辦公室、會議室、閱覽室、少兒午托等機構(gòu)部門。轄區(qū)面積12平方公里。截至2020年10月，C社區(qū)有29個居民住宅小區(qū)，住戶7798戶，共27225人（其中少數(shù)民族3280人，流動人口2384人），60歲及以上老年人口為4078人（其中70歲以上345人，80歲以上116人，90歲以上6人，孤寡老人3人，空巢老人15人）。由此可見，C社區(qū)老齡化率達到14.98%。C社區(qū)工作人員9名，其中公務(wù)員1名，兩委成員6名，招聘人員2名。目前C社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作主要依托利民養(yǎng)老健康保健服務(wù)中心承辦的馨怡社區(qū)日間照料中心開展。日間照料中心以“尊老為德，敬老為善，助老為樂，愛老為美”的精神，以堅持“以人為本，服務(wù)老年人實際需求”為宗旨，以“樹敬老之風(fēng)，促社會文明，敬天下老人，揚中華美德”為目標(biāo)，推進“和諧社會建設(shè)為使命”的理念服務(wù)周邊轄區(qū)老年人。利民養(yǎng)老健康保健服務(wù)中心成立于2014年4月，為M縣所轄地區(qū)提供居家養(yǎng)老服務(wù)，同時該中心于2017年7月承接了馨怡社區(qū)老年人日間照料服務(wù)。

（二）樣本選擇與研究方法

鑒于主要研究對象為老年人，調(diào)查研究過程中可能受視力模糊、語言溝通、文化水平等因素影響，因此，此次調(diào)查主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法，主要訪談對象除老年群體，還包括M縣民政工作人員、社區(qū)日間照料中心負(fù)責(zé)人、員工、志愿者及老人家屬等。為便于后文的分析，采用簡單編碼形式表述。

（三）M縣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)查

1.政府購買服務(wù)概況

M縣為配合省委、海東市委要求，積極應(yīng)對老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、敬老、孝老政策體系的社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。運用多種模式建立服務(wù)周到、安全體貼的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，竭誠為居家老年人提供全方位的服務(wù)，不斷提高老年人的生活質(zhì)量。具有本縣戶籍且實際居住在縣范圍內(nèi)60周歲及以上的城鄉(xiāng)老年人，是政府購買居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)A、B類二類對象。具體如下：A類對象：包括A1、A2、A3類。其中A1類是包括享受城鄉(xiāng)低保對象、空巢（獨居）老人、計劃生育特殊困難家庭、優(yōu)撫對象中重度失能（失智）老年人；A2類是享受城鄉(xiāng)低保對象、空巢（獨居）老人、計劃生育特殊困難家庭、優(yōu)撫對象中度失能（失智）老年人；A3類是享受城鄉(xiāng)低保對象、空巢（獨居）老人、計劃生育特殊困難家庭、優(yōu)撫對象中輕度失能（失智）老年人。B類是60周歲（含60周歲）的特困人員，失獨家庭老人、重點優(yōu)撫對象老人；最低生活保障家庭、低保邊緣家庭中的空巢老人；曾獲市級以上勞動模范榮譽稱號的空巢老人；80周歲以上（含80周歲）的空巢老人。

根據(jù)M縣政府購買服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，可看出在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象的提供上還主要是針對特殊的老年人群，如對年齡的限制、身體自理狀況的界定、家庭困難程度等指標(biāo)衡量；在服務(wù)內(nèi)容方面可以看出提供的服務(wù)更多傾向于基本的生活照顧、家政保潔等方面，部分服務(wù)內(nèi)容的市場定價略顯較高。

表1 M縣居家養(yǎng)老服務(wù)項目及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容

續(xù)表:

G1：“你看我們縣上管養(yǎng)老服務(wù)的就我們?nèi)齻€人，說實話在工作開展等過程中根本就不夠。本就是土族回族自治縣，在提供服務(wù)過程中民族的宗教信仰、個人習(xí)慣、飲食等還是不太一樣，當(dāng)然這些在提供上門服務(wù)時候都會提前溝通好的。比如到家里不該碰的東西不能動，中心里該開小灶開小灶。”

