[摘要] 面對(duì)蓬勃發(fā)展的金融科技，傳統(tǒng)剛性監(jiān)管規(guī)則已不能適合快速發(fā)展的金融科技，需要以試點(diǎn)的方式探索動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性監(jiān)管方式。作為監(jiān)管科技的一種工具，帶有試驗(yàn)性質(zhì)的監(jiān)管沙盒有必要在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施，不僅其運(yùn)行理念與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)理念相契合，而且其生長(zhǎng)環(huán)境也與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相吻合。應(yīng)依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，以技術(shù)應(yīng)對(duì)技術(shù)，構(gòu)建適應(yīng)性監(jiān)管理論，明確以中國(guó)人民銀行為沙盒運(yùn)行的監(jiān)管主體，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已有的行政體制和綜合監(jiān)管平臺(tái)的作用，并在各個(gè)環(huán)節(jié)以開放性、前瞻性原則審視監(jiān)管沙盒的運(yùn)行，最終形成具有中國(guó)特色的金融科技監(jiān)管體系，用柔性的制度去匹配動(dòng)態(tài)與多變的金融科技。

[關(guān)鍵詞] 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)? 監(jiān)管沙盒? 金融科技? 監(jiān)管科技? 適應(yīng)性監(jiān)管

[基金項(xiàng)目] 本文為河南省商務(wù)廳課題“河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展新一輪改革開放和制度創(chuàng)新前瞻性研究”（編號(hào)為2019-ZM-T17-02）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 張龍，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、金融法。

[中圖分類號(hào)] D922.28

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2021）03-0134-15

金融科技①的動(dòng)態(tài)性與多變性，使監(jiān)管者面臨需要不斷平衡確定性和彈性關(guān)系的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)監(jiān)管中確定性的成文法規(guī)則及其固有的法律理念，在調(diào)整當(dāng)下運(yùn)用金融科技進(jìn)行金融交易的主體的法律關(guān)系時(shí)，往往捉襟見肘。②然而，當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)后，“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”又會(huì)導(dǎo)致采取“打補(bǔ)丁式”的規(guī)則和指引，并依賴不斷擴(kuò)大法律解釋來應(yīng)對(duì)新型金融所帶來的問題。面對(duì)這樣的局面，如何恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)金融規(guī)則與金融創(chuàng)新之間不同步的狀況？根據(jù)過往積累的經(jīng)驗(yàn)，我們可以從中國(guó)在漸進(jìn)式改革道路上總結(jié)出的方法論——“政策試點(diǎn)”①——中獲得啟發(fā)。它是中央政府通過頂層設(shè)計(jì)，授權(quán)“先行先試”，通過行政試驗(yàn)和暫行條例的形式進(jìn)行實(shí)踐，探索經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并最終建立整體性、創(chuàng)新性的全國(guó)政策。②監(jiān)管沙盒的運(yùn)行理念與其理念恰好一致，強(qiáng)調(diào)“試驗(yàn)—推廣”。③中國(guó)目前推行的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，正是“先行先試”理念的代表，不僅在政府職能改革方面取得了顯著成就，也對(duì)現(xiàn)行法律框架有一定程度的突破④，能夠成為監(jiān)管沙盒的生長(zhǎng)土壤。依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為監(jiān)管沙盒的實(shí)施提供制度供給，是當(dāng)下金融科技監(jiān)管的重點(diǎn)。

一、 現(xiàn)實(shí)的沖擊：金融科技蓬勃發(fā)展，監(jiān)管創(chuàng)新勢(shì)在必行

（一） 金融科技的迅猛發(fā)展受到市場(chǎng)和政府的重視

隨著人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)不斷對(duì)金融業(yè)態(tài)改造，新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)使得跨行業(yè)、跨地區(qū)的聯(lián)系更加緊密，金融機(jī)構(gòu)從業(yè)務(wù)到場(chǎng)景、從前臺(tái)到后臺(tái)、從內(nèi)部流程到外部環(huán)境都發(fā)生了改變。金融科技企業(yè)對(duì)傳統(tǒng)金融行業(yè)的顛覆式創(chuàng)新⑤，勢(shì)頭迅猛且持續(xù)高速發(fā)展，在短短的幾年內(nèi)，從不受重視的“小而分散”的邊緣市場(chǎng)，發(fā)展到能夠與傳統(tǒng)大金融機(jī)構(gòu)相比肩的規(guī)模。畢馬威發(fā)布的《全球金融科技100強(qiáng)（2019）》⑥報(bào)告指出，中國(guó)金融科技公司繼續(xù)引領(lǐng)世界，其中螞蟻金服、京東數(shù)字科技、度小滿金融分別占據(jù)第1、2、6位。艾瑞咨詢發(fā)布的《2019年中國(guó)金融科技價(jià)值研究報(bào)告》⑦指出，中國(guó)國(guó)內(nèi)金融科技行業(yè)技術(shù)資金投入在2018年達(dá)到了2297億元，預(yù)計(jì)從2019年到2022年將會(huì)以年均15.1%的速度增長(zhǎng)。

金融科技的發(fā)展不僅受到市場(chǎng)的追捧，而且也被政府重視，政府積極出臺(tái)扶持政策。2017年5月，中國(guó)人民銀行成立了金融科技委員會(huì)，旨在加強(qiáng)對(duì)金融科技工作的研究、規(guī)劃與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2018年10月，中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)、北京市金融工作局、北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《北京市促進(jìn)金融科技發(fā)展規(guī)劃（2018—2022年）》，推動(dòng)在北京金融科技與專業(yè)服務(wù)創(chuàng)新示范區(qū)探索“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)和“金融風(fēng)險(xiǎn)管理試驗(yàn)區(qū)”。2019年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》（國(guó)函〔2019〕16號(hào)）對(duì)各個(gè)城區(qū)的金融科技發(fā)展做出了明確的定位。2019年6月的第十一屆陸家嘴論壇上，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在講話中指出：“未來，全球金融增長(zhǎng)點(diǎn)在于金融科技，國(guó)際金融中心競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)也在金融科技?！雹?019年8月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中國(guó)金融科技發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》（銀發(fā)〔2019〕209 號(hào)），更是為金融科技發(fā)展做出了頂層設(shè)計(jì)。2019年10月，中國(guó)人民銀行上海總部向轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)金融科技發(fā)展支持上海建設(shè)金融科技中心的指導(dǎo)意見》（銀總部發(fā)〔2019〕67號(hào)），推動(dòng)金融科技應(yīng)用創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目的發(fā)展、橫向交流、成果共享，積極探索金融科技監(jiān)管創(chuàng)新，推動(dòng)上海成為具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的金融科技中心。

