曾 鳴,孔華璽

(1.杭州電子科技大學(xué) 管理學(xué)院，浙江 杭州 310018;2.杭州電子科技大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

“最多跑一次”是指群眾和企業(yè)到政府辦理行政權(quán)力和公共服務(wù)等事項(xiàng)時(shí)，在申請材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件情況下，從受理申請到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門，能夠“最多跑一次”辦結(jié)[1]。浙江省通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等一系列創(chuàng)新之舉，以數(shù)據(jù)開放互通的“數(shù)據(jù)跑”來代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政審批制度的“公眾跑”。從邏輯結(jié)構(gòu)上看，“最多跑一次”改革是政府行政審批制度改革、政府流程再造和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的有機(jī)結(jié)合。

信息的對(duì)稱程度,也與公共服務(wù)供給的質(zhì)量、完成度以及公眾滿意度等直接掛鉤[2]。實(shí)際上，民眾依然需要“跑多次”，對(duì)“最多跑一次”不太滿意的群眾約占57.6%，“最多跑一次”未達(dá)預(yù)期成效。辦事群眾認(rèn)為影響浙江省“最多跑一次”改革成效的主要因素是政府部門信息共享不夠，政府信息公開不夠全面及時(shí)，缺乏反饋渠道，缺乏社會(huì)監(jiān)督。文章試圖通過信息不對(duì)稱視角分析浙江省“最多跑一次”改革未達(dá)效果原因，并采用數(shù)字治理理論和傳播學(xué)理論方法論闡述如何通過社會(huì)力量的參與減少信息不對(duì)稱。

一、概念解釋

(一)信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的概念，指交易雙方中一方擁有其他成員無法擁有的信息，并因此獲得有利地位[3]。在公共管理領(lǐng)域，信息不對(duì)稱中的場景演化為政治市場，主體演化為公共政策制定者、執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體，在“信息”關(guān)系層面，主體間的不對(duì)稱特性與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域相似。因此，文章把政府及其部門視作公共政策的制定者及執(zhí)行者，認(rèn)為他們是政治市場中信息不對(duì)稱處于優(yōu)勢的一方，而公眾則是政策的目標(biāo)群體，信息不對(duì)稱則指政務(wù)信息和辦事信息在政府與社會(huì)公眾之間的不對(duì)稱。

(二)社會(huì)力量

社會(huì)力量指的是不包括國家機(jī)關(guān)和各個(gè)事業(yè)單位在內(nèi)的一切個(gè)人和組織。社會(huì)力量主要包括三種類型：一是各種所有性質(zhì)的企業(yè)，如公有制企業(yè)、混合所有制企業(yè)、集體企業(yè)等，文中表現(xiàn)為各類中介機(jī)構(gòu)；二是不包括政府在內(nèi)的，不以營利為目的的社會(huì)組織，如慈善機(jī)構(gòu)、青年團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)、宗教組織等，文中表現(xiàn)為高校志愿者隊(duì)伍、好幫手服務(wù)社、青年文明號(hào)等；三是其他個(gè)人，文中表現(xiàn)為個(gè)體志愿者[4]。卜萬紅[5]認(rèn)為，社區(qū)是政府、市場、社會(huì)互動(dòng)的連接點(diǎn)與載體。因此以基層服務(wù)中心為主要調(diào)研地點(diǎn)。

二、信息不對(duì)稱影響“最多跑一次”成效

浙江省在數(shù)字化社會(huì)的背景下，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等一系列創(chuàng)新之舉，逐步實(shí)現(xiàn)了行政審批和公共服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)信息網(wǎng)上運(yùn)行，為企業(yè)和公民在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)“最多跑一次”創(chuàng)造了良好條件。但實(shí)際上，民眾依然需要“跑多次”。

