陳靜靜

（云南大學(xué)新聞學(xué)院，云南昆明650500）

引言

改革開放掀起了以大規(guī)模進(jìn)城農(nóng)民工為主體的“新移民運(yùn)動(dòng)”[1]，體現(xiàn)出與中國歷史上移民運(yùn)動(dòng)殊異的特征，又以多流動(dòng)少轉(zhuǎn)化的“半城市化”特征區(qū)別于世界其他城市化移民運(yùn)動(dòng)[2]?！爸袊鞘行乱泼瘛币渤蔀闃O具當(dāng)代性和本土性的移民群體[3]。然而，主導(dǎo)性的移民理論及模型多建立在對(duì)西方社會(huì)少數(shù)族裔和國際移民的研究上，在分析中國新移民運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，難免有隔閡之感。因此，貼近中國經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)移民研究的情境性，就有必要從更長遠(yuǎn)的歷史視角切入，尋找中國新移民運(yùn)動(dòng)及城市新移民治理的歷史線索。

有研究考證，“新移民運(yùn)動(dòng)”開啟于20世紀(jì)70年代末，流動(dòng)人口增長率在21世紀(jì)的第一個(gè)十年達(dá)到頂峰，之后勢(shì)頭開始有所減緩[4]。2015年，國家統(tǒng)計(jì)局公布全國流動(dòng)人口總量為2.47億人，比2014年減少了約600萬人，至2019年，再次比上年減少500萬人①2015年至2019年我國的流動(dòng)人口總量分別是2.47億、2.45億、2.44億、2.41億和2.36億。數(shù)據(jù)源于歷年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb，訪問日期：2021年4月21日。。這一波動(dòng)意味著中國流動(dòng)人口規(guī)模進(jìn)入調(diào)整期。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會(huì)《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》的數(shù)據(jù)顯示，我國出現(xiàn)了勞動(dòng)力，尤其是農(nóng)民工從東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)回流的現(xiàn)象。2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》（廳字〔2019〕56號(hào)），全面取消或放寬城市落戶條件。中小城市戶籍改革的全面推進(jìn)，預(yù)示著中國的流動(dòng)人口治理和城鎮(zhèn)化政策進(jìn)入全新階段。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)路徑依賴（path dependen?cy）對(duì)于制度創(chuàng)新的影響。本文試圖首先從歷史的維度入手，在梳理中國移民群體的歷史類型及其特征的基礎(chǔ)上，對(duì)改革開放以來“新移民運(yùn)動(dòng)”的性質(zhì)和特征進(jìn)行分析；進(jìn)而在移民組織形態(tài)從強(qiáng)制性移民、組織性移民到自發(fā)性移民的歷史嬗變過程中，對(duì)所形成的移民治理制度的路徑依賴予以考察；最后，結(jié)合“新移民運(yùn)動(dòng)”治理的制度變遷，對(duì)其打破路徑依賴以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的動(dòng)因予以甄別和分析。

一、中國移民群體的歷史類型及嬗變

縱觀中國移民史，不同移民類型相繼登場(chǎng)，在不同歷史時(shí)期各自產(chǎn)生了重要的影響。

（一）中國移民群體的八種歷史類型

綜合其遷徙動(dòng)因、方向、意義及影響之不同，可將中國歷史上的移民群體大體分為八種類型。

類型一：部族的整體遷徙。在華夏先民從游牧和遷移性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向定居性農(nóng)業(yè)之前，族群遷徙現(xiàn)象非常頻繁。新石器時(shí)代中期開始，黃河中下游的中原地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了族群遷徙現(xiàn)象，至新石器時(shí)代晚期和夏、商、周時(shí)期，族群遷徙和人口流動(dòng)開始頻繁[5]。這一時(shí)期出現(xiàn)了政治和行政因素引發(fā)的整個(gè)部族的移民，如成湯八遷[6]。華夏族較大規(guī)模的早期遷移多呈現(xiàn)為兩種路徑：其一是為了追逐青銅礦源而進(jìn)行的頻繁性遷都[7]；其二則是將所謂有“罪”的部落流放遷移到四方邊遠(yuǎn)之地[8]。進(jìn)入封建時(shí)代后，以漢族為主的北方人口，由北方黃河流域南遷至長江流域及南部更遠(yuǎn)地區(qū)。永嘉喪亂、安史之亂、靖康之變觸發(fā)的三次南遷高潮，引發(fā)了中國的經(jīng)濟(jì)、文化重心由北向南轉(zhuǎn)移。部分從北方遷至南方的“客”戶，在南宋時(shí)期逐漸形成一系，在語言與風(fēng)俗習(xí)慣上，有別于當(dāng)?shù)赝林用窈推渌麧h人，構(gòu)成后來客家方言群體的主體居民。

類型二：知識(shí)階層的流動(dòng)。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，人口遷徙出現(xiàn)了新的類型。作為新興知識(shí)階層，士階層不必依附土地，其求學(xué)游學(xué)，追求道統(tǒng)政統(tǒng)，本身就具有高流動(dòng)性，加上各國爭(zhēng)相羅致人才，以廣納門客食客為傲，加速了士階層的流動(dòng)。士階層的出現(xiàn)及其流動(dòng)，在促進(jìn)學(xué)術(shù)思想空間繁榮的同時(shí)，也成為中原從割據(jù)走向統(tǒng)一的重要向心力量。漢代以后，流官體制和“任官回避”制度成為清晰的官員任用人事制度，進(jìn)一步促進(jìn)了士大夫在地域間的流動(dòng)，對(duì)于文化傳播，尤其是儒教擴(kuò)散產(chǎn)生了重要影響[9]。