在與縣民政局工作人員的對話中得知，在養(yǎng)老服務(wù)工作上工作人員還是比較緊缺的，同時問到是否有招新入職員工卻得知最近幾年都沒有進人，更多是臨聘人員。在民族差異化方面，對飲食、個人習(xí)慣、宗教信仰等還是能夠得到尊重的，做到不同服務(wù)對象區(qū)別對待。

2.C社區(qū)的日間照料中心

M縣C社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的開展主要依托當(dāng)?shù)氐娜臻g照料中心。在走訪的過程中，與幾位老人的對話一定程度上反映了農(nóng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的諸多問題。

表2馨怡社區(qū)日間照料中心服務(wù)內(nèi)容

L1：“他們提供的服務(wù)我也不需要，我今年70過了，之前是老師，現(xiàn)在退休工資也還可以。自己能動能吃的不需要這些。我們經(jīng)常在小區(qū)里聊天，倒是見到中心經(jīng)常開展活動，做的還挺好的。你可以問問其他老人的意見”

L2：“姑娘，我今年是84歲了，但我沒享受到服務(wù)，之前表也登記了，但登記完沒音信了，我就想問問這服務(wù)到底是提供給誰了？問他們?yōu)樯稕]享受到，說是機關(guān)事業(yè)單位退休的職工沒有，這不應(yīng)該啊，都快死的人，啥也沒享受到，也不想過多去問。我還倒聽說以房養(yǎng)老……”

Z1：“你們是做這一塊研究的，你可以問問他們自己的親戚朋友有些還不到老年的歲數(shù)，就享受這個服務(wù)那個服務(wù)的。我家老爺子到年齡了也沒享受到啊，真是不公平。你寫文章一定要把這寫進去，反映下事實情況啊?！?/p>

在M縣的調(diào)研過程中先后走訪了縣民政局、利民健康養(yǎng)老服務(wù)公司、馨怡日間照料中心、C社區(qū)居委會以及社區(qū)里的若干位老年人。根據(jù)提供的服務(wù)內(nèi)容與老人的實際訴求，雙方之間還是存在溝通不到位、供給與需求內(nèi)容不匹配、服務(wù)對象范圍的限制性等諸多問題，與地方政府宣傳倡導(dǎo)的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還是存在一定的差距。

二、M縣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題分析

（一）基層社區(qū)組織發(fā)揮作用不明顯

實地走訪調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，M縣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作開展過程中，原本主要依靠社區(qū)這一平臺發(fā)揮最基本的支撐作用，但因承擔(dān)了額外的行政工作導(dǎo)致沒有更多時間從事屬于職責(zé)范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)工作。在被問到是由誰為本轄區(qū)老年人提供服務(wù)，部分社區(qū)的工作人員卻說是由民政在牽頭做的，對具體的工作開展與分工情況卻并不知曉。此外，基層政府工作人員數(shù)量的不足也是阻礙養(yǎng)老服務(wù)工作開展的一個重要因素。由此可知，原本應(yīng)發(fā)揮重要基礎(chǔ)作用的社區(qū)卻并未能在養(yǎng)老服務(wù)工作中發(fā)揮該有的作用。

（二）提供的服務(wù)內(nèi)容傾向基本生活照顧

根據(jù)調(diào)研得知M縣政府購買服務(wù)內(nèi)容，并結(jié)合馨怡社區(qū)的日間照料中心提供的服務(wù)來看，服務(wù)內(nèi)容主要體現(xiàn)在上門打掃衛(wèi)生、擦窗戶、洗衣做飯等基本的生活照顧，或者更準(zhǔn)確地說是家政保潔服務(wù)。雖然社區(qū)的日間照料中心提到精神慰藉服務(wù)，但并未具體說明應(yīng)包含哪些內(nèi)容。對于較高層次的康復(fù)醫(yī)療保健與精神需求等內(nèi)容卻較少涉及。個人認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)工作應(yīng)該包括愛心慰問與服務(wù)，故應(yīng)從專業(yè)角度思考，醫(yī)養(yǎng)與精神慰藉服務(wù)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。