（二） 金融風(fēng)險(xiǎn)泛化，危機(jī)呈現(xiàn)新形式

金融科技的新興技術(shù)已經(jīng)滲透到金融行業(yè)，不僅優(yōu)化前臺(tái)服務(wù)方式，也聚焦于中后臺(tái)業(yè)務(wù)運(yùn)行，深刻地改變了金融行業(yè)的供給主體、業(yè)務(wù)模式和消費(fèi)群體。②然而，事物總是具有兩面性，在享受技術(shù)帶來便利的同時(shí)，也應(yīng)該看到效率與創(chuàng)新導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)在量和質(zhì)的變化。從風(fēng)險(xiǎn)傳遞方面來看，金融科技在構(gòu)建新業(yè)態(tài)、提升服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)創(chuàng)新方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也加快了風(fēng)險(xiǎn)的傳遞。風(fēng)險(xiǎn)不僅在金融系統(tǒng)內(nèi)部的不同金融行業(yè)之間傳遞，也在金融系統(tǒng)外部非金融行業(yè)與金融系統(tǒng)內(nèi)部之間傳遞，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的泛化。③從危機(jī)表現(xiàn)形式來看，危機(jī)并沒有因技術(shù)的進(jìn)步而消失，反倒由于更快的傳導(dǎo)性引發(fā)了更強(qiáng)、更廣的破壞性。同時(shí)，金融科技大多應(yīng)用在不被傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)所重視的邊緣市場(chǎng)，又提高了風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。例如，在P2P模式的風(fēng)險(xiǎn)并未暴露時(shí)，人們普遍認(rèn)為該模式解決了長(zhǎng)尾市場(chǎng)的金融貸款需求，并一度將其評(píng)為有益的金融創(chuàng)新。但短短幾年時(shí)間，從野蠻生長(zhǎng)到風(fēng)險(xiǎn)蔓延，頻發(fā)的暴雷事件對(duì)金融系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大沖擊。

（三） 傳統(tǒng)監(jiān)管的革新方向——監(jiān)管科技

因?yàn)榻鹑陬I(lǐng)域采用了新興技術(shù)，所以金融行業(yè)的渠道和形態(tài)都發(fā)生了改變，調(diào)整創(chuàng)新與監(jiān)管規(guī)則之間的平衡，需要監(jiān)管部門對(duì)監(jiān)管理念和方式進(jìn)行革新。從監(jiān)管的角度來看，金融科技的應(yīng)用不僅使監(jiān)管對(duì)象呈現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)的多元化特點(diǎn)，也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任界定難，還導(dǎo)致金融違法行為認(rèn)定難。不但監(jiān)管機(jī)構(gòu)在新興科技投入和運(yùn)用上受到政治體制的約束，而且金融機(jī)構(gòu)天然逐利的內(nèi)生動(dòng)力，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難在科技運(yùn)用上與金融科技企業(yè)保持同步。①但是挑戰(zhàn)也孕育著機(jī)遇，金融科技的動(dòng)態(tài)與多變不僅是風(fēng)險(xiǎn)的來源，而且也會(huì)成為監(jiān)管變革的機(jī)遇。②為使監(jiān)管能夠具有持續(xù)性、實(shí)時(shí)性，監(jiān)管者打造的以技術(shù)為支撐的監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施——“監(jiān)管科技”——應(yīng)運(yùn)而生。③其體現(xiàn)的是監(jiān)管與科技的融合理念，是金融監(jiān)管部門對(duì)金融科技崛起的回應(yīng)，標(biāo)志著新的金融監(jiān)管范式轉(zhuǎn)變運(yùn)動(dòng)的開啟。④進(jìn)一步來說，面對(duì)新要求、新挑戰(zhàn)，監(jiān)管科技工具的典型——監(jiān)管沙盒——正是融合理念監(jiān)管范式的合作主義實(shí)踐，通過搭建監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的溝通路徑，以容許試錯(cuò)的“安全空間”為支撐，力求在風(fēng)險(xiǎn)防控與金融創(chuàng)新之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。⑤這種新型監(jiān)管科技手段，很有可能成為支持監(jiān)管科技未來發(fā)展的最佳方式之一⑥，為新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的跨業(yè)跨區(qū)監(jiān)管提供新思路。

二、 革新的嘗試：監(jiān)管沙盒的內(nèi)在機(jī)理與內(nèi)生性問題

（一） 監(jiān)管沙盒的內(nèi)在機(jī)理

從運(yùn)作機(jī)制來看，運(yùn)作過程注重監(jiān)管者與被監(jiān)管者的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)溝通，在互動(dòng)中節(jié)約了雙方的成本。監(jiān)管沙盒的運(yùn)行有準(zhǔn)入、測(cè)試、評(píng)估等環(huán)節(jié)。具體而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)的項(xiàng)目進(jìn)行審核，為審核通過的項(xiàng)目制定有針對(duì)性的測(cè)試方案并進(jìn)行測(cè)試。在測(cè)試的過程中，會(huì)同被監(jiān)管者、行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)專家等多方主體對(duì)測(cè)試項(xiàng)目進(jìn)行合規(guī)性指導(dǎo)。如果測(cè)試項(xiàng)目經(jīng)評(píng)估達(dá)到預(yù)期結(jié)果，則投入市場(chǎng)之中。在整個(gè)運(yùn)作過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)成本與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)成本也都有所降低。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在一個(gè)真實(shí)可控環(huán)境中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，與傳統(tǒng)的需要集中多方力量的專項(xiàng)整治式監(jiān)管相比，這極大地降低了監(jiān)管成本。同時(shí)，監(jiān)管沙盒還能夠幫助機(jī)構(gòu)深入理解監(jiān)管框架，縮短了適應(yīng)監(jiān)管規(guī)則的探索時(shí)間，降低了成本。當(dāng)項(xiàng)目存在巨大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以立即中止項(xiàng)目，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接止損。

從監(jiān)管關(guān)系來看，合作主義監(jiān)管范式的監(jiān)管沙盒承認(rèn)政府單向管控的局限性，強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以良性的制度化的框架為紐帶，形成多元主體協(xié)同治理機(jī)制。⑦傳統(tǒng)的“命令——控制”監(jiān)管模式，使監(jiān)管者與被監(jiān)管者處于一種對(duì)立的關(guān)系當(dāng)中。監(jiān)管沙盒在促進(jìn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的合作方面具有現(xiàn)實(shí)意義。一是有效地改善監(jiān)管規(guī)則?，F(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則，在對(duì)待金融科技創(chuàng)新時(shí)，容易產(chǎn)生兩種結(jié)果：由于不符合現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則下的審批或備案程序，業(yè)務(wù)完全被叫停;由于在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能有效劃分新業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)歸屬，無具體監(jiān)管規(guī)則可以適用而產(chǎn)生監(jiān)管套利。①監(jiān)管沙盒能夠幫助監(jiān)管者深入了解測(cè)試項(xiàng)目，判斷哪些規(guī)定阻礙了金融創(chuàng)新或?qū)⒃斐杀O(jiān)管套利，從而進(jìn)行調(diào)整。②二是較好地平衡利益訴求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的立場(chǎng)，與金融機(jī)構(gòu)追求最大利潤(rùn)的目的，一直較難調(diào)和。監(jiān)管沙盒能夠成為兩者溝通協(xié)商與調(diào)和各自訴求的平臺(tái)，使前者較充分地考慮后者追求利潤(rùn)的訴求，并激勵(lì)和協(xié)助后者在合法的界限內(nèi)追求利潤(rùn)。

