吳永紅 梁 波

（1.上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院，上海201306；2.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，南昌330031）

一、問題提出與研究路徑

近年來，黨和國家高度重視社會(huì)治理。黨的十八屆三中全會(huì)做出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重大戰(zhàn)略部署，將社會(huì)治理體制創(chuàng)新作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告指出，要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善社會(huì)治理體系，建設(shè)社會(huì)治理共同體。這一系列政策理念的提出，凸顯了黨和國家對(duì)社會(huì)治理的高度重視。作為基層社會(huì)治理的基本空間，城市基層社區(qū)對(duì)于這些政策理念的貫徹落實(shí)，具有重要的微觀基礎(chǔ)意義（李友梅，2007；王思斌，2019）。在黨和國家關(guān)于社會(huì)治理認(rèn)識(shí)逐步深化的背景下，城市基層社會(huì)治理領(lǐng)域在近年來發(fā)生了一系列重要的組織與制度變革，這些變革涉及治理格局、治理體系與治理組織的變化，學(xué)界對(duì)此也給予了許多關(guān)注，本文聚焦于以“居站分離”模式為代表的基層治理組織變遷的研究。

過去一段時(shí)間以來，為創(chuàng)新基層治理，全國許多城市推動(dòng)了街道社區(qū)的居委會(huì)與社區(qū)事務(wù)工作站（下文簡稱“社工站”）的制度性分離，這一方式被稱之為“居站分離”制度。“居站分離”的制度創(chuàng)新一定程度上代表了地方政府對(duì)基層治理體制變革的理性化決策，然而該制度的實(shí)施卻并沒有實(shí)現(xiàn)決策者最初設(shè)定的目標(biāo)預(yù)期。相反，在引入社工站為基層社區(qū)服務(wù)的過程中，原來的居委會(huì)日益被邊緣化，社工站似乎成為了居委會(huì)的替代性組織而逐漸行政化。為此，許多居站分離的組織制度變革總體上被認(rèn)為走向失敗，大多數(shù)社區(qū)又重新回到了“居站合一”的體制?？傊?，“居站分離”模式中制度設(shè)計(jì)初衷與最終實(shí)踐之間存在明顯差距。針對(duì)這一問題，學(xué)界的研究主要集中在以下三個(gè)方面。

首先，是關(guān)于“居站分離”模式的制度績效研究。這類研究主要關(guān)注該模式到底在多大程度上能夠有效破解基層治理的困境。有研究認(rèn)為，該模式有效破解了基層社區(qū)治理的困境，作為一種新型的社區(qū)治理模式，該模式基本解決了居委會(huì)過度行政化的問題，也推進(jìn)了社區(qū)服務(wù)專業(yè)化發(fā)展（李璐，2010；史云貴和彭涌，2010）。另一些研究則對(duì)其推進(jìn)城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的積極作用持懷疑態(tài)度（侯利文和張寶峰，2014）。盡管對(duì)“居站分離”制度績效仍有爭議和討論，但學(xué)界的研究已認(rèn)識(shí)到“居站分離”模式在實(shí)踐中的多樣性與差異性。

其次，是影響該模式制度績效的宏觀體制特征及其邏輯。此類研究關(guān)注制度設(shè)計(jì)層面“居站分離”模式所處的宏觀制度及其制度邏輯具有何種特征。在宏觀體制方面，由于該模式僅在基層展開，并未觸及“政社不分”“政社混淆”的社會(huì)體制本身，因此該制度并未超越傳統(tǒng)的“體制障礙”，故而效果有限（王星，2012）。同時(shí)，該制度模式本身所蘊(yùn)藏的“縱向到底”的行政邏輯與政府購買服務(wù)的市場化邏輯之間的內(nèi)在緊張，導(dǎo)致該模式在實(shí)踐中無法真正解決社區(qū)治理的諸多問題（楊成虎，2013）。總之，受體制變革的路徑依賴影響，該制度模式中的行政邏輯強(qiáng)于市場邏輯，進(jìn)而影響了該模式獲得理想的制度績效。

再次，是影響該制度模式績效的中觀制度要素及其邏輯。這類研究主要關(guān)注基層治理場域的結(jié)構(gòu)特征與基層組織的運(yùn)作方式如何影響了該模式的制度績效。一方面，基層社區(qū)作為“居站分離”制度的實(shí)踐空間，處于政府治理體系的末梢，其治理權(quán)最低。在此情境中，社會(huì)組織承接服務(wù)的專業(yè)化治理邏輯往往讓位于社區(qū)組織綜合治理邏輯（陳家建和趙陽，2019）。在組織運(yùn)作方面，社工站在運(yùn)作中與街道、居委會(huì)形成了一種邊界模糊的嵌入關(guān)系，而這種組織邊界的模糊，也離不開地方政府的強(qiáng)力介入（朱健剛和陳安娜，2013；黃曉星和楊杰，2015；黃曉春和周黎安，2017；徐盈艷和黎熙元，2018）。以上研究從政社關(guān)系的角度，提出了政府治理權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府治理機(jī)制、治理嵌入等要制度要素，推進(jìn)了學(xué)界對(duì)影響“居站分離”制度模式制度實(shí)踐復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)。

客觀上，這些研究為理解“居站分離”制度實(shí)踐提供了啟發(fā)性的解釋。但這些研究及解釋更多地強(qiáng)調(diào)了宏觀層面的結(jié)構(gòu)因素和中觀層面的制度要素，對(duì)該制度變遷中相關(guān)行動(dòng)者的策略性行動(dòng)關(guān)注較少。也有研究關(guān)注到了該制度實(shí)踐中行動(dòng)者的策略行為，但由于著眼點(diǎn)的不同，該類研究無法較好地面對(duì)和回應(yīng)“居站分離”的制度安排并非完全走向終結(jié)的現(xiàn)實(shí)。在本文的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一個(gè)特殊案例，即當(dāng)S市大部分街道的“居站分離”探索基本上都走向“居站合一”時(shí)，唯獨(dú)L街道繼續(xù)推行“居站分離”模式，形成了較為成功的基層治理組織變革經(jīng)驗(yàn)。①需要說明的是，隨著S市新一輪基層治理改革的啟動(dòng)，“居站分離”模式在該街道的基層社會(huì)治理格局中的作用所有淡化。但本文的研究集中關(guān)注的是從2003年到2009年期間，“居站分離”模式在該街道的制度實(shí)踐過程，故該研究的資料收集重點(diǎn)也集中在2003到2009年。

