夏保成

(中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110854)

0 引言

應(yīng)急管理從“兵來(lái)將擋、水來(lái)土掩” 的就事論事方式，到未雨綢繆、預(yù)先設(shè)計(jì)一套完整、高效處理所有問(wèn)題的體系，是其成熟的主要標(biāo)志。美國(guó)的應(yīng)急管理，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索和建設(shè)，較好地完成了頂層設(shè)計(jì)，建立了一套符合美國(guó)國(guó)情、能夠有效處置各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理系統(tǒng)。梳理美國(guó)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程和方法，有助于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)美國(guó)的戰(zhàn)略思維，提升我國(guó)應(yīng)急管理的宏觀管理水平。

1 美國(guó)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)與任務(wù)

1.1 應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)就是“戰(zhàn)略管理”。戰(zhàn)略一詞的核心意思就是整體性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、重大性目標(biāo)的設(shè)定。戰(zhàn)略管理這一概念則包含3個(gè)內(nèi)涵：一是戰(zhàn)略目標(biāo)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)；二是戰(zhàn)略過(guò)程的組織與控制；三是戰(zhàn)略執(zhí)行與實(shí)施。

頂層設(shè)計(jì)是針對(duì)一個(gè)工程或項(xiàng)目的核心目標(biāo)(戰(zhàn)略目標(biāo))，站在最高決策者的角度，設(shè)計(jì)一個(gè)長(zhǎng)久高效的系統(tǒng)，確保該工程或項(xiàng)目按照設(shè)計(jì)的路徑，準(zhǔn)確無(wú)誤地達(dá)成。頂層設(shè)計(jì)的基本思路是：有確定的目標(biāo)—熟悉空間環(huán)境和預(yù)后趨勢(shì)—長(zhǎng)遠(yuǎn)的一攬子解決方案—具體可行的工作流程和操作步驟。相反，非頂層設(shè)計(jì)的思路就是：無(wú)明確目標(biāo)，不知道會(huì)發(fā)生什么，遇事說(shuō)事，零敲碎打。

應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)，就是要針對(duì)應(yīng)急管理的終極目標(biāo)，設(shè)計(jì)一套符合本國(guó)國(guó)情、能夠有效預(yù)防和處置所有類型突發(fā)事件的體系，制定出科學(xué)、可行的路線圖，以及行之有效的實(shí)現(xiàn)措施。

1.2 美國(guó)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)與任務(wù)

對(duì)于任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，應(yīng)急管理的終極目標(biāo)都是最大限度地避免或減少突發(fā)事件造成的損失。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要一套反應(yīng)迅速、指揮靈活、動(dòng)員徹底、強(qiáng)大有力的社會(huì)系統(tǒng)。我國(guó)“一案三制一保障” 的應(yīng)急管理體系，是基于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，全國(guó)一盤棋，指揮和動(dòng)員能夠從中央到地方一竿子插到底，在處置重大突發(fā)事件中有顯著的優(yōu)勢(shì)。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，號(hào)稱“合眾國(guó)”，州權(quán)利十分強(qiáng)大。聯(lián)邦政府只是在國(guó)防、軍事和跨州事務(wù)上有主導(dǎo)權(quán)，對(duì)州和地方政府沒(méi)有管轄權(quán)，不能干預(yù)各州的事務(wù)。因而各州和地方發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，它們只能自掃門前雪，不能指望聯(lián)邦政府主動(dòng)救助。如果災(zāi)難過(guò)大，超出了州的應(yīng)對(duì)能力，要想獲得聯(lián)邦的援助，在1979年以前需要漫長(zhǎng)的時(shí)間等待聯(lián)邦撥款；1979-2002年，則要走一系列煩瑣程序，請(qǐng)求總統(tǒng)宣布該州處于緊急事態(tài)或?yàn)?zāi)難狀態(tài)，之后聯(lián)邦才能提供一定的救災(zāi)幫助。這種程序?qū)τ谑f(wàn)火急的突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，是遠(yuǎn)水救不了近火。所以，我們可以認(rèn)為，在美國(guó)聯(lián)邦制政體之下，如果不建立一套能夠動(dòng)員聯(lián)邦、州及地方政府的力量，如果不建立一套能夠統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的系統(tǒng)，美國(guó)就不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的終極目標(biāo)。這個(gè)系統(tǒng)需要解決的核心問(wèn)題或基本任務(wù)是克服聯(lián)邦制的分權(quán)形式，實(shí)現(xiàn)從聯(lián)邦到州和地方政府的統(tǒng)一指揮或者聯(lián)動(dòng)。雖然不是一竿子插到底，但是卻能迅速動(dòng)員聯(lián)邦和州及地方政府的力量，在統(tǒng)一的指揮調(diào)度下實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)。

2 美國(guó)無(wú)設(shè)計(jì)的應(yīng)急管理時(shí)期(1979 年以前)

1979年以前，是美國(guó)無(wú)設(shè)計(jì)的應(yīng)急管理時(shí)期，其基本特征是：1950年以前，對(duì)于各地發(fā)生的突發(fā)事件，聯(lián)邦政府在管與不管之間徘徊；1950年以后，聯(lián)邦政府多個(gè)部門介入各種災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，但是散亂而無(wú)序，沒(méi)有統(tǒng)一的專門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)。

美國(guó)聯(lián)邦層面最早的應(yīng)急管理行為出現(xiàn)在1803年。1802年12月26日，新罕布什爾州的海港樸次茅斯城發(fā)生火災(zāi)，燒掉了半個(gè)城鎮(zhèn)，許多商戶的資產(chǎn)損失殆盡，商業(yè)活動(dòng)停滯，甚至影響了美國(guó)北半部的經(jīng)濟(jì)。有人把這個(gè)問(wèn)題提呈美國(guó)政府。如果聯(lián)邦政府無(wú)動(dòng)于衷，就會(huì)動(dòng)搖民眾對(duì)政府的信任；如果政府采取救助行動(dòng)，就要開(kāi)創(chuàng)行政先例，需要立法許可。美國(guó)國(guó)會(huì)經(jīng)過(guò)19天的辯論后通過(guò)法案，由聯(lián)邦政府對(duì)遭受火災(zāi)的商戶實(shí)行債券緩付。這是美國(guó)建國(guó)以后首次通過(guò)的災(zāi)難立法。