從監(jiān)管規(guī)則來看，監(jiān)管沙盒具有金融監(jiān)管部分豁免的屬性。英國(guó)是全球率先推出監(jiān)管沙盒的國(guó)家，英國(guó)金融行為監(jiān)管局對(duì)通過申請(qǐng)的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況進(jìn)行有限的監(jiān)管豁免，使其能夠在與部分剛性監(jiān)管規(guī)則相沖突的情況下運(yùn)行。監(jiān)管沙盒不是任由項(xiàng)目突破法律邊界發(fā)展，出現(xiàn)問題后再治理，也不是事先完全限定框架，而是在監(jiān)管者與被監(jiān)管者充分溝通的情況下，保障風(fēng)險(xiǎn)在可控的范圍內(nèi)給予一定規(guī)則的豁免，為創(chuàng)新預(yù)留了空間。③對(duì)此，國(guó)內(nèi)的監(jiān)管層面也認(rèn)同監(jiān)管沙盒的運(yùn)行需要監(jiān)管豁免。中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局有關(guān)負(fù)責(zé)人曾在2019年兩會(huì)期間表示，根據(jù)國(guó)際上已有監(jiān)管沙盒運(yùn)行機(jī)理來看，監(jiān)管沙盒的運(yùn)行不僅需要“縮小版”真實(shí)市場(chǎng)，還需要“寬松版”監(jiān)管環(huán)境，并進(jìn)一步指出，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)同時(shí)符合這兩項(xiàng)條件。④

（二） 中國(guó)版監(jiān)管沙盒的初步嘗試

監(jiān)管沙盒成為全球應(yīng)對(duì)金融科技的監(jiān)管手段，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也適時(shí)推出中國(guó)版監(jiān)管沙盒。2020年1月14日，中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部發(fā)布《金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)應(yīng)用公示（2020年第一批）》，這意味著中國(guó)版監(jiān)管沙盒的正式推出，標(biāo)志著監(jiān)管層在金融科技監(jiān)管方面邁出了關(guān)鍵一步。中國(guó)版監(jiān)管沙盒初級(jí)階段的嘗試有兩個(gè)特點(diǎn)。一是持牌機(jī)構(gòu)參與是主流。6個(gè)被納入試點(diǎn)應(yīng)用的產(chǎn)品中，有4個(gè)產(chǎn)品由持牌機(jī)構(gòu)單獨(dú)研發(fā)，有2個(gè)產(chǎn)品由持牌機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)共同研發(fā)。⑤雖然在現(xiàn)階段中國(guó)版監(jiān)管沙盒剛起步的情況下，持牌機(jī)構(gòu)進(jìn)入試點(diǎn)是主流，但是脫穎而出的2個(gè)金融科技企業(yè)參與研發(fā)的產(chǎn)品，表明了非持牌金融科技企業(yè)進(jìn)入的可能性。合作研發(fā)不僅在金融創(chuàng)新中有利于金融科技企業(yè)解決合規(guī)問題，也有利于提高持牌機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力。二是產(chǎn)品篩選較謹(jǐn)慎。首批的試點(diǎn)應(yīng)用除了事前設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，還有一大特點(diǎn)，就是“消保前置”。項(xiàng)目入箱之前，需經(jīng)過專家和消費(fèi)者的評(píng)判，對(duì)于爭(zhēng)議過大、存在重大風(fēng)險(xiǎn)的，不予以進(jìn)入。①

（三） 監(jiān)管沙盒的內(nèi)生性問題

監(jiān)管沙盒是一種全新的復(fù)雜監(jiān)管工具，收益與風(fēng)險(xiǎn)并存，其可能面臨的內(nèi)生性問題有如下五個(gè)方面：第一，測(cè)試的項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)偏向于原則性，過多的申請(qǐng)會(huì)造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。實(shí)施測(cè)試的監(jiān)管主體一般只是對(duì)申請(qǐng)條件規(guī)定了原則性的標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)具有不確定性的創(chuàng)新性項(xiàng)目，但是可能導(dǎo)致申請(qǐng)測(cè)試的項(xiàng)目較多，消耗了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源。第二，經(jīng)篩選進(jìn)入測(cè)試的創(chuàng)新項(xiàng)目是否真正符合終端為消費(fèi)者的應(yīng)用場(chǎng)景。②監(jiān)管沙盒的實(shí)施主體均為金融監(jiān)管部門，而當(dāng)下的金融監(jiān)管是基于傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)，金融監(jiān)管部門難免會(huì)以舊的監(jiān)管思路去應(yīng)對(duì)新的監(jiān)管難題，評(píng)判出的項(xiàng)目能否在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下為終端的消費(fèi)者提供便利？第三，測(cè)試過程的溝通機(jī)制，有可能會(huì)出現(xiàn)“監(jiān)管俘獲”③的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管沙盒的運(yùn)行，注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被測(cè)試項(xiàng)目的溝通，一方面為監(jiān)管者提供實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)以便評(píng)估和監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面為被測(cè)試項(xiàng)目將來在市場(chǎng)上推廣時(shí)能夠獲得相應(yīng)的監(jiān)管豁免或者有助于獲得牌照。然而，在這個(gè)過程中，風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)因項(xiàng)目的精巧設(shè)計(jì)而被隱藏，或者說服監(jiān)管者，以被測(cè)試項(xiàng)目的相關(guān)指標(biāo)來為后續(xù)進(jìn)入的產(chǎn)品設(shè)定門檻。第四，數(shù)據(jù)樣本選擇的偏誤將影響測(cè)試結(jié)果，測(cè)試具有局限性。④在設(shè)計(jì)之初，監(jiān)管沙盒需要在一個(gè)“安全環(huán)境”內(nèi)運(yùn)行，其與真實(shí)的市場(chǎng)存在一定差距，有可能會(huì)因測(cè)試樣本較少，造成對(duì)結(jié)果評(píng)估不夠全面。⑤同時(shí)，監(jiān)管沙盒機(jī)制要求消費(fèi)者了解測(cè)試項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，而在真實(shí)的市場(chǎng)中，消費(fèi)者對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平并不一致。對(duì)一個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目來說，這將存在消費(fèi)者被“刻意挑選”⑥的情況。當(dāng)受測(cè)試的消費(fèi)者樣本出現(xiàn)偏誤，即“消費(fèi)者樣本偏誤”，會(huì)因削弱了差異性導(dǎo)致測(cè)試結(jié)果不準(zhǔn)確。第五，由于測(cè)試時(shí)間有限，風(fēng)險(xiǎn)可能在測(cè)試期間并未暴露。例如，P2P行業(yè)，按照其期限錯(cuò)配的龐氏騙局經(jīng)營(yíng)方式，風(fēng)險(xiǎn)在長(zhǎng)期運(yùn)行后才暴露出來。