在同一個(gè)區(qū)其他街道的“居站分離”改革幾乎都不太理想的情況下，為什么該街道的改革依然能夠繼續(xù)推行？本文研究發(fā)現(xiàn)，社工站的轉(zhuǎn)型是該模式得以繼續(xù)推行的關(guān)鍵因素。在制度形式上，該街道的社工站模式經(jīng)歷了從“一站多居”模式向“一居多站”模式的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，L街道的社工站通過準(zhǔn)市場化運(yùn)作，以政府購買的方式為社區(qū)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)型，即從承接政府行政性事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┥鐓^(qū)公共服務(wù)。也正是這一組織功能的轉(zhuǎn)型，使得L街道以“居站分離”模式來變革基層社會(huì)治理格局的探索得以繼續(xù)。這一現(xiàn)象意味著，仍然有一些“成功”的案例標(biāo)示著這一制度創(chuàng)新的合理性和可行性，且所謂“居站分離”的制度在實(shí)踐中也并非一成不變?；谶@一發(fā)現(xiàn)，本研究提出如下兩個(gè)問題：其一，社工站功能轉(zhuǎn)型的過程是如何發(fā)生的？其二，影響社工站功能轉(zhuǎn)型的動(dòng)力是什么？

相比于既有研究，本文認(rèn)為對(duì)這一現(xiàn)象的解釋亟需引入新的更具有解釋力和洞察力的研究視野和分析框架。社會(huì)學(xué)的歷史制度主義學(xué)派認(rèn)為，制度的起源和演化都是特定情境和政治斗爭的產(chǎn)物。制度創(chuàng)設(shè)的過程，并非僅僅是一個(gè)效率達(dá)成的過程，而是一個(gè)沖突的信念和認(rèn)知達(dá)成的過程。制度創(chuàng)設(shè)后的實(shí)踐過程，也并非能被行動(dòng)者普遍接受認(rèn)可，它依然是一個(gè)沖突和斗爭的過程。因此，無論是制度創(chuàng)設(shè)的過程，還是制度實(shí)踐的過程，都會(huì)牽涉到追求不同利益的行動(dòng)者。制度變遷則發(fā)生在由這些行動(dòng)者集結(jié)及其所面臨的行動(dòng)環(huán)境所構(gòu)成的“場域”之中?？傊?，制度變遷的過程，既不是簡單地“追求效率”的過程，也不只是“合法性需要”的過程，而更多的是一個(gè)“權(quán)力沖突”的政治過程（Kathleen，2004；弗雷格斯坦，2008；高柏，2008）。

同樣，法國組織社會(huì)學(xué)決策分析的視角也認(rèn)為，由于形式組織的存在，行動(dòng)者不是完全自由的。但處于既定情景和約束中的行動(dòng)者的行為從來不會(huì)被完全限定，為了達(dá)到其目標(biāo)而追求理性決策的行動(dòng)者擁有一定的自由。要了解行動(dòng)者的決策制定和決策實(shí)施過程，最關(guān)鍵的是認(rèn)識(shí)行動(dòng)者在制定決策方案時(shí)所基于的思想方式和在實(shí)施這個(gè)決策方案時(shí)所使用的手段，即行動(dòng)者為何出場與行動(dòng)者如何出場（費(fèi)埃德伯格，2005；李友梅，2009）。

“居站分離”制度的變革本質(zhì)上受到特定制度化組織“場域”的影響，在城市基層社會(huì)治理的組織與制度場域之中，不同的參與者會(huì)帶著不同的認(rèn)知和利益參與進(jìn)來，并在特定的制度條件下會(huì)策略性地采取行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自身的利益目標(biāo)，并達(dá)成組織最低限度的合作。為此，本研究在汲取既有研究知識(shí)的基礎(chǔ)上，嘗試建構(gòu)起地方政府的“權(quán)宜性治理”的理論概念，并重點(diǎn)從行動(dòng)者的決策、互動(dòng)行為等維度深入考察和解釋“居站分離”制度實(shí)踐中社工站功能變遷的邏輯。受相關(guān)研究啟發(fā)（鐘海，2016），本研究中的“權(quán)宜性治理”特指地方政府的行為特征，主要強(qiáng)調(diào)地方政府作為重要決策者和執(zhí)行者，在基層社會(huì)治理組織與制度變遷中行動(dòng)的權(quán)宜性特征。作為基層社會(huì)治理組織與制度創(chuàng)新的關(guān)鍵行動(dòng)者，地方政府需要不斷地在多重利益目標(biāo)及方案間做出理性的權(quán)衡與選擇，以達(dá)成治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這意味著“居站分離”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并不是以一種不變的方式來應(yīng)對(duì)制度實(shí)踐中發(fā)生的新問題，而是一個(gè)權(quán)宜性地調(diào)整治理策略的過程，即地方政府會(huì)隨著制度實(shí)踐中產(chǎn)生的新問題而權(quán)宜性地改變治理策略以回應(yīng)這些新挑戰(zhàn)。當(dāng)然，這些挑戰(zhàn)并不是在制度設(shè)計(jì)之初就一定能全部預(yù)見到的，而是需要在制度實(shí)踐的過程中發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)。從這個(gè)角度看，社工站功能變遷的過程，實(shí)際上是地方政府不斷地發(fā)現(xiàn)挑戰(zhàn)和回應(yīng)挑戰(zhàn)的過程，且在發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)挑戰(zhàn)的過程中，總是充滿了相關(guān)行動(dòng)者間的策略性的互動(dòng)與建構(gòu)。正是這種權(quán)宜性的治理與行動(dòng)者間的策略性互動(dòng)，構(gòu)成了基層治理組織變遷的深層動(dòng)力與邏輯。

