楊小卜 何東升 楊興雨 王佩瑤

[摘 要] 近年來(lái)，我國(guó)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域不斷加大資金投入，大力推進(jìn)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)品質(zhì)提升工程。公共服務(wù)關(guān)乎社會(huì)公正和公平正義的發(fā)展，既是政府的職責(zé)所在，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中最重要的內(nèi)容。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系不平衡現(xiàn)象較為突出，短板和弱項(xiàng)問(wèn)題明顯，如何使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)真正的平衡和均等化，是當(dāng)前需要重視和思考的問(wèn)題。文章對(duì)當(dāng)前各省市基本公共服務(wù)發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，并基于我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策運(yùn)行機(jī)制，提出了解決基本公共服務(wù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑。

[關(guān)鍵詞] 基本公共服務(wù);不平衡;影響因素;改進(jìn)路徑

中圖分類(lèi)號(hào)： D630? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-1722（2021）17-0091-03

“基本公共服務(wù)均等化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要議題，治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)地方政府轉(zhuǎn)變單一發(fā)展型價(jià)值取向，堅(jiān)持建設(shè)服務(wù)型政府，將更多的資源投入基本公共服務(wù)領(lǐng)域中”?；竟卜?wù)體系要想實(shí)現(xiàn)均等化，是需要政府、市場(chǎng)及群眾等各個(gè)主體進(jìn)行配合產(chǎn)生共同作用和互相影響才能實(shí)現(xiàn)的，是需要多元主體間的良性互動(dòng)的[1]。

一、基本公共服務(wù)發(fā)展水平情況分析

據(jù)專(zhuān)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“目前國(guó)內(nèi)均等化水平較高的省份主要集中在京津冀地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)”。

我國(guó)自2009年實(shí)施新醫(yī)改政策后，各個(gè)省市都對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域加大投入，基本醫(yī)療衛(wèi)生方面條件得到明顯提升，均等化水平也得到一定改善，但主要集中在中東部地區(qū)，西部地區(qū)相對(duì)更慢一些[2]。

天津、山東等省份具有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口流動(dòng)性大的特點(diǎn)，所以這些省份在基本公共服務(wù)上因本身所具備的雄厚物質(zhì)，能很好地滿(mǎn)足本地及流動(dòng)人口的服務(wù)需求。同時(shí)，專(zhuān)業(yè)型的人才聚集也為這些省份提供了較好的資源，這也是這些省份基本公共服務(wù)均等化水平較高的重要原因。又如，四川、河南、湖北等省份一直是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)擔(dān)當(dāng)，也是人口大省。人口的數(shù)量直接決定了該省份對(duì)于公共服務(wù)的需求量，地方政府的財(cái)政條件又影響著對(duì)基本公共服務(wù)的投入占比。以衛(wèi)生公共服務(wù)為例，這三個(gè)省份中不論是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的數(shù)量、資產(chǎn)還是床位，都在全國(guó)各省市中占有較高水平，主要源于當(dāng)?shù)卣畬?duì)公共服務(wù)體系的資源供給投入了大量的資金和物質(zhì)[3]。

北京、上?；竟卜?wù)均等化水平很高，這是因?yàn)楸本?、上海不論是?jīng)濟(jì)、政治還是社會(huì)發(fā)展，都處于國(guó)內(nèi)一線(xiàn)水平。以衛(wèi)生公共服務(wù)為例，北京、上海的醫(yī)療機(jī)構(gòu)不論是支出費(fèi)用、人均費(fèi)用，還是總資產(chǎn)的財(cái)政投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省市，同時(shí)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)設(shè)備和兒童保健、孕婦建卡率等各方面的數(shù)據(jù)都明顯高出其他省份，基本公共服務(wù)水平處于很高水平。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)