三、 監(jiān)管沙盒在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的必要性和可行性分析

（一） 發(fā)展的需要：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融業(yè)務(wù)多元，金融監(jiān)管改革成關(guān)鍵

雙循環(huán)格局需要自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成功的關(guān)鍵即是金融監(jiān)管改革。首先，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的繼續(xù)開放，而且不斷更加開放的態(tài)度，是應(yīng)對(duì)當(dāng)下日益復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)和疫情沖擊的重要舉措，有助于形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。①其次，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)成功先是要實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資的增加。以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，位于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的陸家嘴金融城，不僅擁有數(shù)量眾多的內(nèi)資和外資金融機(jī)構(gòu)，而且管理的資產(chǎn)規(guī)模也占有全國(guó)資產(chǎn)規(guī)模的較大部分。②在2020年的上半年，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的保稅區(qū)仍然吸引合同外資25億美元，同比增長(zhǎng)達(dá)到了20.41%，其中還有93家存量企業(yè)進(jìn)行了增資。③再次，在眾多金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的持續(xù)入駐和投資后，勢(shì)必有多元化的金融需求。為支持企業(yè)發(fā)展，金融創(chuàng)新就會(huì)成為支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。最后，金融開放涌現(xiàn)多元化金融需求，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更需要金融監(jiān)管改革為金融穩(wěn)定提供保障，尤其是在大量外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之后，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的金融市場(chǎng)多樣性增強(qiáng)，例如跨境資金流動(dòng)的增加、離岸金融業(yè)務(wù)等，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的難度也將會(huì)比其他地區(qū)更大。因此，在新的金融改革工具中，監(jiān)管沙盒能夠解決傳統(tǒng)金融規(guī)則滯后性與金融創(chuàng)新高速演進(jìn)的“步速問題”，正適合自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)狀。④

（二） 理念的契合：植根于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建區(qū)理念中的先行先試

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“立法試點(diǎn)”的理念能夠調(diào)和新現(xiàn)實(shí)與舊法律之間的矛盾，與監(jiān)管沙盒實(shí)施理念契合。⑤自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自成立以來，一直在貫徹“先行先試”。從制度層面來看，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度演進(jìn)有如下三個(gè)方面的層層遞進(jìn)。首先，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提到，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的指導(dǎo)思想是“堅(jiān)持先行先試……”，并在金融領(lǐng)域制度創(chuàng)新的章節(jié)中，再次提及“先行先試”。其次，國(guó)務(wù)院在下發(fā)《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》（以下簡(jiǎn)稱《深化方案》）的通知中，要求上海市人民政府和有關(guān)部門要“加強(qiáng)協(xié)調(diào)，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試”，同時(shí)《深化方案》又一次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持先行先試的指導(dǎo)思想。最后，國(guó)務(wù)院最新發(fā)布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》進(jìn)一步提出“先行先試金融業(yè)對(duì)外開放”?？梢娮杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融業(yè)堅(jiān)持先行先試的思想一直都在其建區(qū)的根本理念中。從立法層面來看，上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出了《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》①，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試提供了法律的保障。自此，從制度到法律的頂層設(shè)計(jì)層面，奠定了全方位支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試的基礎(chǔ)。

傳統(tǒng)剛性監(jiān)管規(guī)則已不能適應(yīng)快速發(fā)展的金融科技，需要以試點(diǎn)的方式探索動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性監(jiān)管。②監(jiān)管沙盒不僅具有有限金融監(jiān)管豁免的屬性，而且自身就是一種監(jiān)管的新嘗試，這與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有權(quán)調(diào)整部分法律的“立法試點(diǎn)”和“先行先試”的理念一致。③區(qū)域金融改革試點(diǎn)一直是金融改革的一個(gè)重要維度。有重點(diǎn)、有目的地推動(dòng)部分地區(qū)進(jìn)行金融改革試點(diǎn)，采取“先試點(diǎn)、再總結(jié)、后推廣”的模式，能夠充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，為全國(guó)金融改革積累經(jīng)驗(yàn)。④我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已發(fā)展多年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)施或調(diào)整部分法律規(guī)定，賦予了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試的先決條件。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在多方面都有較為豐富的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完全有作為金融科技和監(jiān)管科技“試驗(yàn)田”的基礎(chǔ)。⑤

（三） 實(shí)踐的檢視：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新環(huán)境與成果助力監(jiān)管沙盒實(shí)施

近年來，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融業(yè)發(fā)展迅速，正是外部監(jiān)管和自身創(chuàng)新相輔相成的結(jié)果。依托良好的政策環(huán)境和區(qū)內(nèi)的金融創(chuàng)新案例，金融創(chuàng)新有了迅速發(fā)展的空間，金融監(jiān)管有了理念革新和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的助力。

政策支持金融發(fā)展。以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，中國(guó)人民銀行、商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)等七部門聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新試點(diǎn)? 加快上海國(guó)際金融中心建設(shè)方案》（以下簡(jiǎn)稱《建設(shè)方案》），在中央層面進(jìn)一步支持金融發(fā)展?！督ㄔO(shè)方案》不僅涉及人民幣資本項(xiàng)目可兌換、擴(kuò)大人民幣跨境使用等面向國(guó)際金融市場(chǎng)的金融服務(wù)業(yè)改革，還要求構(gòu)建適應(yīng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展和國(guó)際金融中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)的金融監(jiān)管機(jī)制?！督ㄔO(shè)方案》提到“試點(diǎn)措施與行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章等規(guī)定不一致的，依照程序提請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出調(diào)整實(shí)施決定”①，賦予了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管一定的自由裁量權(quán)。隨后，上海市印發(fā)了《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)開展綜合監(jiān)管試點(diǎn)探索功能監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》，強(qiáng)調(diào)了全面覆蓋、跨界協(xié)作、監(jiān)測(cè)分析的綜合監(jiān)管能力，要求全面覆蓋經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、全面覆蓋金融產(chǎn)品、全面理順監(jiān)管分工。總的來說，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在金融監(jiān)管改革方面，有針對(duì)金融科技監(jiān)管的理念革新和圍繞數(shù)據(jù)化來監(jiān)管機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品的趨勢(shì)。