在此以后直到1950年《災(zāi)難救濟(jì)法》(Disaster Relief Act) 通過(guò)的一個(gè)多世紀(jì)中，美國(guó)國(guó)會(huì)就遭受颶風(fēng)、地震、洪水和其他自然災(zāi)害的地區(qū)援助問(wèn)題，先后通過(guò)了128個(gè)法案。這些法案都依循1803 年法案的先例，聯(lián)邦政府給予的援助都是象征性的。

1950年，國(guó)會(huì)通過(guò)《災(zāi)難救濟(jì)法》，首次授權(quán)總統(tǒng)可以宣布災(zāi)難狀態(tài)，授權(quán)聯(lián)邦政府對(duì)受災(zāi)的州和地方政府提供直接援助，是美國(guó)應(yīng)急管理的制度性立法，具有里程碑式的意義。該法限定的災(zāi)難包括“洪水、干旱、火災(zāi)、颶風(fēng)、地震、暴風(fēng)雪或其他災(zāi)難”。不過(guò)，聯(lián)邦政府的援助，只是用來(lái)把受損的公共設(shè)施和建筑修復(fù)到災(zāi)前的標(biāo)準(zhǔn)，而不是對(duì)受災(zāi)個(gè)人和社區(qū)的援助。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)自然災(zāi)害頻頻發(fā)生。1960、1961、1962、1965和1969年發(fā)生了5次颶風(fēng)災(zāi)害，1960年蒙大拿州和1964年阿拉斯加州發(fā)生強(qiáng)烈地震(強(qiáng)度達(dá)里氏9.2級(jí))，都造成了巨大損失。美國(guó)政府于1961 年設(shè)立的專門應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室，可以說(shuō)是美國(guó)應(yīng)急管理的雛形組織。不過(guò)，每次遭受自然災(zāi)害后，聯(lián)邦政府只對(duì)公共設(shè)施撥款援助，受災(zāi)民眾常常難以承受巨大的損失和恢復(fù)的負(fù)擔(dān)。為解決這一問(wèn)題，1968年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)洪水保險(xiǎn)法》(National Flood Insurance Act)，據(jù)此創(chuàng)立了美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(National Flood Insurance Program，NFIP)，將保險(xiǎn)引進(jìn)救災(zāi)領(lǐng)域。如果社區(qū)參加保險(xiǎn)計(jì)劃，將享受聯(lián)邦的補(bǔ)貼，這樣，居民可以以很低的價(jià)格獲得財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)；同時(shí)，該法限制在易澇的低洼地修建住宅區(qū)。它旨在減少政府對(duì)受災(zāi)地區(qū)的財(cái)政援助支出，將未來(lái)的洪災(zāi)救助轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司。另一方面，美國(guó)住房與城市發(fā)展部成立了聯(lián)邦災(zāi)害援助署(Federal Disaster Assistance Administration)，開(kāi)始為幸存者提供住房或其他形式的幫助，這是聯(lián)邦政府直接幫助災(zāi)民個(gè)人的開(kāi)端。

1970年，美國(guó)新修訂《災(zāi)難救濟(jì)法》，擴(kuò)展聯(lián)邦對(duì)災(zāi)難的援助范圍，授權(quán)對(duì)受災(zāi)的個(gè)人提供聯(lián)邦貸款和稅收優(yōu)惠，聯(lián)邦政府開(kāi)始投資建設(shè)減災(zāi)工程。尼克松總統(tǒng)認(rèn)為，聯(lián)邦政府與州政府和地方政府應(yīng)該是應(yīng)對(duì)災(zāi)難的伙伴。

1974年，《災(zāi)難救濟(jì)法》再次被修訂，確定了美國(guó)總統(tǒng)宣布災(zāi)難狀態(tài)的程序，給予總統(tǒng)依據(jù)自身判斷直接為受災(zāi)的州和地方政府提供援助的權(quán)力。然而,在聯(lián)邦層面上雖然有了這些相關(guān)法律和具有救助職能的機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)的部門或機(jī)構(gòu)。在幾次重大災(zāi)難的救助過(guò)程中，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限不明，相互爭(zhēng)權(quán)扯皮，造成救災(zāi)工作的諸多不便。住房與城市發(fā)展部通過(guò)其下設(shè)的聯(lián)邦保險(xiǎn)署和聯(lián)邦災(zāi)害援助署，掌握著抗災(zāi)的最大權(quán)力，軍方的民防準(zhǔn)備局、美國(guó)工程兵也介入其中，總共有100多個(gè)聯(lián)邦部門在災(zāi)難、危險(xiǎn)和緊急事態(tài)應(yīng)對(duì)的某些方面承擔(dān)責(zé)任，他們各行其是，實(shí)施相互矛盾的平行政策，讓下面無(wú)所適從。為改變這種局面，若干州的民防主任聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)全國(guó)州長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)，要求聯(lián)邦政府整合與應(yīng)急相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。

佐治亞州州長(zhǎng)吉米·卡特對(duì)這一混亂局面深有感觸，他當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后決心從組織上強(qiáng)化和整合聯(lián)邦的應(yīng)急管理職責(zé)。1978年6月19日，卡特向國(guó)會(huì)遞交了組建專門的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA) 的方案,將商業(yè)部的消防管理局、住房與城市發(fā)展部的聯(lián)邦保險(xiǎn)司和聯(lián)邦災(zāi)害救助署、總統(tǒng)行政辦公室的聯(lián)邦廣播系統(tǒng)、國(guó)防部的民防準(zhǔn)備局以及聯(lián)邦準(zhǔn)備局并入其中，除承擔(dān)這些機(jī)構(gòu)原有的職責(zé)之外，還負(fù)責(zé)監(jiān)督科學(xué)與技術(shù)政策辦公室的地震風(fēng)險(xiǎn)減輕計(jì)劃(Earthquake Hazard Reduction Program)，協(xié)調(diào)該辦公室的大壩安全問(wèn)題，幫助社區(qū)為重大氣候?yàn)?zāi)難準(zhǔn)備預(yù)案，協(xié)調(diào)自然與核災(zāi)難預(yù)警系統(tǒng)，協(xié)調(diào)減輕重大恐怖主義事件后果的準(zhǔn)備與預(yù)案編制等。