類型三：敵對(duì)政權(quán)之間相互的人口擄掠。游牧政權(quán)和周邊少數(shù)民族政權(quán)在戰(zhàn)時(shí)和對(duì)峙期間對(duì)農(nóng)耕人口的武力擄掠，常常讓中原王朝感到困擾。秦漢時(shí)期，緣邊地區(qū)被匈奴擄掠的吏民及被俘、投降的軍官軍士等數(shù)量的增加，使先后居于匈奴統(tǒng)治區(qū)的漢人總數(shù)至少有20萬；鮮卑在北境崛起，數(shù)十年間擄掠不斷，規(guī)模上不少于匈奴；唐代，突厥、吐蕃和南詔都曾大規(guī)模地?fù)锫訚h民[10]。清軍入關(guān)前對(duì)明數(shù)次戰(zhàn)役，搶掠得數(shù)百萬明朝官民[11]28。另一邊，中原王朝也希望收編游牧民族以強(qiáng)固其騎兵力量。漢朝就挑選征召匈奴降兵驍勇者從軍，成為精銳，拱衛(wèi)京師；又置金城屬國安置羌人，設(shè)羌騎校尉，統(tǒng)領(lǐng)收編羌人武裝。收編后的北方游牧民族有時(shí)成為王朝重要的軍事力量，可以左右王朝政局和生存，如唐代就以倚重蕃兵蕃將為著名。其后續(xù)對(duì)晚唐時(shí)期的政治局面影響至深，故而陳寅恪先生認(rèn)為“唐代安史亂后之世局，凡河朔及其他藩鎮(zhèn)與中央政府之問題，其核心實(shí)屬種族文化之關(guān)系也”[12]。

事實(shí)上，中國不過是歷史上游牧民族與農(nóng)耕民族間人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)場(chǎng)的最東端。數(shù)千年間，生活在廣袤的橫貫歐亞大草原上的游牧民族與農(nóng)耕民族地區(qū)的交界地帶始終處于激烈動(dòng)蕩的狀態(tài)之中，草原征服與本地復(fù)興之間交相輪換，構(gòu)成了歐亞大陸歷史進(jìn)程的基礎(chǔ)[13]。人口作為戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)亂期間愈發(fā)稀缺的資源引致各方爭(zhēng)奪，這在客觀上促進(jìn)了民族融合，但往往伴隨著巨大的人口損失和秩序破壞，代價(jià)甚巨。

類型四：強(qiáng)制性內(nèi)聚移民。封建時(shí)代最顯著的特征體現(xiàn)為強(qiáng)制性移民已經(jīng)成為集權(quán)政權(quán)的一種制度性統(tǒng)治手段。秦以來，無論是統(tǒng)一中央王朝，還是地方割據(jù)政權(quán)，都建立和沿襲了運(yùn)用行政或軍事手段強(qiáng)制移民的政治制度。統(tǒng)治者將貴族、官員、一般民眾——無論其來自己方，還是來自曾經(jīng)的和潛在的政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——強(qiáng)行遷入新都、陵縣、邊疆等政治和軍事要地已經(jīng)成為一種統(tǒng)治慣例。以行政和軍事手段為保障，這種強(qiáng)制性移民通常都能引發(fā)規(guī)模巨大、時(shí)間集中的移民行動(dòng)，產(chǎn)生復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和文化后果。如對(duì)京畿的強(qiáng)制性移民自秦漢以降已然成為一個(gè)慣例。秦始皇“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”[14]，劉邦采納婁敬“強(qiáng)本弱末”之提議而“徙六國世家豪富10萬口于關(guān)中”，劉秀強(qiáng)令民眾東遷洛陽，董卓驅(qū)策數(shù)百萬人口西遷長安，均是出于加強(qiáng)統(tǒng)治基礎(chǔ)，增強(qiáng)京畿經(jīng)濟(jì)實(shí)力的考慮[15]。

類型五：移民實(shí)邊。除京畿外，強(qiáng)制性移民的另一個(gè)方向是移民實(shí)邊，在邊疆地區(qū)施行屯墾。移民實(shí)邊也是從秦漢開始成為統(tǒng)治常例。邊疆地區(qū)缺乏農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，屯墾不易；外又有強(qiáng)敵虎伺，時(shí)有滋擾，故移民實(shí)邊多少帶有懲罰性和強(qiáng)制性。秦代開始，“遷”已經(jīng)列入刑名，成為一種懲罰性的手段。公元前213年，蒙恬取河南地，軍人屯墾有限，將犯官、贅婿、商人戶籍者、祖父母、父母登記過商人戶籍者、住在“閭左”的窮人遷往屯墾[16]。到漢代，一般類型及程度的犯官和家眷，會(huì)被判徙邊，遷入地多為邊疆或新設(shè)郡縣。人數(shù)不夠的情況下，會(huì)廣泛征召平民遷入，但必須搭配獎(jiǎng)勵(lì)措施，比如拜爵或者免除徭役。西漢初年，晁錯(cuò)上《守邊勸農(nóng)疏》，其中提出的“徙民實(shí)邊”之略就包括了對(duì)實(shí)邊移民的種種祿利引誘，甚至喪偶者，政府也要給他們買一個(gè)配偶[17]。漢武帝時(shí)，“徙民實(shí)邊”之略得以推行，從而開通了河西走廊，將中原農(nóng)業(yè)帶和天山以南農(nóng)業(yè)區(qū)連接起來[18]。為將來絲綢之路的開辟提供了便利，對(duì)加強(qiáng)東方與西方的聯(lián)系起到了非常重要的作用。