創(chuàng)新案例頻現(xiàn)，成果顯著。自第一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以來，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已陸續(xù)發(fā)布了十批共計(jì)130個(gè)金融創(chuàng)新案例，涉及多方面的創(chuàng)新。福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)布80個(gè)金融創(chuàng)新案例，天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)布62個(gè)金融創(chuàng)新案例，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)布44個(gè)金融創(chuàng)新案例。②創(chuàng)新案例涉及金融市場(chǎng)、監(jiān)管、服務(wù)、產(chǎn)品、投資、機(jī)構(gòu)等方面創(chuàng)新。以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，在金融市場(chǎng)的創(chuàng)新方面，第九批的金融創(chuàng)新案例“紙漿期貨上市”，是目前全球唯一以實(shí)物交割的紙漿期貨合約;在金融科技監(jiān)管創(chuàng)新方面，第五批的金融創(chuàng)新案例“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管互動(dòng)”，為上海市銀監(jiān)局首創(chuàng)，通過設(shè)立綠色政策通道，允許自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)開展非行政許可類的新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)。總之，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的金融創(chuàng)新有持續(xù)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭和基礎(chǔ)。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與監(jiān)管沙盒相互成就。一方面，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的政策環(huán)境和創(chuàng)新案例，能大幅提升監(jiān)管沙盒的項(xiàng)目申請(qǐng)數(shù)量，從而使監(jiān)管沙盒完善準(zhǔn)入、測(cè)試、評(píng)估等環(huán)節(jié)。這好比“數(shù)據(jù)與模型”的關(guān)系，申請(qǐng)主體是數(shù)據(jù)，監(jiān)管沙盒是模型，數(shù)據(jù)不斷地訓(xùn)練模型，模型也不斷調(diào)整以提升準(zhǔn)確性，這在一定程度上提升了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管能力。另一方面，完善自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管沙盒，促使更多金融創(chuàng)新項(xiàng)目為獲得更高的可信度，到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申請(qǐng)進(jìn)入監(jiān)管沙盒測(cè)試，從而增加入駐自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融企業(yè)的數(shù)量，提高金融服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的整體發(fā)展提供保障。

（四） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施監(jiān)管沙盒的優(yōu)勢(shì)

中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局有關(guān)負(fù)責(zé)人曾提出，監(jiān)管沙盒的試點(diǎn)實(shí)施，應(yīng)注重在監(jiān)管部門間建立定期交流機(jī)制，以增進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探討完善機(jī)制;在監(jiān)管部門間共享測(cè)試企業(yè)數(shù)據(jù)，以適時(shí)調(diào)整政策與監(jiān)管的實(shí)施;建立跨區(qū)域聯(lián)合測(cè)試機(jī)制，以組成跨地區(qū)的消費(fèi)者測(cè)試群體，多地同時(shí)進(jìn)行測(cè)試。③針對(duì)監(jiān)管層對(duì)監(jiān)管沙盒長(zhǎng)期的設(shè)想，若在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行監(jiān)管沙盒，其自身的有利條件符合未來監(jiān)管沙盒的發(fā)展方向。具體來看，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行監(jiān)管沙盒有五點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：第一，自身制度環(huán)境有利于金融創(chuàng)新，能夠提供豐富的樣本，與監(jiān)管形成良性互動(dòng)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的金融創(chuàng)新環(huán)境，有助于產(chǎn)生金融新需求。監(jiān)管者能有條件從新渠道、新需求中，感知到新舊事物的本質(zhì)區(qū)別和交互作用。①第二，有跨區(qū)域市場(chǎng)的基礎(chǔ)。目前已有18個(gè)地區(qū)獲批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在其中一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申請(qǐng)測(cè)試的項(xiàng)目②經(jīng)一段時(shí)間的測(cè)試后，為獲得更多維度的數(shù)據(jù)，可推廣到其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行。第三，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)行業(yè)不一，可提供多種情景的金融市場(chǎng)環(huán)境。18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各自依托當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)制定發(fā)展規(guī)劃，對(duì)接國(guó)外市場(chǎng)，能夠供給豐富的樣本數(shù)據(jù)，契合金融科技多元化發(fā)展的訴求。第四，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有對(duì)綜合監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行整合的條件。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有頂層設(shè)計(jì)的支持，較易整合區(qū)域內(nèi)促進(jìn)發(fā)展的力量。各部門在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理單位的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠落實(shí)某一計(jì)劃，積極配合和交流。具體來看，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正在建設(shè)的“事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)”正是整合各部門監(jiān)管數(shù)據(jù)的具體舉措，平臺(tái)定位為政府各管理部門信息共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，能夠?yàn)楸O(jiān)管沙盒的實(shí)施提供底層的數(shù)據(jù)支持和自動(dòng)化監(jiān)管的條件。第五，面對(duì)金融科技天然的跨境屬性，開放程度越高的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有越廣闊的市場(chǎng)，獲得的經(jīng)驗(yàn)也能為將來的國(guó)際化合作奠定基礎(chǔ)。一方面，在金融科技的助推下，全球金融業(yè)的聯(lián)系越來越緊密，外資利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的便利條件助力金融科技的跨境發(fā)展。另一方面，各國(guó)際組織都在加強(qiáng)成員國(guó)之間的金融監(jiān)管合作，各自出臺(tái)有關(guān)金融科技監(jiān)管的指引。對(duì)此，如果中國(guó)想在日后的國(guó)際金融監(jiān)管合作中有更多的話語權(quán)，就應(yīng)當(dāng)迎合金融科技的跨境屬性，總結(jié)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，以此推動(dòng)國(guó)際金融監(jiān)管合作。

四、 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施監(jiān)管沙盒的制度設(shè)計(jì)

在擴(kuò)大開放和復(fù)雜國(guó)際局勢(shì)的背景下，結(jié)合中國(guó)金融科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)、現(xiàn)行金融監(jiān)管體系和金融監(jiān)管改革理念，建立具有中國(guó)特色的監(jiān)管沙盒，正是對(duì)“增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力、打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的內(nèi)在需要和重要選擇”③的回應(yīng)。根據(jù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施監(jiān)管沙盒的優(yōu)勢(shì)，相關(guān)管理部門應(yīng)解決監(jiān)管沙盒的內(nèi)生性問題，讓監(jiān)管沙盒在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施。

