曹志立 曹海軍

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110169）

引言

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加速和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)問題的復(fù)雜性和價(jià)值觀念的多元化日益加劇，公共政策如何被“講述”出來，政策內(nèi)容能否被公眾接受并獲得支持等問題愈發(fā)重要。早在20世紀(jì)70年代，公共政策先驅(qū)拉斯韋爾（Lasswell）提出“政策科學(xué)（Policy Science）”概念時(shí)，就已指出政策科學(xué)家要能“說服”（而非“強(qiáng)迫”）社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體幫助解決社會(huì)“弊病”，更好實(shí)現(xiàn)公共利益[1]。現(xiàn)代公共政策中，“說服”也是政策參與者達(dá)到既定目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的重要策略。隨著后現(xiàn)代思潮的興起，崇尚理性主義和實(shí)證方法的傳統(tǒng)公共政策研究，在解決“棘手”問題、提供政策建議方面的功能被認(rèn)為已經(jīng)失效了，陷入了“要么淪為政治游戲運(yùn)作的工具、要么服務(wù)于政府部門改良自身組織效率而非解決問題本身”的困境[2]?？茖W(xué)實(shí)證主義的理論假設(shè)，已經(jīng)難以對(duì)社會(huì)運(yùn)行做出合理的解釋與應(yīng)對(duì)，無法確保其研究結(jié)論能被具體地點(diǎn)和時(shí)間中的調(diào)查群體所證實(shí)[3]。

在此背景下，公共政策被認(rèn)為只有在解釋當(dāng)中才能獲得真正的意義，人們?nèi)绾慰创稠?xiàng)政策或是否支持某項(xiàng)政策，往往取決于這項(xiàng)政策是如何被“敘述”出來的。著名公共政策學(xué)家戴伊（Dye）曾深刻地指出，政策分析把研究的重點(diǎn)“主要集中在政府行動(dòng)，而不是政府的言辭”是它的一大誤區(qū)[4]19。政策議題如何被描述、政策方案如何被呈現(xiàn)，對(duì)于公共政策的決策、執(zhí)行和評(píng)估過程同樣重要，因此，政策敘事的概念也被提出。20世紀(jì)80年代以來，西方學(xué)者圍繞政策敘事的內(nèi)涵、要素和功能等展開了大量討論，綜合了解釋主義和實(shí)證主義的研究取向，運(yùn)用了語義分析和實(shí)證案例等研究方法。

以policy narrative/story為標(biāo)題關(guān)鍵詞，在Web of Science核心數(shù)據(jù)庫(kù)（SSCI）中分別進(jìn)行檢索，經(jīng)過篩選和剔除之后，總共得到357篇論文（截至2021年5月10日）。相關(guān)文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)情況和發(fā)展趨勢(shì)見圖1和圖2。

圖1 policy narrative/story相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)文量統(tǒng)計(jì)（1986—2021）

圖2 policy narrative/story相關(guān)引文量統(tǒng)計(jì)（1986—2021）

從文獻(xiàn)及引文量趨勢(shì)中可以看出，政策敘事這一概念從20世紀(jì)80年代被提出之后經(jīng)歷了很長(zhǎng)一段的沉淀期。早期學(xué)者如卡普蘭（Kaplan）[5]、羅伊（Roe）[6]1等都曾深刻指出，政策敘事在解釋哪一類政策行動(dòng)或哪一種政策決策可取的原因方面是十分有效的，這是因?yàn)閷?shí)證主義的政策研究難以應(yīng)付紛繁復(fù)雜的政策情境。但這一時(shí)期的相關(guān)討論并未引起學(xué)者重視，正如后來范·伊滕（Van Eeten）的預(yù)言，“故事”不可避免地會(huì)成為公共政策分析的核心概念，而事實(shí)證明這一時(shí)刻的到來其實(shí)“晚了”[7]251。從文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)的趨勢(shì)圖可以看出，政策敘事的系統(tǒng)化研究和暴發(fā)式增長(zhǎng)，也只是近十年的事情。

就當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理而言，黨和政府在治國(guó)理政過程中歷來都十分重視“政策敘事”，例如，從革命時(shí)期到現(xiàn)在一直強(qiáng)調(diào)“從群眾中來、到群眾中去”的“典型”塑造和宣傳工作方式就是政策敘事的很好例子，農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的“大寨”故事、改革開放初期的“小崗村”故事等，都成功地讓不同時(shí)期國(guó)家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策被廣大民眾所了解、認(rèn)可和支持。國(guó)家以何種策略和措施回應(yīng)社會(huì)中不斷涌現(xiàn)的公共問題日益重要，但對(duì)公共問題處置過程和處置效果展開的“敘述”過程，同樣也關(guān)系到治理效果[8]。在全面深化改革的新時(shí)期，如何講述或敘述政策也是復(fù)雜社會(huì)輿情給公共部門提出的一道“難題”，政府如果對(duì)政策闡述不足或者在回應(yīng)社會(huì)過程中出現(xiàn)偏差，往往就會(huì)加劇沖突。政策敘事不僅包括國(guó)家向社會(huì)公眾的講述過程，也包括社會(huì)團(tuán)體介入到公共問題的敘述以及隨之產(chǎn)生的二者互動(dòng)。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究主要圍繞敘事式政策框架的介紹展開，尚需對(duì)政策敘事進(jìn)行專門和系統(tǒng)探討。

有鑒于此，本文旨在全面回顧和梳理西方政策敘事研究的相關(guān)文獻(xiàn)，從基本內(nèi)涵、微觀結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)過程、影響因素、結(jié)果變量和作用機(jī)制幾個(gè)方面，對(duì)政策敘事展開剖析，系統(tǒng)呈現(xiàn)政策敘事研究領(lǐng)域的理論前沿和最新進(jìn)展，以期為該領(lǐng)域未來研究提供參考和借鑒。

一、何謂政策敘事：政策敘事內(nèi)涵的多維解釋

何謂政策敘事？從本源進(jìn)行追溯，將有助于對(duì)這一概念及其內(nèi)涵的把握。敘事（narrative/storytelling），是一個(gè)語言學(xué)和文學(xué)等學(xué)科的概念，按法國(guó)著名敘事學(xué)家熱奈特（Gen?ette）的界定，其含義可以分三個(gè)層面理解：作為敘事內(nèi)容的“故事”、作為刻畫故事手段的口頭或書面“敘事”以及作為陳述行為的“敘述”[9]6。日常生活中，人們往往依據(jù)字面含義，把敘事理解為“敘述事情”或“講述故事”，也即“通過語言或其他媒介來再現(xiàn)特定時(shí)間和空間里的事件”[10]2。隨著社會(huì)科學(xué)研究的“敘事轉(zhuǎn)向”向公共政策領(lǐng)域延伸，有關(guān)政策敘事概念的討論也逐漸增多，學(xué)者們給出了各自不同的定義和解讀。整體而言，已有研究對(duì)政策敘事內(nèi)涵的理解可劃分為三個(gè)維度，即將政策敘事視為一種“故事內(nèi)容”、一種“表達(dá)技巧”，以及一種“政策行動(dòng)”。

第一維度是作為“故事內(nèi)容”的政策敘事（poli?cy narrative as stories/events），將政策敘事視為公共政策過程（制定、執(zhí)行和評(píng)估）中運(yùn)用的一種素材，也即各類故事或事件的合集。這里的敘事由一連串具有先后順序的事件或故事組成，區(qū)別于一般政策過程中所使用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和科學(xué)研究結(jié)果。羅伊給出的政策敘事經(jīng)典概念認(rèn)為，政策敘事是包含了情境和立場(chǎng)（scenarios and arguments）的一系列故事[6]34。政策話語分析學(xué)家們認(rèn)為敘事作為話語表達(dá)的形式，其載體更多體現(xiàn)為故事，因此，他們將政策敘事分析當(dāng)作是對(duì)其中故事的分析[11]162。政策相關(guān)主體在公共政策過程中所使用的“故事”來源廣泛，既可以是一系列現(xiàn)實(shí)的事件，也可以是網(wǎng)絡(luò)短視頻或者是文化影視產(chǎn)品等。這不僅反映出人們?cè)谡哌^程中可以使用更多信息數(shù)據(jù)，而且意味著，故事是不同于理性和科學(xué)那樣，將復(fù)雜世界簡(jiǎn)單化約、追求模式化的知識(shí)生產(chǎn)方式，它能夠提供具有整體性、全面性和情境化的信息。由于公共政策制定、執(zhí)行和評(píng)估等過程本身就是需要在復(fù)雜環(huán)境中權(quán)衡各方觀點(diǎn)、平息多方爭(zhēng)議、合理分配責(zé)任，因此故事在公共政策中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