(一)浙江省“最多跑一次”中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象

由中國人民大學(xué)發(fā)起的中國綜合社會(huì)調(diào)查(2015)顯示，28.9%的民眾認(rèn)為政府開具證明的辦事效率較低。2018年浙江省進(jìn)行“最多跑一次”改革后，鈄利珍對(duì)2 090位辦事群眾進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)對(duì)“最多跑一次”行政審批制度改革成效較滿意的人群占到了42.4%(1)資料源于浙江省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)青年調(diào)研項(xiàng)目立項(xiàng)課題成果集《“最多跑一次”的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》(以下簡稱《成果集》)中浙江科技學(xué)院調(diào)研組的《標(biāo)準(zhǔn)化視角下“最多跑一次”改革群眾滿意度實(shí)證研究》。。高翔和程思瑤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，法人辦成一件事情普遍要跑3次以上，196個(gè)有效法人樣本中有66位(33.7%)明確表示未能夠一次性辦理完成事項(xiàng)(2)資料源于《成果集》中浙江大學(xué)調(diào)研組的《基于民眾獲得感調(diào)查的“浙江跑一次”改革成效評(píng)估報(bào)告》。。缺少必要材料、材料格式不正確是辦事法人無法一次性辦理完成的主要原因。對(duì)于民眾而言，對(duì)電子政務(wù)的了解度和使用率不高，在426名市民的回答中，只有約31.4%的民眾知曉網(wǎng)上可以辦理業(yè)務(wù)。民眾滿意度與辦事時(shí)間、“辦事多次往返”呈負(fù)相關(guān)(3)資料源于《成果集》中浙江師范大學(xué)調(diào)研組的《青年文明號(hào)”助推“最多跑一次”改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》。。

“法人辦事缺少必要材料”和“格式不符合要求”是民眾“跑多次”的主要原因，而兩者均是因?yàn)椴牧蠝?zhǔn)備階段出現(xiàn)了信息不對(duì)稱。約60%的人不知曉可通過網(wǎng)絡(luò)查詢材料相關(guān)信息。民眾認(rèn)為影響“最多跑一次”改革的主要因素是“政府部門信息共享不夠”“信息公開不夠及時(shí)和全面”“缺乏社會(huì)監(jiān)督”“成效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全”“中介組織培育相對(duì)緩慢”?！罢块T信息共享不夠”和“信息公開不夠及時(shí)全面”是在信息發(fā)出階段出現(xiàn)的信息不對(duì)稱，“成效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全”和“缺乏社會(huì)監(jiān)督”是在信息反饋階段出現(xiàn)的信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱影響了“最多跑一次”的執(zhí)行效果。

(二)基層服務(wù)部門采用社會(huì)力量幫助減少信息不對(duì)稱

在信息不對(duì)稱問題無法得到根本解決的情況下，浙江省各基層管理部門通過引進(jìn)社會(huì)力量來為民眾提供更好的便民服務(wù)。筆者通過現(xiàn)場訪談法調(diào)研了五個(gè)基層行政服務(wù)中心，發(fā)現(xiàn)“最多跑一次”中的基層行政服務(wù)中心已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)力量互動(dòng)的模式，服務(wù)形式主要有咨辦、代辦、協(xié)辦三種。咨辦類的主要社會(huì)力量為社會(huì)組織和團(tuán)委，基本工作為政策解讀、流程指導(dǎo)。典型案例為江山市行政服務(wù)中心和“好幫手”服務(wù)社。代辦類社會(huì)力量主要由青年團(tuán)體和企業(yè)組成，代辦群眾不動(dòng)產(chǎn)登記、法人項(xiàng)目審批等業(yè)務(wù)。典型案例為臺(tái)州大陳鎮(zhèn)行政服務(wù)中心和浙江政務(wù)中介超市。協(xié)辦類的主要社會(huì)力量為個(gè)人和高校志愿者組織，基本工作為現(xiàn)場引導(dǎo)、維持秩序、輔助填報(bào)。典型案例為柯橋區(qū)行政服務(wù)中心和下沙市民之家。

1.協(xié)辦類社會(huì)力量助力辦事現(xiàn)場

為減少現(xiàn)場辦事的信息不對(duì)稱，浙江省各基層服務(wù)中心引入高校志愿者隊(duì)伍和部分自愿報(bào)名的志愿者，其主要工作是現(xiàn)場引導(dǎo)、維持秩序、輔助填報(bào)資料等。主要工作場地在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。協(xié)辦類志愿者縮短了群眾在“最多跑一次”現(xiàn)場的停留時(shí)間，在“最多跑一次”中起協(xié)助作用。通過對(duì)柯橋區(qū)行政服務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談，得知采用協(xié)辦類志愿者后，群眾辦事的時(shí)間提前率達(dá)87.18%。