該方案經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，1979年3月31日，卡特發(fā)布12127 號(hào)行政命令,正式組建聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，其局長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。FEMA的建立，標(biāo)志著美國(guó)具有專職機(jī)構(gòu)、專職人員、從事專門應(yīng)急管理的新行業(yè)誕生。美國(guó)進(jìn)入在聯(lián)邦層面設(shè)計(jì)應(yīng)急管理的時(shí)期。

3 美國(guó)聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)期(1979-2001)

從FEMA 成立時(shí)起，美國(guó)擁有了一個(gè)專門管理各種災(zāi)難的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。它只是聯(lián)邦政府層面的統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，而不是全國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。它要解決的是聯(lián)邦政府層面應(yīng)急管理的統(tǒng)一運(yùn)作問(wèn)題。

由于民防準(zhǔn)備局的并入，F(xiàn)EMA早期的工作重心在戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備與各種災(zāi)難應(yīng)對(duì)之間搖擺。20世紀(jì)80年代的兩任局長(zhǎng)劉易斯·吉福里達(dá)(Louis Guiffrida) 和朱留斯·伯克頓(Julius Becton) 關(guān)注所謂的國(guó)家安全問(wèn)題，把應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)的核打擊作為主要工作，各種自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)置于無(wú)足輕重的地位，引起了國(guó)會(huì)中關(guān)于聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局職責(zé)的爭(zhēng)議，立法部門明顯傾向于將它作為應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難的機(jī)構(gòu)。

這樣，就需要對(duì)FEMA的職責(zé)和地位做個(gè)明確清晰的定位。1988年，國(guó)會(huì)通過(guò)了對(duì)羅伯特·斯塔夫?yàn)?zāi)難救濟(jì)與應(yīng)急援助法(Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 的修訂，其最大亮點(diǎn)是授予FEMA 在向受災(zāi)州提供援助中對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)責(zé)任，確立它在聯(lián)邦層面應(yīng)急管理權(quán)力運(yùn)作的中心地位。此外，法案還規(guī)定從州長(zhǎng)到總統(tǒng)宣布重大災(zāi)難和緊急事態(tài)的依據(jù)和程序，依此對(duì)受災(zāi)州提供財(cái)政和物資援助；確定受災(zāi)州獲得聯(lián)邦援助的條件是自己已經(jīng)耗盡全部應(yīng)對(duì)能力；強(qiáng)調(diào)減災(zāi)、準(zhǔn)備和預(yù)警工作的重要性。該法案把重大災(zāi)難限定為任何自然災(zāi)難或無(wú)論什么原因引起的火災(zāi)、洪水或爆炸。這是一個(gè)使美國(guó)的應(yīng)急管理規(guī)范化的法案，可以說(shuō)，在美國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域，除了2002年的《國(guó)土安全法》，沒(méi)有哪一個(gè)法案能與此法的重要性相匹敵，它解決了聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的統(tǒng)一運(yùn)作問(wèn)題，確立了總統(tǒng)宣布重大災(zāi)難狀態(tài)、通過(guò)FEMA 統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門應(yīng)對(duì)行動(dòng)的工作模式。雖然該法案強(qiáng)化FEMA 對(duì)各種災(zāi)難的應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)責(zé)任，但面對(duì)不斷發(fā)生的自然災(zāi)害，它顯得反應(yīng)遲鈍、應(yīng)對(duì)不力，引起國(guó)內(nèi)的廣泛批評(píng)之聲。人們開(kāi)始懷疑其存在價(jià)值，有的國(guó)會(huì)議員甚至提出要廢除它。

1993年，克林頓任命具有應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的杰姆斯·李·維特為局長(zhǎng)，開(kāi)始FEMA 全面的正規(guī)化的改革。他把工作方向確定為《斯塔夫法》規(guī)定的所有災(zāi)難：在內(nèi)部，重組機(jī)構(gòu)，提高工作效率，支持在災(zāi)難救助、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、減災(zāi)免災(zāi)、預(yù)防預(yù)警等工作中采用新技術(shù)；在外部，強(qiáng)化管理局與各州和地方緊急事態(tài)管理部門的聯(lián)系，同國(guó)會(huì)、各政府部門和新聞媒體建立良好的工作關(guān)系，工作信息對(duì)全社會(huì)公開(kāi)。

具有新氣象的FEMA經(jīng)受了一系列災(zāi)害的嚴(yán)峻考驗(yàn)。1993年，美國(guó)中西部大洪水使9個(gè)州宣布進(jìn)入災(zāi)難狀態(tài)，維特領(lǐng)導(dǎo)的FEMA采取卓有成效的應(yīng)對(duì)措施，并且在災(zāi)后恢復(fù)時(shí)對(duì)易澇區(qū)災(zāi)民實(shí)施房產(chǎn)全部買斷和搬遷計(jì)劃，一勞永逸地解決居民遭受洪災(zāi)問(wèn)題，深受人們的擁護(hù)。次年，加利福尼亞的諾斯里奇發(fā)生地震，維特改進(jìn)提供救助的方法和技術(shù)，大大提高工作效率。維特將FEMA 的工作重心放置在各種災(zāi)難，特別是自然災(zāi)害上，為FEMA 贏回尊重和名聲。美國(guó)學(xué)者稱贊他使FEMA 實(shí)現(xiàn)“鳳凰涅槃般的新生”，總結(jié)他對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)的7 大貢獻(xiàn)：重建FEMA 在災(zāi)難管理中的權(quán)威；任命具有豐富應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的人出任高級(jí)官員；重新定義FEMA 的使命和目標(biāo)；按照職責(zé)的脈絡(luò)改組FEMA；重新設(shè)計(jì)和解釋《斯塔夫法》并且支持立法；建立與媒體和政界的有效溝通；制定災(zāi)難應(yīng)對(duì)的前瞻性戰(zhàn)略?？梢哉f(shuō)，維特使FEMA 實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)的初衷，從此，聯(lián)邦層面對(duì)各州和地方政府的應(yīng)急援助能夠協(xié)調(diào)有序、效能卓著地進(jìn)行。