第二維度是作為“表達(dá)技巧”的政策敘事（poli?cy narrative as rhetoric），將政策敘事視為公共政策過程中所運(yùn)用的修辭技術(shù)或手法。這里的政策敘事側(cè)重于對(duì)事件或事實(shí)的敘述、講述，區(qū)別于客觀的陳述、描述或紀(jì)實(shí)。作為“表達(dá)技巧”的政策敘事不再將敘事的內(nèi)涵局限于故事或事件本身，而是進(jìn)一步拓展到故事中的人物、事件和情境如何排列與組合，故事中的信息和要素如何通過情節(jié)融合成為一個(gè)有意義的整體，從而讓人們更好地了解特定實(shí)踐、觀念、地點(diǎn)和符號(hào)所包含的意義。正因?yàn)槿绱?，一部分學(xué)者認(rèn)為政策敘事就是生產(chǎn)意義的修辭技巧。作為“表達(dá)技巧”的政策敘事，既包括倒敘、插敘等有關(guān)事件順序的敘述方法，也包含了夸張、比喻等有關(guān)事件描述的修辭手法。索格莫頓（Throg?morton）曾指出，故事本身就具有修辭意蘊(yùn)，是一種帶有說服性或誘導(dǎo)性的話語形式，政策中的故事描述會(huì)產(chǎn)生文學(xué)性效果。他在對(duì)美國(guó)歷史上著名的拉芙運(yùn)河事件（The Love Canal）的分析中指出，故事會(huì)放大民眾對(duì)周遭社會(huì)問題的恐懼情緒、加劇非理性的“危機(jī)感知”[12]。斯通（Stone）對(duì)隱喻（比喻的一種）這一政策敘事手法進(jìn)行剖析后認(rèn)為，政策敘事能夠在事件A和事件B之間建立一種潛在的映射關(guān)系，而且，這種映射關(guān)系更讓人們明白“當(dāng)存在某種社會(huì)問題時(shí)，那就需要采取相應(yīng)的行動(dòng)方案了”[13]171。作為“表達(dá)技巧”的政策敘事，不同于對(duì)事件進(jìn)行簡(jiǎn)單描述的作為“故事內(nèi)容”的政策敘事，已經(jīng)可以對(duì)客觀事實(shí)再加工，以豐富其內(nèi)涵，同時(shí)進(jìn)行意義或價(jià)值的自我生產(chǎn)。

第三維度是作為“政策行動(dòng)”的政策敘事（poli?cy narrative as action），即政策行動(dòng)者對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象或事件給出的合理化訴說或闡述。這一理解從整體上將政策敘事等同于或類比為政策過程或行動(dòng)本身，其中故事的開始就是政策問題，故事的中間就是政策舉措，故事的結(jié)尾就是政策產(chǎn)出[11]169。政策敘事是政策相關(guān)主體的政策建構(gòu)行為，能夠進(jìn)行政策問題分析、政策議程設(shè)置、政策執(zhí)行與評(píng)估等。當(dāng)政策敘事成為一種政策行動(dòng)時(shí)，其實(shí)人們是在更普遍意義上來理解敘事這一概念，也即所有的故事都包含在宏大的敘事當(dāng)中，一段故事的講述能夠投射出隱藏在故事背后的深層次思考范式和底層價(jià)值規(guī)范，從而激發(fā)人們?cè)谛碌那榫持蟹此疾⒆裱@些范式和價(jià)值。由于故事本身就蘊(yùn)含了問題建構(gòu)、原因分析和方案提出等部分，不同的政策敘事蘊(yùn)含著彼此競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，因此，當(dāng)人們欣賞一個(gè)故事或認(rèn)可有關(guān)某件事的敘述的時(shí)候，其實(shí)認(rèn)可的是故事背后的因果關(guān)系和價(jià)值體系，這為政策過程提供有力支撐的同時(shí)，也帶來了一定挑戰(zhàn)。在卡普蘭看來，政策敘事本身就是一種政策分析方式，它通過對(duì)一系列事件的歷時(shí)性描述提供政策方案及原因分析，而不依賴于“問題提出—標(biāo)準(zhǔn)界定—方案評(píng)估—績(jī)效衡量”式的傳統(tǒng)理性主義分析范式[5]。

政策敘事概念的三個(gè)維度側(cè)重各有不同，同時(shí)彼此之間又具有遞進(jìn)關(guān)系（見表1）。例如，作為一種行動(dòng)的政策敘事，往往需要使用故事內(nèi)容或修辭手法來達(dá)到闡釋與分析的目的。綜合已有研究解釋，可以將政策敘事理解為公共政策過程中，政策相關(guān)主體為了解決政策問題、提出政策主張，圍繞特定議題、采用不同敘述方法講述故事或闡述事件的行為。不同學(xué)者對(duì)政策敘事概念的使用和探討，也基本上在上述三個(gè)維度展開，他們或者強(qiáng)調(diào)其中某一個(gè)維度（如敘事結(jié)構(gòu)、敘事策略），或者側(cè)重于交叉使用（開展敘事競(jìng)爭(zhēng)）。同時(shí)，政策敘事由于強(qiáng)調(diào)情境因素而蘊(yùn)含著意義建構(gòu)和解釋上的優(yōu)勢(shì)，這使得其概念的不同層面具有內(nèi)在統(tǒng)一性，也吸引著眾多學(xué)者參與討論。

表1 政策敘事內(nèi)涵的三維解釋

二、何種故事與如何敘事：政策敘事的微觀結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)過程

在厘清政策敘事的基本內(nèi)涵之后，政策敘事一般有哪些內(nèi)容結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)形式？究竟該如何講述或呈現(xiàn)？本節(jié)將從微觀靜態(tài)結(jié)構(gòu)與宏觀動(dòng)態(tài)過程兩方面，對(duì)公共政策過程中的政策敘事展開討論。

（一）何種故事：政策敘事的微觀結(jié)構(gòu)

早期政策敘事研究學(xué)者普遍秉持后現(xiàn)代主義立場(chǎng)，并未對(duì)政策敘事結(jié)構(gòu)予以解析，但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政策敘事類似于文學(xué)作品也包含著開始、中間和結(jié)尾三個(gè)部分[6]36[14]。這種整體構(gòu)架要求敘事中的不同事件隨著時(shí)間變化前后銜接、依次發(fā)生，構(gòu)成一個(gè)具有隱形時(shí)間軸線的行動(dòng)演化序列[5]。因此，政策敘事被認(rèn)為總是開始于過去、指向未來的[15]。其中，時(shí)間要素或者說事件順序具有不可或缺性。事件發(fā)生的先后順序發(fā)生改變，可能會(huì)導(dǎo)致完全不一樣的故事，甚至?xí)霈F(xiàn)“倒因?yàn)楣被颉暗构麨橐颉钡默F(xiàn)象。時(shí)間要素意味著，政策敘事雖然需要由各種事件組成，但并不是簡(jiǎn)單地挑選一些零星“素材”，再將其隨意糅合一起，至少應(yīng)按照特定的順序編排，而且這種順序編排取決于敘事主體的設(shè)計(jì)意圖。因此，政策敘事不同于紀(jì)實(shí)性“編年史”（chronicle）所采取的流水賬式體例[16]176，其差別的關(guān)鍵就在于敘事結(jié)構(gòu)。隨著對(duì)政策敘事研究的深入，尤其是敘事式政策框架（NPF）的提出，政策敘事的微觀結(jié)構(gòu)也逐漸清晰化和系統(tǒng)化。

