王占西

（鄭州師范學院 馬克思主義學院，河南 鄭州450044）

中國鐵路與鐵路警察均發(fā)軔于清末，清廷在興建鐵路時并未統(tǒng)籌鐵路治安，傳統(tǒng)的治安體系又不能滿足鐵路發(fā)展的需求①一般認為，中國地方警政建設(shè)興起于1902年袁世凱在直隸省城保定創(chuàng)辦的巡警，直隸警政成為全國各地推行警政效仿的對象。參見謝明剛：《清末直隸警政研究》（北京：群眾出版社2019年版，緒論第3頁）。鐵路警察興起于何時，學者們有不同意見，有的主張清末督撫在鐵路沿線設(shè)置兵勇即為“事實上”之鐵路警察，還有學者認為中國鐵路警察建設(shè)于北洋政府時期。韓延龍等人認為中國鐵路警察開辦于1902年以后，但正規(guī)的鐵路警察組建于北洋政府時期。參見韓延龍：《中國近代警察制度》（北京：中國人民公安大學出版社，1993年版）。本研究認為，1903年，商部才正式發(fā)布命令，由各鐵路局自行招募鐵路巡警，這是清廷決心辦理鐵路警政的第一次官方表態(tài)，所以本選題即以此時間點作為鐵路警察出現(xiàn)之始。。鐵路巡警最初是以“警兵”的形式出現(xiàn)，以制兵充當鐵路巡警。巡警部作為管理全國巡警的最高管理機構(gòu)，是清末新政的一項重要成果。按照巡警部的設(shè)計，鐵路巡警由各省巡警道負責管理。事實上，鐵路巡警多是在地方督撫及鐵路督辦大臣的運作下成立。鐵路巡警的初設(shè)，是中國鐵路發(fā)展史上的重要內(nèi)容，也是中國鐵路近代化的一個關(guān)鍵步驟，其設(shè)立的初衷是為了維護清廷的統(tǒng)治，在客觀上也保證了鐵路及客商的安全。同時，囿于各種因素，清末時期的鐵路警察還存在教育不足、腐敗嚴重、經(jīng)費缺乏、權(quán)限不清、制度混亂等種種弊端。簡單來說，各路設(shè)置鐵路巡警并沒有統(tǒng)一規(guī)劃，“大率因地制宜，各自為政”［1］。

一、清末鐵路巡警的生成因素

清光緒末年至宣統(tǒng)年間，是中國鐵路建設(shè)的高潮時期，正太、滬寧、粵漢、津浦、蘇杭甬、廣九等鐵路均在此時期開工。晚清時期，鐵道交通“僅目為一普通工藝性質(zhì)”［2］，鐵路建設(shè)之初，并無鐵路警察之設(shè)。筑路工程的保護工作由“勇兵”擔任，沿線治安則由各地巡防隊維持。鐵路建設(shè)及營業(yè)時期，經(jīng)常發(fā)生盜竊鐵軌、道釘?shù)扔绊懟疖嚢踩\行事件，必須有專人看管道釘、枕木及一切路產(chǎn)，鐵路當局不得不設(shè)法自謀保護。鐵路營業(yè)日益發(fā)達，客貨運輸保護工作更顯重要，因而鐵路警察之設(shè)置，“實系基于事實之需要”［3］。不過，鐵路局僅在車站設(shè)有巡警，負責維持車站秩序，沿線治安仍依賴地方巡防隊。清廷與列強交涉收回鐵路利權(quán)，也以鐵路巡警的形式保證鐵路的安全運營。1903年商部發(fā)布正式命令，以官方形式令各路自行籌辦鐵路巡警。鐵路警察因時代背景需要而出現(xiàn)，在內(nèi)憂外患下由不平等條約的壓迫而產(chǎn)生。

（一）保護鐵路路產(chǎn)

鐵路巡警創(chuàng)設(shè)之前，護路任務(wù)由沿線兵勇?lián)?，因而這一時期也可稱為“兵勇護路時期”。中國幅員遼闊，鐵路所經(jīng)之地大多為荒蕪之區(qū)。鐵路創(chuàng)設(shè)之時，督辦大臣深慮鐵路竊案發(fā)生而無以抵御，“乃商請地方長官調(diào)撥軍隊分駐沿路各扼要，以資鎮(zhèn)壓”。國有鐵路如京奉、津浦、京漢鐵路開辦之初，都依此例行。“統(tǒng)領(lǐng)”“巡防隊”等名稱一直延續(xù)至民國時期，“彼時鐵路只有軍隊而無警察，鐵路之警備全惟軍隊是賴”，防護鐵路安全，主要依靠沿線駐軍。但軍隊自有其軍事任務(wù)，主要目的在于“御外侮靖內(nèi)亂”，并非為鐵路而專設(shè)，查拿匪眾“非軍隊莫辦也”，其職責不過守護票房、防止劫車。鐵路所經(jīng)過之地，商旅逐漸繁盛，而盜匪隨之出沒，其中情況紛繁復(fù)雜，因而鐵路治安“非軍隊任務(wù)所能包括者”。鐵路事業(yè)屬行政范圍，需因事制宜，“舍警察莫屬矣”［4］。