解決聯(lián)邦層面應(yīng)對(duì)突發(fā)事件統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)問(wèn)題的另一個(gè)重要文件是1992年4 月制定的《聯(lián)邦應(yīng)對(duì)預(yù)案》(Federal Response Plan，F(xiàn)RP)，1999年修訂公布第二版。該預(yù)案充分展現(xiàn)聯(lián)邦政府層面處置各種突發(fā)事件的運(yùn)作模式和工作框架，從中可以概覽美國(guó)第一階段應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)的整體風(fēng)貌?！堵?lián)邦應(yīng)對(duì)預(yù)案》依據(jù)1988年的《斯塔夫?yàn)?zāi)難救濟(jì)與應(yīng)急援助法》，構(gòu)建各州和地方政府在發(fā)生重大災(zāi)難或緊急事態(tài)而自己的救援力量不支時(shí)，聯(lián)邦政府幫助他們拯救生命保護(hù)公共衛(wèi)生、安全和財(cái)產(chǎn)，恢復(fù)社區(qū)生活的工作模式。一句話，它闡述聯(lián)邦政府動(dòng)員資源、實(shí)施救援行動(dòng)支持州和地方的運(yùn)行機(jī)制。在它的框架下，27個(gè)(含美國(guó)紅十字會(huì)) 聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)共同承諾參與救援行動(dòng)：在總統(tǒng)任命的聯(lián)邦協(xié)調(diào)官的組織協(xié)調(diào)下，及時(shí)、有序、有效地按照預(yù)案的行動(dòng)概念和各自承擔(dān)的功能責(zé)任，向受災(zāi)州和地方提供所需要的援助。

《聯(lián)邦應(yīng)對(duì)預(yù)案》解決的是聯(lián)邦政府對(duì)州和地方的緊急事態(tài)援助問(wèn)題。注意，僅僅是援助，而且是在各州應(yīng)急處置力嚴(yán)重不足時(shí)才能提供，應(yīng)急處置主體仍然是各州和地方政府。那么，各州和地方應(yīng)該怎么辦? 假如它們不做準(zhǔn)備，不搞應(yīng)急能力建設(shè)、不懂應(yīng)急處置，在各種災(zāi)害面前不堪一擊，坐等援助，豈不是把災(zāi)害處置的責(zé)任甩給聯(lián)邦政府? 所以，需要各州和地方政府有所動(dòng)作。

從美國(guó)的制度設(shè)置上講，聯(lián)邦政府不能干預(yù)各州和地方政府，但可以提供參考性政策建議。FEMA曾主持制定一個(gè)重要政策文件，推薦給各州和地方政府，這就是1996年9月發(fā)布的《州與地方指南101：全危險(xiǎn)應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制指南》(State and Local Guide (SLG) 101：Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning)。FEMA負(fù)責(zé)準(zhǔn)備、訓(xùn)練和演練的副局長(zhǎng)凱·高斯在該指南的序言中說(shuō):“FEMA的一個(gè)目標(biāo)是通過(guò)與州和地方政府合作，建立綜合的、基于風(fēng)險(xiǎn)的、針對(duì)全險(xiǎn)種的國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)中最關(guān)鍵的是應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案，它將說(shuō)明在突發(fā)事件前、中、后由誰(shuí)做什么、什么時(shí)間做、用什么資源做、行使什么權(quán)限。該指南為應(yīng)急管理者和其他應(yīng)急服務(wù)人員提供按照聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局概念編制的基于風(fēng)險(xiǎn)、全險(xiǎn)種的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案信息。……該指南將幫助州和地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)編制出具有如下作用的行動(dòng)預(yù)案：能夠作為有效應(yīng)對(duì)威脅本轄區(qū)任何災(zāi)害的基礎(chǔ)工具；促進(jìn)將減災(zāi)整合進(jìn)響應(yīng)與恢復(fù)行動(dòng)中；推進(jìn)在重大災(zāi)害中聯(lián)邦應(yīng)對(duì)預(yù)案啟動(dòng)后與聯(lián)邦政府的合作。”如果各州和地方政府能夠按照該指南的內(nèi)容和要求去實(shí)施，它們的應(yīng)急能力和水平將會(huì)大大提升，這樣,在應(yīng)對(duì)一般災(zāi)害時(shí)，它們都能游刃有余；在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)，也能夠抵擋一陣,然后是聯(lián)邦政府介入，共同完成應(yīng)急處置和部分恢復(fù)。

至此，美國(guó)聯(lián)邦層面上應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)基本完成。它解決聯(lián)邦政府層面各機(jī)構(gòu)援助州和地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問(wèn)題；同時(shí)，也對(duì)州和地方政府提出在應(yīng)急能力方面自我建設(shè)、自我強(qiáng)化的建議，體現(xiàn)出應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)由聯(lián)邦層面向全國(guó)過(guò)渡的設(shè)想。

4 美國(guó)全國(guó)層面應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)期 (2002 年以來(lái))