二、從“一站多居”到“一居多站”：社工站的模式及功能變遷

L街道社工站的組織模式在L街道的實(shí)踐經(jīng)歷了兩個(gè)階段的變化，即從“一站多居”模式到“一居多站”模式。①本文的實(shí)證分析材料來源于筆者從2006到2009年間，對(duì)S市L街道實(shí)行“居站分離”模式的長時(shí)段深度田野觀察以及相關(guān)的政府檔案。2019年，筆者又聯(lián)系到了當(dāng)時(shí)推進(jìn)這一模式的街道負(fù)責(zé)人，從歷史回顧的視角再次進(jìn)行了訪談，補(bǔ)充了相關(guān)資料。相應(yīng)地，其功能也經(jīng)歷了兩個(gè)階段的演化，即從承接政府行政性事務(wù)，到提供社區(qū)公共服務(wù)。

（一）社工站的設(shè)立：“居站分離”制度中的組織創(chuàng)新

社工站起源于基層社區(qū)治理創(chuàng)新中的“居站分離”制度。所謂“居站分離”，指的是在基層社會(huì)治理中，為了讓居委會(huì)更好地履行其自治功能，街道對(duì)居委會(huì)承擔(dān)的功能進(jìn)行梳理，把其中的一些政務(wù)類工作剝離出來，交由政府為減負(fù)而專門設(shè)立的社工站來承接。這一制度創(chuàng)新最開始在上海、深圳等城市試行，到2006年左右這一制度由政府推動(dòng)，在全國的許多城市社區(qū)都開始實(shí)行。

從組織形態(tài)來看，根據(jù)社工站與居委會(huì)、街道辦事處的不同關(guān)系，社工站的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段。2006年前社工站的組織模式主要有三種：分設(shè)模式、下屬模式和專干模式（詹成付，2005）。分設(shè)模式以深圳的做法為代表，其特點(diǎn)是社區(qū)工作站完全獨(dú)立于居委會(huì)，社區(qū)工作站和居民委員是兩個(gè)并行的組織，分擔(dān)不同的職能。在這種模式下，社區(qū)工作站的工作人員由各個(gè)區(qū)政府配備，實(shí)行公開招考制度，社區(qū)工作人員考核、評(píng)議由街道辦事處指導(dǎo)成立的考評(píng)委員會(huì)來進(jìn)行。下屬模式以北京的做法為代表，其特點(diǎn)是設(shè)置隸屬于社區(qū)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和管理的若干社區(qū)工作站，作為居委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，完成原來由居委會(huì)承擔(dān)的工作。在實(shí)踐中，居委會(huì)和社工站是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。專干模式以寧波的做法為代表，其特點(diǎn)是由基層人民政府或街道辦事處出經(jīng)費(fèi)聘用社區(qū)專干，并與居委會(huì)共同辦公。社工站工作人員由居委會(huì)聘用，主要承擔(dān)居委會(huì)交辦的自治性工作以及政府下達(dá)的相關(guān)的公共管理和服務(wù)工作。

2006年后社工站的發(fā)展進(jìn)入了第二個(gè)階段，其組織模式也呈現(xiàn)為派出、民辦、并設(shè)、內(nèi)設(shè)四種模式（吳群剛，2009）。在以深圳等城市為代表的派出模式下，社工站實(shí)質(zhì)上成為街道辦的派出機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是在街道辦領(lǐng)導(dǎo)下，承辦政府職能部門在社區(qū)開展的工作。在以上海等城市為代表的民辦模式下，社工站是政府出資購買其服務(wù)的非營利性服務(wù)組織，要求辦理民辦非企業(yè)單位法人登記。在以蘇州等地為代表的并設(shè)模式下，社工站設(shè)立在社區(qū)層面，作為街道辦在社區(qū)的工作平臺(tái)，承接政府部門在社區(qū)的事務(wù)性工作，提供面向基層的公共服務(wù)。在以廣州為代表的的內(nèi)設(shè)模式下，社工站下屬于居委會(huì)，與居委會(huì)一起辦公，在居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下從事某項(xiàng)工作。從2000年起S市的L街道就開始籌劃建立社工站，2003年6月L街道社工站掛牌成立，并注冊為民辦非企業(yè)，成為獨(dú)立法人?？傮w而言，L街道的社工站模式，在組織性質(zhì)上屬于民辦模式，即社工站作為非營利性社會(huì)組織，登記注冊為民辦非企業(yè)。在組織設(shè)置上屬于分設(shè)模式，即社工站獨(dú)立于居委會(huì)，分別承擔(dān)不同的職能。

（二）承接行政事務(wù)：“一站多居”模式下的社工站及其功能

2003年S市L街道改變原來“一站一居”的格局，構(gòu)建起“一站多居”的社區(qū)管理模式（如圖1所示），社工站的服務(wù)范圍以“街區(qū)”為單位。街道按照人戶規(guī)模和社區(qū)事務(wù)總量，按地域就近、事務(wù)相當(dāng)?shù)脑瓌t，將轄區(qū)劃分為四個(gè)街區(qū)，作為社工站的服務(wù)范圍。在組織設(shè)置方面，社工總站設(shè)置了4個(gè)分站，每一個(gè)社工分站與街道職能科室、居委會(huì)工作條線相對(duì)應(yīng)，共5名社工。在經(jīng)費(fèi)保障方面，社工站的人員工資由街道支付，辦公經(jīng)費(fèi)等由街道撥付，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由各相關(guān)職能科室負(fù)責(zé)核定后，由街道撥付。在組織功能方面，社工站的職責(zé)主要是完成街道交辦的各項(xiàng)任務(wù)和協(xié)助居委會(huì)開展工作。在某種程度上，社工站實(shí)際上成為了一個(gè)承接行政事務(wù)的政務(wù)類組織，具有較強(qiáng)的行政性。