鐵路建設(shè)與營運之初，面臨日益頻繁的治安問題，且無明確的法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)。清廷明令地方長官負有保護鐵路之責，光緒二十四年十月初六日（1898年11月19日），礦務(wù)鐵路總局、總理各國事務(wù)衙門會同奏定《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》，其中第十五條規(guī)定：“各省凡有鐵路地方，必有借重地方官之處，如有地主阻撓工役聚眾等事，一經(jīng)公司呈報該地方官，即妥為曉諭彈壓，毋得推諉，尤應(yīng)嚴禁胥役訛索情弊，如不切實保護，準公司呈訴總局查實奏參。”［5］清末中國鐵路處于初創(chuàng)時期，各項規(guī)則大多處于未完善狀態(tài)，火車秩序混亂，鐵路衛(wèi)生無人管理?；疖嚨秸局畷r，上車者與下車者爭先恐后，“每致因此口角，滋生事端”［6］。因此，從鐵路秩序?qū)用娑?，亦需要有專門人員加以維護。

鐵路沿線護路的兵勇并不能稱為嚴格意義上的鐵路巡警，此兵勇屬于軍隊人員，無鐵路巡警之名，其編制薪餉與鐵路無關(guān)，均由軍隊供給。只有鐵路巡警歸屬于鐵路方面，鐵路局能夠直接掌控調(diào)動，才能稱之為事實上的鐵路巡警。光緒十四年（1888），唐津鐵路建筑至天津，關(guān)于工程材料與洋工程司之往來，由當?shù)胤罓I撥派護勇隨同保護。通車伊始，由路方派一名彈壓委員，并在重要站點雇用巡夫3人或5人，身著號衣，擔負守望站臺之責，巡夫于火車到站時，“鵠立站臺”。路方以此“巡夫”充當維護鐵路秩序的力量，即唐津鐵路“鐵路巡警”之前身，“無護路軍隊、押車警察等設(shè)備”［7］。巡夫的職能較為簡單，除負責白天的沿線治安之外，還要夜間巡視，未能脫離傳統(tǒng)的社會習俗。光緒十五年（1889）以后，唐津鐵路向關(guān)外逐漸展筑，又增設(shè)彈壓委員及各大站巡夫。光緒二十七年（1901），關(guān)內(nèi)外鐵路發(fā)生劫車事件，當局為保護行車安全，請設(shè)護路巡警，就沿線駐防淮軍挑選一部分改編為鐵路巡警。同時，清廷于北京設(shè)立工巡局，“亦為中國創(chuàng)立地方警察之始”［8］。

盛宣懷擔任京漢鐵路督辦時，擬單獨編練鐵路巡警保護鐵路，但督辦鐵路公所顧問福開森竭力反對。京漢鐵路漢口至駐馬店通車后，路方請湖廣總督張之洞派兵保護，張之洞令統(tǒng)領(lǐng)黎元洪任護路之責。湖北北部雖有匪患，但黎元洪帶領(lǐng)部隊盡力保護鐵路及車站，該路“頗為平安”。而后，張之洞改變“省軍護路”之策，于京漢鐵路建成之時單獨編練路警，以保護鐵路。光緒三十二年十二月初八日（1907年1月21日），鐵路大臣盛宣懷奏請在建造京漢鐵路期間，對于護路各軍擇優(yōu)給予獎敘，湖北補用游擊謝澍泉等5人管帶護軍四營，“馳驅(qū)鄂豫兩省，督隊巡防，隱消匪患，實屬異常出力”［9］。1905年，京漢鐵路北段工程竣工。直隸總督袁世凱認為“路政之發(fā)達，在能保衛(wèi)商旅”，雖然此前已派防軍駐扎沿線，“似不如改設(shè)巡警較為得力”，故撤去順德至保定間分駐之淮軍馬隊，另調(diào)天津保定警兵專為保護鐵路。京漢鐵路北段分為三大段：北京至保定、保定至正定、正定至順德。每段分為8區(qū)，每段設(shè)立一總局，分別設(shè)于保定、正定、順德三府。每區(qū)各立分局，設(shè)巡官1員、巡弁2員。直隸境內(nèi)京漢鐵路長千余里，共分24區(qū)，每區(qū)管鐵路30里左右，屬下警兵從五六十名至百名不等，統(tǒng)計應(yīng)設(shè)警兵大約2000名［10］。

