石偉平 林玥茹

很長(zhǎng)一段時(shí)間里，職業(yè)教育發(fā)展并非我國(guó)教育事業(yè)建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)，職業(yè)教育的類型地位也久未明確。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的不斷加快、新技術(shù)在各行各業(yè)及日常生活中的不斷滲透，技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)的需求愈發(fā)緊迫，國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的重視才愈發(fā)凸顯。近年來(lái)，大量有關(guān)職業(yè)教育的政策文件陸續(xù)出臺(tái)，從《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》到《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》等，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)推動(dòng)職業(yè)教育改革發(fā)展的決心與力度。雖然出臺(tái)了一系列文件，但“上熱下冷”“內(nèi)熱外冷”“心熱而力不足”等問(wèn)題還普遍存在，地方政府對(duì)職業(yè)教育的重視與職業(yè)教育發(fā)展的需求仍不夠匹配。當(dāng)前，我國(guó)已開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，職業(yè)教育大有可為，地方政府對(duì)職業(yè)教育不夠重視的問(wèn)題亟須解決。

打破“上熱下冷”困境，地方政府需深入理解職教意義

要辦好公平有質(zhì)量、類型特色突出的職業(yè)教育，不能僅靠國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要地方政府的貫徹落實(shí)與政策創(chuàng)新。作為職業(yè)教育治理的關(guān)鍵主體，地方政府對(duì)職業(yè)教育的重視程度不僅影響著國(guó)家層面的改革方針能否在區(qū)域?qū)用媛涞貙?shí)施，也決定了區(qū)域?qū)用媛殬I(yè)教育的改革深度與特色。遺憾的是，職業(yè)教育發(fā)展“上熱下冷”困境始終存在，部分地方政府重視不足。這種不足具有多種表現(xiàn)：一是在當(dāng)?shù)亟逃ぷ髦袑⒙殬I(yè)教育發(fā)展置于邊緣，仍秉持“輕職教”的思維慣性。二是對(duì)職業(yè)教育的重視流于表面，停留在相應(yīng)地方性政策的發(fā)布上。三是在職業(yè)教育地方性政策的制定與執(zhí)行上缺乏特色與創(chuàng)新，“坐等”中央指導(dǎo)或其他地區(qū)先行，很少針對(duì)自身發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)特色等探索適宜的地方發(fā)展路徑。

造成部分地方政府對(duì)職業(yè)教育重視不足的原因是多樣的，如受該地經(jīng)濟(jì)水平限制，難以給職業(yè)教育更多投入;急切追求政績(jī)，認(rèn)為發(fā)展職業(yè)教育的“投資回報(bào)率”不足;受傳統(tǒng)文化觀念影響，未能厘清人民群眾的本質(zhì)訴求等。而要打破“上熱下冷”困境，歸根結(jié)底，地方政府必須深入理解發(fā)展職業(yè)教育的意義。一方面，要深刻認(rèn)識(shí)職業(yè)教育對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，職業(yè)教育為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要人才支持，不僅在促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，也對(duì)普及高中階段教育、滿足個(gè)體多元發(fā)展需求等有所貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級(jí)各類職業(yè)院校每年約培養(yǎng)1000萬(wàn)畢業(yè)生，畢業(yè)生就業(yè)率連續(xù)11年超過(guò)90%。另一方面，地方政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到，隨著我國(guó)邁入新的發(fā)展階段，職業(yè)教育改革發(fā)展具有更多方面的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。2020年，習(xí)近平總書(shū)記提出“要大力發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)，有效提升勞動(dòng)者技能和收入水平，通過(guò)實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)擴(kuò)大中等收入群體，釋放內(nèi)需潛力”，首次以“從民生到經(jīng)濟(jì)”的新邏輯闡釋了職業(yè)教育功能。地方政府不僅應(yīng)立足社會(huì)本位看待職業(yè)教育，還應(yīng)從個(gè)人本位出發(fā)，從“職業(yè)教育不如普通教育”轉(zhuǎn)向“合適的教育才是最好的教育”，先從根本上認(rèn)同職業(yè)教育的重要性，再加強(qiáng)自身的治理能力。

緩解“內(nèi)熱外冷”矛盾，相關(guān)部門(mén)需明確職教類型地位

政府對(duì)職業(yè)教育重視不夠的另一表征在于“內(nèi)熱外冷”，既包括教育體系內(nèi)部矛盾，也包括教育體系外部矛盾。一方面，在教育體系內(nèi)部，政府對(duì)職業(yè)教育的重視雖然與日俱增，但相對(duì)而言優(yōu)先等級(jí)并不高。在經(jīng)費(fèi)上，雖然職業(yè)教育人才培養(yǎng)成本往往高于普通教育，但政府對(duì)職業(yè)教育的投入?yún)s相對(duì)不足。根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010—2018年，中職占普高生均教育事業(yè)費(fèi)支出的比重有所下降，部分地區(qū)（如貴州）中職生均投入只有普通高中的一半;而高職占普通本科生均教育事業(yè)費(fèi)支出的比例雖然波動(dòng)上升，但2018年也才達(dá)到78%。另一方面，在教育體系外部，政府對(duì)職業(yè)教育的重視明顯具有“圈內(nèi)”強(qiáng)調(diào)、“圈外”冷待的特征。職業(yè)教育的跨界屬性導(dǎo)致其改革發(fā)展不可能僅憑教育部門(mén)的努力，而需要多部門(mén)（尤其是勞動(dòng)相關(guān)部門(mén)）的緊密合作。但現(xiàn)實(shí)中，教育之外的其他政府部門(mén)大多未能給予充分支持，甚至出現(xiàn)部門(mén)間相互掣肘、自謀其利的現(xiàn)象。