類型六：流民安置。妥善安置由于自然災(zāi)害、瘟疫、外敵入侵所導(dǎo)致的流民是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。安史之亂以前，中國人口重心在北方，黃河水小沙多，以“善淤、善決、善徙”著稱，民諺云“三年兩決口，百年一改道”，水災(zāi)之年往往產(chǎn)生大量流民，如漢元狩四年（公元前119年）大移民。生態(tài)及瘟疫對(duì)人口及歷史的影響近年來日益受到歷史學(xué)界重視，極端氣候?qū)е录Z食減產(chǎn)，社會(huì)矛盾加深，社會(huì)禮制崩壞，由此引發(fā)戰(zhàn)亂。災(zāi)害和戰(zhàn)亂又導(dǎo)致大規(guī)模人口遷徙，這時(shí)往往容易引發(fā)疫病流行，故而大的瘟疫常常爆發(fā)于王朝更替之時(shí)。而大的疫病，往往在造成人口損失的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)人口外遷。如公元3世紀(jì)的建安大疫中，僅建安二十二年（217），建安七子中就故去了四位[19]；元末，北方爆發(fā)鼠疫，也造成了華北平原，甚至波及四川的巨大的人口損失，加速了元的滅亡。

類型七：從“狹鄉(xiāng)”往“寬鄉(xiāng)”的經(jīng)濟(jì)性移民?！蔼M鄉(xiāng)”指土地資源緊張的人口稠密區(qū)，當(dāng)土地負(fù)荷不了人口增長的時(shí)候，人們會(huì)自發(fā)遷往“寬鄉(xiāng)”以求生存。漢代關(guān)東地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了狹鄉(xiāng)，民眾自發(fā)南遷墾殖。為了緩解土地壓力，維持地方穩(wěn)定，拓疆辟土，開掘稅源，政府也會(huì)組織民眾遷往寬鄉(xiāng)墾殖。宋以前，中國人口規(guī)模長期在七八千萬上下徘徊，自發(fā)移民多緣于戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)性移民較少。宋代，人口劇增，北宋轄境在徽宗時(shí)戶數(shù)已達(dá)2000萬戶以上，人口總數(shù)超過1億，出現(xiàn)了局部勞動(dòng)力的過剩和流出。對(duì)此，政府有所體察，也會(huì)對(duì)外遷人口予以組織和調(diào)度?；实v二年（1050），北宋朝廷就曾下達(dá)詔令遷南方狹鄉(xiāng)人民到北方墾荒[20]。宋以后，國家組織調(diào)度“狹鄉(xiāng)”往“寬鄉(xiāng)”的經(jīng)濟(jì)性移民成為常例。經(jīng)濟(jì)性移民還包括了清代中后期著名的“走西口”和“闖關(guān)東”。內(nèi)地土地兼并加劇，人地矛盾凸顯，無地或少地的農(nóng)民在故土難以生存，選擇了向塞外移民，形成了清代中后期以來大規(guī)模的人口遷移潮。

類型八：農(nóng)業(yè)時(shí)代的“鄉(xiāng)城”移民。農(nóng)業(yè)時(shí)代城市發(fā)展有限，即使地區(qū)人口不斷增長，城市的數(shù)量和規(guī)模卻變化不大。除戰(zhàn)爭(zhēng)毀滅、遷都等特殊情況外，從漢代到清代，縣級(jí)建制以上的城市基本保持在1300到1500個(gè)。雖然歷代都城空間規(guī)模和人口數(shù)量在世界古代城市史上獨(dú)樹一幟，但是10萬人以上的城市也長期只保持在十余個(gè)或稍高[21]。明代實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的突破，長江三角洲成為棉業(yè)和蠶桑業(yè)的中心，產(chǎn)業(yè)突破促進(jìn)了農(nóng)村人口進(jìn)入市鎮(zhèn)并投身手工業(yè)，由此催生了許多專業(yè)化的新型市鎮(zhèn)。明末江南地區(qū)的市鎮(zhèn)數(shù)量和市鎮(zhèn)人口都有了大幅增長。清代廢除匠籍，加之實(shí)行有利于手工業(yè)者的稅制改革，產(chǎn)生了一些大的手工業(yè)產(chǎn)區(qū)。清后期，江南和廣東部分地區(qū)出現(xiàn)了新的生產(chǎn)關(guān)系，加之洋務(wù)運(yùn)動(dòng)和民族工業(yè)的推動(dòng)，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化加速，大批農(nóng)民離開鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)定居，成為“鄉(xiāng)城”移民，從事工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)及其他行業(yè)。