清末鐵路巡警的組建，是鐵路發(fā)展與鐵路治安的必然要求。鐵路警察之設(shè)，“乃系根于事實之需要，初無一定計劃與組織”。國有鐵路建設(shè)之始，因經(jīng)過區(qū)域治安惡化，員工之往來，料款之運送，“皆有賴于巡丁練勇以為之衛(wèi)”。鐵路線建成以后，進入營業(yè)時期，而對內(nèi)對外運輸維修，名目繁多，原有丁勇名額勢必不足，“尤非擴充名額，不足應(yīng)付”［11］。鐵路沿線雖有巡防營隊駐扎，其主要責任在于緝拿案犯，兼資調(diào)遣，屬于軍隊編制，“只能備不虞之用”，而鐵路保安、彈壓、備患、消防等項，“非路警不能得力”，“路警為特別組織，較之普通警察關(guān)系尤為重要”［12］。光緒三十年十一月二十九日（1905年1月4日），袁世凱上奏清廷稱：“是非舉辦巡警，無以靖地面而清盜源?！保?3］光緒三十一年（1905），商部咨辦理京漢、滬寧鐵路大臣唐紹儀，仿照關(guān)內(nèi)外鐵路章程興辦巡警，“而各鐵路于是乎莫不有警察”。因而，中國鐵路警察“乃應(yīng)鐵路之需要乘時而出”［14］。

（二）保持國家利權(quán)

清末中國鐵路多借外款興建，讓予列強諸多權(quán)利，因而喪失了大量利權(quán)。列強為維護自身在華利益，要求清廷在收回關(guān)內(nèi)外鐵路時組建防護鐵路力量，成為清末鐵路警政創(chuàng)辦的直接動因。直隸總督袁世凱通過籌設(shè)天津巡警收回天津主權(quán)，為各地舉辦警政樹立了榜樣。袁世凱兼任關(guān)內(nèi)外鐵路督辦大臣，仿照收回天津成例籌設(shè)鐵路巡警，以收回關(guān)內(nèi)外鐵路。

義和團運動時期，八國聯(lián)軍強占關(guān)內(nèi)外鐵路①1881年，中國自主修建的第一條鐵路“唐胥鐵路”告成。1887年展筑該線，1888年8月，唐山至天津段通車，唐胥鐵路改稱唐津鐵路。1894年，天津至山海關(guān)間通車，故稱津榆鐵路。1897年向東延展至山海關(guān)外，該線改名為關(guān)內(nèi)外鐵路。?！缎脸髼l約》第九款規(guī)定各國可派兵駐守北京至山海關(guān)鐵路沿線，“中國國家應(yīng)允，由諸國分應(yīng)主辦，會同酌定數(shù)處，留兵駐守，以保京師至海通道無斷絕之虞”［15］。在清廷與列強交涉收回鐵路的過程中，督辦鐵路大臣袁世凱堅持要求由中國自辦鐵路巡警，以保證主權(quán)。光緒二十八年三月二十二日（1902年4月29日），清廷與英國達成交還關(guān)內(nèi)外鐵路協(xié)議，英軍軍務(wù)處將京津、津榆并續(xù)筑至通州、正陽門及永定門內(nèi)各鐵路交還中國北方鐵路督辦大臣，訂定《英國交還關(guān)內(nèi)外鐵路章程》。聯(lián)軍要求清廷“竭力設(shè)法保護外國人以及鐵路諸物”［16］，清廷認識到設(shè)置鐵路警衛(wèi)力量的重要性，于該路各主要車站設(shè)置鐵路巡警。此后，隨著其他各條鐵路線的建設(shè)和開通，京奉鐵路關(guān)內(nèi)外各段、京漢鐵路各段、正太鐵路、汴洛鐵路、膠濟鐵路、安奉鐵路等線各段的鐵路警察也相繼開辦，其直接管理權(quán)屬于各線督辦大臣。除關(guān)內(nèi)外鐵路，奉天鐵路、滇越鐵路、安奉鐵路巡警都因清廷收回國家利權(quán)而設(shè)。清末警政改革，決定了鐵路警政制度建設(shè)具有必要性與可能性。而鐵路治安事件的發(fā)生與對外交涉以收回路權(quán)，使鐵路警政建設(shè)具有明顯的緊迫性。在有關(guān)鐵路警察權(quán)的對外交涉中，清廷始終要求由中國政府設(shè)立鐵路巡警，以保持利權(quán)。