（三）助老服務(wù)隊伍建設(shè)水平層次不齊

在實地社區(qū)調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，助老服務(wù)隊伍中有些是社區(qū)孵化出來的志愿者隊伍，有些是社區(qū)工作人員，有些是日間照料中心或其他第三方組織招聘的當(dāng)?shù)啬昙o(jì)稍大的婦女。服務(wù)人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)知識。雖然地方上下認(rèn)識到老齡化社會到來給養(yǎng)老帶來的挑戰(zhàn)，但并未認(rèn)識到專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)是不可忽視的一支力量。

（四）民族多元背景下養(yǎng)老服務(wù)意識的差異

M縣主要有回族、土族等少數(shù)民族，根據(jù)與老人、地方民政工作人員等訪談發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)上并未更多體現(xiàn)民族的差異化內(nèi)容，故在社區(qū)提供的服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容上可看出更多是在飲食禁忌、服務(wù)人員隊伍、上門入戶提前告知等有差異，其余更多是按照社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)固定模式開展工作的，使得民族差異化的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容并未充分的體現(xiàn)。

三、優(yōu)化青海農(nóng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的路徑思考

（一）以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮多元化的養(yǎng)老服務(wù)主體

2013年11月，黨十八屆三中全會上提出了創(chuàng)新社會治理體制的構(gòu)想?！吧鐣卫怼币辉~的提出，強調(diào)了政府并不作為唯一的社會權(quán)力中心，更加強調(diào)多元化的社會治理主體。構(gòu)建多元主體合力的養(yǎng)老責(zé)任。首先，政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但不能形成完全依靠政府養(yǎng)老的思想和觀念；其次，企業(yè)等市場主體，要嚴(yán)格落實并依法繳納員工的社會保險，盡可能的配齊企業(yè)年金等補充性質(zhì)的養(yǎng)老保險。同時要積極參與養(yǎng)老事務(wù)，要有服務(wù)社會的社會責(zé)任感、倫理責(zé)任感和慈善責(zé)任感等；再者，社會組織要承擔(dān)協(xié)同養(yǎng)老的責(zé)任，要充分發(fā)揮當(dāng)政府和市場失靈時，社會組織所承擔(dān)的責(zé)任，開展半公益性質(zhì)的養(yǎng)老事業(yè)，建立自我管理體制機制，并對政府、市場和家庭等責(zé)任主體的監(jiān)督與落實；最后，家庭要承擔(dān)其最基礎(chǔ)的養(yǎng)老責(zé)任。中華文明源遠流長，幾千年的孝道文化傳承至今，依然需要大力弘揚與宣傳。

（二）以需求為導(dǎo)向，建立多層次的養(yǎng)老服務(wù)

多層次的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能夠為老人的老年生活帶來幸福的滿足感，同時為地方乃至國家解決老齡化問題實現(xiàn)老有所樂、老有所為目標(biāo)具有重要意義。因此，要結(jié)合老年人的年齡界定、身體自理狀況以及青海省對高齡老人的界定標(biāo)準(zhǔn)等依據(jù)，可分為年輕型老年人（60歲至70歲）、中年型老年人（71歲至75歲）以及年老型老年人（76歲以上群體）。對于年輕型的老年人主要是精神慰藉或精神養(yǎng)老服務(wù)，這會直接影響老年群體的生活質(zhì)量。此外要考慮青海省作為多民族地區(qū)，要結(jié)合民族傳統(tǒng)活動等的傳承與發(fā)揚；中年型老年人更側(cè)重于醫(yī)療保健與服務(wù)方面。完善城市社區(qū)周邊的醫(yī)療資源，實現(xiàn)嵌入式或合作式的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式是不可或缺的重要因素；老年型老年群體提供的服務(wù)內(nèi)容更多是綜合型的，伴隨家庭結(jié)構(gòu)小型化、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念影響等，偏重于基本的生活照顧、精神慰藉服務(wù)等內(nèi)容。因此，在政策設(shè)計制定過程中，應(yīng)該考慮全部老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而不僅僅是重點特殊對象的救助式服務(wù)。

