白淑軍 王亞吉

摘 要： 日本國土規(guī)劃歷經近70年的系列實施與演變，基本實現(xiàn)了國土空間發(fā)展的整體均衡有序。在對已有研究進行梳理的基礎上，簡要回顧和評析日本以量化擴展和開發(fā)為導向的前五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（1962—2008年，簡稱“全綜”），對以成熟型社會構建為導向的日本國土形成規(guī)劃（2008—2015年）進行深入研究，分析其規(guī)劃制定背景與戰(zhàn)略目標、內容體系以及實施成效。為應對國內經濟社會轉型及國民價值觀轉變的時代挑戰(zhàn)，日本基于完善的國土法律保障體系，以締造“成熟型社會”的新國土形象為目標，從全國和廣域地方雙層面制定國土形成規(guī)劃，并應用以數(shù)據(jù)為支撐的監(jiān)測系統(tǒng)保障規(guī)劃實施成效。最后批判性借鑒日本國土形成規(guī)劃的實踐經驗，結合我國國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀提出經驗和啟示，以期對國土健康可持續(xù)開發(fā)提供借鑒。

關鍵詞：日本國土形成規(guī)劃;背景目標;內容框架;成效監(jiān)測;啟示

中圖分類號：TU984.3/.7;F292 文獻標志碼：A? 文章編號：1674-7356（2021）-03-0030-09

引言

日本作為亞洲成系列實施國土規(guī)劃較早的國家，歷次國土規(guī)劃的實施，有效地推動了日本國土空間的均衡發(fā)展[1]。我國與日本同為人地矛盾較為突出的亞洲國家，研究日本國土規(guī)劃并從中吸取相關經驗和教訓，對我國具有借鑒意義[2]。日本自1962年起，每7到10年即編制一輪“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”，自1962年至2008年，日本已完整實施五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（簡稱“全綜”）。自2005年后，因國土空間結構基本形成，開發(fā)重點與規(guī)劃理念發(fā)生轉變，之后的“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”改稱“國土形成規(guī)劃”，目前已完整實施國土形成規(guī)劃（2008—2015年），也有學者將國土形成規(guī)劃稱為第六次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。針對過去的五次“全綜”和國土形成規(guī)劃，國內外諸多學者進行了較為深入的研究，吳殿廷等、蔡玉梅等、翟國方、賴深江、施源等從背景、特征、目標、法律體系、發(fā)展規(guī)律等方面梳理了前五次“全綜”的主要內容，并總結對我國國土規(guī)劃與開發(fā)的啟示[3-7];孫立等從規(guī)劃法規(guī)與編制過程入手，分析了五次“全綜”與國土形成規(guī)劃的差異性和創(chuàng)新點，從發(fā)展需求視角得到啟示[8]。部分學者專門針對某次國土規(guī)劃進行評判與解讀，如中村剛治郎等、矢田俊文、馬淵誠司、鳥飼哲夫、周尚意等、張松、姜雅等[9-15]針對主要規(guī)劃內容做了理性評判;矢田俊文圍繞國土政策對“一全綜”進行了解讀[16]，山本匡毅圍繞經濟環(huán)境對國土形成規(guī)劃做了分析[17]。少數(shù)學者從其他方面對日本國土規(guī)劃予以研究，如川上征雄在“全綜”的制定歷程方面單從社會背景角度做了梳理[18];劉敏等在旅游政策變遷方面對日本五次“全綜”中所涉及的變遷過程與特征進行了考察與分析[19];逯新紅在國家發(fā)展影響方面就日本國土規(guī)劃改革對促進城市化進程的發(fā)展做出探討[20]。綜上，學術界對日本前六次國土規(guī)劃研究成果集中在一到五“全綜”，各學者均在所著文獻中提出個人見解并總結相關啟示，為后續(xù)研究打下了堅實的基礎。但專門對國土形成規(guī)劃的研究成果較少，國內僅有孫立等、姜雅對國土形成規(guī)劃做過針對性研究[8，15]，其他學者所著文獻均是簡略提及[3-6，17]。

新中國成立以來，我國便開展了一系列的國土規(guī)劃工作，但諸多原因影響下，國土規(guī)劃工作并未得以系統(tǒng)性的推進[21]。到1998年我國正式成立國土資源部，后續(xù)啟動各省市國土規(guī)劃編制工作[22]，國土規(guī)劃工作初成規(guī)模，尤其是2017年發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》代表著我國擁有了真正意義上的國土開發(fā)利用綜合指導控制性文件。后又相繼發(fā)布了《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》 （2018年）、 《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》 （2019年）等文件，伴隨著多次國土規(guī)劃與開發(fā)工作的部署與實施，我國國土空間結構發(fā)生諸多變化，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施是當前中央作出的重大決策部署。對即將迎來深度老齡化甚至是超老齡化社會的中國而言[23]，國土空間發(fā)展將進入新時代[24]，面對社會變遷的新要求和新挑戰(zhàn)，我國急需從公眾參與度、與相關規(guī)劃協(xié)調度、法律體系健全度、可持續(xù)發(fā)展落實度等多方面架構完善的國土空間規(guī)劃體系。因此，本研究將在回顧評析五次“全綜”的基礎上，對國土形成規(guī)劃從背景目標到主體內容再到實施成效進行全面分析，通過批判性借鑒日本國土形成規(guī)劃的實踐經驗，對我國國土空間規(guī)劃體系的構建與開發(fā)實施提供新思路和有益借鑒，進一步完善相關研究內容。