首先，情境（setting）是政策敘事的起點(diǎn)，政策問題產(chǎn)生的背景就是情境[17]6。政策敘事中的情境可以被看作是隱含著政策問題和矛盾沖突的政策舞臺(tái)（policy arena），具體包括與政策相關(guān)的人文、地理、法律、規(guī)則等要素。情境為后續(xù)情節(jié)的展開、因果關(guān)系的分析奠定了基礎(chǔ)，具有如下幾方面特性：其一是政策敘事的情境應(yīng)具備真實(shí)性，也即由一些客觀現(xiàn)實(shí)證據(jù)或事實(shí)指標(biāo)組成，政策敘事不能建立在虛構(gòu)的事實(shí)基礎(chǔ)之上，否則，就會(huì)讓整個(gè)故事面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)；其二是情境應(yīng)是政策相關(guān)主體所認(rèn)可或多數(shù)達(dá)成共識(shí)，包括一些低爭(zhēng)議性或廣為人知的社會(huì)事實(shí)如科學(xué)研究成果、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等；其三情境應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的，政策情境的經(jīng)常變動(dòng)容易對(duì)公眾敘事認(rèn)知和敘事效果產(chǎn)生不良影響。隨著政策問題日益復(fù)雜化，政策敘事也會(huì)為了客觀交代情境而呈現(xiàn)不同政策聯(lián)盟彼此爭(zhēng)論的狀況[18]，因此，政策論辯場(chǎng)域本身也可以被視為一種情境。

其次，情節(jié)（plot）負(fù)責(zé)將那些與政策相關(guān)的人物、行動(dòng)、事件、信息和思想等基礎(chǔ)性元素挑選出來，并按照一定的順序粘連起來，進(jìn)而形成一個(gè)完整的政策敘事[16]172。情節(jié)構(gòu)成了政策敘事的重要基礎(chǔ)，具有三方面功能。一是敘事組織功能，情節(jié)不僅通過設(shè)計(jì)“開始、中間和結(jié)尾”的結(jié)構(gòu)將各類元素組織起來，而且還推動(dòng)整個(gè)政策敘事中人物、行動(dòng)和故事線的發(fā)展，讓不同的角色及其行動(dòng)產(chǎn)生交集、讓行動(dòng)者和情境發(fā)生勾連和互動(dòng)[17]6。情節(jié)既可以將同時(shí)段發(fā)生的不同事件組合在一起，也可以將當(dāng)下狀況與未來設(shè)想組合在一起，還可以將實(shí)際行動(dòng)和潛在意圖結(jié)合起來[5]。二是問題構(gòu)建功能，通過將零散瑣碎的人物、事件等元素情節(jié)化（emplotted），故事中的矛盾指向或核心問題得以確立，內(nèi)在張力或緊張狀態(tài)得以凸顯，由此，強(qiáng)化人們對(duì)政策問題的重視程度，堅(jiān)定人們對(duì)政策主張的偏好立場(chǎng)，助推預(yù)期行動(dòng)的產(chǎn)生。因此，情節(jié)的戲劇性和矛盾賦予了政策敘事以“生命”。三是邏輯歸因功能，敘事的核心就是對(duì)事情發(fā)生過程和原因給出讓人們覺得不言自明或理所當(dāng)然的解釋，并闡明事件過程中誰受到了傷害，誰應(yīng)受到指責(zé)，這種因果機(jī)制或因果解釋就蘊(yùn)含在政策敘事的情節(jié)中。斯通將故事情節(jié)歸納為無計(jì)可施、每況愈下、勝券在握和不斷進(jìn)步四種類型[13]158。

再次，角色（characters）是政策敘事中的另一個(gè)關(guān)鍵要素。不同故事中的角色差別較大，但總體上可以歸為三類：英雄（heroes）、反派（villains）和受害者（victims）。政策敘事總是從政策問題出發(fā)并指向問題解決方案，因此，“反派”常代表問題及其產(chǎn)生根源，“英雄”則代表問題的解決方案，“受害者”則是政策問題危害的具體對(duì)象。較為常見的角色是現(xiàn)實(shí)中的個(gè)體，但也可以是高度擬人化或概括性的對(duì)象，例如制度規(guī)則、法律條文、自由觀念等都可以作為故事角色存在[17]6。角色在政策敘事中的作用十分突出，它能夠形塑人們的政策認(rèn)知偏好和對(duì)特定政策的情感傾向。研究表明，敘事中的英雄角色會(huì)讓人們更加認(rèn)可政策，受害者則會(huì)引起人們的同情，但負(fù)面形象的受害者卻能帶來相反的效果[19]。

最后，寓意（moral）是一個(gè)故事的主旨或中心思想，在政策敘事中，具體表現(xiàn)為針對(duì)政策問題的解決方案，它是整個(gè)敘事過程的落腳點(diǎn)。寓意可以支持或提出某項(xiàng)政策主張，可以反對(duì)或取消某項(xiàng)政策主張，也可以維持政策現(xiàn)狀[17]7。當(dāng)然，政策敘事的解決方案不僅局限于賦予過往經(jīng)歷以意義或解決現(xiàn)存問題，有時(shí)更能指向尚未出現(xiàn)的情況，從而對(duì)未來進(jìn)行預(yù)測(cè)或規(guī)劃圖景。寓意能夠幫助人們更簡(jiǎn)單直觀地把握敘事主旨，理解敘事者的核心觀點(diǎn)。即便如此，并非所有的政策敘事都會(huì)“直抒胸臆”地給出明確的寓意，有的政策敘事為了突出事實(shí)的不確定性或問題的復(fù)雜性[17]7，不提出任何政策主張，以此增強(qiáng)政策敘事的自身魅力。

（二）如何敘事：政策敘事的動(dòng)態(tài)過程

實(shí)際政策過程當(dāng)中，不同政策主體（政府、媒體、團(tuán)體、專家等）會(huì)圍繞政策問題闡發(fā)核心主張、鞏固敘事聯(lián)盟、強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員，以求最大限度地影響公眾認(rèn)知和政府決策，這也是動(dòng)態(tài)的敘事競(jìng)爭(zhēng)過程。因此，除了明確“講述什么”外，政策主體還需要解決“如何講述”的問題，具體包括了構(gòu)建政策問題、闡發(fā)政策信念、使用敘事策略三個(gè)方面。

首先，構(gòu)建政策問題。政策敘事總是圍繞問題展開，因此，政策問題構(gòu)建就成為了政策敘事競(jìng)爭(zhēng)過程的起點(diǎn)。政策敘事中的政策問題構(gòu)建可以分為多個(gè)層次，一是敘事內(nèi)容的選擇。政策敘事本質(zhì)上只是構(gòu)建了關(guān)于現(xiàn)實(shí)的某一個(gè)特定版本，它會(huì)有意挑選或突出某些內(nèi)容而忽略其他的，在此過程中能夠幫人們?cè)谡J(rèn)知上描繪政策問題的圖景。例如，美國(guó)“（移民）庇護(hù)城市”的反對(duì)者們就挑選了非法移民犯罪的極端案例而非城市整體犯罪率水平來獲取民眾的支持[20]。二是敘事對(duì)象的塑造。政策敘事通過塑造和擴(kuò)散政策目標(biāo)群體的形象，將受害者刻畫為“遵紀(jì)守法的公民”或者“罪有應(yīng)得的匪徒”，能夠左右人們對(duì)政策目標(biāo)人群的道德判斷，進(jìn)而影響公眾的政策偏好。不僅如此，政策敘事還可以通過塑造目標(biāo)群體的身份將政策對(duì)象界定為不同類別的群體，如將癡呆癥患者界定為“具有一定參與能力的公民”還是“精神錯(cuò)亂的患者”，決定與之相關(guān)的問題性質(zhì)和解決措施[21]。三是政策勢(shì)態(tài)的刻畫。多源流理論（Multiple Stream Framework，簡(jiǎn)稱MSF）指出社會(huì)危害大、影響直觀、較為罕見的焦點(diǎn)事件能夠有效推動(dòng)政策議程，但實(shí)際上這類焦點(diǎn)事件難以遇到，此時(shí)政策敘事就可以通過刻畫問題嚴(yán)峻程度、凸顯現(xiàn)實(shí)危急態(tài)勢(shì)，構(gòu)建起“焦點(diǎn)事件”，讓公眾相信采取改革或政策解決方案的必要性。