“兵勇護路”作為防護鐵路的權(quán)宜措施不能適應(yīng)鐵路發(fā)展的需要，鐵路治安案件的發(fā)生要求有專門的力量來防護鐵路安全。清廷于1901年9月發(fā)布上諭，由各省改練巡警，鐵路巡警的組建亦隨之進行。清廷從中央層面對各地自行設(shè)置的鐵路巡警予以確認，并要求由各路自辦巡警。光緒二十九年十月十四日（1903年12月2日），商部奏定《重訂鐵路簡明章程》二十四條，其中第二十二條規(guī)定：“興造鐵路或鐵路應(yīng)即造成后，須用彈壓巡丁，準其每一里雇用華人一二名，仍不準帶用軍器，如需用護路兵勇，必須稟由本部及各該省將軍督撫酌派，不得擅自雇用，所有工食費用，由鐵路給發(fā)。”［17］《重訂鐵路簡明章程》是對各路自辦巡警現(xiàn)狀的認可，承認鐵路巡警對于維護鐵路治安的意義。這是清廷官方明確要求各路自辦巡警，“此又鐵路警察之見于法令者”［18］。鐵路巡丁及護路兵勇費用，均由鐵路負擔。該規(guī)定允許鐵路督辦募集護路巡丁，負責鐵路日常治安，但不準帶有兵器，地方督撫則有調(diào)兵護路之權(quán)，此為鐵路巡警、巡防隊、護路隊之起源，“是為設(shè)立鐵路警察之嚆矢”［19］。按此規(guī)定，各借款鐵路在借款合同中聲明由各路自練巡警。

二、巡警部與省辦鐵路警政

清廷自發(fā)布各路自辦巡警命令之后，各地并未認真執(zhí)行，警務(wù)辦理遲緩，已辦巡警各路章制亦各不相同。五大臣出洋考察，在正陽門火車站被炸彈襲擊。此次鐵路治安事件直接威脅到清廷中樞統(tǒng)治，促使清廷認識到從速創(chuàng)辦巡警的重要性，巡警部因之成立。為應(yīng)對鐵路安全危機，巡警部令各省統(tǒng)一管轄境內(nèi)巡警，并設(shè)立巡警道作為鐵路巡警的主管機構(gòu)。巡警部僅成立一年有余，其主要工作是整頓京師巡警事務(wù)，對于創(chuàng)設(shè)鐵路巡警并無具體規(guī)劃。

清廷對于巡警重要性的認識是一個緩慢的過程，而重大治安事件的發(fā)生則成為舉辦警政的關(guān)鍵節(jié)點。光緒三十一年六月初四日（1905年7月6日），清廷諭令內(nèi)閣，簡派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等人“分赴東西洋各國考求一切政治，以期擇善而從”［20］。五大臣出洋考察政治，作為預(yù)備立憲的前期步驟，“警政亦為考察項目之一”［21］。八月二十六日（1905年9月24日），五大臣在北京正陽門火車站準備上車時，遭革命黨人吳樾炸彈襲擊，不得不中止出行。九月初十日（1905年10月8日），清廷諭令軍機處，“輦轂重地，竟有匪人在火車上擲放炸彈之事”，責成軍機大臣那桐、壽耆、張仁黼等人督飭官弁嚴密查拿革命黨人，并謂：“巡警關(guān)系緊要，亟應(yīng)認真辦理，以銷隱患而靖人心”［22］，“自應(yīng)專設(shè)衙門，俾資統(tǒng)率，著即設(shè)立巡警部”［23］。清廷諭令京師及各省一體舉辦巡警事務(wù)，在京師設(shè)立巡警部作為統(tǒng)管機構(gòu)，由署兵部左侍郎徐世昌補授巡警部尚書、內(nèi)閣學士毓朗補授巡警部左侍郎，直隸候補道趙秉鈞賞給三品京堂署理巡警部右侍郎，“所有京城內(nèi)外工巡事務(wù)，均歸管理，以專責成。其各省巡警，并著該部督飭辦理”。清廷令尚書徐世昌議定籌劃該部章程，“期于內(nèi)外清謐，黎民乂安”［24］。

清廷雖然發(fā)布由各路自辦巡警的通令，但各路辦理鐵路巡警遲緩，管理權(quán)分散，經(jīng)費亦無法保證。巡警部成立后，朝廷內(nèi)部多有將包括鐵路巡警在內(nèi)的全國巡警統(tǒng)一劃歸巡警部管理的主張。內(nèi)閣中書袁崇鎮(zhèn)上書清廷，建議將鐵路巡警事務(wù)劃歸巡警部管理。他說：“雖鐵路經(jīng)由之處并設(shè)巡兵，然事權(quán)不一，或且假手外人。今專部既立，將來一切保護權(quán)責不能不為擔承。”他還建議將綠營改編為鐵路巡警，“或?qū)F(xiàn)存綠營酌加裁補，改編警隊，分置沿途，專為保護行旅之用，似乎亦應(yīng)議及”［25］。全國鐵路總公司督辦、稅務(wù)處會辦大臣唐紹儀也認為“鐵路警察為目下之要政，亟須逐漸開辦”，他建議巡警部于京保鐵路試辦巡警，以三個月為期，如有成效，“再于各處按照實行，以肅路政”［26］。唐紹儀認為，鐵路警察應(yīng)歸巡警部統(tǒng)一管轄，“警察既設(shè)專部，所有關(guān)于警務(wù)之事均宜統(tǒng)歸管理，以資整頓，而示劃一”。他對巡警部尚書徐世昌稱，鐵路警察與地方警察同屬警察，當然要由巡警部管理，“以免警政事權(quán)不一”［27］。至于地方巡警官制，徐世昌參考日本“郡縣村町均設(shè)有警務(wù)專官”的制度，提出中國“自應(yīng)酌擬各省巡警官制，以期與部廳內(nèi)外相通，考驗實績”［28］。