2001年發(fā)生的“9·11”事件，是美國(guó)應(yīng)急管理的一個(gè)分水嶺。自FEMA成立以來(lái)，美國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束，推動(dòng)美國(guó)應(yīng)急管理的重心逐漸從國(guó)家安全轉(zhuǎn)向了自然災(zāi)害和人為事故，并且在維特的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)歷了1993年中西部大洪水、1994年諾斯里奇地震、1995年俄克拉荷馬市聯(lián)邦大樓的恐怖襲擊等重大事件的考驗(yàn)，已經(jīng)贏得廣泛的贊譽(yù)。突然，一場(chǎng)空前的恐怖襲擊徹底打痛美國(guó)，美國(guó)開(kāi)始重新審視自己的主要威脅究竟是什么——答案當(dāng)然是恐怖主義；目前的FEMA能夠應(yīng)對(duì)嗎? 事實(shí)證明顯然不行。為此，美國(guó)需要一個(gè)把國(guó)際恐怖主義作為主要對(duì)象、國(guó)土安全作為主要目標(biāo)的應(yīng)急管理系統(tǒng)，一個(gè)新的頂層設(shè)計(jì)時(shí)機(jī)到來(lái)。

這個(gè)頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)是反恐，但針對(duì)的問(wèn)題是什么? 根據(jù)當(dāng)時(shí)對(duì)“9·11”事件的初步調(diào)查，美國(guó)政府就得出一個(gè)可怕的結(jié)論：參與襲擊的恐怖分子在事件發(fā)生之前就已經(jīng)被相關(guān)的政府情報(bào)部門所關(guān)注。聯(lián)邦調(diào)查局的特工報(bào)告本·拉登派遣若干年輕人進(jìn)入了美國(guó)的民航培訓(xùn)學(xué)校，建議調(diào)查甄別；國(guó)家安全局截獲恐怖分子要在馬來(lái)西亞開(kāi)會(huì)醞釀一個(gè)“重大陰謀”；沙特的情報(bào)機(jī)構(gòu)告訴美國(guó)中央情報(bào)局2個(gè)重量級(jí)的恐怖分子已經(jīng)進(jìn)入美國(guó)。這一切最終引起時(shí)任中央情報(bào)局反恐安全事務(wù)特別顧問(wèn)的理查德·克拉克的警惕。在2001年1月20日，也就是“9·11”事件發(fā)生之前8個(gè)月，他給小布什總統(tǒng)提交一篇備忘錄,告誡“我們迫切需要對(duì)基地組織網(wǎng)絡(luò)，展開(kāi)最高級(jí)別的政策評(píng)估，應(yīng)該把本·拉登視為一級(jí)威脅”；8月6日，距“9·11”僅一個(gè)月零幾天，中央情報(bào)局當(dāng)天呈報(bào)小布什的《總統(tǒng)每日簡(jiǎn)報(bào)》的標(biāo)題就是“本·拉登決心襲擊美國(guó)”，指出“聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)顯示目前在美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的一些可疑活動(dòng)與準(zhǔn)備劫機(jī)或其他形式的襲擊相符”。但所有這些都被忽略，“9·11”事件如期“上演” 。

歸納起來(lái)，以上疏忽與失誤，主要?dú)w咎于1995年美國(guó)司法部出臺(tái)的關(guān)于限制情報(bào)共享的政策。2004年4月，時(shí)任美國(guó)司法部長(zhǎng)約翰·阿什克羅夫特在“9·11”調(diào)查委員會(huì)作證時(shí)說(shuō)，“‘9·11’事件中最大最主要的機(jī)制性原因就是刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)與情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的分離隔絕”。理查德·克拉克也寫道，“我們的機(jī)構(gòu)是失敗的……失敗在沒(méi)有將正確的情報(bào)在正確的時(shí)間交給正確的人”。后來(lái)逃到俄羅斯的斯諾登也承認(rèn)，“在9·11事發(fā)后，情報(bào)部門才發(fā)現(xiàn)，事發(fā)前他們已經(jīng)獲取足夠必要的信息，中情局也知道恐怖分子是誰(shuí)，但在所有搜集到的海量機(jī)密信息中，他們沒(méi)能完全理解信息之間的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致沒(méi)能及時(shí)做出決策性判斷”。

由一百多個(gè)部門共同承擔(dān)國(guó)土安全職責(zé)，導(dǎo)致情況不明、責(zé)任不清，小布什總統(tǒng)決定組建國(guó)土安全部，整合全國(guó)行政資源，全力處理好反恐與其他威脅美國(guó)公共安全的事件。此外，恐怖襲擊可能發(fā)生在美國(guó)任何一個(gè)地方，而反恐的專業(yè)性和難度不是哪一個(gè)州或地方政府能夠勝任的，所以，美國(guó)的國(guó)土安全必須是從聯(lián)邦到州和地方政府共同擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)。這樣，美國(guó)應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)任務(wù)就是：整合聯(lián)邦政府所有的與國(guó)土安全和反恐相關(guān)的機(jī)構(gòu)于一體；建立一套包含從聯(lián)邦到各州和地方政府的舉國(guó)一致的管理系統(tǒng)。

2002年6月，小布什總統(tǒng)在要求成立國(guó)土安全部而致國(guó)會(huì)的建議書中說(shuō),“美國(guó)面臨的威脅發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，要求一個(gè)新的政府結(jié)構(gòu)去應(yīng)對(duì)無(wú)形的敵人——他們可能使用廣泛的武器發(fā)動(dòng)進(jìn)攻。現(xiàn)在我們沒(méi)有一個(gè)單一的政府部門把國(guó)土安全作為主要職責(zé)。事實(shí)上，國(guó)土安全的責(zé)任分散在100 多個(gè)政府組織中。美國(guó)需要一個(gè)單一的、聯(lián)合起來(lái)的國(guó)土安全部門以改進(jìn)針對(duì)當(dāng)前威脅的保護(hù)工作，并能足夠靈活地應(yīng)對(duì)未來(lái)未知的威脅”。他指出，成立國(guó)土安全部將使美國(guó)更安全，因?yàn)槊绹?guó)擁有了一個(gè)專注于保護(hù)美國(guó)國(guó)土安全的部門，一個(gè)保護(hù)美國(guó)邊境、交通部門、港口和重要基礎(chǔ)設(shè)施的部門，一個(gè)綜合與分析來(lái)自多方面安全情報(bào)的部門，一個(gè)與州和地方政府、私人企業(yè)和美國(guó)人民協(xié)調(diào)溝通威脅與準(zhǔn)備事宜的部門，一個(gè)協(xié)調(diào)各種力量、保護(hù)美國(guó)人民免遭生物恐怖主義和其他大規(guī)模殺傷性武器襲擊的部門，一個(gè)幫助訓(xùn)練和裝備第一應(yīng)對(duì)者的部門，一個(gè)管理聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的部門。