圖3 政策敘事的微觀結(jié)構(gòu)

其次，闡發(fā)政策信念。倡議聯(lián)盟框架（Advoca?cy Coalition Framework，簡(jiǎn)稱ACF）指出，政策信念包含深層、核心和淺層三個(gè)維度，在政策過程與變遷中發(fā)揮著重要作用。以敘事式政策框架（NPF）為代表的政策敘事研究其實(shí)延續(xù)和發(fā)展了這一認(rèn)識(shí)[22]，指出雖然不同政策敘事表述的基本內(nèi)容，提出的解決方案及其建構(gòu)的價(jià)值意義，在不同個(gè)體那里的理解可能會(huì)千差萬別，但這些敘事背后的政策信念其實(shí)都具有內(nèi)在的一致性[17]8。一方面，政策信念體現(xiàn)在不同政策聯(lián)盟對(duì)政策敘事要素的使用上，如賦予不同行動(dòng)者以英雄或反派的角色，其實(shí)就反映了其信念立場(chǎng)[14]，同時(shí)，敘事主體秉持的意識(shí)形態(tài)、黨派或者文化差異也會(huì)對(duì)政策信念產(chǎn)生影響。另一方面，政策信念的強(qiáng)度雖然也隨著時(shí)間變化，但可以通過政策敘事來衡量不同政策聯(lián)盟政策信念的穩(wěn)定性、強(qiáng)度和凝聚力[23]。此外，敘事信念還可以通過多種媒體渠道和載體形式闡發(fā)，除了采取發(fā)布新聞評(píng)論、研究報(bào)告等傳統(tǒng)媒體形式，還會(huì)使用各類社交媒體進(jìn)行政策敘事建構(gòu)，通過與不同政策聯(lián)盟、廣大公眾互動(dòng)來動(dòng)員支持者并擴(kuò)大其影響范圍。政策信念的闡發(fā)也讓不同敘事要素之間建立起內(nèi)在邏輯連接，強(qiáng)化情節(jié)或因果關(guān)系本身所具有的說服力，進(jìn)而成為鞏固政策聯(lián)盟內(nèi)部關(guān)系的黏合劑。

最后，使用敘事策略。敘事策略是關(guān)于如何描述或運(yùn)用敘事要素改變特定政策過程的方式[17]9，雖然目前仍然缺乏統(tǒng)一的理論框架和操作概念，但相關(guān)研究的探索在這方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為政策敘事的策略總是圍繞動(dòng)員（mobilization）與反動(dòng)員（demobilization）、獲取更大范圍的支持與最小范圍的反對(duì)而展開，具體包括了界定清楚贏方和輸方、擴(kuò)大或限制沖突范圍、進(jìn)行成本和收益的再計(jì)算、尋找替罪羊、使用簡(jiǎn)化的符號(hào)、天使/魔鬼轉(zhuǎn)換、重新描繪失敗、用局部代表整體（舉隅法）和因果歸因機(jī)制[22]，等等。在具體敘事過程中，政策敘事還需注意避免使用有爭(zhēng)議的論據(jù)，同時(shí)應(yīng)講述那些與人們?nèi)粘Ｉ罡酉嘟墓适碌萚24]。

三、政策敘事的影響因素

不同政策敘事間的效果差異及其原因推動(dòng)了政策敘事作為被解釋變量的研究持續(xù)深入。整體而言，現(xiàn)有研究識(shí)別出的影響因素可分為敘事受眾、敘事要素和敘事情境三個(gè)層面。

（一）敘事受眾層面

不同群體對(duì)政策敘事的認(rèn)知理解與選擇接受有著明顯的不同。根據(jù)學(xué)者們的研究，個(gè)體知識(shí)、觀念認(rèn)知、性別差異一般會(huì)對(duì)政策敘事選擇及其效果產(chǎn)生影響。例如，當(dāng)敘事受眾對(duì)政策問題較為熟悉時(shí)，政策敘事的效果會(huì)更明顯[23]；不同知識(shí)水平的人對(duì)政策敘事的傾向性也不同，政治方面知識(shí)更豐富的人，往往更傾向于相信那些將政策問題產(chǎn)生的原因歸結(jié)于機(jī)制性而非故意性因素的故事；秉持不同觀念認(rèn)知的個(gè)體在接受政策敘事方面也會(huì)表現(xiàn)出差異，對(duì)公民身份內(nèi)涵所持的不同態(tài)度（基于責(zé)任或參與）會(huì)直接影響他們對(duì)特定政策敘事的接受程度。當(dāng)然，政策敘事如果與受眾秉持一致的價(jià)值觀念，那么也更容易被人們接受[17]69-88。此外，性別差異也會(huì)成為選擇政策敘事的影響因素，一項(xiàng)關(guān)于美國(guó)競(jìng)選過程中政治候選人的研究指出，女性在政策敘述中使用密切關(guān)系類詞語的可能性高于男性，而男性比女性更傾向于在政策敘述中給出政策解決方案[25]。

（二）敘事要素層面

敘事要素是影響政策敘事效果的重要因素，突出體現(xiàn)在敘事要素的不同組合上。一是敘事要素與證據(jù)的組合。政策敘事的有效性不僅取決于是否符合敘事對(duì)象的利益和認(rèn)知特征，還取決于是否具有道德層面的說服力或事實(shí)層面的可信度，當(dāng)知識(shí)來源可靠性高、敘事邏輯連貫性強(qiáng)，政策敘事也就更有效。因此，敘事要素與證據(jù)或科學(xué)事實(shí)結(jié)合會(huì)直接對(duì)政策敘事效果產(chǎn)生影響[18]，例如，科學(xué)研究、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、民意投票、名人格言、法律制度等能夠?yàn)楣适陆巧男蜗蠛脡暮托袨檫x擇提供有效佐證，而不可信的敘事要素自然會(huì)導(dǎo)致故事構(gòu)建的失效。又如在政策問題界定環(huán)節(jié)，如果將政策問題界定為技術(shù)問題，那就意味著把問題的解決權(quán)交給了技術(shù)專家，一定程度上限制了政策敘事中其他主張的合法性。二是角色與問題或方案的組合。政策敘事中的角色是問題來源或是解決方案，會(huì)直接影響政策敘事的效果。將受害者與無辜的人或作惡多端的人聯(lián)系起來，敘事受眾對(duì)受害者的態(tài)度肯定也會(huì)截然不同。一項(xiàng)有關(guān)槍支政策的研究指出，槍支管控支持方將槍支暴力的受害者與兒童聯(lián)系起來，槍支管控反對(duì)方則將槍支暴力的解決方案與槍支持有者聯(lián)系起來，結(jié)果雙方都有效地將人們的注意力引向了自己的政策主張[24]。除了要素結(jié)構(gòu)方面的差異，特定敘事要素使用的頻率和強(qiáng)度也會(huì)對(duì)政策敘事效果產(chǎn)生影響，在自媒體和社交媒體發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，敘事要素（如受害者）的高強(qiáng)度出現(xiàn)會(huì)產(chǎn)生“曝光累積效應(yīng)”，能顯著增強(qiáng)政策敘事效果[26]。