光緒三十二年四月十六日（1906年5月9日），巡警部為統(tǒng)一各鐵路巡警章程，令各路將鐵路巡警辦事規(guī)則咨送到部。但云貴總督丁振鐸奏請緩辦鐵路巡警，稱滇越鐵路中國并無分利之權(quán)，路成之后鐵路公司停止補償中國各員津貼，將來保護鐵路事宜應(yīng)由公司招募中國兵士，“是滇無安設(shè)之權(quán)，亦無安設(shè)之款”。各車站尚無一定處所，交涉司屢次照會法方人員而“未準見復(fù)，無從預(yù)為擬議”。巡警部所頒布通行章程，“自系分別權(quán)限，各專責成”，但滇越鐵路情形不同，路章為外務(wù)部奏議頒發(fā)，云南方面未便與公司籌議，應(yīng)于各段車站稍有頭緒再行辦理巡警事務(wù)。另外，辦理滇蜀騰越鐵路總公司呈稱，“遵查本公司籌辦之滇蜀騰越鐵路，甫經(jīng)起點集股，尚未勘定路線，所有應(yīng)辦鐵路警察，應(yīng)俟屆時遵照籌辦具報”［29］。巡警部在給山東巡撫楊士驤咨文中稱，巡警部為“中央行政之樞，亟應(yīng)訂定一切警章，力求完備”，請楊士驤將山東鐵路所定辦事規(guī)則，并照巡警部所開各節(jié)分別酌擬章程圖表，造冊送部。山東巡警總局司道令鐵路巡警局及路礦局分別酌擬章程圖表，繪制此道鐵路徑長、面闊、經(jīng)過村莊、各站距離里數(shù)及巡警駐扎處所全圖一份，并另具員弁兵夫清冊一本、辦事規(guī)則一本，呈楊士驤鑒核。楊士驤將山東鐵路巡警全圖一份、官弁巡警清冊一本、火車開行時刻表一份、辦事規(guī)則一本咨送民政部［30］。

巡警部與巡警道官制相繼頒發(fā)，清廷明確巡警的管理機構(gòu)，但巡警道直隸于各省督撫，不受巡警部節(jié)制，巡警部與巡警道僅有業(yè)務(wù)關(guān)系而無領(lǐng)導關(guān)系，由此而言，清廷官制改革并未完善全國警政的管理機制。光緒三十二年九月（1906年11月），清廷改巡警部為民政部，徐世昌仍任尚書。民政部成立后，內(nèi)部設(shè)立警察廳，以整頓警察事務(wù)，各車站設(shè)有鐵路巡警以致事權(quán)分立，該部認為所有治安事務(wù)“自應(yīng)歸其專責”。民政部咨行郵傳部協(xié)商將鐵路巡警裁撤，由民政部派巡警彈壓保護，或?qū)⑺醒碴牳木帪檠簿?，“歸民政部管轄”［31］。民政部奏定權(quán)限，稱巡警部既改為民政部，范圍較廣，“所有全國警政自應(yīng)仍歸民政部統(tǒng)轄”［32］。但民政部與郵傳部并未完全劃清鐵路警務(wù)權(quán)限，以致引發(fā)糾紛。宣統(tǒng)二年九月初二日（1910年10月4日），民政部以警政司呈報稱民政部有統(tǒng)籌全國警政之責，又咨文郵傳部稱：“各省官辦商辦或官商合辦鐵路局所設(shè)之巡警官弁兵夫，其隸屬組織、任用、招募、服裝、薪餉及其他規(guī)則、分駐所在等項與地方巡警有密切關(guān)系，亟應(yīng)詳細調(diào)查，藉資考核，相應(yīng)咨請貴部請煩轉(zhuǎn)飭各鐵路總辦總理等分晰詳細造報，咨會過部可也。”［33］京奉鐵路局、滬寧鐵路局、株萍鐵路局、正太鐵路局、汴洛鐵路局等鐵路局先后將各路巡警章程、巡警辦法呈報民政部。宣統(tǒng)三年正月十三日（1911年2月12日），河南巡撫寶棻將河南省鐵路巡警官員履歷冊咨送民政部查照［34］。民政部接到河南巡撫咨文后，批復(fù)：“鐵路巡警權(quán)限尚未劃清，擬備案?！保?5］清廷的警政官制改革確立中央統(tǒng)籌與地方實際管理的方針，鐵路巡警屬地方巡警事務(wù)，為地方巡警之“補助”，劃歸省巡警道管理。