縱觀移民歷史，封建時(shí)代的移民經(jīng)歷了從強(qiáng)制性移民到組織性移民，再到自發(fā)性移民的類型嬗變。到封建時(shí)代晚期，采用行政手段強(qiáng)制大規(guī)模移民已經(jīng)不再是主流做法，而是更多體現(xiàn)為政府倡導(dǎo)、組織或招募人口從“狹鄉(xiāng)”遷入“寬鄉(xiāng)”和不發(fā)達(dá)地區(qū)的運(yùn)動(dòng)。比如著名的“湖廣填四川”，就是明清兩代持續(xù)組織周邊省份向四川移民的人口遷徙運(yùn)動(dòng)[22]。清末對(duì)明朝以羈縻形式控制的西南苗疆、川邊藏區(qū)、云南展開的大規(guī)模的“改土歸流”，也在湘西、鄂西南山區(qū)、陜西南、貴州、云南形成了數(shù)百萬人口西移的移民潮[23]139。

總之，封建時(shí)代晚期的移民運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出一種組織性移民和自發(fā)性移民融合的特征。移民開發(fā)邊疆同時(shí)實(shí)現(xiàn)了“狹鄉(xiāng)—寬鄉(xiāng)”的經(jīng)濟(jì)性動(dòng)機(jī)和實(shí)邊御侮增加政府財(cái)源的政治性動(dòng)機(jī)。如果政府實(shí)施寬松的鼓勵(lì)政策，又能夠提供有效而持續(xù)的激勵(lì)和保障，移民運(yùn)動(dòng)就能產(chǎn)生快速且強(qiáng)固的效果。晚清開放東北和臺(tái)灣所引發(fā)的移民運(yùn)動(dòng)就是如此。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，沙俄不斷侵蝕東北邊境，攫取大量領(lǐng)土；而執(zhí)行封禁政策之東北則人口空虛，清廷遂于咸豐十年（1860）正式開禁放墾，鼓勵(lì)移民實(shí)邊，抵御外侮，振興關(guān)外經(jīng)濟(jì)，由此展開了大規(guī)模東北移民墾殖的序幕[24]。清末對(duì)臺(tái)移民亦體現(xiàn)出民眾對(duì)生存和發(fā)展機(jī)遇的追求與統(tǒng)治者鼓勵(lì)移民之政策相配合所能迸發(fā)的活力。清代向臺(tái)移民的做法，從康熙二十二年（1683）收復(fù)臺(tái)灣時(shí)就已開始；乾隆二十九年（1764）取消不得攜妻入臺(tái)的禁令，掀起向臺(tái)移民的高潮；至嘉慶時(shí)期，臺(tái)灣內(nèi)地移民已有長足增長。1874年日本侵臺(tái)事件發(fā)生后，清廷采取積極經(jīng)營方針，在沿海創(chuàng)辦招墾局，招攬貧民赴臺(tái)開墾[25]。

（二）封建時(shí)代移民政策的特征

我們應(yīng)該看到，直至19世紀(jì)后半期之前，無論遷移是源自強(qiáng)制、鼓勵(lì)，抑或自發(fā)流動(dòng)，也無論遷移的方向?yàn)楹?，移民大抵不過遷移至異地務(wù)農(nóng)，并未出現(xiàn)大規(guī)模的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。而隨著近代工業(yè)化和早期城市化的進(jìn)程，從20世紀(jì)上半期開始，自發(fā)性的、由鄉(xiāng)村流向城市的、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化的移民才成為主流。封建時(shí)代移民政策體現(xiàn)出三個(gè)鮮明的特征：

其一，當(dāng)政者建立嚴(yán)格的戶籍制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)人口流動(dòng)的嚴(yán)密管理。農(nóng)耕文明國家的收入極大依賴于田賦與丁銀，戶籍制度較為嚴(yán)格。秦自商鞅變法后就實(shí)行了戶籍登記，嚴(yán)格控制百姓遷移[26]。由秦至漢，需要遷移的人必須向官吏申請(qǐng)更籍，并隨身攜帶文書備查。戰(zhàn)亂時(shí)，戶籍隱匿嚴(yán)重，但新朝初立之時(shí)，往往對(duì)戶籍予以整頓，限制人口流動(dòng)，如洪武十四年（1381）后執(zhí)行的里甲制和關(guān)津制[11]8。

其二，移民政策的制定及調(diào)整主要基于政治性考慮。在控制人口流動(dòng)的大前提下，封建國家形成了管制和組織流動(dòng)人口的各項(xiàng)制度與成規(guī)，主要服務(wù)于中央集權(quán)、開疆拓土、穩(wěn)定統(tǒng)治等政治利益。到封建時(shí)代晚期，開發(fā)財(cái)源的經(jīng)濟(jì)性目的也成為主要考量。但是，即便是“湖廣填四川”這樣大型的開發(fā)移民運(yùn)動(dòng)，其中政治色彩也相當(dāng)鮮明[22]。

其三，移民政策體現(xiàn)出超越王朝更迭、較為強(qiáng)固的路徑依賴。如內(nèi)聚性強(qiáng)制移民政策就延綿千年，尤其在戰(zhàn)爭(zhēng)和政局未平時(shí)被普遍效法。如明代對(duì)所謂地方豪強(qiáng)或富民的強(qiáng)制性遷移，就曾被稱為“師古之舉”。明朝初年，朱元璋在該問題上是否循例還一度有所踟躕，稱“昔漢高祖徙天下豪富于漢中，朕初不取，今思之，京師天下根本，乃至事有當(dāng)然，不得不爾”[27]。對(duì)城市政治功能的極大重視，及對(duì)政治中心城市予以包括人口在內(nèi)的資源傾斜的傳統(tǒng)，對(duì)后世城市的治理影響深遠(yuǎn)。