圖1 “一站多居”模式下的組織架構(gòu)

（三）提供社區(qū)公共服務(wù)：“一居多站”模式下的社工站及其功能

從2007年下半年開始，社工站的組織架構(gòu)變革為“一居多站”模式（如圖2所示）。所謂“一居多站”是一個(gè)居委會(huì)對(duì)應(yīng)若干個(gè)具有社會(huì)組織的性質(zhì)的專業(yè)工作站。

圖2 “一居多站”模式下的組織架構(gòu)

該模式下的社工站在以下三個(gè)方面發(fā)生了變化。首先，社工站主要通過承接項(xiàng)目的方式獲得項(xiàng)目服務(wù)經(jīng)費(fèi)。其次，社工站以項(xiàng)目化方式運(yùn)作，擁有了一定的資金和項(xiàng)目決定權(quán)。再次，社工站通過開拓服務(wù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)型：一方面承接了一些政務(wù)服務(wù)類項(xiàng)目，如各類會(huì)務(wù)服務(wù)（如街道召開的社區(qū)代表大會(huì)、街道首屆婦女代表大會(huì)、街道殘疾人代表大會(huì)等、老年藝術(shù)節(jié)開幕式、安全社區(qū)文化藝術(shù)節(jié)開幕式）、外事接待活動(dòng)（如特奧接待活動(dòng)、國際健康大會(huì)接待活動(dòng)等）、各類調(diào)查和普查（如安全社區(qū)問卷調(diào)查、全國污染源普查工作、育齡婦女問卷調(diào)查、老人家庭生活問卷調(diào)查、社會(huì)評(píng)議問卷調(diào)查、安全社區(qū)問卷調(diào)查、外來人口計(jì)劃生育問卷調(diào)查）以及征兵登記、數(shù)據(jù)錄入和實(shí)有人口信息核查、登記、錄入電腦等工作；另一方面，還承接了一些可持續(xù)性較強(qiáng)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，如“車輪食堂”（解決社區(qū)老人就餐問題）、“健康小屋”（為居民提供健康生活理念和知識(shí)，引導(dǎo)健康生活方式，提高自我保健預(yù)防的能力）和“少兒驛站”（解決社區(qū)雙職工家庭子女在三點(diǎn)半放學(xué)后無人看管的問題）等項(xiàng)目。

總體而言，社工站的功能演化經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程：在“一站多居”模式下，社工站承接由居委會(huì)原有的功能中剝離出來的政府行政性事務(wù)；在“一居多站”模式下，社工站轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目運(yùn)作的方式承接政務(wù)類事務(wù)，并作為重要主體參與到社區(qū)公共服務(wù)的供給中。

三、地方政府對(duì)基層治理組織變革的認(rèn)知與目標(biāo)建構(gòu)

社工站的轉(zhuǎn)型既隱含著地方政府面對(duì)基層治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)所形成的壓力型認(rèn)知，也隱含著地方政府通過識(shí)別基層社會(huì)治理創(chuàng)新話語導(dǎo)向所形成了機(jī)遇型認(rèn)知。在權(quán)衡雙重認(rèn)知的基礎(chǔ)上，面對(duì)社工站和居委會(huì)的差異性訴求，地方政府始終從戰(zhàn)略行動(dòng)者和理性決策者的角度出發(fā)，審慎而適當(dāng)?shù)亟?gòu)了基層治理組織變革的目標(biāo)，從而為社工站的順利轉(zhuǎn)型起到了關(guān)鍵性的影響。

（一）地方政府關(guān)于基層治理組織變革的雙重認(rèn)知

社會(huì)學(xué)的組織與制度研究認(rèn)為，組織變遷會(huì)受制度性因素的深刻影響，而其中以認(rèn)知、思想等表現(xiàn)出來的觀念性制度具有基礎(chǔ)性和前提性?！耙徽径嗑印蹦Ｊ阶兏锏淖兏?，受到了地方政府決策者的雙重認(rèn)知因素的重要影響。

1.挑戰(zhàn)型認(rèn)知：傳統(tǒng)治理模式的弊端及變革的迫切性

2000年以來，S市的基層社區(qū)治理體系就開啟了持續(xù)的制度變革，這一階段變革的主要路徑是加強(qiáng)基層民主建設(shè)。在S市，這一變革主要體現(xiàn)在居委會(huì)直選以及為提升其自治能力而配合推進(jìn)的“居站分離”制度。L街道所在的Z區(qū)在全市試點(diǎn)的“一站一居”模式基礎(chǔ)上先行一步，推行了“一居多站”模式。這一制度的初衷是通過設(shè)立新的組織——社工站，承接居委會(huì)的部分行政事務(wù)，從而為居委會(huì)減負(fù)并提升其自治能力。然而，“一站多居”模式在實(shí)踐中卻并未達(dá)到其設(shè)計(jì)初衷，社工站先后經(jīng)歷了行政化和邊緣化的雙重挑戰(zhàn)，其生存合法性岌岌可危。

對(duì)這一現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的研判顯然進(jìn)入到了地方政府的認(rèn)知層面。面對(duì)“一站多居”模式實(shí)踐初期，社工站行政化的問題，街道主要負(fù)責(zé)干部談到，“社工站對(duì)應(yīng)條線設(shè)置，其實(shí)還是行政化很濃的，社工站那個(gè)時(shí)候就變成科室的一條腿了，那不是我們追求的”。①筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。在某種程度上，社工站發(fā)展所遇到的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，意味著傳統(tǒng)治理模式的深層次挑戰(zhàn)。街道在一份關(guān)于“一站多居”模式改革的意見中明確提出，隨著社區(qū)居民在公共需求上的差異性和多樣性日益顯著，基層社區(qū)治理的體系逐漸顯露出以下缺陷：第一，政府提供大部分公共服務(wù)，社會(huì)參與少；第二，政府提供的往往是針對(duì)全體居民的無差別服務(wù)，無法滿足居民的差異化需求；第三，從對(duì)公共服務(wù)需求信息的提取到實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給往往會(huì)有一個(gè)較長的過程。①筆者根據(jù)L街道檔案資料整理。