巡警部并不能直接指導地方警政建設(shè)，地方警政建設(shè)由各地督撫負責，雖然清廷諭令巡警部對各省警政有“督飭辦理”之責，其實質(zhì)也是一種間接的管理方式。地方督撫是鐵路建設(shè)的主要推動者，鐵路治安亦是其職責范圍。各省督撫遇事可直接上奏皇帝，再由皇帝轉(zhuǎn)發(fā)巡警部議定。同時，巡警部規(guī)劃、制定全國警政建設(shè)方案，也須報請皇帝批準，然后再下發(fā)各省執(zhí)行［36］。

1906年5月，巡警部咨請各省迅速籌辦鐵路警務(wù)，認真保護鐵路，稱：“內(nèi)閣、本部為中央行政之樞，亟應(yīng)訂定一切警章，力求完備。查各省已通鐵路等處，無論官辦商辦，或官紳合辦，均應(yīng)速立鐵路警察，晝夜梭巡，與各該地方舊有防營分清界限，各專責成，免致偶有疏虞?！毖簿苛罡魇⒙返V章程圖表造冊，限三個月內(nèi)送部，由巡警部審定統(tǒng)一章程［37］。然而“開辦之初殊屬寥寥”，故巡警部再次通電各處迅速籌辦，“并將所籌辦法限于三個月以內(nèi)一律報部，勿得再事耽延”［38］。光緒三十二年五月初五日（1906年6月26日），巡警部以“鐵路警察為現(xiàn)在當務(wù)之急，亟宜詳細調(diào)查，以備考核”為由，通咨各省將籌辦鐵路警察開辦章程及該省鐵軌段落、路線長短等情況一并報部［39］。兩廣總督岑春煊飭令：“凡粵省所有鐵路，不拘官辦商辦，均宜一律設(shè)立鐵路警察，與舊有之防營分擔保護事宜。”巡兵人數(shù)則由局中教練派員前往調(diào)查確定，由鐵路員司制定車路危險章程，“責成警兵認真防范”。鐵路警察與舊有防營權(quán)限劃分方法，由鐵路員司先將該路路線長短、寬窄、經(jīng)過地方、行駛速度、停靠車站等信息詳細查明，繪成圖表，再分別植木標識，分派警察駐守，已經(jīng)開車訂有專章及已設(shè)警察者必須抄錄各項辦法呈報，而未經(jīng)籌設(shè)警察僅有防營保護者“限三個月必須一律籌設(shè)，興辦未成及未筑之鐵路亦同”［40］。

三、郵傳部與路辦鐵路警政

清代交通行政最初并無總轄機關(guān)，航政受轄于招商局，附屬于北洋大臣，內(nèi)地商船受轄于工部，郵政受轄于總稅務(wù)司，路電雖派有大臣督辦，但未設(shè)專官管理，僅為差使。1906年，考察政治大臣載澤等奏陳各國官制后，清廷發(fā)布上諭設(shè)立郵傳部，路航郵電四政始有專部管理。郵傳部成立后，只能發(fā)布警政建設(shè)法令，對于各路警政仍是間接指導，并不能直接干預(yù)鐵路警務(wù)，各路鐵路警務(wù)漸由各路自辦。

郵傳部的成立，也是清末新政的成果之一。光緒三十二年九月二十日（1906年11月6日），清廷發(fā)布諭旨稱：“輪船、鐵路、電線、郵政應(yīng)設(shè)專司，著名為郵傳部，原擬各部院衙門職掌事宜，及員司各缺仍著各該堂官自行復(fù)議，悉心妥籌，會同軍機大臣奏明辦理。”［41］九月二十一日（1906年11月7日），上諭張百熙為郵傳部尚書，唐紹儀、胡燏芬為左右侍郎，“所有商部及各督辦大臣所管之鐵路均歸郵傳部接管”［42］。郵傳部各堂官認為鐵路警察相較于地方警察尤為緊要，“東西各國無不注意于此”，而中國鐵路警察章程“缺點甚多”，擬會同民政部參照各國成例“重行改訂以冀妥慎精詳”［43］。宣統(tǒng)二年三月（1910年4月），郵傳部路政司籌劃鐵路警備事宜，呈請尚書徐世昌閱看增加巡兵額數(shù)及優(yōu)加薪餉數(shù)計劃，“俾得盡心保護販運貨物，以免商客畏害而維路政”［44］。宣統(tǒng)二年十二月（1911年1月），翰林院侍讀榮光奏請將已修鐵路“速籌添設(shè)護路巡警”，軍機處奉旨交郵傳部辦理［45］。