（一） 以技術(shù)應(yīng)對(duì)技術(shù)，建立適應(yīng)性監(jiān)管理念

金融科技的廣泛應(yīng)用對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)方面的影響：金融科技巨大的算力提高了交易效率，自動(dòng)化、高速度、高頻率的交易加劇了技術(shù)操作風(fēng)險(xiǎn);信息技術(shù)增強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部和企業(yè)之間的互聯(lián)性，數(shù)字化與集中化的金融業(yè)加劇了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn);技術(shù)發(fā)展方便獲取信息，監(jiān)管缺位、大數(shù)據(jù)“殺熟”加劇了信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。①不難發(fā)現(xiàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)都是技術(shù)帶來的。將新業(yè)態(tài)歸入現(xiàn)有金融監(jiān)管框架中，新業(yè)態(tài)會(huì)承受較大的壓力;若沒有可以套用的規(guī)則，金融新業(yè)態(tài)會(huì)野蠻生長(zhǎng)，最終會(huì)出現(xiàn)“嚴(yán)管即死、放手即亂”的局面。

剛性的規(guī)則并不能很好地適應(yīng)動(dòng)態(tài)性的金融科技，金融科技需要一個(gè)具有適應(yīng)性的監(jiān)管理論。適應(yīng)性監(jiān)管理論正符合此要求，該理論將金融監(jiān)管本身作為一個(gè)不斷調(diào)適的過程，具有賦予監(jiān)管者更多自由裁量權(quán)、強(qiáng)調(diào)與監(jiān)管對(duì)象持續(xù)互動(dòng)、允許試錯(cuò)的特點(diǎn)，能夠應(yīng)對(duì)金融科技的技術(shù)性所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。②技術(shù)的演化速度是指數(shù)級(jí)的，而監(jiān)管一直受到傳統(tǒng)柵欄式、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管和“自上而下”監(jiān)管路徑的固有思維影響，范式革新總是落后于技術(shù)發(fā)展。監(jiān)管沙盒是融溝通、合作、主觀能動(dòng)性為一體的監(jiān)管工具，其理念與適應(yīng)性監(jiān)管有天然的契合性。面對(duì)當(dāng)下蓬勃發(fā)展的金融科技，監(jiān)管者要以擁抱技術(shù)的態(tài)度，通過監(jiān)管沙盒與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立一種合作機(jī)制。在測(cè)試過程中，我們要識(shí)別金融科技新產(chǎn)品，捕捉金融科技的演化方式，進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新，使之與金融創(chuàng)新同步發(fā)展。③

（二） 明確央行為監(jiān)管沙盒的監(jiān)管主體，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用

從協(xié)調(diào)貫徹和技術(shù)能力來看，央行為實(shí)施監(jiān)管沙盒的主體的不二選擇。目前北京市實(shí)施監(jiān)管沙盒的主體是中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部（北京），為政策實(shí)施的一致性，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管沙盒實(shí)施也應(yīng)當(dāng)由本地央行分行來主導(dǎo)。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“金穩(wěn)會(huì)”）辦公室設(shè)在中國(guó)人民銀行，央行可通過金穩(wěn)會(huì)就沙盒的實(shí)施協(xié)調(diào)其他監(jiān)管部門，在沙盒運(yùn)行過程中形成合力。譬如，申請(qǐng)進(jìn)入監(jiān)管沙盒的項(xiàng)目可能會(huì)涉及銀行、證券或保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)類型。監(jiān)管沙盒要求被測(cè)試主體要有完備的消費(fèi)者保護(hù)方案，但是各業(yè)務(wù)類型的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一，由央行牽頭，有助于協(xié)調(diào)在類似監(jiān)管規(guī)則中不同的剛性標(biāo)準(zhǔn)。鑒于監(jiān)管沙盒的技術(shù)性和數(shù)據(jù)屬性，中國(guó)人民銀行不僅設(shè)有科技司、金融市場(chǎng)司等部門，而且下設(shè)中國(guó)人民銀行征信中心、中國(guó)人民銀行金融信息中心等數(shù)據(jù)中心，并正在籌備建立國(guó)家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，從技術(shù)支持能力上來看，本地央行分行來主導(dǎo)最合適不過了。

為保障自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管沙盒的順利實(shí)施，還需充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用。我們檢索各個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都設(shè)有“推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并且當(dāng)?shù)匮胄蟹中行虚L(zhǎng)都在領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)。這種情況下，央行分行與各部門有能夠定期協(xié)調(diào)的平臺(tái)。雖然領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上和當(dāng)?shù)匮胄蟹中袥]有隸屬關(guān)系，但是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)有動(dòng)力協(xié)助央行分行做好監(jiān)管沙盒的試驗(yàn)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃涉及金融創(chuàng)新以支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而金融監(jiān)管改革對(duì)金融創(chuàng)新的重要性不言而喻。

（三） 開放性地運(yùn)行監(jiān)管沙盒，引入多元主體參與，充分發(fā)揮綜合監(jiān)管平臺(tái)的作用

監(jiān)管沙盒存在內(nèi)生性問題，為提高最終評(píng)估結(jié)果的公正性與準(zhǔn)確性，整個(gè)監(jiān)管過程需要多方配合參與。設(shè)立多方主體能夠參與進(jìn)來的機(jī)制，從準(zhǔn)入、測(cè)試、評(píng)估環(huán)節(jié)去衡量是否足夠開放，充分考慮可能涉及的利益主體，引入能夠?yàn)橄嚓P(guān)環(huán)節(jié)提供建議的外部主體。譬如，可能存在監(jiān)管主體懂規(guī)則但是由于不了解終端消費(fèi)者而不能評(píng)判是不是真創(chuàng)新，測(cè)試項(xiàng)目主體懂技術(shù)但是由于不適應(yīng)規(guī)則而無法調(diào)適項(xiàng)目，消費(fèi)者知道需求但是由于不了解技術(shù)而不懂風(fēng)險(xiǎn)。為解決各主體存在的問題，很有必要以開放的態(tài)度引入更多的外部力量。如果監(jiān)管的項(xiàng)目專員僅與測(cè)試項(xiàng)目的技術(shù)人員溝通，那么可能會(huì)片面地理解測(cè)試項(xiàng)目，造成評(píng)估結(jié)果的偏差。為避免這種情況，不但要考慮相關(guān)利益主體的訴求，還需要引入外部主體以輔助測(cè)試，在各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)以開放性原則來審視，多維度地進(jìn)行通盤考慮。