又如圈地惡政，從元代到清代也體現(xiàn)出某種承繼性。元代，雖耶律楚材否定了“雖得漢人，亦無所用，不若盡去之，使草木暢茂，以為牧地”的提議，甚至拉鋸之下，到忽必烈晚年，不準(zhǔn)任意擴(kuò)展牧地已為成規(guī)，也處理了一些恃勢(shì)強(qiáng)占民田的事例，但擴(kuò)展牧地事亦有存在，不斷也有堅(jiān)持?jǐn)U展牧地的頑固派屢次請(qǐng)廣牧地，并禁秋耕[28]。但清入關(guān)后，似乎并未考慮元代的圈地教訓(xùn)，順治朝直隸各府被圈土地不少于五分之一[23]51。圈地運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致京畿地區(qū)農(nóng)民流離失所，直至康熙親政，才下令停止圈地[29]。

上述對(duì)于移民歷史政策與群體的簡(jiǎn)單回顧，對(duì)于考察“新移民運(yùn)動(dòng)”政策沿革具有特殊意義。

二、“新移民運(yùn)動(dòng)”：工業(yè)化和城市化催生的移民新類型

新中國成立后到改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工業(yè)化布局決定了中國城市移民的方向。1953年開始的“一五”計(jì)劃，促使我國在東北、華北和華中地區(qū)新建了一批新的工業(yè)區(qū)，催生了一批工業(yè)城市。為此，城市人口由政府進(jìn)行集中配置，國家組織了大規(guī)模的移民活動(dòng)。除了由原有工業(yè)基地支援新興工業(yè)區(qū)發(fā)展帶來的人才轉(zhuǎn)移和輸送外，也有大批農(nóng)業(yè)人口遷入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人的一員。

隨后的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，全民大辦鋼鐵、大辦工業(yè)，農(nóng)業(yè)人口大批涌入城市。1957至1960年的三年間，農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線的勞動(dòng)力減少了4000萬人，其中相當(dāng)一部分遷入城市。新增人口造成了城市糧食供應(yīng)緊張，最緊張的時(shí)候，國家糧食收支逆差達(dá)168億斤，全國糧食調(diào)運(yùn)只能完成計(jì)劃的15.3%[30]。

20世紀(jì)60年代初，國家做出政策調(diào)整，一方面，采用下放城鎮(zhèn)人口的方式精減職工和減少城鎮(zhèn)人口[31]，另一方面，建立收容遣送制度，限制人口自由流動(dòng)。1961年，公安部向國務(wù)院提出《關(guān)于制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》。同年，國家設(shè)立了收容遣送站，先后將大約2600萬進(jìn)城工作的農(nóng)民遣送回農(nóng)村繼續(xù)務(wù)農(nóng)，以保證城市的糧食供應(yīng)和重工業(yè)發(fā)展[32]86。

改革開放開啟后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)，農(nóng)村本就存在的勞動(dòng)力過剩問題進(jìn)一步凸顯。對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力安排，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”，國家不支持跨省的異地流動(dòng)與鄉(xiāng)城流動(dòng)。進(jìn)入90年代，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，勞動(dòng)力需求更加旺盛，國家準(zhǔn)許農(nóng)民在不改變身份及城市供給制度的前提下，進(jìn)入城市工作，由此民工潮全面興起。1994年，糧油定量供應(yīng)制度取消，促進(jìn)了隨后幾年遠(yuǎn)距離，以大城市為流入地的農(nóng)村人口流動(dòng)潮。根據(jù)第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)，21世紀(jì)的第一個(gè)十年，流動(dòng)人口增加1億有余。之后，增長的趨勢(shì)明顯放緩。2015年全國流動(dòng)人口規(guī)模出現(xiàn)了絕對(duì)數(shù)下降，結(jié)束了流動(dòng)人口連續(xù)37年的增長趨勢(shì)，此后開始緩慢下降，這一趨勢(shì)預(yù)示著中國流動(dòng)人口規(guī)模進(jìn)入調(diào)整期。應(yīng)該說，這場(chǎng)“新移民運(yùn)動(dòng)”在中國移民史上是史無前例的新類型。

首先，“城市新移民”是在和平發(fā)展時(shí)期由經(jīng)濟(jì)動(dòng)因驅(qū)動(dòng)的自發(fā)性移民，這將其與中國歷史上出現(xiàn)的政治性移民，如強(qiáng)制性內(nèi)聚移民、邊疆移民區(qū)別開來；也與因?yàn)?zāi)害和戰(zhàn)亂而出現(xiàn)的大型移民運(yùn)動(dòng)，如部族遷徙、人口擄掠和流民區(qū)別開來?！靶乱泼襁\(yùn)動(dòng)”表明，人口的經(jīng)濟(jì)性自發(fā)流動(dòng)正日益取代國家的計(jì)劃安排而成為“鄉(xiāng)城”移民的一種主要方式。

其次，“城市新移民”與歷史上從“狹鄉(xiāng)”往“寬鄉(xiāng)”的自發(fā)或者組織性經(jīng)濟(jì)性移民也有所不同?！俺鞘行乱泼瘛泵媾R著業(yè)態(tài)和生活方式的轉(zhuǎn)變，與歷史上的自發(fā)經(jīng)濟(jì)性移民相比，承受著現(xiàn)代化、城市化和工業(yè)化的三重沖擊。