（三）敘事情境層面

政策敘事的選擇及效果還會(huì)受到具體敘事情境的影響，如正式制度、社會(huì)文化和敘事主體境況等。一些業(yè)已形成的制度規(guī)范，能夠被敘事主體用來為政策敘事提供有效的佐證與合法性。具有不同文化背景的群體，對(duì)政策敘事內(nèi)容的偏好態(tài)度有差異，在給定相同信息的情況下針對(duì)同一政策問題會(huì)構(gòu)建不同的故事。當(dāng)故事中的文化取向與受眾文化傾向相符時(shí)，故事中的信息才有可能被認(rèn)可，并影響個(gè)體的行為選擇；如果二者不符，那么故事可能只是一串無價(jià)值的事實(shí)而已。敘事主體的不同境況，如在政策競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)還是劣勢(shì)、掌握的資源多還是少，也會(huì)決定其對(duì)敘事要素[14]、敘事策略和故事類型[22]的選擇。研究表明，當(dāng)敘事主體在政策競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)，掌控的資源多，認(rèn)為自己屬于獲勝一方，那么他們的政策敘事會(huì)更傾向于運(yùn)用“勝券在握”的故事，更少地描述受害者形象，更突出政策社會(huì)受益的內(nèi)容，將自己刻畫成“天使”，更強(qiáng)調(diào)維持現(xiàn)狀；相反，那些處于劣勢(shì)、擁有資源較少的敘事主體，就會(huì)更多地使用“每況愈下”的故事，政策敘事中往往包含一長(zhǎng)串受害者，突出現(xiàn)有政策帶來的社會(huì)成本，將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手刻畫成“魔鬼”。當(dāng)政策環(huán)境越發(fā)棘手或出現(xiàn)不確定性時(shí)，那么競(jìng)爭(zhēng)雙方往往會(huì)采用“魔鬼轉(zhuǎn)換”的敘事策略，進(jìn)行消極而不是積極敘述。

“紅色文化”是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，目前紅色文化還沒有統(tǒng)一的定義，雖然它的概念內(nèi)涵有爭(zhēng)議，但是并沒有妨礙紅色文化在實(shí)踐育人中的功能發(fā)揮。紅色文化是馬克思主義中國(guó)化進(jìn)程中的第一個(gè)新文化形態(tài)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的寶貴精神財(cái)富和巨大精神優(yōu)勢(shì)，是中華民族永葆旺盛斗志和進(jìn)取精神的強(qiáng)大動(dòng)力，是培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀的精神寶庫(kù)。本文從以下幾個(gè)方面對(duì)紅色文化的內(nèi)涵做詳細(xì)的分析。

四、政策敘事的結(jié)果變量

根據(jù)瓊斯（Jones）等學(xué)者的總結(jié)，有關(guān)政策敘事在政策過程中的作用研究可以分為微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面。其中，微觀層面關(guān)注政策敘事對(duì)個(gè)體的影響，中觀層面關(guān)注對(duì)政策子系統(tǒng)的影響，宏觀層面關(guān)注對(duì)文化規(guī)范和制度體系的影響[17]10-19。這一劃分涵蓋內(nèi)容較寬泛，本文通過整合已有文獻(xiàn)，將政策敘事的結(jié)果變量聚焦于政策決策、政策執(zhí)行、政策學(xué)習(xí)與擴(kuò)散、政策聯(lián)盟與變遷四個(gè)方面。

（一）對(duì)政策決策的影響

政策敘事對(duì)政策決策的影響，首先體現(xiàn)在政策議程設(shè)置方面。現(xiàn)代公共政策問題復(fù)雜且社會(huì)注意力十分有限，政策議程設(shè)置中人們?nèi)绾翁幚硇畔⒕惋@得十分關(guān)鍵。對(duì)此，政策相關(guān)主體可以通過提供帶有情節(jié)化的政策敘事、增強(qiáng)敘事信任、提升故事的“代入感”、塑造正面角色等方式，來影響人們的信息獲取與認(rèn)知偏好，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政策議程的掌控。例如，媒體上有關(guān)明星健康的故事推動(dòng)了民眾健康意識(shí)的提升和政府經(jīng)費(fèi)的增加[27]。其次，政策敘事能夠?yàn)檎邲Q策提供合法性支持。將普通民眾描述為弱勢(shì)群體或使用悲觀的視角刻畫社會(huì)問題，能夠讓政策方案看起來是源于廣泛的公眾利益，通過展現(xiàn)自己作為公共利益守護(hù)者的形象，最終提升自身合法性[14]。此外，政策敘事還能夠在政策過程中幫助民眾進(jìn)行溝通表達(dá)和理解說明，因此也被認(rèn)為是協(xié)商式民主的重要組成部分。正是由于各方采用了政策敘事的形式展開競(jìng)爭(zhēng)和論辯，有意無意地促成了能夠容納各類政策主張和爭(zhēng)論的元敘事形成[6]52，鼓勵(lì)更多民眾表達(dá)訴求和參與民主決策。因此，政策敘事有助于讓政策決策者更加充分地考慮公眾需求與偏好，增強(qiáng)政策決策過程中的“公眾參與”“民主行政”等價(jià)值。

（二）對(duì)政策執(zhí)行的影響

政策執(zhí)行與政策制定之間的鴻溝在實(shí)踐中普遍存在，一方面由于政策主體存在認(rèn)知差異，政策制定者與政策執(zhí)行者基于各自對(duì)政策內(nèi)容和意義的理解而發(fā)展出的政策敘事，往往會(huì)加劇執(zhí)行偏差，尤其在不同文化背景下，政策執(zhí)行者之間的沖突可能會(huì)更明顯；相反，那些與政策設(shè)計(jì)初衷理念相一致的政策敘事，如由專業(yè)性較強(qiáng)的學(xué)術(shù)期刊構(gòu)建的專業(yè)媒體敘事，則會(huì)為政策的落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)的支撐和有力的保障[28]。另一方面，政策執(zhí)行也是對(duì)政策本身的再建構(gòu)過程，往往需要進(jìn)行政策的重新解讀、資源動(dòng)員和部署執(zhí)行，政策敘事在這一過程中扮演了重要作用。在多層級(jí)的政府體系當(dāng)中，國(guó)家的頂層政策敘事往往具有多目標(biāo)指向，而地方政府也會(huì)因地制宜地構(gòu)建地方性的政策敘事，這類多層級(jí)的政策敘事既提升了上級(jí)政策目標(biāo)的完成度，也增強(qiáng)了地方政策執(zhí)行的適應(yīng)性。當(dāng)然，政策執(zhí)行主體通過對(duì)上級(jí)（政策制定者）政策進(jìn)行選擇性的敘事建構(gòu)，雖然可以被視作對(duì)上級(jí)政策的“轉(zhuǎn)譯”（translation），但也可能只是用以服務(wù)和捍衛(wèi)地方特殊利益的工具，政策執(zhí)行者會(huì)采用具有象征性或模糊性的政策敘事，作為其疏于執(zhí)行的托詞[29]97-120；更有甚者，政策執(zhí)行主體通過構(gòu)建“政府干預(yù)是一種惡”的元敘事，讓其他主體不得不接受元敘事背后的理念，進(jìn)而消解了政策執(zhí)行的合法性根基，徹底改變了決策部門對(duì)政策執(zhí)行的安排[30]。