（一）基本公共服務(wù)需求增長(zhǎng)與供給不充分、發(fā)展不平衡并存

我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)矛盾主要體現(xiàn)在“人民群眾日益增長(zhǎng)的生活需求與公共服務(wù)體系供給不充分、發(fā)展不衡的矛盾上”，體現(xiàn)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域上就是由于人們需求的不斷增長(zhǎng)，且呈現(xiàn)出多樣化和層次化的特點(diǎn)，而目前的基本公共服務(wù)體系由于存在不平衡、供給不充分的困境，導(dǎo)致整個(gè)基本公共服務(wù)體系在某些均等化水平不高的省份出現(xiàn)供給不均衡的困境，主要體現(xiàn)在服務(wù)數(shù)量不夠，例如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足沒(méi)能滿(mǎn)足養(yǎng)老人群的實(shí)際需求。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，“我國(guó)養(yǎng)老人群的床位占比為3%;因就業(yè)形勢(shì)緊張導(dǎo)致就業(yè)服務(wù)體系急待改進(jìn)，2019年的全國(guó)失業(yè)率為5.2%，受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，及2020年暴發(fā)的新冠疫情使得之后的就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻;在醫(yī)療、教育及生態(tài)治理等方面，主要體現(xiàn)出服務(wù)質(zhì)量不高和環(huán)境治理效率不高上，2019年全國(guó)的PM2.5濃度有近400個(gè)城市為36微克/立方米，這個(gè)數(shù)據(jù)超過(guò)世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)近4倍，說(shuō)明這些領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量和治理效率與人民群眾健康生活的需求及向往仍有很大差距”。

當(dāng)前全國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在省際、城鄉(xiāng)服務(wù)兩個(gè)方面，因此，如何公平分配資源已經(jīng)成為一個(gè)急待解決的問(wèn)題。公共價(jià)值理論認(rèn)為“公共價(jià)值來(lái)源于公民個(gè)人需求，公民個(gè)人需求的集合構(gòu)成了公共價(jià)值的全部?jī)?nèi)容，公共管理者的重要使命就是探尋和回應(yīng)公眾真實(shí)的需求”。當(dāng)人民群眾的生活需求日漸增長(zhǎng)時(shí)，我國(guó)的基本公共服務(wù)體系也應(yīng)隨之改革，這樣才能更好地推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展。

（二）人口老齡化、少子化和城鎮(zhèn)化需要調(diào)整需求結(jié)構(gòu)

我國(guó)當(dāng)前人口老齡化嚴(yán)重，國(guó)家為了激勵(lì)人口增長(zhǎng)全面開(kāi)放二胎和三胎政策，再加上國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)呈現(xiàn)出“人口老齡化、少子化和城鎮(zhèn)化”特點(diǎn)，人口結(jié)構(gòu)的巨大變化肯定會(huì)給基本公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)帶來(lái)很大影響。政府是否能夠及時(shí)回應(yīng)需求并對(duì)公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行變化，是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。而目前我國(guó)設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及相關(guān)服務(wù)人員、服務(wù)能力的不平衡，使得我國(guó)老年人的養(yǎng)老需求不能完全滿(mǎn)足。

三、基本公共服務(wù)均等化政策的運(yùn)行機(jī)制

基本公共服務(wù)政策如何有效達(dá)到平衡和均等化？這是當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)相關(guān)研究要思考的問(wèn)題，如果缺乏科學(xué)完善的運(yùn)行體制，如何實(shí)現(xiàn)平衡和均等化？基本公共服務(wù)均等化政策運(yùn)行機(jī)制必須依托于群眾需求、社會(huì)需求，依靠需求機(jī)制、供給機(jī)制來(lái)保證整個(gè)系統(tǒng)的有效運(yùn)行。