要緩解“內(nèi)熱外冷”的矛盾，各級(jí)各類政府部門(mén)應(yīng)明確職業(yè)教育的類型地位。雖然《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確提出“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，但職業(yè)教育類型地位的真正確立在現(xiàn)實(shí)中還處于初步階段，需要政府相關(guān)部門(mén)以此為目標(biāo)開(kāi)展后續(xù)工作。一方面，教育部門(mén)在進(jìn)行教育改革時(shí)，應(yīng)對(duì)職業(yè)教育與普通教育同等重視。尤其在經(jīng)費(fèi)投入方面一視同仁，甚至基于對(duì)客觀成本、改革優(yōu)先項(xiàng)等因素的考量，給予職業(yè)教育更多政策傾斜;同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注職業(yè)教育的類型特征，遵循職業(yè)教育育人規(guī)律與發(fā)展邏輯，立足我國(guó)職業(yè)教育的實(shí)際情況。另一方面，其他政府部門(mén)也應(yīng)協(xié)同合作，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的重視。這不僅要求各部門(mén)在自身職責(zé)范圍內(nèi)提供大力支持，如給予技術(shù)技能人才工資待遇、落戶政策等的優(yōu)惠;還要求建立更為完善的協(xié)同機(jī)制，以減少不同部門(mén)工作之間的相互矛盾或重復(fù)，如企業(yè)新型學(xué)徒制與現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)關(guān)注教育、人力資源社會(huì)保障、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財(cái)政等部門(mén)長(zhǎng)效合作機(jī)制的建立與地區(qū)層面的貫徹。

解決“心熱而力不足”問(wèn)題，政府治理模式需研究?jī)?yōu)化

政府對(duì)職業(yè)教育發(fā)展還存在“心熱而力不足”問(wèn)題，即政府雖然通過(guò)制定政策的方式表現(xiàn)其對(duì)職業(yè)教育的重視，但實(shí)際治理不得其法，光有文件，沒(méi)機(jī)制、沒(méi)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致職業(yè)教育的改革藍(lán)圖無(wú)法落地。當(dāng)前，我國(guó)政府治理模式主要存在三大問(wèn)題：其一，多停留在設(shè)計(jì)層面，缺乏具體的實(shí)施策略與配套措施。例如，政府要求建設(shè)職業(yè)教育多元辦學(xué)格局，但對(duì)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、資本逐利性等問(wèn)題的解決缺乏具體路徑，導(dǎo)致股份制、混合所有制等探索遭遇諸多障礙。其二，以項(xiàng)目制治理模式為主，在全面性、系統(tǒng)性上有所欠缺。從“示范?！苯ㄔO(shè)到“雙高計(jì)劃”，項(xiàng)目制已成為我國(guó)職業(yè)教育的重要治理模式。這種政府通過(guò)任務(wù)發(fā)包與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“委托”項(xiàng)目的做法，雖有其優(yōu)勢(shì)，但也存在一定治理風(fēng)險(xiǎn)，如職業(yè)院校針對(duì)項(xiàng)目評(píng)審?fù)稒C(jī)取巧、院校之間出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”、項(xiàng)目改革缺乏長(zhǎng)期性等。其三，在缺位的同時(shí)，也存在越位的問(wèn)題。政府某些情況下沒(méi)有分清什么是政府該做的，什么是學(xué)校該做的，時(shí)常出現(xiàn)政府過(guò)度介入具體教育教學(xué)、限制學(xué)校靈活性與自主性的問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)優(yōu)化職業(yè)教育治理模式。

首先，明確政府在職業(yè)教育發(fā)展中的有限主導(dǎo)角色，在實(shí)踐中有所為、有所不為。通過(guò)深化“放管服”改革，推動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)從“辦”職業(yè)教育轉(zhuǎn)向注重管理與服務(wù)，著重在立法、統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、資金支持、監(jiān)管審查等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。其次，加強(qiáng)政府治理能力，在項(xiàng)目制治理基礎(chǔ)上關(guān)注整體性治理。一方面，基于當(dāng)前中央領(lǐng)導(dǎo)、地方為主的職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政策執(zhí)行所需條件的分析與配套，促進(jìn)從中央政策到地方落實(shí)的轉(zhuǎn)化，并鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新職業(yè)教育發(fā)展路徑;另一方面，強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育政府治理的全面性、系統(tǒng)性與持續(xù)性，借助信息化技術(shù)，探索不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與整合，并將政府之外的企業(yè)、社會(huì)組織等也納入多元治理框架之中。最后，政府還應(yīng)重視專家力量，組建專門(mén)的研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育學(xué)理問(wèn)題的研究。特別要加緊對(duì)我國(guó)實(shí)踐路徑的探索，為政府重視職業(yè)教育提供方向與方法上的參考，真正發(fā)揮政府在職業(yè)教育改革發(fā)展中的關(guān)鍵作用。