（三）對(duì)政策學(xué)習(xí)與擴(kuò)散的影響

政策敘事以傳遞政策信息和價(jià)值意義為目標(biāo)，有助于促進(jìn)政策主體間的學(xué)習(xí)和交流過程。政策敘事可以通過構(gòu)建起具有更少爭(zhēng)議性的政策問題來推動(dòng)人們接受新的政策，觸發(fā)政策學(xué)習(xí)過程[23]。而且，由于敘事本質(zhì)上包含著“單個(gè)故事中的事件可能被普遍推廣”的邏輯[31]，政策敘事中展示的有關(guān)其他地方的典型做法，往往成為地方政府學(xué)習(xí)、效仿和借鑒的重要方式與來源，其對(duì)失敗案例中負(fù)面教訓(xùn)的剖析也有助于促進(jìn)政策學(xué)習(xí)，以規(guī)避那些已經(jīng)出現(xiàn)的意外后果。當(dāng)然，政策敘事有時(shí)也會(huì)抑制政策學(xué)習(xí)過程，一項(xiàng)針對(duì)泰國(guó)防洪政策的研究指出，地方政府構(gòu)建的政策敘事不僅沒有從根本上找到并解決應(yīng)急管理的漏洞和問題，反而為管理部門失職和政策失敗提供了“避責(zé)”的借口，進(jìn)一步維護(hù)了舊制度缺陷、限制了新政策學(xué)習(xí)[32]。

在影響政策擴(kuò)散方面，有研究指出，政策擴(kuò)散過程往往并非均質(zhì)或勻速的，而是呈現(xiàn)出散點(diǎn)化與聚集式結(jié)合的擴(kuò)散特征，其原因就在于新政策向外傳播過程中，由政策敘事提供了與地方文化相契合并受到歡迎的故事，進(jìn)一步加快了擴(kuò)散的速度[33]。相比于那些枯燥且容易偽造的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，政策敘事所構(gòu)造的逼真情境和豐富情節(jié)往往讓人更加易于相信，既有助于本地政策向外擴(kuò)散，也有助于外地創(chuàng)新政策的引入。除了本身固有的故事優(yōu)勢(shì)之外，政策敘事中的敘事策略，例如淡化政策推廣成本、塑造正面實(shí)施效果、弱化固有觀念敘事等，也在政策擴(kuò)散中發(fā)揮了重要作用。

（四）對(duì)政策聯(lián)盟與變遷的影響

早期政策敘事研究主要關(guān)注政策敘事在微觀層面上對(duì)公眾政策認(rèn)知的影響，隨著麥克思（Mc?Beth）、沙納漢（Shanahan）等學(xué)者開始將政策敘事的概念引入到政策變遷分析當(dāng)中，相關(guān)研究開始不斷與倡議聯(lián)盟框架（ACF）、多源流理論等主流框架開展對(duì)話[32]，由此，政策敘事對(duì)政策聯(lián)盟和政策變遷的實(shí)際作用就成為了政策敘事研究的核心之一。

整體而言，政策敘事對(duì)政策變遷的影響是通過政策聯(lián)盟這一載體來實(shí)現(xiàn)的，也即政策敘事為政策聯(lián)盟的形成與發(fā)展提供價(jià)值支撐和實(shí)踐工具，并進(jìn)一步推動(dòng)政策變遷。具體來看，其一是政策敘事鞏固了政策聯(lián)盟的價(jià)值基礎(chǔ)。政策聯(lián)盟通過挑選背景、人物、情節(jié)等敘事要素幫助構(gòu)筑并闡釋政策信念，能夠在一定時(shí)間內(nèi)確保講述的政策敘事前后高度一致，維持核心政策信念的持續(xù)性和穩(wěn)定性，有助于政策聯(lián)盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)與成長(zhǎng)。當(dāng)政策聯(lián)盟為了適應(yīng)外部環(huán)境變化而不得不調(diào)整局部政策信念時(shí)，可以將政策敘事作為有效的工具，通過突出新環(huán)境下政策主張的多重價(jià)值，提升政策聯(lián)盟的競(jìng)爭(zhēng)力[14]。政策敘事對(duì)政策聯(lián)盟而言是必不可少的，可以為政策聯(lián)盟成員創(chuàng)造充分的交流溝通空間，在政策聯(lián)盟面臨外部壓力或失敗的情況下，也能夠通過重復(fù)與更新聯(lián)盟內(nèi)部的共享故事，鞏固彼此間的連接和紐帶。其二，促進(jìn)政策聯(lián)盟的集體行動(dòng)。當(dāng)政策聯(lián)盟穩(wěn)固之后，政策敘事也是政策聯(lián)盟開展競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的重要工具，這充分體現(xiàn)在政策敘事策略運(yùn)用中。此外，政策聯(lián)盟中的政策敘事還能激發(fā)群體參與，因?yàn)椴煌墓适掠兄跇?gòu)筑起價(jià)值多元的敘事網(wǎng)絡(luò)，這種具有包容性的敘事網(wǎng)絡(luò)能夠化解集體行動(dòng)中由于個(gè)體利益和群體屬性多樣化而帶來的異質(zhì)性問題，避免政策聯(lián)盟失去活力或在外在壓力下松散，從而催生合作行為。其三，影響政策變遷進(jìn)程。政策敘事可以通過焦點(diǎn)事件的塑造，推動(dòng)問題流、政策流和政治流的匯合，加速政策變遷[20]。但并非所有的政策變遷都能順利發(fā)生，當(dāng)政策相關(guān)各方圍繞政策問題處于膠著狀態(tài)時(shí)，挖掘元敘事有助于調(diào)和競(jìng)爭(zhēng)性敘事的內(nèi)在張力[6]52。梅納姆（Mena?hem）等對(duì)以色列水利政策變遷過程的研究也指出，政策敘事既可以維持政策僵局也能夠積極促成政策變遷；以開展競(jìng)爭(zhēng)和歪曲對(duì)方為基調(diào)的政策敘事無益于突破政策僵局，而聚焦解決方案和兼顧社會(huì)多方價(jià)值觀的政策敘事則能加速政策變遷過程[35]。

五、政策敘事的作用機(jī)理

相關(guān)研究已經(jīng)表明，政策敘事對(duì)政策認(rèn)知和政策過程具有多方面的影響，那么這種影響是通過何種機(jī)制促成的，或者說為什么政策敘事能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)期效果，最底層的作用機(jī)理是什么？本文通過對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理，識(shí)別出了以下幾種主要理論解釋：有限注意力、社會(huì)情感建構(gòu)、敘事認(rèn)同和敘事理性，以期能夠擴(kuò)展和深化人們對(duì)政策敘事的認(rèn)識(shí)。

（一）有限注意力理論

有限注意力理論認(rèn)為，人們?cè)谌粘Ｉ钪卸际怯邢蘩硇缘?，并不?huì)檢視和權(quán)衡所有選擇及其后果，相反人們只能注意到有限的信息；個(gè)體的偏好相對(duì)穩(wěn)定，而且偏好是被個(gè)體對(duì)情境的解讀所激活的，與情境的結(jié)合才產(chǎn)生了選擇。這意味著，基于情境的注意力變化會(huì)對(duì)人們的認(rèn)知傾向和行為選擇產(chǎn)生影響。但情境及對(duì)情境的解讀并沒有統(tǒng)一的“模板”，本身具有很強(qiáng)的可建構(gòu)性，這就為政策敘事的功能發(fā)揮創(chuàng)造了空間。政策敘事其實(shí)可以看作是對(duì)政策內(nèi)容的一種新表達(dá)或組織形式，通過政策問題的界定、政策角色的選擇、政策表述的轉(zhuǎn)換等方式，完成對(duì)政策情境再構(gòu)建，引起人們對(duì)特定內(nèi)容的注意。彼得森（Peterson）的敘事注意力理論（Narrative Attention Theory）指出，政策敘事不僅可以吸引人們注意力，還能讓人們的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移。這一過程是通過構(gòu)造政策圖景來實(shí)現(xiàn)，也即政策圖景將政策信息轉(zhuǎn)換成便于人們認(rèn)知理解的方式，引起人們對(duì)特定議題的注意。政策敘事的這種注意力效應(yīng)，能夠泛起從微觀至宏觀的“漣漪”。在微觀層面，敘事通過吸引人們對(duì)政策圖景關(guān)注來向人們遞送新政策議題，尤其是利用敘事的認(rèn)知優(yōu)勢(shì)來捕獲人們有限的注意力資源；在中觀層次上，政策聯(lián)盟通過構(gòu)建政策敘事來提供可替代的政策圖景，以吸引那些對(duì)議題缺乏興趣群體的注意，當(dāng)人們的注意力全部集中于政策敘事構(gòu)建的新圖景中時(shí)，也就完成了注意力轉(zhuǎn)移；當(dāng)政策敘事構(gòu)建的政策圖景吸引人們的注意，政策議題也就進(jìn)入了宏觀政策議程中[36]。