如果說對(duì)傳統(tǒng)治理模式弊端的認(rèn)識(shí)，是地方政府決定變革的顯性認(rèn)知，那么傳統(tǒng)治理模式的弊端所帶來的另一個(gè)潛在挑戰(zhàn)，則更凸顯出“一站多居”模式的變革的迫切性。作為S市基層社區(qū)治理的明星街道，L街道的“一站多居”模式是在S市的基層社會(huì)治理創(chuàng)新中具有標(biāo)桿意義。如果這個(gè)模式最終因?yàn)樯绻ふ镜纳嫖C(jī)，而像其他街道那樣最終走向“居社合一”的方向，那么該街道在基層社區(qū)治理方面的標(biāo)桿形象也將面臨挑戰(zhàn)。

2.機(jī)遇型認(rèn)知：作為創(chuàng)新形式的治理模式變革

歷史制度學(xué)派的研究認(rèn)為，政策制定離不開流行的思想觀念等環(huán)境，這些思想集中在一起構(gòu)成了一個(gè)國家的政治話語，這種政治話語提供了描述政策的語言和對(duì)政策進(jìn)行評(píng)判的條件（Hall，1989）。在調(diào)查中，L街道的負(fù)責(zé)干部談到，“當(dāng)時(shí)還沒有這個(gè)氣候，后來中央提出了‘社會(huì)建設(shè)’，要求推進(jìn)社會(huì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)型。這個(gè)文件精神出來之后，還沒有等市里和區(qū)里出政策，我們當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，就提出了要變革的概念”。②筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。從這里可以看到，L街道的領(lǐng)導(dǎo)層敏銳地看到了基層社會(huì)治理領(lǐng)域的政策話語導(dǎo)向，并意識(shí)到發(fā)揮社會(huì)組織在基層治理中的作用將是基層社區(qū)治理變革的新方向。

基于這一認(rèn)知，2007年底L街道就已經(jīng)著手進(jìn)行社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的探索，當(dāng)時(shí)這一改革也的確是領(lǐng)先了一小步。2008年S市開展了“社會(huì)建設(shè)”專題調(diào)研，L街道也被多次考察。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，2009年S市審議通過了進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)工作的“1+X”政策性文件框架，并召開了社會(huì)建設(shè)工作會(huì)議。L街道的基層治理創(chuàng)新，之所以能夠領(lǐng)先一小步，也是因?yàn)榻值李I(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到了基層治理政策話語的導(dǎo)向，并在時(shí)機(jī)恰當(dāng)時(shí)抓住了變革的機(jī)遇。國家和市級(jí)層面所倡導(dǎo)的社會(huì)治理理念和政策話語，直接影響著基層社會(huì)治理組織場域的相關(guān)行動(dòng)者，尤其是關(guān)鍵行動(dòng)者——作為治理創(chuàng)新決策者的街道，如何看待基層社會(huì)治理的方式并框定著他們的角色。它既包括基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐，也包括街道關(guān)于基層社區(qū)治理的目的、手段及兩者之間關(guān)系的理解?？傊?，國家和市級(jí)層面的治理理念和治理政策范式，不僅為地方政府的基層治理創(chuàng)新提供了較為穩(wěn)定的預(yù)期，還為基層治理組織場域的相關(guān)行動(dòng)者提供了理解基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方式。

（二）差別性訴求下地方政府的權(quán)衡與目標(biāo)建構(gòu)

1.維持權(quán)威性：居委會(huì)的目標(biāo)

“一站多居”模式的組織與制度創(chuàng)新，客觀上使得居委會(huì)在傳統(tǒng)基層社區(qū)治理格局中的地位被相對(duì)化，但并未松動(dòng)其既有的資源汲取方式和認(rèn)知。一方面，居委會(huì)的財(cái)權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)都從街道獲得。另一方面，作為一個(gè)在基層社區(qū)治理場域中存續(xù)了幾十年之久的傳統(tǒng)治理組織，相較于其他社區(qū)組織，居委會(huì)也獲得了其在基層社區(qū)治理場域中的壟斷性權(quán)威。與其它組織相比，民眾也傾向于更認(rèn)可居委會(huì)的權(quán)威。換言之，居委會(huì)在基層社區(qū)治理場域中被視為理所當(dāng)然的權(quán)威，這已然構(gòu)成了基層治理組織場域中的不言自明的共識(shí)性認(rèn)知?；诖藱?quán)威性，居委會(huì)也形成了其自身的獨(dú)特組織文化與認(rèn)知——居委會(huì)的主動(dòng)行政化傾向與希望被完全納入體制的期待（吳永紅和梁波，2017）。

因此，面對(duì)基層社區(qū)治理場域中的新興組織，居委會(huì)有非常明確的利益訴求，即盡可能地保護(hù)自身在基層社區(qū)治理場域中的權(quán)威性優(yōu)勢不被社工站沖擊。值得注意的是，盡管“一站多居”模式重新設(shè)定了居委會(huì)與社工站的分工，但是該模式只是在街居制范圍內(nèi)的變動(dòng)，居委會(huì)作為政府的“腳”，在S市以“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”為特征的城市基層社會(huì)治理體系中依然具有該制度所賦予的合法性權(quán)威。

2.獲得合法性：社工站的目標(biāo)