事前適當(dāng)增加申請(qǐng)測(cè)試主體的多樣性。金融科技與傳統(tǒng)金融行業(yè)結(jié)合后，形態(tài)多樣，況且傳統(tǒng)金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象明顯，不應(yīng)只授權(quán)某一金融行業(yè)進(jìn)入測(cè)試。借助自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新案例，逐漸增加非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入測(cè)試。金融科技創(chuàng)新使傳統(tǒng)上需要依賴持牌金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)，可以由非持牌金融機(jī)構(gòu)或科技企業(yè)提供。①非持牌金融機(jī)構(gòu)或科技企業(yè)沒有傳統(tǒng)持牌金融機(jī)構(gòu)在原有業(yè)務(wù)上的路徑依賴，決策更靈活，創(chuàng)新動(dòng)力更足。因此，如果監(jiān)管者要更好地應(yīng)對(duì)金融科技創(chuàng)新，那么不能只準(zhǔn)許傳統(tǒng)持牌金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入監(jiān)管沙盒進(jìn)行測(cè)試，可以分步驟地增加多樣性的申請(qǐng)測(cè)試主體。要繼續(xù)堅(jiān)持引入非持牌金融機(jī)構(gòu)或科技企業(yè)與傳統(tǒng)持牌金融機(jī)構(gòu)共同參與項(xiàng)目的開發(fā)。合作的方式也能為初創(chuàng)企業(yè)參加測(cè)試籌措消費(fèi)者保護(hù)方案所需的資金，減輕初創(chuàng)企業(yè)測(cè)試成本。在監(jiān)管沙盒制度逐漸完善時(shí)，再適當(dāng)增加非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)測(cè)試項(xiàng)目的比例。循序漸進(jìn)地放寬測(cè)試主體類型，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌控風(fēng)險(xiǎn)，逐漸與金融科技共同發(fā)展。準(zhǔn)許自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)試。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)鼓勵(lì)外資金融機(jī)構(gòu)入駐，不能僅讓外資參與中國(guó)金融市場(chǎng)交易，更要深度挖掘外資金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管多方面能力的提升作用。秉承金融開放的理念，逐步允許外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入測(cè)試。在初期，為降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取外資與國(guó)內(nèi)持牌金融機(jī)構(gòu)合作的方式進(jìn)行測(cè)試。待模式成熟之后，允許外資金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)作為申請(qǐng)測(cè)試主體。

事前盡可能確立能申請(qǐng)測(cè)試項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。第一，通過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)”發(fā)布信息，在不涉及商業(yè)秘密的情況下，公示進(jìn)入測(cè)試的項(xiàng)目及相關(guān)信息。通過綜合監(jiān)管平臺(tái)公示相關(guān)信息，能夠起到引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展方向的作用，為擬申請(qǐng)的項(xiàng)目指明創(chuàng)新方向。將未通過準(zhǔn)入的項(xiàng)目的原因?qū)ν庥枰怨荆忻魇羌夹g(shù)不成熟、風(fēng)險(xiǎn)防控體系缺失等具體原因而未被允許進(jìn)入測(cè)試，也同樣起到為擬申請(qǐng)項(xiàng)目指明改進(jìn)方向的作用。第二，建立負(fù)面清單。多樣性的測(cè)試項(xiàng)目能提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)多維度的監(jiān)管水平，應(yīng)對(duì)跨界跨業(yè)的金融創(chuàng)新，能增進(jìn)測(cè)試項(xiàng)目彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)，在完善自身合法性的同時(shí)，也為金融消費(fèi)者帶來福祉。但是開放并不等于放手。應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)外金融監(jiān)管和金融行業(yè)發(fā)展情況，監(jiān)管部門對(duì)可進(jìn)入監(jiān)管沙盒的項(xiàng)目，采用負(fù)面清單模式，引導(dǎo)金融創(chuàng)新健康發(fā)展。例如，時(shí)下大熱的虛擬貨幣業(yè)務(wù)，國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門多次出臺(tái)文件，提示防范風(fēng)險(xiǎn)①，應(yīng)暫時(shí)禁止此類業(yè)務(wù)，將其列入負(fù)面清單。

事中利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“事中事后綜合監(jiān)管”，實(shí)現(xiàn)多元共治。多元共治，強(qiáng)調(diào)的是多方主體參與，以獲得更公平公正、高效安全的效果。在沙盒內(nèi)部，通過綜合監(jiān)管平臺(tái)的內(nèi)部入口，項(xiàng)目專員和行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行互動(dòng)。一方面，監(jiān)管部門指派一個(gè)特定的項(xiàng)目專員與申請(qǐng)測(cè)試主體的項(xiàng)目專員進(jìn)行對(duì)接，不僅便于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目運(yùn)行情況，也有助于對(duì)測(cè)試項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行調(diào)適。項(xiàng)目專員通過全程跟蹤測(cè)試，能夠發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上尚未獲得批準(zhǔn)的新技術(shù)，找到介于傳統(tǒng)與創(chuàng)新之間的媒介，掌握金融科技發(fā)展的方向，促使監(jiān)管規(guī)則的更新。另一方面，存在于監(jiān)管與企業(yè)之間的行業(yè)協(xié)會(huì)，憑著專業(yè)性更強(qiáng)和能夠整合各企業(yè)間差異化訴求的特性，出臺(tái)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則能夠更契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。②對(duì)此，行業(yè)協(xié)會(huì)還可組建顧問團(tuán)隊(duì)，邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)成員對(duì)測(cè)試項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)發(fā)展方面的指導(dǎo)，解讀所應(yīng)用的技術(shù)，從而使測(cè)試更貼近真實(shí)市場(chǎng)，并增強(qiáng)對(duì)測(cè)試項(xiàng)目技術(shù)本質(zhì)的理解。

在沙盒外部，通過綜合監(jiān)管平臺(tái)的外部入口，相關(guān)部門對(duì)外定期公布正在測(cè)試項(xiàng)目的情況。一方面，對(duì)于擬申請(qǐng)測(cè)試的主體來說，通過公布的內(nèi)容，能夠更直觀地了解到監(jiān)管沙盒運(yùn)行模式，提前調(diào)整項(xiàng)目以獲得進(jìn)入測(cè)試的資格，也利于節(jié)省監(jiān)管成本。通過外部互動(dòng)平臺(tái)，擬申請(qǐng)測(cè)試的主體能夠站在行業(yè)的角度，對(duì)正在測(cè)試的項(xiàng)目提出建議，幫助監(jiān)管者以技術(shù)應(yīng)對(duì)技術(shù)的方式，更全面地了解被測(cè)試項(xiàng)目。另一方面，便于引入公眾監(jiān)督，畢竟最終的使用者是消費(fèi)者，能夠讓更多的消費(fèi)者在測(cè)試過程中提出意見，幫助判斷被測(cè)試項(xiàng)目是否能增加消費(fèi)者福祉，是否存在暫未發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，降低“監(jiān)管俘獲”的可能性。

事后構(gòu)建多維度的評(píng)估體系。測(cè)試結(jié)束后，申請(qǐng)測(cè)試主體向監(jiān)管主體提交一份全面的書面報(bào)告，由監(jiān)管主體組織其他協(xié)同部門組成評(píng)估小組，共同對(duì)最終報(bào)告進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估環(huán)節(jié)沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)行情況進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。一方面，評(píng)估人員構(gòu)成要多元。評(píng)估小組成員應(yīng)包括此項(xiàng)目的專職監(jiān)管人員、科技部門相關(guān)技術(shù)人員、行業(yè)協(xié)會(huì)顧問、參與項(xiàng)目的消費(fèi)者代表等。另一方面，評(píng)估材料要多元。在測(cè)試過程中，不僅要考慮通過綜合監(jiān)管平臺(tái)獲取的外部評(píng)測(cè)信息，還需要嵌入項(xiàng)目的數(shù)據(jù)化程序所提供的量化評(píng)價(jià)結(jié)果。依據(jù)一手資料對(duì)項(xiàng)目做定性分析，解讀量化的數(shù)據(jù)信息做定量分析，最終評(píng)估項(xiàng)目是否繼續(xù)推廣或調(diào)試后如何推廣。