（三）以先進的理念，引入專業(yè)化的社會工作者隊伍

2020年7月，習(xí)近平總書記在吉林考察時強調(diào)：“社區(qū)雖小，卻連著千家萬戶，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強，不能削弱?！庇纱丝梢?，社區(qū)在基層治理中所發(fā)揮的重要作用，而建設(shè)專業(yè)化的社會工作者隊伍是開展社區(qū)工作的得力助手。首先，全社會應(yīng)樹立正確的意識，加大宣傳力度，提高社工隊伍群體的社會地位、薪資待遇等；其次，優(yōu)化社工隊伍人才培養(yǎng)環(huán)境?，F(xiàn)已有很多高校開展社會工作專業(yè)的本專科教育，通過提高福利待遇水平、提高社會地位認(rèn)知、加強行業(yè)規(guī)范性等措施，優(yōu)化社工人才工作環(huán)境，吸引專業(yè)社工人加入養(yǎng)老服務(wù)隊伍，可在一定程度上減少社工隊伍流動性大的問題。同時在社工聘用上引入競爭機制，規(guī)范按需上崗、競聘上崗，以崗定酬等工作細則，并要周期性的培訓(xùn)與指導(dǎo)訓(xùn)練，提高工作的熟悉度，探索“全能社工”的模式。此外可以廣泛運用社區(qū)居民各行各業(yè)的資源，利用個人的工作特長，如醫(yī)生、護士、教師等群體為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

（四）以多元為基準(zhǔn)，倡導(dǎo)差異化養(yǎng)老服務(wù)理念

青海省具有多民族聚居、多宗教并存、多文化共生、多資源共享的人文環(huán)境和自然環(huán)境等特點。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作開展中必須要從多民族多文化地區(qū)實際出發(fā)，樹立多元化、差異化養(yǎng)老模式的理念。差異化的養(yǎng)老服務(wù)理念尊重各民族老年人傳統(tǒng)的生活習(xí)慣和宗教信仰基礎(chǔ)上，開展多元化的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，而并非采取一刀切的養(yǎng)老服務(wù)。比如在提供的服務(wù)內(nèi)容上醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，可以利用社區(qū)附近的醫(yī)療資源如藏醫(yī)等結(jié)合民族特色的醫(yī)療資源介入，開展醫(yī)養(yǎng)服務(wù)工作。在日間照料中心可以設(shè)置民族特色的活動吸引老年人的參與等，這些都可以豐富、拓展多元化、差異化的養(yǎng)老服務(wù)理念。

四、結(jié)語

青海省雖然是全國較晚一批進入老齡化社會的地區(qū)，但也正在經(jīng)歷著老齡化社會的各種考驗。2020年10月召開的黨的十九屆五中全會上通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二零三五年遠景目標(biāo)的建議》中首次明確提出了實施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略。積極老齡化戰(zhàn)略需要全社會全員參與，更需要建立健全并逐步完善養(yǎng)老服務(wù)體系，而其中社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)顯得極為重要。海東市作為全省中央財政支持發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的試點地區(qū)，取得一定成績的同時仍存在較多的現(xiàn)實困境，通過選擇代表地區(qū)的案例研究農(nóng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實踐做法與發(fā)展現(xiàn)狀等，以期為應(yīng)對地方老齡化問題及養(yǎng)老問題提供可借鑒、可參考的經(jīng)驗和建議。

注釋：

①http://www.stats.gov.cn/zjtj/gjtjj/201311/t20131108_457871.html

②http://tjj.qinghai.gov.cn/nj/2020/indexch.htm

③http://www.haidong.gov.cn/html/40/93694.html