與居委會(huì)在基層社區(qū)治理場域中“維續(xù)壟斷性權(quán)威”的目標(biāo)訴求不同，社工站設(shè)立之初是作為承接居委會(huì)行政事務(wù)的角色出現(xiàn)的，而在“一站多居”的制度實(shí)踐中，社工站實(shí)際上成為了連接街道科室和居委會(huì)的中介組織，被居委稱之為“甩包袱的二傳手”。由于和街道科室的聯(lián)系更為緊密，社工站又被稱之為“科室的腳”。然而隨著基層治理場域中“條”的力量的下沉，社工站出現(xiàn)了“沒活干”的窘境。可以看出，社工站有其明確的目標(biāo)及利益訴求，即在基層社會(huì)治理中謀得一席之地，尋求街道的合法性支持。同樣是在社工站的存廢之爭中，面對(duì)居委認(rèn)為社工站沒必要存在的看法，及“門難進(jìn)，臉難看”的排斥和拒絕，社工站表現(xiàn)出了一定的低姿態(tài)，并希望獲得街道的合法性支持。在低姿態(tài)的背后是社工站明確的利益訴求，即先謀定生存，找到適合的角色，用社工站負(fù)責(zé)人的話語就是“我們社工依靠居委會(huì)，但不依賴它”。①筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。

如果說社工站由于其專業(yè)理念和能力，較好地承擔(dān)了一部分居委會(huì)做不好的政策性較強(qiáng)的事務(wù)，由此獲得了一定的合法性。那么，社工站還通過街道管理層的支持，逐漸擺脫了“科室的腳”的傳統(tǒng)角色。社工站工作人員談到，“條線科室他不能調(diào)動(dòng)我們社工了。你條線里有什么任務(wù)，首先就是到總站，總站派單。這樣就打亂條線，就改變了社工是條線的一只腳的角色”。②筆者根據(jù)L街道訪談資料整理。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，社工站已經(jīng)具備了一定的專業(yè)性。隨著其能力的提升，在獲得街道領(lǐng)導(dǎo)層的支持后，社工站和科室的關(guān)系也逐步從原來的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲信c被委托的關(guān)系。

3.機(jī)制性創(chuàng)新：街道的目標(biāo)

制度變遷的相關(guān)理論認(rèn)為，制度變遷的實(shí)質(zhì)是一個(gè)不同的行動(dòng)者及其目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)最低限度的協(xié)調(diào)與合作的過程（李友梅，2009）。面對(duì)社工站和居委會(huì)的差異性目標(biāo)訴求，作為決策者的街道，始終以一個(gè)權(quán)宜性的行動(dòng)者角色出場，通過理性的權(quán)衡和判斷，較好地協(xié)調(diào)了兩種差異性的目標(biāo)訴求。街道清楚地意識(shí)到，通過社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供的機(jī)制創(chuàng)新，既能提升傳統(tǒng)基層自治組織的自治能力，又能做強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)體系，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的機(jī)制轉(zhuǎn)型。

社工站建立的出發(fā)點(diǎn)，既是為居委會(huì)減負(fù)，也是建立居委會(huì)與社會(huì)組織合作，政府與社會(huì)組織合作的一個(gè)模式。在關(guān)于“一站多居”模式中出現(xiàn)的關(guān)于社工站是否有必要的爭論中，面對(duì)居委提出的非正式抗議，以及社工站謀求“同情”與合法性的支持性訴求，街道慎重而理性的表明了自己態(tài)度和治理目標(biāo)。街道在內(nèi)部文件中明確提出，“形成行政管理與社會(huì)自治互聯(lián)、政府工作與社會(huì)工作互補(bǔ)、政府力量與社會(huì)資源互動(dòng)的良性機(jī)制”。①筆者根據(jù)L街道訪談資料整理?？梢?，街道以強(qiáng)調(diào)體制和機(jī)制創(chuàng)新的回應(yīng)方式，緩和了制度實(shí)踐中的這場組織沖突。

四、權(quán)宜性治理：地方政府的行動(dòng)策略

在雙重認(rèn)知權(quán)衡和目標(biāo)建構(gòu)的基礎(chǔ)上，地方政府以權(quán)宜性治理的方式，通過政府購買服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)變革、組織協(xié)同的治理機(jī)制變革、項(xiàng)目運(yùn)作的治理導(dǎo)向變革，推動(dòng)了社工站的轉(zhuǎn)型，并建構(gòu)起了新型基層社會(huì)治理格局。

（一）權(quán)宜性的治理結(jié)構(gòu)變革：從科室派單到項(xiàng)目購買

社工站設(shè)立初期，街道根據(jù)條線科室來設(shè)置社工，每個(gè)社工負(fù)責(zé)某一個(gè)條線的事情。在運(yùn)作一段時(shí)間后，隨著基層治理場域中“條”的社工隊(duì)伍下沉到社區(qū)，屬于“塊”的社工站面臨“沒活干”的窘境。在關(guān)注到這一挑戰(zhàn)的同時(shí)，街道敏銳地意識(shí)到，中央提出的“社會(huì)建設(shè)”和“政府職能轉(zhuǎn)變”的政策話語，以及當(dāng)時(shí)S市在基層社區(qū)治理中提出的“兩化一覆蓋”理念，實(shí)際上傳遞了這樣一種信號(hào)，即S市新一輪社區(qū)治理的一個(gè)重要戰(zhàn)略目標(biāo)是“做實(shí)社區(qū)管理服務(wù)工作，優(yōu)化行政組織的社會(huì)管理和服務(wù)功能，加強(qiáng)對(duì)民間服務(wù)組織和專業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍的培育和管理”。

作為基層政府部門，街道的領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)注的是如何在操作層面上實(shí)現(xiàn)多種力量共同參與社區(qū)治理的體制結(jié)構(gòu)？而以項(xiàng)目為載體，引導(dǎo)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給則成為了街道選擇的突破點(diǎn)。在此背景下，具有專業(yè)優(yōu)勢的社工站，被街道視為參與社區(qū)公共服務(wù)供給的重要承載者。為此，街道率先在全市試行“政府購買社會(huì)組織服務(wù)”的新型公共服務(wù)供給方式。通過這一新的制度結(jié)構(gòu)安排，引導(dǎo)社工站以項(xiàng)目服務(wù)為載體，作為中介性服務(wù)組織，鏈接居民需求與社區(qū)公共服務(wù)供給。