宣統(tǒng)元年四月（1909年5月），郵傳部奏請鐵路巡警之招募，“以土著為宜”［46］，以當?shù)厝顺淙舞F路巡警。徐世昌在奏折中指出鐵路彈壓、巡查、護勇的弊端：其一為郵傳部巡警與地方警兵職權(quán)不分，“然鐵路巡警果能布置周密防患未然，則界內(nèi)竊毀之案自可減少，而地方緝捕之事亦不至加緊”；其二為路長兵少，不足以防護鐵路，京奉一路由北洋調(diào)派巡兵1000余名，京漢一路南北兩段則分由直、鄂兩督撥派練軍、護軍、巡防等隊，中段汴省所設(shè)鐵路巡警只有100余名，其余各路警兵多則百余名，少則數(shù)十名，且往往沿用彈壓、巡查、護勇等名目，“事權(quán)既未歸一，責任又復(fù)不專，人少路長不足分布”，根本原因在于“節(jié)用省費之故”。徐世昌建議增加鐵路巡警費用，撤銷護路兵勇名目，由鐵路巡警全權(quán)負責鐵路治安，“將此項護路巡警統(tǒng)籌添設(shè)，并將彈壓、巡查、護勇等名目一律更正，以期統(tǒng)一而符名實”［47］。五月二十日（1909年7月7日），郵傳部上奏清廷，提出要整頓全國鐵路巡警。上諭令郵傳部妥定章程，“咨商有路各省切實辦理”［48］。郵傳部尚書徐世昌認為各路沿用彈壓、巡查、護勇等名目，“事權(quán)既未歸一，責任又復(fù)不?！?，一律改名為鐵路巡警，撤銷彈壓、巡查、護勇等名目［49］。鐵路警察與地方警察關(guān)系密切，各處鐵路漸次開通，“惟保路警察尚未安置完備，殊為缺憾”。郵傳部擬另行詳訂鐵路警察章程，“奏請頒行，以資整頓”［50］。郵傳部籌議四項整頓路警辦法：“（一）劃一警服；（二）劃一餉章；（三）妥擬擴充辦法；（四）厘定職任章程?！保?1］

清末鐵路警察的主要責任在于防止鐵路軌道、道釘?shù)辱F道零件盜竊的發(fā)生，路局自行募集壯丁“負巡守彈壓之責”［52］，規(guī)則的制定多是案件發(fā)生后的彌補措施。郵傳部路政司因各路火車開行后行旅時常被竊，貨物亦有意外損失，編訂《鐵路警務(wù)稽查章程》，“通飭各路局一律認真整頓”［53］。為整頓路務(wù)，徐世昌決定由各路警察隊內(nèi)挑選精兵編練偵探隊，“偵察各項事宜，以期杜絕弊害”［54］。

中國鐵路初建時期，所有保護測量工作均由沿線兵勇負責，并無路警之設(shè)置。清廷為維護自身的統(tǒng)治，下令創(chuàng)辦鐵路巡警，但地方大員多不明了這種新的制度與傳統(tǒng)的治安體系除了名稱之外還有哪些差別，不知如何去建設(shè)這種新制度，只能按照舊制度的框架去構(gòu)筑新的制度，將綠營兵、淮軍等舊軍隊改名為鐵路巡警，除此以外并無太大變動（如表1所示）。

表1 清末各路組建鐵路巡警概況表①此表依據(jù)謝灝齡、鄭謙《中國鐵道警察史略》（《中國警察》1943年第3卷第3-4期，第47頁）制作。從上表可以看出，清末時期各路大都組建鐵路巡警，集中于清光宣之交。各鐵路修建時間不同，鐵路巡警的組建方式也不盡相同。鐵路巡警的組建大都經(jīng)歷一個兵勇護路或者地方巡警兼辦的過渡時期，鐵路修建之初，或由路局自設(shè)彈壓委員，或借警護路，或由地方撥派巡勇，或由地方設(shè)局保護鐵路安全。在經(jīng)歷兵勇護路時期之后，先后改編為正式的鐵路巡警，而后期建筑的鐵路如滬杭甬鐵路，則跳過過渡時期，直接組建鐵路巡警。

鐵路警務(wù)由“省辦”逐漸變?yōu)椤奥忿k”，主要原因在于舉辦鐵路巡警需要耗費大量經(jīng)費。清末各省財政支絀，無力興辦警政，而鐵路作為“生財機關(guān)”，具有籌措鐵路巡警經(jīng)費的可能性。光緒三十二年十二月初八日（1907年1月21日），袁世凱上奏清廷稱，鐵路巡警“本為保護鐵路而設(shè)，除關(guān)外奉境鐵路地面所設(shè)鐵路巡警逕由鐵路局支給薪餉外，所有京榆鐵路籌設(shè)巡警，應(yīng)需餉雜等項，陸續(xù)在鐵路余利項下支給”［55］。從客觀上來講，分散的鐵路行政不利于鐵路整體的發(fā)展，也不利于清廷的統(tǒng)治。郵傳部成立之后，專管船路電郵四政，鐵路歸郵傳部路政司掌管，名義上全國鐵路事權(quán)趨于統(tǒng)一，“但事實上該司所能直轄者僅京漢路及商辦各路”。全國鐵路大多由借款興辦，“凡借款于官辦各諸路，則又設(shè)鐵路總局以專管之”，“各自獨立”。從全國鐵路管理體系來看，各省督撫有直接與外人交涉并執(zhí)行鐵路借款合同之權(quán)，“各自為政，路政殊不統(tǒng)一”［56］。在此狀況之下，鐵路巡警無統(tǒng)一籌措辦法，由各路自行籌辦。