可見(jiàn)，美國(guó)成立國(guó)土安全部是經(jīng)過(guò)仔細(xì)思考和精心設(shè)計(jì)的。它既要在FEMA 的基礎(chǔ)上建立聯(lián)邦政府層面唯一的全面負(fù)責(zé)國(guó)土安全的部門，也計(jì)劃協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)州和地方一起參與國(guó)家安全事務(wù)。如上文所述，聯(lián)邦層面上的問(wèn)題容易解決，向下協(xié)調(diào)就不容易了。主要障礙仍然是美國(guó)的聯(lián)邦制度。應(yīng)小布什政府的要求，美國(guó)國(guó)會(huì)2002年通過(guò)《國(guó)土安全法》，批準(zhǔn)成立國(guó)土安全部。包括FEMA 在內(nèi)，22個(gè)聯(lián)邦部門劃入國(guó)土安全部。它下設(shè)1個(gè)部長(zhǎng)辦公廳和4個(gè)司，分別是邊界與運(yùn)輸安全司、緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司、科學(xué)與技術(shù)司和情報(bào)分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)司，F(xiàn)EMA 成為緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司的下屬單位。

國(guó)土安全部的職責(zé)，《國(guó)土安全法》第101條作了如下規(guī)定：

“①總論。該部的主要職責(zé)是：(A)預(yù)防美國(guó)境內(nèi)的恐怖襲擊;(B)減少美國(guó)面對(duì)恐怖主義的脆弱性；(C)一旦在美國(guó)境內(nèi)發(fā)生恐怖襲擊，將損害減小到最小，并幫助從襲擊中恢復(fù)；(D)履行劃撥給國(guó)土安全部的部門的所有職責(zé)，包括承擔(dān)處理自然與人為危機(jī)和緊急事態(tài)預(yù)案編制的所有責(zé)任；(E)確保國(guó)土安全部所屬部門的與保護(hù)國(guó)土不是直接相關(guān)的功能不被削弱或忽略，除非通過(guò)國(guó)會(huì)特別明確的法令許可；(F)保證美國(guó)全面的經(jīng)濟(jì)安全不因?yàn)橹荚诒Ｗo(hù)國(guó)土安全的工作、行動(dòng)和計(jì)劃而被削弱；(G)監(jiān)控非法毒品交易與恐怖主義的聯(lián)系，協(xié)調(diào)各方面工作去切斷這種聯(lián)系，同時(shí)致力于阻斷非法毒品交易。

②調(diào)查和起訴恐怖主義的職責(zé)?！?/p>

從立法的精神和國(guó)土安全部成立的動(dòng)機(jī)來(lái)看，國(guó)土安全部將反恐作為首要任務(wù)，顯示出“9·11”事件深刻的影響，盡管恐怖主義不是美國(guó)最常見(jiàn)的突發(fā)事件。而經(jīng)常發(fā)生的自然災(zāi)害、技術(shù)和人為事故，作為原FEMA的職責(zé)，雖然原封不動(dòng)地劃撥給國(guó)土安全部，但作為國(guó)土安全部下屬的緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司所管轄的三級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，實(shí)際上很難得到應(yīng)有的重視，勢(shì)必影響到各種突發(fā)事件的處置。這一點(diǎn)在3年后的卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對(duì)中應(yīng)驗(yàn)。至此，在法律上和國(guó)家機(jī)構(gòu)上建立全國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的路徑基本打通。但是，要在實(shí)踐中跨越聯(lián)邦制的障礙，需要在頂層設(shè)計(jì)上設(shè)計(jì)出一種機(jī)制。完成這一任務(wù)的，是小布什總統(tǒng)關(guān)于國(guó)土安全的3個(gè)總統(tǒng)令。

第一個(gè)總統(tǒng)令是2003年2月發(fā)布的5號(hào)總統(tǒng)令(HSPD-5)“管理國(guó)內(nèi)突發(fā)事件”，目的是超越聯(lián)邦制的限制，建立一個(gè)單一的、全面的國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)，把州和地方政府組織進(jìn)來(lái)，“確保用一個(gè)全國(guó)的國(guó)內(nèi)突發(fā)事件管理路徑,使各層級(jí)政府能夠一起高效工作”，提高美國(guó)管理國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的能力。借此制定《全國(guó)突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(National Incident Management System，NIMS)。NIMS 為美國(guó)建設(shè)一套從聯(lián)邦政府到州和地方政府，統(tǒng)一地針對(duì)各類突發(fā)事件的準(zhǔn)備、響應(yīng)和事后恢復(fù)的工作系統(tǒng)。它的核心是突發(fā)事件指揮系統(tǒng)，以及服務(wù)該系統(tǒng)的一組核心概念、原則、術(shù)語(yǔ)和技術(shù)；還包括跨部門協(xié)調(diào)系統(tǒng)和資源保障系統(tǒng)等。

5號(hào)總統(tǒng)令還要求，國(guó)土安全部要依據(jù)NIMS制定出《國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)案》(National Response Plan，NRP)。這個(gè)預(yù)案應(yīng)該利用NIMS，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中為全國(guó)層面上的政策和行動(dòng)方向提供一個(gè)體系和工作機(jī)制，服務(wù)聯(lián)邦對(duì)州和地方應(yīng)急管理者的支持，并且在適當(dāng)時(shí)直接行使聯(lián)邦權(quán)力和責(zé)任。同時(shí)，它還應(yīng)該包括統(tǒng)一的突發(fā)事件報(bào)告制度、評(píng)價(jià)、演習(xí)等內(nèi)容。