為保證項(xiàng)目化的有效運(yùn)行，街道在組織架構(gòu)層面，先后組建了項(xiàng)目化工作的管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（社區(qū)管理與公共服務(wù)委員會(huì)）、項(xiàng)目化工作的指導(dǎo)、評(píng)審機(jī)構(gòu)（市政管理委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)和保障委員會(huì)、社區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)）、項(xiàng)目化工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（民間組織服務(wù)中心），并明確了項(xiàng)目管理過程中各部門的權(quán)利職責(zé)。

2008年在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，街道發(fā)布了《年度社區(qū)服務(wù)和發(fā)展項(xiàng)目公告》《年度社區(qū)服務(wù)和發(fā)展項(xiàng)目匯總表》和《項(xiàng)目化工作操作手冊》。這三個(gè)政策性文件推出了一批政府委托項(xiàng)目，并提供了項(xiàng)目化運(yùn)作的相關(guān)操作流程和文本要求（立項(xiàng)意向表、項(xiàng)目策劃書、項(xiàng)目申請書、合同范本、項(xiàng)目評(píng)估表等）。至此，街道從社區(qū)公共財(cái)政、組織架構(gòu)、工作流程三個(gè)方面，再造了政府購買服務(wù)的新型公共服務(wù)供給方式。

（二）權(quán)宜性的治理機(jī)制變革：從競爭到協(xié)同

面對(duì)“社工站與居委會(huì)職能邊界不清、關(guān)系不順”的挑戰(zhàn)，街道采取了兩方面的措施。一方面，再造工作流程，有針對(duì)性的梳理任務(wù)分工。為此，街道成立了一個(gè)團(tuán)隊(duì)，專門處理社工站和居委會(huì)在實(shí)際工作中遇到的分工問題。另一方面，再造組織關(guān)系，將“一站多居”模式變革為“一居多站”模式。在新的模式下，居委會(huì)具有良好群眾基礎(chǔ)的優(yōu)勢和組織權(quán)威得以維續(xù)，而社工以項(xiàng)目為載體，更多地體現(xiàn)出了其在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性。隨著兩者之間職能分工、工作領(lǐng)域和工作流程的邊界逐漸理清，社工站與居委會(huì)之間形成了優(yōu)勢互補(bǔ)和錯(cuò)位發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制，兩者以協(xié)同與合作的方式，在社區(qū)公共服務(wù)供給中發(fā)揮了各自的優(yōu)勢。

在“一居多站”組織架構(gòu)下，社工站以項(xiàng)目的方式承接了一些街道委托項(xiàng)目，這些是以往由居委會(huì)做，而居委會(huì)無法勝任的服務(wù)性工作。比如，社工承接了污染源普查和經(jīng)濟(jì)普查項(xiàng)目。主體工作由社工完成，社工站直接向街道負(fù)責(zé)。居委會(huì)負(fù)責(zé)提供一些基本信息，配合社工做好普查工作。這樣的工作流程，不僅提高了工作效率，也保障了工作質(zhì)量。社工站還承接了一些居委會(huì)無法勝任的任務(wù)，如相關(guān)會(huì)務(wù)服務(wù)或者接待活動(dòng)。此外，社工站還以項(xiàng)目協(xié)調(diào)者的角色承接了一些居民區(qū)項(xiàng)目（諸如樓組建設(shè)、關(guān)愛獨(dú)居老人等）。通過這些項(xiàng)目，居委會(huì)得到了居民和街道的好評(píng)，也挖掘了更多的志愿者來參與到居委會(huì)的工作中。

總體來看：通過組織關(guān)系的再造，社工站在街道項(xiàng)目中居于主導(dǎo)地位，但也需要居委的協(xié)同；在居民區(qū)項(xiàng)目中，居委會(huì)則相對(duì)更有決定權(quán)，社工更多的是協(xié)同。對(duì)居委會(huì)而言，社工可以在項(xiàng)目運(yùn)營和監(jiān)督過程中培育社區(qū)領(lǐng)袖和積極分子，這樣也使得其自身的自治能力得以提升，自治組織的角色定位更加明晰。而工作流程的再造，不僅理清了社工站和居委會(huì)的組織邊界，更確立了社工站在社區(qū)中的服務(wù)型組織身份，由此拓展了社工站的功能，讓社工站可以通過與居委會(huì)之間協(xié)同合作，更多地參與到社區(qū)公共服務(wù)的供給中去。

（三）權(quán)宜性的治理導(dǎo)向變革：從封閉到開放

在以條線設(shè)置為特征的“一站多居”模式下，社工站實(shí)際上成為了“科室的腳”。社工站的設(shè)立、發(fā)展過程及后續(xù)的工作內(nèi)容都與街道科室密不可分，街道科室與社工站之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這也不利于社工站專業(yè)性功能的發(fā)揮。這一問題的始終存在，實(shí)際上指向了社工站發(fā)展中一個(gè)更深層次的問題：由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，社工站具有一定的封閉性，即只是局限在條線科室的資源供給和任務(wù)派發(fā)中，只是在體制內(nèi)應(yīng)付性地完成行政事務(wù)。

為此，街道以“項(xiàng)目化”運(yùn)作的方式，再造了社工團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制。在政府購買服務(wù)和項(xiàng)目化運(yùn)作的新架構(gòu)下，社工站開始被賦予更多的項(xiàng)目管理權(quán)，社工站更多地承擔(dān)了類似于“項(xiàng)目經(jīng)理”的角色。角色的變化也讓社工有了更多的工作動(dòng)力，不再僅僅局限于科室派發(fā)任務(wù)的應(yīng)付性完成，而是開始主動(dòng)與社區(qū)內(nèi)的其他社會(huì)組織（如老年協(xié)會(huì)等）合作，進(jìn)行需求評(píng)估和項(xiàng)目策劃，通過鏈接多方資源，并發(fā)展出了一些具有可持續(xù)性的長期項(xiàng)目。比如在為社區(qū)高齡老人和獨(dú)居老人提供送餐服務(wù)的“車輪食堂”項(xiàng)目中，社工站作為項(xiàng)目協(xié)調(diào)人，和老年協(xié)會(huì)共同合作，了解老人用餐需求，聯(lián)系配餐企業(yè)，協(xié)商設(shè)計(jì)套餐種類，并組織送餐隊(duì)伍和評(píng)估老人用餐體驗(yàn)和意見的志愿者隊(duì)伍，鏈接了市場、政府、社會(huì)等各方的資源，并帶動(dòng)了老年協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)。在此過程中，社工在需求評(píng)估、方案設(shè)計(jì)、資源動(dòng)員、效果評(píng)估等方面都發(fā)揮了其專業(yè)性。