2.代辦類社會(huì)力量助力信息弱勢方

為解決信息弱勢群體和城鄉(xiāng)特殊困難群體的“最后一公里”問題，浙江省部分基層組織形成了代辦員制度，如臺(tái)州大陳鎮(zhèn)“漁小二”、陶朱街道專職代辦員等。代辦員的主要工作是宣傳政策、收集資料、代辦業(yè)務(wù)等，主要工作場地為群眾家、村委會(huì)、居委會(huì)或者行政服務(wù)中心。在陶朱街道的民意調(diào)查中，有54%的當(dāng)?shù)鼐用裨谏绫?、醫(yī)保、不動(dòng)產(chǎn)登記的服務(wù)上選擇代辦服務(wù)。設(shè)置代辦員前，64%的居民辦理事務(wù)需要跑兩趟及以上，設(shè)置代辦員后，僅5%需要跑兩趟及以上(4)資料源于《成果集》中浙江外國語大學(xué)調(diào)研組的《關(guān)于浙江“最多跑一次”改革背景下的代辦員制度調(diào)研報(bào)告》。

為提高行政審批效率，政府采用購買公共服務(wù)的方式，如審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。浙江政務(wù)網(wǎng)采用“中介超市”來規(guī)范審批中介機(jī)構(gòu)。中介超市將有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)納入一個(gè)在線系統(tǒng)，使得競爭透明化，減少群眾獲取信息的障礙，并用市場競爭的手段迫使審批中介提升服務(wù)質(zhì)量。

3.咨辦類社會(huì)力量助力信息獲取過程

為了解決群眾因?qū)φ卟涣私舛啻闻艿膯栴}，浙江省部分基層組織設(shè)置青年文明號(hào)服務(wù)窗口，開設(shè)微信群，與“跑小青”“青年文明號(hào)”等青年先進(jìn)集體合作。浙江省武林街道也采用與社會(huì)組織“好幫手”志愿服務(wù)社合作的方式。主要工作是為群眾提供咨詢，包括網(wǎng)絡(luò)或現(xiàn)場的政策解讀和流程指導(dǎo)。青年文明號(hào)通過網(wǎng)絡(luò)和講座的方式使得81.39%受訪群眾深入了解“最多跑一次”。

浙江省利用社會(huì)力量的參與減少了信息不對(duì)稱，其內(nèi)核正是多元協(xié)同理念，但需要找到信息不對(duì)稱的根源，以便更好地減少信息不對(duì)稱。

三、信息不對(duì)稱現(xiàn)象理論分析

“最多跑一次”利用信息傳遞代替民眾的“多次跑”。在信息傳遞過程中，哪些原因造成了信息不對(duì)稱？如何提升信息傳遞的效果從而減少信息不對(duì)稱？文章試圖以數(shù)字治理理論和信息學(xué)理論為方法論解讀數(shù)字社會(huì)背景下的信息不對(duì)稱問題，以傳播學(xué)理論解釋信息不對(duì)稱出現(xiàn)的原因，以數(shù)字理論中的多元協(xié)同理念提供解決信息不對(duì)稱問題的手段。

(一)理論資源

信息不對(duì)稱問題涉及政府、媒介以及公眾三個(gè)關(guān)鍵要素，信息通過媒介在政府與公眾間傳遞。李慧龍[6]將信息論概括為四個(gè)基本觀點(diǎn)：一是信息存在“可傳遞性”并在傳遞過程中受噪聲影響；二是信息的傳遞有三個(gè)階段，信息源頭、信道、信息接收者，信息傳遞中的問題在三個(gè)階段均可能產(chǎn)生；三是信息傳遞的本質(zhì)是信息對(duì)信息接受者的影響；四是信道存在“信道容量”問題，即信道有單位時(shí)間內(nèi)傳遞的最大信息量。

數(shù)字治理理論是數(shù)字社會(huì)的分析工具之一。狹義的數(shù)字治理是指政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的三大主體(政府、企業(yè)和公眾)運(yùn)用信息手段進(jìn)行互動(dòng)，簡化行政管理流程并提高民主程度的新型治理模式[7]?！白疃嗯芤淮巍敝谐霈F(xiàn)的信息不對(duì)稱問題主要是政府、公眾的互動(dòng)問題，而解決信息不對(duì)稱問題正是根據(jù)信息論基本原理對(duì)政府、公眾的互動(dòng)做出調(diào)整。