最后，也最為重要的是，“城市新移民”與明代中晚期出現(xiàn)的另一種“鄉(xiāng)城”移民亦有所不同。依照“資本主義萌芽”之成說，農(nóng)民的隱性就業(yè)不足，因而轉(zhuǎn)變?yōu)槭止I(yè)者或工坊工人，實(shí)現(xiàn)了人口在農(nóng)業(yè)與工業(yè)，及鄉(xiāng)村與城市之間的遷移。以此種邏輯來看，“新移民運(yùn)動(dòng)”似乎是中世紀(jì)晚期的“鄉(xiāng)城”移民傳統(tǒng)接續(xù)后的某種“自然發(fā)展”。但是這種推斷忽略了“新移民運(yùn)動(dòng)”出現(xiàn)的城市工業(yè)化和全球資本的邏輯。明清時(shí)期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)卷化和農(nóng)業(yè)商業(yè)化的影響下，鄉(xiāng)村手工業(yè)和手工業(yè)集鎮(zhèn)獲得了發(fā)展，但無論是產(chǎn)業(yè)還是從業(yè)者本身，都從未獲得脫離農(nóng)業(yè)的獨(dú)立地位[33]。鄉(xiāng)村與手工業(yè)集鎮(zhèn)之間的人口流動(dòng)是季節(jié)性、商業(yè)性的，具有相當(dāng)?shù)撵`活性。歷史學(xué)家劉錚云曾經(jīng)在檔案中發(fā)現(xiàn)了清代不少商販、農(nóng)人和工人的流動(dòng)事跡，“與傳統(tǒng)中國社會(huì)人們習(xí)于安定，安土重遷的觀念相左”[34]，從而對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)空間流動(dòng)滯塞之說提出了質(zhì)疑。明清時(shí)期鄉(xiāng)城之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和人口流動(dòng)遷移，仍然建立在經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及手工加工業(yè)之上，后者作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副業(yè)存在，補(bǔ)充農(nóng)民的就業(yè)不足。即便存在相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村人口遷居集鎮(zhèn)的現(xiàn)象，其生計(jì)與社會(huì)關(guān)系依然與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村密切相聯(lián)，這種雙重聯(lián)系不僅為“鄉(xiāng)城”移民提供了經(jīng)濟(jì)支持，也提供了甚為重要的社會(huì)支持。而工業(yè)化所驅(qū)動(dòng)的“新移民運(yùn)動(dòng)”并不具備這些社會(huì)性因素，因此“城市新移民”在城市中面臨著更為嚴(yán)峻的社會(huì)融入難題。

三、“新移民運(yùn)動(dòng)”治理的路徑依賴與制度創(chuàng)新

通過對(duì)移民治理制度變遷的梳理，可以看到高度依賴政治力量、帶有強(qiáng)制性色彩的移民管理制度體現(xiàn)出較強(qiáng)固的路徑依賴，其影響不僅橫亙整個(gè)封建時(shí)代，其后續(xù)所及，也對(duì)當(dāng)代“新移民運(yùn)動(dòng)”的治理乃至制度創(chuàng)新產(chǎn)生影響。

（一）硬控制：“新移民運(yùn)動(dòng)”前期治理及其路徑依賴

既往研究多強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的“硬管理”是計(jì)劃管理政策的產(chǎn)物，但若結(jié)合對(duì)移民史的考察，恐怕也需要考慮到對(duì)自發(fā)性流動(dòng)嚴(yán)格管制的政治歷史傳統(tǒng)。一些社會(huì)史學(xué)者傾向于在中國的近現(xiàn)代歷史的敘述中尋找內(nèi)在的連續(xù)性，而不僅僅是關(guān)注其斷裂[35]。在這個(gè)意義上，對(duì)新中國成立后移民政策的考察，除政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等語境性因素予以考慮之外，還有必要分析移民政策歷史遺產(chǎn)的復(fù)雜影響。

新中國成立后，工業(yè)化被納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，國家曾組織農(nóng)村人口遷入大中城市及新型工業(yè)城市，但因目標(biāo)過高及執(zhí)行操切，遭遇了挫折。改革開放催生的“新移民運(yùn)動(dòng)”開啟后，雖然億萬農(nóng)民工已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了跨省市流動(dòng)和“鄉(xiāng)城”流動(dòng)，但這在當(dāng)時(shí)仍然被認(rèn)為是非常態(tài)的、短時(shí)態(tài)的，具有不穩(wěn)定性和潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，于是政府沿襲成規(guī)，實(shí)行了“硬控制”，由公安部門和（原）計(jì)生部門執(zhí)行治安控制和人口控制。

以1994年（原）勞動(dòng)部發(fā)布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》、1995年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》和1997年4月成立流動(dòng)人口專門管理機(jī)構(gòu)——中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組為主要標(biāo)志，國家逐步建立了基于暫住證、就業(yè)證、收容遣返、本地就業(yè)優(yōu)先為主要內(nèi)容的人口流動(dòng)管制政策。有研究統(tǒng)計(jì)，在整個(gè)20世紀(jì)90年代，全國每年被收容遣送的人數(shù)以百萬計(jì)；收容遣送制度與暫住證制度曾經(jīng)嚴(yán)重侵犯流動(dòng)人口人身自由和人身權(quán)利甚至給許多流動(dòng)人口帶來巨大的痛苦，恐懼和恥辱[32]83。對(duì)流動(dòng)人口的強(qiáng)硬管制政策受到了廣泛質(zhì)疑與批評(píng)。