（二）社會(huì)情感建構(gòu)理論

情感在現(xiàn)代國(guó)家政治過程中的重要作用已經(jīng)被學(xué)者們揭示出來，包括激發(fā)政治參與和政治動(dòng)員等，情感在政治過程中的說服作用并不亞于事實(shí)證據(jù)。在政治學(xué)者看來，情感并非是一種自發(fā)形成的個(gè)體心理狀態(tài)，而是文化和社會(huì)實(shí)踐的過程，促成了支配和服從關(guān)系的形成[37]12。社會(huì)大眾情感也不是所有個(gè)體情感的簡(jiǎn)單匯集，其中包含著復(fù)雜的社會(huì)建構(gòu)機(jī)制。情感本身具有很強(qiáng)的故事屬性（narrative nature），情感的形成依賴于包含了各類故事元素的敘事[38]，而敘事的諸多功能也被證明是通過情緒反應(yīng)（如擔(dān)憂、同情等）來調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)的。政策敘事能讓人們沉浸在敘事構(gòu)建的故事圖景中并對(duì)其中的內(nèi)容產(chǎn)生情感，進(jìn)而影響群體的政策認(rèn)知和政策態(tài)度。政策敘事既可以憑借故事的方式喚起民眾原有的如擔(dān)憂、同情等情感，也可以在政策問題和社會(huì)目標(biāo)群體建構(gòu)時(shí)通過角色賦予（如英雄、反派）來影響社會(huì)民眾的情緒[17]107-130。當(dāng)然，政治精英也能夠利用社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范和自身權(quán)力關(guān)系，在政策敘事過程中有選擇地推動(dòng)（或限制）對(duì)不同情感的引入，重新塑造人們的政策認(rèn)知與信念。

（三）敘事認(rèn)同理論

傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，個(gè)體的認(rèn)知傾向和行為選擇與他們本身所具有的身份標(biāo)簽密切相關(guān)，是更宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造出來的產(chǎn)物。但薩默斯（Somers）指出，這種基于群體身份僵化的類別劃分在解釋當(dāng)前社會(huì)中各類現(xiàn)象時(shí)越來越乏力，而敘事有助于豐富傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能學(xué)派對(duì)個(gè)體能動(dòng)性的解釋。她認(rèn)為社會(huì)生活中人們對(duì)自我或社會(huì)身份的認(rèn)識(shí)，往往是被置于特定的情境下，以情節(jié)的形式來實(shí)現(xiàn)的，不僅會(huì)受到理性利益、社會(huì)規(guī)范等因素的影響，更會(huì)被那些嵌入了社會(huì)結(jié)構(gòu)或文化的各類故事影響，敘事在這個(gè)過程中就構(gòu)建起了既包含穩(wěn)定結(jié)構(gòu)又兼具情境特征的敘事認(rèn)同[39]。那么，這一功能具體如何實(shí)現(xiàn)？答案是敘事一方面可以通過劃定“我們”和“他們”的邊界來確立，同時(shí)以排斥“他者”來構(gòu)建人們的自我或社會(huì)身份，另一方面還可以通過在人們之間構(gòu)建具有較強(qiáng)包容性的歸屬感（togetherness）來強(qiáng)化認(rèn)同的過程[39]。在群體層面，社會(huì)認(rèn)同產(chǎn)生于各種人際關(guān)系網(wǎng)中的復(fù)雜社會(huì)交往活動(dòng)，敘事正是在群體內(nèi)部的互動(dòng)過程中，通過故事情節(jié)來完成對(duì)人們過往經(jīng)歷的重新“編織”，使用各種修辭方法來強(qiáng)化群體的價(jià)值規(guī)范[40]59-60，反過來，這些群體規(guī)范也進(jìn)一步增強(qiáng)了敘事認(rèn)同。因此，可以看到隨著認(rèn)同某項(xiàng)政策敘事群體規(guī)模擴(kuò)大，其他人也更傾向于選擇相信政策敘事的內(nèi)容。成功的政策敘事能夠在集體政治記憶中保持可信度和時(shí)間效力，即使當(dāng)政策窗口已經(jīng)關(guān)閉、政策環(huán)境發(fā)生了變化，但同樣能夠?yàn)槲磥碚咦h程的重啟提供機(jī)會(huì)。

（四）敘事理性理論

敘事是人類認(rèn)識(shí)理解世界的重要工具，在社會(huì)溝通交往的過程中起著重要作用。人類的認(rèn)知可劃分為不由自主的無意識(shí)認(rèn)知系統(tǒng)和基于理性思考的有意識(shí)認(rèn)知系統(tǒng)，敘事是將這兩類認(rèn)知系統(tǒng)銜接起來的關(guān)鍵紐帶[17]13，并建構(gòu)了區(qū)別于理性和非理性的新的“敘事認(rèn)知”，這種敘事認(rèn)知在人們處理和理解復(fù)雜信息時(shí)的作用尤為明顯。貝林克西（Berinksy）等認(rèn)為，信息的組織方式或結(jié)構(gòu)決定了人們對(duì)社會(huì)生活的認(rèn)知和看法，為了理解一系列復(fù)雜的事件，人們往往更傾向于將各類信息按照一個(gè)好的故事結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組織，也即挑選相關(guān)事件按時(shí)間順序排列，同時(shí)包含原因解釋與后果影響[41]。在敘事認(rèn)知的背后，其實(shí)潛存著敘事理性（narrative rationality）。費(fèi)舍爾（Fisher）指出，人們?cè)谏鐣?huì)交往過程中需要為行為選擇找到充分的理由，這些理由并不只遵循基于理性的推理范式（rational-world paradigm），還遵循著敘事理性范式，即按照敘事的結(jié)構(gòu)與邏輯展開思考和行動(dòng)[42]。人們交流對(duì)話采用的基本形式以及這些交流對(duì)話依據(jù)的“知識(shí)”或“理性”，其實(shí)都是被敘事構(gòu)建起來的。具體到公共政策領(lǐng)域，公眾對(duì)政策議題敘事的認(rèn)知和判斷也并非僅依靠科學(xué)的邏輯論證。一項(xiàng)對(duì)于貧困問題治理的研究指出，有關(guān)社會(huì)貧困問題的科學(xué)研究和知識(shí)增加，不僅沒有增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，反而加劇了政策論辯中人們對(duì)社會(huì)知識(shí)濫用而導(dǎo)致的懷疑和失望[8]。因此，政策敘事能夠強(qiáng)化個(gè)體與群體認(rèn)知中的敘事理性，實(shí)現(xiàn)對(duì)思想、記憶、情感和其他認(rèn)知的整合。

六、政策敘事研究的未來展望

隨著20世紀(jì)80年代西方公共政策研究領(lǐng)域“話語轉(zhuǎn)向”“詮釋轉(zhuǎn)向”“敘事轉(zhuǎn)向”等后現(xiàn)代主義范式的興起，政策敘事研究也經(jīng)歷了30余年的發(fā)展演變，敘事式政策框架（NPF）也成為其中為數(shù)不多的被主流政策過程理論體系接受的理論框架?？梢钥吹?，有關(guān)政策敘事研究的基本假設(shè)、研究方法和實(shí)證分析越來越完善，同時(shí)與其他理論的對(duì)話交流增多，實(shí)現(xiàn)了融合式發(fā)展。就未來而言，相關(guān)研究還存在值得進(jìn)一步完善的地方，同時(shí)也應(yīng)積極推進(jìn)中國(guó)的本土化探索。