由此可見(jiàn)，5號(hào)總統(tǒng)令是一個(gè)改變美國(guó)應(yīng)急管理體制的標(biāo)志性文件。它雖然不能突破聯(lián)邦制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但它重新設(shè)計(jì)一套應(yīng)急管理系統(tǒng)，疊加在聯(lián)邦制度上，力爭(zhēng)能夠把聯(lián)邦、州和地方政府在NIMS 內(nèi)組織起來(lái)，協(xié)力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

2004年3月，NIMS正式公布；同年12月，依據(jù)NIMS制定的《國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)案》發(fā)布，它適用于所有復(fù)合的、常變的恐怖襲擊和重大災(zāi)難，主要內(nèi)容可以歸納為：建立全國(guó)的綜合應(yīng)對(duì)所有災(zāi)難的包括四階段行動(dòng)路徑；提供聯(lián)邦政府與州和地方政府應(yīng)急互動(dòng)框架；描述應(yīng)急活動(dòng)所需的能力、資源，確定責(zé)任、行動(dòng)程序和協(xié)議；建立整合四階段行動(dòng)、改進(jìn)各級(jí)政府協(xié)調(diào)、資源利用、危險(xiǎn)溝通等應(yīng)急行動(dòng)的機(jī)制。

比較《國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)案》與《聯(lián)邦應(yīng)對(duì)預(yù)案》，顯而易見(jiàn)的2個(gè)改變是：聯(lián)邦政府從支援性責(zé)任變?yōu)槌袚?dān)性+支援性責(zé)任；實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)急管理系統(tǒng)NIMS，使應(yīng)急行動(dòng)從聯(lián)邦層面發(fā)展到全國(guó)。

第二個(gè)總統(tǒng)令是2003年12月的7號(hào)令(HSPD-7)“重要基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定、排序、保護(hù)”，主要內(nèi)容是：把國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和資源排查、排序并制定針對(duì)恐怖襲擊的保護(hù)措施，制定重要基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護(hù)預(yù)案。

第三個(gè)總統(tǒng)令是2003年12月的8號(hào)令(HSPD-8)“全國(guó)準(zhǔn)備”，這是一個(gè)在NIMS的運(yùn)行軌道上，部署和落實(shí)美國(guó)應(yīng)急管理戰(zhàn)略安排的重要文件。它制定了加強(qiáng)美國(guó)國(guó)家準(zhǔn)備以預(yù)防和應(yīng)對(duì)恐怖襲擊和重大災(zāi)難的政策，要求確定能夠應(yīng)對(duì)全險(xiǎn)種的準(zhǔn)備目標(biāo)，建立聯(lián)邦支持州和地方政府的更優(yōu)機(jī)制，設(shè)置強(qiáng)化各級(jí)政府能力的系列行動(dòng)(包括裝備建設(shè)、危機(jī)溝通、訓(xùn)練演習(xí)和評(píng)價(jià)評(píng)估等)。

按照8號(hào)總統(tǒng)令的部署，國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)土安全部先后發(fā)布3個(gè)序列性文件，彼此間包含著嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。分別是《國(guó)家預(yù)案編制情景》(National Planning Scenario)、《通用任務(wù)清單》(Universal Task List)、《目標(biāo)能力清單》(Target Capabilities List)。它們之間的相互關(guān)系，見(jiàn)表1。

表1 3個(gè)序列性文件Tab.1 Three sequential files

至此，美國(guó)全國(guó)性應(yīng)急管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)基本完成。它以反恐為主要目的，以NIMS為運(yùn)行軌道，克服聯(lián)邦制對(duì)應(yīng)急管理權(quán)力運(yùn)行的障礙，建立以滿足應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件能力需求為導(dǎo)向的全國(guó)準(zhǔn)備方案，成為21世紀(jì)美國(guó)制度建設(shè)的一個(gè)典范。

此后，美國(guó)的全國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)也不斷進(jìn)行調(diào)整，但基本是在NIMS 路徑上，算是“微調(diào)”。比較突出的有2次：

一是2005年卡特里娜颶風(fēng)后的FEMA改革法案(Post Katrina Emergency Management Reform Act of 2006)，重新提升了FEMA在國(guó)土安全部中的地位(至副部級(jí))，強(qiáng)化了由FEMA主導(dǎo)的對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，算是對(duì)國(guó)土安全部以反恐為主要目標(biāo)的平衡。

二是2008年以后，國(guó)土安全部廢除了《國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)案》，代之以《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》(National Response Frame，NRF)。為什么用“框架” 代替“預(yù)案”? 主要是人們普遍認(rèn)為該預(yù)案不能勝任“全國(guó)” 這一目標(biāo)，未能清晰說(shuō)明各方應(yīng)對(duì)者的角色和責(zé)任；在應(yīng)急管理者的眼中，預(yù)案及附件顯然不能構(gòu)成真正的行動(dòng)預(yù)案，內(nèi)容與名稱不相符。使用“框架” 這個(gè)詞，能夠更準(zhǔn)確地說(shuō)明其目的：有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是各級(jí)政府、非政府組織、私人部門和公民個(gè)人共同的責(zé)任。

“框架” 賦予它們實(shí)現(xiàn)《全國(guó)準(zhǔn)備指導(dǎo)方針》所列舉的具體情景的戰(zhàn)略和行動(dòng)雙重預(yù)案的責(zé)任。當(dāng)然，框架是依據(jù)NIMS 建立的，目的是為全國(guó)突發(fā)事件管理提供一致的模板，是國(guó)家如何實(shí)施全險(xiǎn)種應(yīng)對(duì)的指南。它建立了一個(gè)可升級(jí)的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的開(kāi)放結(jié)構(gòu)，便于在全國(guó)層面上安排重要角色和責(zé)任。