（二）軟治理：“新移民運(yùn)動(dòng)”治理的制度轉(zhuǎn)變

2002年以后，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，我國政府對(duì)于流動(dòng)人口的管制方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從部門管理轉(zhuǎn)向政府管理，從控制型管理轉(zhuǎn)向服務(wù)型管理，對(duì)農(nóng)民外出務(wù)工采取了積極引導(dǎo)的政策，要求各級(jí)政府改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，做好管理和服務(wù)工作。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中首次明確了針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”十六字方針，并提出要糾正簡(jiǎn)單粗暴清退農(nóng)民工的做法，健全對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的勞動(dòng)合同管理，維護(hù)他們的合法權(quán)益。2003年，因“孫志剛事件”引發(fā)巨大的社會(huì)關(guān)注和爭(zhēng)議，收容遣送制度實(shí)施過程中暴露的問題越來越多。同年，國務(wù)院以新的“救助管理辦法”取代對(duì)城市流浪乞討人員的收容遣送制度。2006年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，這是我國中央政府首次全面系統(tǒng)闡述涉及農(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改變、土地承包權(quán)益等方面的政策措施。

2015年以后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”相呼應(yīng)，流動(dòng)人口總量回落，如何促進(jìn)勞動(dòng)力社會(huì)性流動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)城市化成為流動(dòng)人口管理的主要考量。2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件?！兑庖姟芬舐鋵?shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，推動(dòng)中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。該政策標(biāo)志著流動(dòng)人口宏觀管理政策的重大突破。在原有的服務(wù)性政策重點(diǎn)，即基本公共服務(wù)的均等化基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用放松戶籍制度、設(shè)計(jì)綜合性財(cái)政杠桿，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模等政策，鼓勵(lì)輸入地政府吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

由上可知，對(duì)“新移民運(yùn)動(dòng)”的管控政策在2002年發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)折。此前的“硬控制”，主要依托戶籍制度及其他差別化制度矩陣，如社保制度、教育和醫(yī)療制度等，通過行政命令嚴(yán)控大規(guī)模人口流動(dòng)，對(duì)流動(dòng)人口市民化持保守態(tài)度。2002年后，流動(dòng)人口治理模式開始了“軟治理”的漸進(jìn)式探索和建構(gòu)。首先，在治理理念和思路上推動(dòng)從管控到服務(wù)的轉(zhuǎn)變；其次，對(duì)社會(huì)矛盾集中的管控制度予以廢止，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的在地服務(wù)和社會(huì)保障；最后，逐步清除限制人口流動(dòng)的核心制度障礙，如放開中小城市落戶限制，推進(jìn)流動(dòng)人口市民化。

（三）“新移民運(yùn)動(dòng)”治理的制度創(chuàng)新及其動(dòng)因

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，具有核心意義的制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)往往伴隨著對(duì)路徑依賴的突破。但試圖打破路徑依賴并非易事，“發(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強(qiáng)化這一進(jìn)程”[36]。

“新移民運(yùn)動(dòng)”的治理也一度受到“硬控制”路徑依賴的負(fù)面影響。對(duì)流動(dòng)人口在制度上的嚴(yán)格管控和區(qū)別化對(duì)待延續(xù)達(dá)20年之久。而且，流動(dòng)人口的社會(huì)問題化也進(jìn)入了公共話語，如早期“盲流”這一污名化稱謂的廣泛流傳，一方面為“硬控制”制度的延續(xù)提供了話語資源，另一方面也凸顯了路徑依賴在社會(huì)意識(shí)和文化方面造成的負(fù)面影響。在這個(gè)意義上，21世紀(jì)之后的流動(dòng)人口治理制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，遠(yuǎn)非單一領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)向，而是一系列語境因素和制度變遷的綜合結(jié)果。

首先，中國融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程促進(jìn)了流動(dòng)人口體量迅速增加，流動(dòng)人口對(duì)于中國乃至世界的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)獲得了認(rèn)可，政治地位得到確定。中國日益融入經(jīng)濟(jì)全球化的要求與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外遷的沖動(dòng)，共同造就了改革開放以來的新移民潮。隨著21世紀(jì)初中國加入世貿(mào)組織，由流動(dòng)人口所提供的低廉勞動(dòng)力和國外資本、全球貿(mào)易、巨大市場(chǎng)一起推動(dòng)了中國成為“世界工廠”。2004年，中央一號(hào)文件明確，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財(cái)富，提供了稅收”[37]。

其次，在新公共管理的治理思路下，建設(shè)服務(wù)型政府成為政府職能改革的目標(biāo)，整體的治理體系及話語的變遷推動(dòng)了流動(dòng)人口治理制度的改革。20世紀(jì)90年代后期，國內(nèi)行政學(xué)界開始對(duì)當(dāng)代西方公共行政改革的新做法予以介紹，在一系列被稱之為“新公共管理”的舉措中，提高行政效能，改善公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的可及性和質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)力受到普遍重視。2004年2月，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在講話中首次在中央層面提出了“服務(wù)型政府”的概念；2005年3月，十屆全國人大三次會(huì)議的國務(wù)院政府工作報(bào)告中正式提出努力建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)；2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)首次在黨的文件中提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求，強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”①參見《服務(wù)型政府》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/134999/135000/8105875.html，訪問日期：2021年4月8日。。此后，服務(wù)型政府頂層規(guī)范設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推動(dòng)流動(dòng)人口治理政策話語從“管控”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。