第一，拓展不同政策領(lǐng)域中的敘事研究。公共政策敘事的早期研究十分強(qiáng)調(diào)協(xié)商、話語、論辯等過程，往往采用了解釋主義的研究路徑，被認(rèn)為更適用于分析那些存在較大爭(zhēng)議的議題。從近些年的發(fā)展來看，西方研究議題雖然擴(kuò)展到了健康醫(yī)療、治安管控、能源開發(fā)等領(lǐng)域，但環(huán)境政策領(lǐng)域仍然是政策敘事研究的主要陣地，由此也帶來了人們對(duì)政策敘事研究及其理論本身適用性不高和解釋力有限的擔(dān)憂。在政策敘事研究范圍向外擴(kuò)展的過程中，這一問題已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是不同政策領(lǐng)域所使用的政策敘事核心概念仍然不統(tǒng)一[17]235-246。以情境要素為例，環(huán)境政策領(lǐng)域研究所概括的情境類別與社會(huì)治安領(lǐng)域所使用的情境類別就有差異，將前者的敘事情境類別放到后者研究中可能就會(huì)出現(xiàn)不適用的問題。這就需要進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有政策敘事研究的領(lǐng)域和范圍，將學(xué)者們的關(guān)注焦點(diǎn)從環(huán)境政策轉(zhuǎn)移到其他政策上，盡可能多地嘗試“窮盡”不同政策領(lǐng)域中政策敘事中的情境要素，不斷歸納梳理情境要素的不同類別，進(jìn)一步細(xì)化并厘清政策敘事中情境要素的基本內(nèi)涵[43]。

第二，深化對(duì)政策敘事中共識(shí)性機(jī)制的研究。政策敘事研究雖然在研究方法上存在結(jié)構(gòu)主義和后結(jié)構(gòu)主義之分，但由于堅(jiān)持解釋主義的哲學(xué)基礎(chǔ)和社會(huì)建構(gòu)主義的本體論，在概念和現(xiàn)象的認(rèn)知理解方面不可避免地存在著相對(duì)主義的傾向。這種相對(duì)主義傾向帶來的困境，在近年來蓬勃發(fā)展的敘事式政策框架（NPF）中較為明顯，尤其是科學(xué)實(shí)證的研究方法和社會(huì)建構(gòu)的本體論之間的張力。隨著學(xué)者們不斷擴(kuò)展政策敘事的研究范疇、關(guān)注焦點(diǎn)，這種內(nèi)在的張力就越發(fā)表現(xiàn)為各種矛盾性的研究結(jié)論。如大部分研究認(rèn)為政策敘事需要迎合某些地方文化敘事，但也有學(xué)者指出政策敘事的作用足夠強(qiáng)大，表現(xiàn)出了能夠壓倒文化信仰對(duì)政策觀念影響的效果[24]。與這類結(jié)論不一樣的研究其實(shí)還有很多，學(xué)者之間還無法就人們選擇某種敘事策略或故事情節(jié)背后的驅(qū)動(dòng)因素達(dá)成共識(shí)，不同情境下政策敘事解釋的機(jī)制效果并不穩(wěn)定。對(duì)此，政策敘事研究仍然需要完成從“概念框架足夠清晰”（clear enough）向“在多大程度”（how much）和“以什么方式”（what manner）產(chǎn)生作用的方向轉(zhuǎn)型[43]。這就需要進(jìn)一步細(xì)化對(duì)相關(guān)領(lǐng)域政策議題的討論，盡可能多地提出和驗(yàn)證研究假設(shè)，在這些豐富的研究成果基礎(chǔ)上，采用多案例定性比較分析等方法，分離和找尋不同研究結(jié)論所適用的條件，提升人們對(duì)不同情境下政策敘事影響機(jī)制的共識(shí)水平。

第三，加強(qiáng)政策敘事與政府治理關(guān)系的研究。從既有研究來看，政策敘事多出現(xiàn)在爭(zhēng)論性或棘手性問題（wicked/intractable problem）討論之中[6]18，正是爭(zhēng)議性的政策議題才讓政策敘事這一工具有“用武之地”。但由于政策相關(guān)主體都能利用這一工具展開論辯，也導(dǎo)致實(shí)踐過程中很多政策敘事不僅沒有發(fā)揮緩和主體間的緊張關(guān)系，促進(jìn)高效民主協(xié)商的作用，反而被用來阻礙有效政策出臺(tái)，加劇論辯對(duì)抗激烈程度。例如梅納姆（Menahem）等對(duì)以色列水務(wù)政策的研究指出，當(dāng)政策改革所需的內(nèi)外部條件都已具備情況下，由于大量政策聯(lián)盟采用了以價(jià)值沖突為基礎(chǔ)的政策敘述，以指責(zé)對(duì)方作為敘事內(nèi)容，熱衷于指出對(duì)方政策敘事可能帶來的災(zāi)難，因此，本應(yīng)該有很強(qiáng)變遷動(dòng)力的水務(wù)政策反而陷入了很長(zhǎng)時(shí)間的僵局，抑制了政策改革的進(jìn)程[35]。勒貝寧（Lebel）等對(duì)泰國(guó)抗洪政策的敘事分析也指出，政策敘事被某些地方政府用來轉(zhuǎn)移大眾注意力、歪曲實(shí)際政策風(fēng)險(xiǎn)和推脫自身責(zé)任，成為了阻礙政策學(xué)習(xí)與進(jìn)步的因素[34]。這就需要學(xué)者們將政策敘事置于民主與科學(xué)的規(guī)范前提之下研究，積極探討如何最大程度限制政策敘事的負(fù)面作用。在此背景下，更好地通過政策敘事提升民主協(xié)商的水平，有效推動(dòng)政策共識(shí)的形成，助力破解政策僵局，真正發(fā)揮政策敘事提升政府治理水平的作用。

第四，推動(dòng)中國(guó)情境下的本土化探索。由于社會(huì)行動(dòng)與國(guó)家制度之間復(fù)雜的關(guān)系鏈條容易在各種事件的遭遇中被揭示出來，敘事在解釋轉(zhuǎn)型背景下我國(guó)社會(huì)治理的運(yùn)作機(jī)制時(shí)具有獨(dú)特的魅力和優(yōu)勢(shì)。我國(guó)公共管理實(shí)踐中其實(shí)存在大量的政策敘事現(xiàn)象，無論是政府組織內(nèi)部之間的“條塊”溝通互動(dòng)，還是政府向社會(huì)的政策宣傳和營(yíng)銷等，都不可避免地涉及如何講述政策。相比于社會(huì)學(xué)的研究，公共管理與政策領(lǐng)域的學(xué)者似乎對(duì)其中的敘事意蘊(yùn)并未表現(xiàn)出靈敏的學(xué)術(shù)嗅覺和足夠的興趣。雖然政策敘事研究的引介性成果目前也開始出現(xiàn)了，但與目前國(guó)際公共政策學(xué)界大范圍研究與討論的局面差距仍然較大。對(duì)此，在我國(guó)全面深化改革的進(jìn)程中，需要關(guān)注和發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府政策行為中的敘事特征與表現(xiàn)；充分發(fā)揮敘事研究在銜接具體個(gè)案的情境分析與宏觀制度體系研究中的紐帶作用，利用政策敘事來探究分析單位在特定情境下的社會(huì)互動(dòng)、行為選擇和多重動(dòng)機(jī)；可以更多地嘗試運(yùn)用敘事式政策框架（NPF）來對(duì)特定政策領(lǐng)域展開分析，對(duì)這一理論分析框架的適用性和理論假設(shè)進(jìn)行再驗(yàn)證；同時(shí)，立足中國(guó)政策過程體系的制度特征開展本土化探索，比較不同政體下政策敘事使用的異同，挖掘“中國(guó)故事”的深層內(nèi)涵與本土優(yōu)勢(shì)。