奧巴馬政府上臺(tái)后，在2011年發(fā)布了一個(gè)關(guān)于全國(guó)準(zhǔn)備的8號(hào)政策令(Presidential Policy Directive 8：National Preparedness，PPD-8)，它取代了小布什總統(tǒng)同名的8號(hào)令(HSPD-8)。原因是小布什的8號(hào)令要美國(guó)做的國(guó)家準(zhǔn)備太廣泛，花費(fèi)巨大，美國(guó)政府無(wú)力支撐；奧巴馬的8號(hào)令動(dòng)員從聯(lián)邦政府到社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人都參與到突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)中去。為此，奧巴馬政府2012年將應(yīng)急管理工作的全流程分解為5個(gè)框架(《全國(guó)預(yù)防框架》《全國(guó)保護(hù)框架》《全國(guó)減除框架》《全國(guó)應(yīng)對(duì)框架》《全國(guó)恢復(fù)框架》)，使美國(guó)從聯(lián)邦、州、地方政府到私人企業(yè)、非政府組織、社區(qū)和個(gè)人都能夠參與和包容進(jìn)來(lái)。美國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)得到了新的發(fā)展。

總結(jié)上文所述，美國(guó)的應(yīng)急管理從設(shè)計(jì)上講，經(jīng)歷了3個(gè)階段，其基本脈絡(luò)和各階段的目標(biāo)、任務(wù)，見(jiàn)表2。

表2 美國(guó)應(yīng)急管理階段Tab.2 Emergency management phase in the United States

從表2可見(jiàn)，美國(guó)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)的每一步進(jìn)展，都是時(shí)代的要求，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，由立法做保障，以一系列扎實(shí)的行政措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中體現(xiàn)出的應(yīng)急管理戰(zhàn)略思維，對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理體系的建設(shè)，具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

5 美國(guó)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示

如同美國(guó)，我國(guó)的應(yīng)急管理體系也是一個(gè)緊扣我國(guó)國(guó)情和形勢(shì)需求不斷建設(shè)和完善的過(guò)程。他山之石可以攻玉，美國(guó)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)的實(shí)踐，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)具有如下的啟示。

(1)應(yīng)急管理體系建設(shè)要以最大限度發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)為目標(biāo)。美國(guó)的應(yīng)急管理體系建設(shè)，是圍繞擺脫聯(lián)邦分權(quán)制的劣勢(shì)、建立統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)各方力量的系統(tǒng)而展開(kāi)的。我國(guó)作為單一制國(guó)家，具有集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，但是，在2018年應(yīng)急管理部成立之前，對(duì)各類突發(fā)事件實(shí)行“分類管理”，四大類突發(fā)事件分由政府30多個(gè)部門管理，使得應(yīng)急管理政出多門、指揮多元、資源分散、效率降低。2018年體制改革之后，自然災(zāi)害的全部和事故災(zāi)難的大部都集中由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，從主體上改變了政府所有部門都承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的做法。即使如此，在應(yīng)急管理的社會(huì)動(dòng)員、全民參與等方面，我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的潛力還很大，需要從頂層設(shè)計(jì)上予以全盤考慮。

(2)應(yīng)急管理體系建設(shè)要以法律為保障。美國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展的每一步，都從立法開(kāi)始，以法律為保障，使每一項(xiàng)政策和措施都能落到實(shí)處。我國(guó)的應(yīng)急管理體系建設(shè)，法律保障相對(duì)滯后。2007年公布《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之后，我國(guó)的應(yīng)急管理形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，該法急需修訂。2018年體制改革之后，政府應(yīng)急管理部門的職責(zé)都以“三定方案”為依據(jù)，彈性大、模糊空間大。我國(guó)在應(yīng)急管理方面的許多事務(wù)，都由行政權(quán)力臨時(shí)決定，隨意性強(qiáng)。在應(yīng)對(duì)新冠疫情的戰(zhàn)役中，政府臨時(shí)設(shè)置的“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，沒(méi)有制度上的長(zhǎng)久保障。因此，我們需要借鑒美國(guó)的做法，盡快立法予以規(guī)范。

(3)系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化是應(yīng)急管理體系成熟的重要標(biāo)志。美國(guó)的《全國(guó)突發(fā)事件管理系統(tǒng)》，在應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急信息管理、應(yīng)急資源管理和應(yīng)急保障方面都做了非常規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)急管理系統(tǒng)中確定的所有工作崗位的職責(zé)和任職人員的資質(zhì)，也以標(biāo)準(zhǔn)形式做了詳盡規(guī)定。我國(guó)自2003年應(yīng)對(duì)“非典”開(kāi)始，應(yīng)急管理體系取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但整個(gè)體系的系統(tǒng)化和各個(gè)部分(環(huán)節(jié))的標(biāo)準(zhǔn)化還沒(méi)有啟動(dòng)，而系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化是應(yīng)急管理體系成熟的重要標(biāo)志，我們亟需迎頭趕上。

6 結(jié)論

頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)規(guī)劃的最高層級(jí)，通過(guò)研究美國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展歷程，為我國(guó)建立應(yīng)急管理體系的建設(shè)提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)分析研究可得：

(1)美國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展經(jīng)歷3個(gè)階段：就事論事的無(wú)頂層設(shè)計(jì)階段；由FEMA統(tǒng)一協(xié)調(diào)的聯(lián)邦層面設(shè)計(jì)階段；在國(guó)土安全部領(lǐng)導(dǎo)下建立在NIMS之上的全國(guó)層面設(shè)計(jì)階段。

(2)美國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)展過(guò)程中克服聯(lián)邦制的障礙，從聯(lián)邦政府對(duì)突發(fā)事件不管到統(tǒng)一管理，并支持州和地方的應(yīng)急管理再到建立從聯(lián)邦到州和地方政府的應(yīng)急管理系統(tǒng)，整個(gè)發(fā)展過(guò)程中的每個(gè)階段都有重要的立法或文件保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

(3)美國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的成熟過(guò)程說(shuō)明，任何國(guó)家的應(yīng)急管理體系，都必須依據(jù)本國(guó)的國(guó)情和需求建立、發(fā)展和提升，其他國(guó)家可以借鑒，但不能照搬。我國(guó)的應(yīng)急管理體系在成長(zhǎng)歷程中，在頂層設(shè)計(jì)的層面上，應(yīng)該緊扣我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需求，針對(duì)應(yīng)急管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，不斷做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)，確保高效處置各類突發(fā)事件，最大限度地維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。