(二)信息不對(duì)稱原因

參考香農(nóng)-韋弗信息模型，我們可以構(gòu)建包括信息源編碼、信道傳播、信息接受者解碼、噪聲干擾和反饋的“最多跑一次”的政務(wù)信息傳遞模型，信息源(政府)通過信道向信息接受者(公眾)發(fā)布政策信息，這個(gè)過程受到噪聲干擾，同時(shí)雙方均可反饋，大眾媒介幫助傳播政策信息，也對(duì)其他信道產(chǎn)生影響，如圖1所示。當(dāng)考察政府與公眾之間信息不對(duì)稱是如何產(chǎn)生時(shí)，可以將它們放在這個(gè)動(dòng)態(tài)的信息傳播模型中進(jìn)行回答[6]。信息源編碼方面，群眾認(rèn)為存在“評(píng)價(jià)反饋機(jī)制不健全”的問題，即信息編碼時(shí)未根據(jù)反饋進(jìn)行二次編碼，造成編碼不全。信道傳播方面，大眾媒介作為現(xiàn)代社會(huì)的主要傳播信道，未得到充分利用，造成信道單一。通過調(diào)研，“最多跑一次”中只有約31.4%的民眾知曉網(wǎng)上可以辦理業(yè)務(wù)，說明信道部分還存在信道閉塞問題。信息接受者解碼方面，存在公眾誤讀信息，在政府信息傳播過程中公眾對(duì)政策和信息的理解不完全正確。另外也存在反饋途徑單一、互動(dòng)渠道閉塞的問題。

圖1 “最多跑一次”的政策信息傳遞模型

(三)信息不對(duì)稱解決措施

王馳[8]認(rèn)為解決信息不對(duì)稱問題的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)為全面收集信息，重視渠道架構(gòu)，促進(jìn)信息共享。數(shù)字治理理論認(rèn)為社會(huì)力量參與程度越深，信息不對(duì)稱程度越低[9]。因此基層服務(wù)部門在“最多跑一次”的信息源編碼、信道傳播、信息接受者解碼中，引入志愿者、企業(yè)、青年先進(jìn)團(tuán)體等社會(huì)力量，有效減少了信息不對(duì)稱。信道傳播方面，引入志愿者、企業(yè)、大眾媒介擴(kuò)寬信道，多種信道并行。反饋方面，一是打通公眾-政府直接反饋的渠道，二是打通公眾-社會(huì)力量-政府的志愿者咨辦反饋渠道。在信息接受者解碼方面，引入社區(qū)信息傳播社會(huì)力量，發(fā)揮代辦優(yōu)勢。

(四)國外經(jīng)驗(yàn)

在發(fā)達(dá)國家,20世紀(jì)90年代興起了“信息無障礙”運(yùn)動(dòng)。加拿大、英國等國家以信息不對(duì)稱的弱勢一方為服務(wù)對(duì)象,通過建立公私合作伙伴關(guān)系,確保公民能機(jī)會(huì)均等地使用信息通訊技術(shù)。美國三藩市通過與社區(qū)服務(wù)組織合作，在社區(qū)內(nèi)推動(dòng)數(shù)字賦權(quán)活動(dòng)[10]。美國政府立法要求網(wǎng)站必須便于所有人使用。美國舊金山的賦權(quán)數(shù)字融合模式通過與社區(qū)已有的服務(wù)組織合作,改善數(shù)字賦權(quán)環(huán)境[11]。日本形成了以地方政府、地方企業(yè)、大學(xué)、居民為多元主體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，政府提供政策引導(dǎo)和財(cái)政支持，企業(yè)提供高新技術(shù)，居民參與規(guī)劃制定與實(shí)施，增強(qiáng)了民眾對(duì)智慧城市的實(shí)感[12]。國外已廣泛利用包括企業(yè)、民眾、社會(huì)組織的社會(huì)力量來加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升技術(shù)水平、提高民眾信息化教育，消弭數(shù)字鴻溝。