（四） 前瞻性地設(shè)計(jì)監(jiān)管沙盒，捕捉金融科技發(fā)展

當(dāng)前金融科技主要結(jié)合的技術(shù)類型有云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈。研究這四種技術(shù)的底層邏輯就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們都是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的。①云計(jì)算的整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施是圍繞數(shù)據(jù)中心而建立的;大數(shù)據(jù)是基于數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)、計(jì)算、分析的;人工智能應(yīng)用在金融領(lǐng)域時(shí)，用機(jī)器代替人類的認(rèn)知也依然基于金融行業(yè)沉淀的大量金融數(shù)據(jù)進(jìn)行機(jī)器學(xué)習(xí)或神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí);區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N分布式數(shù)據(jù)庫解決方案，本質(zhì)依然是數(shù)據(jù)。由此來看，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，金融科技的最大公約數(shù)就是數(shù)據(jù)。②因此，數(shù)據(jù)能夠成為金融科技監(jiān)管的一個(gè)前瞻性著眼點(diǎn)。以數(shù)據(jù)為核心，構(gòu)建實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管程序，并將數(shù)據(jù)加以合理擴(kuò)大化的利用，是一種有效的解決辦法。

事前嵌入數(shù)據(jù)化監(jiān)管程序。根據(jù)前瞻性原則，借助創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)入監(jiān)管沙盒的契機(jī)，在項(xiàng)目中嵌入數(shù)據(jù)化監(jiān)管程序③，不僅可以連續(xù)地掌握測(cè)試項(xiàng)目情況，也為未來的適應(yīng)性監(jiān)管提供條件，為后續(xù)持續(xù)監(jiān)管提供可能性。《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》中提到的“科學(xué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)”，進(jìn)一步提倡數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的共享，建設(shè)全國(guó)一體化的大數(shù)據(jù)中心體系④，此規(guī)劃恰可在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)初步實(shí)施。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)小組，能夠牽頭實(shí)施數(shù)據(jù)共享工作。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易業(yè)務(wù)的便利化，需要各部門數(shù)據(jù)的共享，目前各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正在建設(shè)的綜合監(jiān)管平臺(tái)已初具雛形。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行監(jiān)管沙盒，有了一個(gè)平臺(tái)能夠調(diào)動(dòng)多個(gè)部門協(xié)作。由此看來，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自身功能的實(shí)現(xiàn)、管理的架構(gòu)、共同的任務(wù)，易于在金融科技新項(xiàng)目的測(cè)試階段得以數(shù)據(jù)化、信息化處理，便于接入國(guó)家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步被納入金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，為宏觀審慎決策提供數(shù)據(jù)和信息的充分支持。⑤

事中共享測(cè)試數(shù)據(jù)，分階段實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合測(cè)試。金融科技自身具有跨區(qū)域性，不能僅將測(cè)試項(xiàng)目固定在一個(gè)地區(qū)測(cè)試，這與金融科技運(yùn)行模式相悖，并不能展現(xiàn)其真實(shí)情況。建立測(cè)試數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，不僅使各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管主體互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、增進(jìn)交流，為項(xiàng)目跨區(qū)域測(cè)試提供基礎(chǔ)條件，還能防止擬申請(qǐng)測(cè)試的項(xiàng)目有針對(duì)性地規(guī)避規(guī)則，到監(jiān)管較寬松的地方申請(qǐng)。因?yàn)轫?xiàng)目自身的不成熟，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管沙盒成熟程度也不盡相同，所以跨區(qū)域測(cè)試可分階段進(jìn)行。第一階段，申請(qǐng)測(cè)試項(xiàng)目在當(dāng)?shù)叵冗M(jìn)行測(cè)試。在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)測(cè)試的項(xiàng)目，很可能是結(jié)合了當(dāng)?shù)刈杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，應(yīng)先在當(dāng)?shù)刈杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)環(huán)境中進(jìn)行測(cè)試，發(fā)揮項(xiàng)目自身的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。第二階段，在當(dāng)?shù)氐臏y(cè)試未發(fā)現(xiàn)重大缺陷的情況下，項(xiàng)目可以被推廣到第一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行測(cè)試。第一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自身金融創(chuàng)新案例眾多，經(jīng)驗(yàn)較為豐富。第三階段，將該測(cè)試項(xiàng)目推廣到全國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)同時(shí)進(jìn)行測(cè)試。這樣也能夠讓更多的消費(fèi)者參與到測(cè)試當(dāng)中，弱化“消費(fèi)者樣本偏誤”，提高測(cè)試的準(zhǔn)確性。

五、 結(jié)語

監(jiān)管沙盒的協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管體系完善整體性框架。在理論上以適應(yīng)性監(jiān)管為基礎(chǔ)，在地域上以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為試點(diǎn)，在工具上以監(jiān)管沙盒為手段，構(gòu)建具有中國(guó)特色的金融科技監(jiān)管體系，用柔性的制度去匹配動(dòng)態(tài)的金融科技。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行監(jiān)管沙盒，不僅是對(duì)國(guó)內(nèi)日益蓬勃發(fā)展的金融科技的回應(yīng)，而且為國(guó)際金融科技監(jiān)管合作提供了條件。以“全球沙盒”的構(gòu)想為基礎(chǔ)，英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)等國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同創(chuàng)立了“全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”。通過該網(wǎng)絡(luò)，成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠分享金融科技監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索金融跨境業(yè)務(wù)監(jiān)管的合作方案，共同維護(hù)全球金融體系穩(wěn)定。①在國(guó)際上已經(jīng)構(gòu)建金融科技監(jiān)管合作組織的情況下，中國(guó)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推行監(jiān)管沙盒，能夠?yàn)榧尤雵?guó)際監(jiān)管合作積累經(jīng)驗(yàn)，更為深度參與國(guó)際監(jiān)管合作打好基礎(chǔ)。最重要的是，黨的十九大報(bào)告對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提出了新的戰(zhàn)略，要努力建成先進(jìn)的自由貿(mào)易港，即“開放程度最高的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”。監(jiān)管沙盒的試行更是為此戰(zhàn)略中占重要地位的金融開放做好“橋頭堡”，通過實(shí)踐，審慎規(guī)劃金融開放的速度，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（責(zé)任編輯：亞立）