（1）需求機(jī)制?！吧鐣?huì)服務(wù)史實(shí)質(zhì)上是一部承認(rèn)社會(huì)需求和組織社會(huì)滿(mǎn)足需求的歷史，需求在公共服務(wù)體系建構(gòu)中具有重要意義和地位”。實(shí)際上，在我國(guó)當(dāng)前政治體制下的地方政府，都在努力完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)有關(guān)基本公共服務(wù)的“硬指標(biāo)”，也有部分地方政府會(huì)自己“拍腦門(mén)”做的相關(guān)決定，大都不會(huì)向人民群眾征求意見(jiàn)，導(dǎo)致關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)真正的需求被忽視，最終導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)不平衡的困境。

另外，地方政府在進(jìn)行公共服務(wù)供給的相關(guān)政策時(shí)，更多的是考慮上級(jí)部門(mén)給出的具體要求和任務(wù)指標(biāo)，所以導(dǎo)致公共服務(wù)不能很好地貼近群眾實(shí)際需求。要想改變這個(gè)局面，地方政府在制定相關(guān)政策時(shí)，必須引導(dǎo)群眾參與到這個(gè)環(huán)節(jié)中，可以搭建一個(gè)與公眾交流溝通和表達(dá)意見(jiàn)的平臺(tái)，通過(guò)廣泛收集公眾的建議，來(lái)改變當(dāng)前公共服務(wù)體系中獨(dú)斷和標(biāo)準(zhǔn)式的政策制定方式，提高基本公共服務(wù)的輸出準(zhǔn)確性，從而有效提高基本公共服務(wù)的效率。

（2）供給機(jī)制。“提供公共服務(wù)是政府合法性基礎(chǔ)，也是基本公共服務(wù)均等化的前提”。實(shí)踐證明，地方政府是公共服務(wù)供給的重要部門(mén)，承擔(dān)著基本公共服務(wù)供給的主要職責(zé)，但是在很長(zhǎng)一段歷史周期后，我國(guó)的公共服務(wù)供給大多是由國(guó)家提供的，這種單一的供給方式導(dǎo)致大量公共資源被浪費(fèi)，供給效率低下，最終導(dǎo)致公共服務(wù)供給出現(xiàn)不平衡的問(wèn)題。

同時(shí)，在政府失靈、市場(chǎng)失靈等不可控情況下，為了能更好地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求，我國(guó)推出了“多元主體動(dòng)態(tài)協(xié)同的混合供給機(jī)制”，該機(jī)制的推出能有效彌補(bǔ)“政府與市場(chǎng)提供公共服務(wù)雙重缺陷”，從而提高基本公共服務(wù)的供給效率。

四、基本公共服務(wù)政策實(shí)現(xiàn)均等化的建議

（一）加大農(nóng)村資源的投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是導(dǎo)致基本公務(wù)服務(wù)發(fā)展不平衡的主要根源。所以，“走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，通過(guò)走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用，促進(jìn)城市基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸”。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡具體體現(xiàn)在資源發(fā)展的差異上，例如農(nóng)村教育、醫(yī)療資源的缺乏，再加上專(zhuān)業(yè)人才資源的缺乏，主要是這些資源全部向城市靠攏，源于城市的基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展空間較為完善，所以有大批優(yōu)秀的人才都選擇留在城鎮(zhèn)發(fā)展。

為了使城鄉(xiāng)發(fā)展平衡，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)共同、平等發(fā)展的理念，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系上的均等化和無(wú)差異化，為鄉(xiāng)村人才資源、資本資源的積累提供有利條件，讓人們認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)間的差異只會(huì)體現(xiàn)在生活方式和發(fā)展方式的不同，而不會(huì)體現(xiàn)在公共服務(wù)方面。通過(guò)這種方式來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村人才和資本的快速發(fā)展，也通過(guò)這種要素平衡來(lái)達(dá)到城鄉(xiāng)間的各種資源平等流動(dòng)，而且還要更多地向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