總體來看，項(xiàng)目化的運(yùn)作，拓展了社工站的資源汲取模式，它既鏈接到了體制內(nèi)的組織和資源，又鏈接到了體制外的組織和資源。在內(nèi)部治理方面，項(xiàng)目制也對(duì)社工隊(duì)伍產(chǎn)生了“鯰魚效應(yīng)”，社工開始以“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人”的身份重新審視自身價(jià)值，明確了為居民服務(wù)的方向，增強(qiáng)了主動(dòng)性。

五、結(jié)論與討論

通過深入考察和分析L街道社工站的功能轉(zhuǎn)型過程，本研究發(fā)現(xiàn)社工站的功能轉(zhuǎn)型有其深層制度邏輯。社工站的轉(zhuǎn)型是地方政府通過權(quán)宜性治理，建構(gòu)基層社會(huì)治理新型格局的結(jié)果。作為重要決策者的地方政府，一方面考慮到居委會(huì)作為傳統(tǒng)治理組織的利益訴求，以保證基層社會(huì)治理變革的基礎(chǔ)穩(wěn)定、另一方面又需要積極回應(yīng)社工站作為新型治理組織，謀求合法性發(fā)展空間的利益訴求，并借助社工站的轉(zhuǎn)型來促進(jìn)基層社會(huì)治理的持續(xù)變革，即在提升居民自治的同時(shí)，也做強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)體系。在認(rèn)知層面，一方面地方政府對(duì)傳統(tǒng)治理模式更多依賴行政手段而導(dǎo)致的效率不足，以及治理模式變革的緊迫性有清醒的認(rèn)識(shí)，另一方面也對(duì)社工站的專業(yè)服務(wù)性組織功能給予積極認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，地方政府理性地建構(gòu)起了促進(jìn)社工站轉(zhuǎn)型的權(quán)宜性治理策略。通過政府購買服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)再造、組織協(xié)同的治理機(jī)制再造、項(xiàng)目運(yùn)作的治理導(dǎo)向再造，地方政府從工作方式、工作流程和工作思維三個(gè)方面推動(dòng)了社工站的轉(zhuǎn)型，并建構(gòu)起了新型治理格局。概言之，只有關(guān)注到了地方政府的權(quán)宜性治理這一關(guān)鍵因素，才能真正理解社工站轉(zhuǎn)型的深層邏輯。

通過對(duì)社工站轉(zhuǎn)型的制度邏輯考察，我們也得以透視地方政府的權(quán)宜性治理與基層治理組織變革的關(guān)系。社工站轉(zhuǎn)型的過程表明，基層治理組織的變革，并不是一個(gè)按照事先設(shè)計(jì)的“終極目標(biāo)”而自然發(fā)生的過程，而是地方政府不斷面對(duì)制度實(shí)踐中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，權(quán)宜性地調(diào)整治理策略，回應(yīng)這些挑戰(zhàn)的過程。值得注意的是，地方政府的權(quán)宜性治理得以發(fā)生，受到一些特定條件的約束，尤其是制度實(shí)踐過程的內(nèi)在張力與地方政府所處的制度環(huán)境激勵(lì)。

一方面，制度實(shí)踐中的“理性設(shè)計(jì)”與“非預(yù)期性后果”之間的張力，為地方政府權(quán)宜性行動(dòng)得以發(fā)生提供了空間。制度一旦產(chǎn)生，在實(shí)踐中就會(huì)形成其特有的約束力量，這種力量并不是“理性設(shè)計(jì)”能完全設(shè)計(jì)到的，而往往以“非預(yù)期性后果”的方式呈現(xiàn)。而地方政府的權(quán)宜性治理行為正是對(duì)制度實(shí)踐中的“非預(yù)期性后果”的回應(yīng)方式。從這個(gè)角度而言，地方政府的權(quán)宜性治理具有必然性。另一方面，地方政府的創(chuàng)新競爭，為權(quán)宜性行動(dòng)得以發(fā)生提供了誘因。出于為競爭而創(chuàng)新的考慮，地方政府的治理行為不僅要順應(yīng)基層治理場域的話語和政策導(dǎo)向，還要恰當(dāng)?shù)仡I(lǐng)先一小步，但又不能因?yàn)樘岸鵁o法被認(rèn)可。因此在某種程度上，權(quán)宜性治理是地方政府在創(chuàng)新競爭中恰當(dāng)把握創(chuàng)新方式和創(chuàng)新程度，保持優(yōu)勢的過程中所產(chǎn)生的的實(shí)踐智慧。

需要說明的是，本文重點(diǎn)考察的“居站分離”模式中的社工站，由于其內(nèi)源性組織屬性，其獨(dú)立性和自主性相對(duì)較低，而更多依賴地方政府。由于該類組織更容易受到地方政府治理策略的影響，所以本文集中關(guān)注于地方政府在特定制度結(jié)構(gòu)下的行為特征如何影響了基層治理組織的功能轉(zhuǎn)型，因而沒有更多地討論基層治理組織自身的行動(dòng)策略。在后續(xù)的研究中，如果能繼續(xù)探討地方政府的權(quán)宜性治理在獨(dú)立性和自主性較強(qiáng)的社會(huì)組織中如何發(fā)揮作用的，并比較地方政府的權(quán)宜性治理對(duì)體制內(nèi)和體制外社工組織的差異化影響機(jī)制，將有助于進(jìn)一步認(rèn)識(shí)地方政府的權(quán)宜性治理策略在不同治理情境中發(fā)揮作用的條件和機(jī)制。