四、減少信息不對(duì)稱對(duì)策

為了減少“最多跑一次”中的信息不對(duì)稱，應(yīng)當(dāng)從信息不對(duì)稱的原因出發(fā)，從信息發(fā)出者信息接收者雙方采取措施。雙方的信息渠道是互聯(lián)網(wǎng)和基層服務(wù)部門，而社會(huì)力量可以彌補(bǔ)部分缺陷。結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，遵循信息無障礙原則，通過社會(huì)力量參與，加強(qiáng)信息意識(shí)教育，增加信息傳遞渠道，打通信息反饋渠道，促進(jìn)數(shù)字共享。

(一)加強(qiáng)信息意識(shí)教育

延續(xù)老年人、殘疾人等特殊人群足不出戶的上門代辦機(jī)制，從群眾信息解碼方面減少信息不對(duì)稱。加強(qiáng)信息意識(shí)教育，使居民能夠主動(dòng)獲取信息，識(shí)別有效信息，從信息識(shí)別方面減少信息不對(duì)稱。社會(huì)力量在提高公民數(shù)據(jù)信息素養(yǎng)方面的作用不可替代，利用年輕世代對(duì)年長世代在智能設(shè)備、新媒體知識(shí)等方面進(jìn)行數(shù)字反哺。發(fā)動(dòng)社區(qū)先進(jìn)團(tuán)體、周邊志愿者、青年文明號(hào)，建設(shè)鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)傳播點(diǎn)，扶持致力消除信息不平等的社會(huì)組織，給予社會(huì)組織資金和場地支持，鼓勵(lì)企業(yè)完成信息化教育。

(二)增加信息傳遞渠道

數(shù)字社會(huì)具有大數(shù)據(jù)特征，消弭數(shù)字鴻溝必須促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，增加信息傳遞渠道。引導(dǎo)社會(huì)力量參與到適宜環(huán)節(jié)來促進(jìn)數(shù)字共享，鼓勵(lì)新媒體企業(yè)，以簡單易懂的方式呈現(xiàn)辦事流程和指南，用公眾喜愛的短視頻、長圖等方式傳播指南，消除因信息接收不力而導(dǎo)致的信息不對(duì)稱。對(duì)于信息弱勢群體，扶持智能化服務(wù)企業(yè)，購買公共服務(wù)，在社區(qū)、村落等公民生活場景內(nèi)設(shè)立智能化機(jī)器消弭數(shù)字鴻溝，最大化保障信息安全。在社區(qū)內(nèi)部采購信息經(jīng)紀(jì)人方面，為群眾提供完整信息，及時(shí)更新信息。

(三)打通信息反饋路徑

政府可利用“最多跑一次”的數(shù)字化優(yōu)勢，建立信息反饋平臺(tái)，由社會(huì)力量參與反饋途徑，發(fā)揮志愿者組織的人力資源優(yōu)勢，及時(shí)將公眾需要的信息告知公眾。加強(qiáng)政府與志愿者組織的互動(dòng)，打通各種反饋渠道，及時(shí)溝通與監(jiān)督。通過政府主導(dǎo)、市場競爭、社會(huì)參與、公民志愿形成合力，協(xié)同治理數(shù)字社會(huì)，利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)發(fā)揮各方優(yōu)勢，提高解決信息不對(duì)稱問題的效率。對(duì)于信息弱勢方，建立社區(qū)反饋機(jī)制，通過社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者進(jìn)行反饋。

五、結(jié)語

數(shù)字社會(huì)背景下的“最多跑一次”有一個(gè)良好開端，特別是社會(huì)力量助力“最多跑一次”改革第一線，這對(duì)消弭數(shù)字鴻溝、減少信息不對(duì)稱，不斷推進(jìn)數(shù)字社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，社會(huì)力量與政府共同建設(shè)數(shù)字政府將是數(shù)字社會(huì)治理的重要形式和路徑。政府在推進(jìn)改革時(shí)，從管理與服務(wù)轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，在治理改革的過程中，應(yīng)更加注重多元主體參與，最大程度調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，同時(shí)也可以減少政府直接資源的投入。需要指出的是社會(huì)參與減少了政府與公眾之間的信息不對(duì)稱，但是由于互聯(lián)網(wǎng)愈發(fā)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的必備條件，這種趨勢導(dǎo)致了由數(shù)字排斥產(chǎn)生的信息不對(duì)稱，如何減少數(shù)字排斥方的信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)他們的“最多跑一次”，也是今后可研究的方向。