最后，流動(dòng)人口主體認(rèn)知的形成，在公共話語和文化層面推動(dòng)了流動(dòng)人口群體呈現(xiàn)模式的積極變化。2000年以后，第二代流動(dòng)人口開始走上新世紀(jì)的歷史舞臺(tái)，呈現(xiàn)出不同于以往的特征。他們?nèi)狈r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)都市生活有著自己的理解，與他們父輩相比，對(duì)市民身份擁有更強(qiáng)烈的渴望。然而，戶籍及其他社會(huì)排斥制度以及這些制度影響下的社會(huì)偏見和污名化，反過來又加深了這種身份焦慮[38]。有學(xué)者所描述的“待不下的城市、回不去的農(nóng)村、迷失在城鄉(xiāng)之間”的情況，在新一代流動(dòng)人口中有著更為突出的體現(xiàn)[39]。

普遍的個(gè)體困局促進(jìn)了新興打工者主體認(rèn)知的形成[40]，集體意識(shí)的喚起和群體身份的確證與日益高漲的自主表達(dá)互為表里。打工文學(xué)、打工詩歌、打工戲劇與新工人搖滾等不僅記錄了打工者的處境和歷史經(jīng)驗(yàn)，更在創(chuàng)作與表達(dá)中對(duì)造就自身經(jīng)歷的總體歷史進(jìn)程進(jìn)行了反思。這種自主表達(dá)，對(duì)于改變流動(dòng)人口群體一體化（unifying）與單一化（homog?enizing）、非歷史化（dehistoricizing）與非人化（dehu?manizing）的階層形象及地位[41]起到了正面作用。

新工人主體的自主表達(dá)傳達(dá)了立足底層勞動(dòng)者的立場(chǎng)和追求公平正義、捍衛(wèi)勞動(dòng)者尊嚴(yán)的價(jià)值追求，不僅推動(dòng)了主體的形成，也促進(jìn)了公共話語的轉(zhuǎn)變。大眾媒體對(duì)農(nóng)民工的報(bào)道取向和話語框架都發(fā)生了變化，開始有學(xué)者用“新工人階級(jí)”替代“農(nóng)民工”成為新的命名①進(jìn)入新時(shí)代以來，有學(xué)者以“新工人階級(jí)”作為取代“農(nóng)民工”命名的表述。參見黃典林：《從“盲流”到“新工人階級(jí)”——近三十年〈人民日?qǐng)?bào)〉新聞話語對(duì)農(nóng)民工群體的意識(shí)形態(tài)重構(gòu)》，《現(xiàn)代傳播》（中國傳媒大學(xué)學(xué)報(bào)），2013年第8期；潘毅：《關(guān)于中國新工人階級(jí)形成的一點(diǎn)思考》，《人間思想》，2015年第10期。，在建設(shè)和諧社會(huì)的政策背景下，對(duì)社會(huì)公正的倫理追求，給予勞動(dòng)者有尊嚴(yán)的待遇和法律保護(hù)成為社會(huì)共識(shí)。

結(jié)語

“新移民運(yùn)動(dòng)”治理突破“硬控制”的路徑依賴以實(shí)現(xiàn)“軟治理”的制度創(chuàng)新，是制度矩陣綜合變革的結(jié)果。一方面，得益于中國更深刻地融入全球化經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)背景，以及政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的政治背景；另一方面，與“新工人階級(jí)”主體的自主表達(dá)，及其對(duì)公共話語及社會(huì)文化產(chǎn)生的積極影響有關(guān)。二者的合力在很大程度上改變了中國高度連續(xù)性的移民制度傳統(tǒng)，使路徑依賴有所斷裂，實(shí)現(xiàn)了中國移民治理的制度創(chuàng)新。

黨的十八大以來，爭(zhēng)取在社會(huì)治理重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化成為國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要任務(wù)。如何在社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)城市新移民治理的協(xié)同創(chuàng)新，成為近期實(shí)踐和理論探索的焦點(diǎn)議題。通過從歷史維度關(guān)注移民類型及其管制治理制度的變遷，并結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，對(duì)晚近城市新移民運(yùn)動(dòng)治理的制度創(chuàng)新動(dòng)因進(jìn)行分析，本研究認(rèn)為：一是需要繼承應(yīng)用新時(shí)期制度創(chuàng)新的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化成果，以提供公共服務(wù)的社會(huì)治理理念為基石，推進(jìn)城市新移民權(quán)益保障工作，促進(jìn)社會(huì)公平正義；二是尤其需要考慮建構(gòu)與新城市移民社會(huì)治理理念和政策相配合的文化規(guī)范和社會(huì)意識(shí)，對(duì)“新工人階級(jí)”主體形成所引發(fā)的公共話語和社會(huì)文化變遷予以重視，推進(jìn)共建共治共享，促進(jìn)廣泛參與的城市新移民社會(huì)協(xié)同治理體系建設(shè)。