通過(guò)這些舉措來(lái)重新塑造城鄉(xiāng)間的對(duì)立關(guān)系，為鄉(xiāng)村吸引更多的優(yōu)秀人才和教育、醫(yī)療資源，使鄉(xiāng)村也能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而打破當(dāng)前鄉(xiāng)村資金和人才短缺的局面，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)真正實(shí)現(xiàn)普惠共享，還要不斷對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系進(jìn)行改進(jìn)和健全，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的平衡發(fā)展。

隨著我國(guó)對(duì)基本公共服務(wù)體系政策的不斷完善和改進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化的服務(wù)體系已經(jīng)被建立，但是一直存在城鄉(xiāng)差異和發(fā)展不平衡的問(wèn)題，這也是歷史遺留的原因造成的，所以要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的平衡發(fā)展和均等化，還需要重點(diǎn)提升農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給和服務(wù)普惠共享傾斜政策，以此來(lái)達(dá)到城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等資源可以向農(nóng)村流動(dòng)的目的。

（二）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城市和鄉(xiāng)村的作用

農(nóng)村民眾作為鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的直接需求者，應(yīng)發(fā)揮自己的主體作用，“通過(guò)調(diào)查研究、試點(diǎn)和民意擺脫簡(jiǎn)單依賴(lài)‘目標(biāo)責(zé)任制下的‘?dāng)?shù)字化管理技術(shù)，同時(shí)將民眾是否積極參與作為政策擬定和實(shí)施的檢驗(yàn)，以此構(gòu)建新型民眾參與模式”。所以在鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給的過(guò)程中，地方政府在制定相關(guān)政策時(shí)首先要進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、掌握農(nóng)民真正的服務(wù)需求，然后采取面小點(diǎn)多的試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)解決，積累公共服務(wù)有效供給的經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)施與推廣。在調(diào)查、試點(diǎn)、推廣過(guò)程中，要通過(guò)群眾座談等方式了解其訴求，并將自下而上的民意反饋?zhàn)鳛榛竟卜?wù)供給的重要考核指標(biāo)，以此擺脫基層政府“唯上”的行動(dòng)邏輯而更多地回應(yīng)民意。

另外，“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的前提與結(jié)果，以其為前提，擺脫盲目供給而不切實(shí)際的問(wèn)題;以其為目標(biāo)，激發(fā)村莊和農(nóng)民內(nèi)生性動(dòng)力，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展-服務(wù)供給水平提升的良性互動(dòng)”。同時(shí)，應(yīng)明確政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)提供中的供給主體角色，供給更多強(qiáng)調(diào)資金籌集而非服務(wù)生產(chǎn)，同時(shí)也并非全權(quán)監(jiān)督?；诖?，可通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行生產(chǎn)，以此提高供給效率;對(duì)于部分服務(wù)內(nèi)容，也可向村民購(gòu)買(mǎi)，在發(fā)揮村民作為生產(chǎn)者責(zé)任和主體意識(shí)的基礎(chǔ)上，減少因信息不對(duì)稱(chēng)引起的服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題。監(jiān)督方面，可充分調(diào)動(dòng)村民監(jiān)督積極性同時(shí)強(qiáng)化第三方評(píng)估，以此增強(qiáng)過(guò)程和結(jié)果的全方位監(jiān)督。

（三）重視社會(huì)組織的參與

與管理的“中心-邊緣”模式不同，國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織等均以平等的角色參與公共事務(wù)治理過(guò)程。由此，政府應(yīng)積極適應(yīng)管理向服務(wù)的角色轉(zhuǎn)型。同時(shí)，考慮到農(nóng)民個(gè)體原子化參與影響十分有限，因而要注重通過(guò)制度優(yōu)化積極培育各類(lèi)社會(huì)組織參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中。例如，引導(dǎo)成立民間服務(wù)組織，通過(guò)自我決策和自我管理，并配合適當(dāng)?shù)恼叻龀?，?shí)現(xiàn)如垃圾清理、社會(huì)救助等部分公共服務(wù)供給。

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