結(jié)語

近代中國鐵路警政肇始于清末警政改革，幾乎與地方警政建設(shè)同步進行。清末鐵路巡警之建設(shè)，要放在清末新政的大背景下來考察，否則無法理解鐵路警察出現(xiàn)的時代意義及其價值。以清末鐵路警政建設(shè)為視角，也可以窺探清末新政改革的成效。晚清時期是中國傳統(tǒng)治安向現(xiàn)代治安的蛻變期，清末警政改革的初衷是維護清廷的統(tǒng)治，并應(yīng)對列強的壓迫。警政改革牽涉到社會生活的諸多方面，如巡緝、戶籍、消防、衛(wèi)生、教育等，是對原有社會秩序的整合。鐵路巡警作為巡警的一個分支，也要相應(yīng)地承擔上述各項社會責任。

鐵路警察制度的出現(xiàn)，是中國社會發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物，具有制度生成的原發(fā)性，主要是由自上而下的官僚機構(gòu)推動。鐵路巡警的創(chuàng)建，是由鐵路治安的內(nèi)在需求與外在壓力共同促成的。清末，內(nèi)憂外患接踵而至，傳統(tǒng)的社會治安體系不能解決新出現(xiàn)的鐵路治安問題，新的治安力量的出現(xiàn)就有其必然性與可能性。受制于中外條約，清廷在收回關(guān)內(nèi)外鐵路時以原有制兵改編為巡警作為鐵路防護力量。從某種程度上而言，鐵路警政的出現(xiàn)既是鐵路發(fā)展需要的產(chǎn)物，也是國家和民眾民族意識自覺的一個進程。然而清廷并不真正了解“巡警”與“巡兵”之區(qū)別，各省紛紛將原有綠營改編為鐵路巡警。至于巡官員缺，徐世昌等人主張擇優(yōu)委任，而地方督撫則主張將職位留給原有官弁，以為“進步之階”，可謂“新瓶裝舊酒”，巡警素質(zhì)低下的狀況并無太大的改觀，仍然把警政建設(shè)當作傳統(tǒng)保安體制的變體，僅僅是增加了管理社會風俗之功能。新式鐵路警察制度與傳統(tǒng)治安管理體制相混雜，是晚清鐵路警政建設(shè)的突出特點。鐵路警政建設(shè)的參與方也有多個，中央機構(gòu)除巡警部、民政部、郵傳部之外，尚有刑部、法部、度支部、外務(wù)部等，地方機構(gòu)主要有地方督撫、鐵路督辦大臣與鐵路局，甚至列強也參與其中。這說明，清末時期的鐵路警政建設(shè)涉及多方利益，也是各方矛盾的一個集結(jié)點。

清末鐵路警政建設(shè)還呈現(xiàn)出明顯的多變性與不穩(wěn)定性，清廷對鐵路警政建設(shè)沒有明確的方案，缺乏長遠的規(guī)劃和具體的部署。巡警部令各省設(shè)置巡警道，管理鐵路巡警事務(wù)，而商部亦能對鐵路巡警進行管理。其后，雖然鐵路巡警劃歸郵傳部管理，但與民政部并未就此劃分權(quán)限。很多情況下，鐵路警務(wù)由鐵路局與地方官共同負責，形成“多頭共管”的局面。具體到各路，鐵路巡警歸屬亦各不相同，有歸屬于鐵路管理局者，亦有歸屬于省巡警道者，亦有單設(shè)一管理機構(gòu)者。清末興筑鐵路，屬新政之一種。清廷為平衡各派勢力，多派封疆大吏兼任鐵路督辦，如袁世凱督辦關(guān)內(nèi)外鐵路、張之洞督辦粵漢鐵路。清廷雖設(shè)立鐵路總公司，但專為統(tǒng)一向外籌款而設(shè)，鐵路行政依然操之于督辦大臣，各路警政建設(shè)也多由封疆大吏推行，以致政出多門。路警立法也比較混亂，各地警章差異較大，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。中央與地方各自為政，自行其是，中央對于地方路警立法缺乏有效的監(jiān)督與指導，各路路警立法存在著隨意性和盲目性，直至清廷崩潰，鐵路警政建設(shè)進展甚微。