一、歷程回顧——量化擴展下的“一到五全綜”

日本1950年制定《國土綜合開發(fā)法》 （簡稱“舊法”），作為國土規(guī)劃的基本法，主要涉及國土規(guī)劃的層級、審批和實施等內容[25]。自該法制定后，日本開始東京、名古屋等重要城市的國土開發(fā)和經濟建設，于五十年代中后期國力迅速恢復至戰(zhàn)前水平[26]，但出現(xiàn)地區(qū)發(fā)展不均衡、交通擁堵、環(huán)境污染等問題，為解決這些問題，日本1962年公示了“一全綜”，并隨著社會發(fā)展和區(qū)域格局的轉變，后續(xù)又制定和實行了四次“全綜”開發(fā)計劃[5]86（表1）。從“一全綜”的“據(jù)點式開發(fā)構想”、 “二全綜”的大規(guī)模開發(fā)項目建設、 “三全綜”的“定住構想”、 “四全綜”的“交流網(wǎng)絡構想”到“五全綜”的“參與協(xié)作”開發(fā)方式，五次“全綜”均以量化擴展為基調，在增量開發(fā)的基礎上對公共服務、交通、通訊等基礎設施進行完備擴充。雖然在實施的過程中環(huán)境公害①問題依舊嚴峻，甚至出現(xiàn)了部分地區(qū)地價上漲、地方無自主性開發(fā)情況，但是五次“全綜”的順利實施依舊是日本發(fā)展的強勁動力，促使日本建立市場經濟秩序，調整優(yōu)化產業(yè)結構，國家經濟水平、國民生活質量迅速提高。

二、背景目標——國土形成規(guī)劃的制定背景與戰(zhàn)略目標

國土形成規(guī)劃（2008—2015年）是日本歷次國土規(guī)劃的重要轉型，規(guī)劃進一步強調以人為本思想，注重存量基礎上的“成熟型社會”構建，從全國與地方雙層次制定國土規(guī)劃，實施成效顯著。

（一）制定背景：國土開發(fā)法律的更新與國民社會轉型的時代挑戰(zhàn)

在完成五次國土綜合開發(fā)規(guī)劃之后，日本的社會環(huán)境與經濟社會形勢均發(fā)生了顯著變化。1950年制定的“舊法”是五次“全綜”的法律依據(jù)，在日本國土規(guī)劃歷程中發(fā)揮巨大作用，為應對新的時代要求，全面提高國土開發(fā)質量，重視國土保護與利用，于2005年修訂“舊法”并更名為《國土形成規(guī)劃法》 （簡稱“新法”）?！靶路ā睆慕洕?、社會、文化等多角度引導國土的利用、修復與保護，規(guī)定國土形成規(guī)劃各方面內容，結合土地使用規(guī)劃法采取相應措施，確保日本安全、安心、美麗國土的形成。

因人口老齡化、勞動力缺失、地區(qū)人口凈移動率②減小等原因導致地區(qū)活力降低;與此同時伴隨著經濟全球化帶來的強大競爭壓力，如何在人口老齡化、東亞競爭激烈的背景下，從自身出發(fā)強化本國經濟發(fā)展的生命力，是國土形成規(guī)劃急需解決的問題。由于社會逐步成熟，國民服務社會、貢獻社會的意識提高;而地震、洪水、臺風等災害的頻發(fā)，使得國民國土安全意識日益強烈，國民價值觀與安全觀均已轉變。

日本歷次的國土綜合開發(fā)規(guī)劃在縮小地域差距、資源有效配置方面取得一定成效，但也出現(xiàn)地區(qū)個性喪失、均質化發(fā)展問題，且產業(yè)人口呈現(xiàn)“一極一軸型”空間結構分布，因此在強化各個區(qū)域自主發(fā)展的同時，急需對人口與土地進行重組，有效提高土地利用率。

綜上，日本政府和國民已普遍認識到量化擴展的國土開發(fā)時代已經過去，安全、安心、美麗的“成熟型”國土時代正在到來。

（二）戰(zhàn)略目標：“成熟型社會”的全新國土形象締造

1. 構建東亞交流合作圈

世界各國直接投資在東亞建立生產網(wǎng)絡，部分地區(qū)已逐漸成為世界工廠。資本迅速累積導致市場吸引力增加，要求進一步投資的呼聲持續(xù)高漲，但高速發(fā)展迫使能源需求與環(huán)境負荷增加，成為阻礙地區(qū)發(fā)展的難題。為迎接東亞發(fā)展挑戰(zhàn)，日本將繼續(xù)加強與東亞各國在人力、物力、經濟、技術、文化等各方面的交流與合作，創(chuàng)建國家無障礙交流平臺，形成網(wǎng)絡型產業(yè)結構。

2. 形成可持續(xù)發(fā)展國土

為應對人口增長、城市擴張對基礎設施需求量增加這一大都市特有問題，可轉變原來修整都市內部結構的思想，向協(xié)調都市外部擴張范圍的整合轉變。將功能互補的都市與周邊鄉(xiāng)村視為一個都市圈單元，加大其相互之間的聯(lián)系，帶動鄉(xiāng)村農業(yè)、漁業(yè)新發(fā)展的同時，增強整個都市圈生命力，從而形成生活易、活力高、功能全的可持續(xù)發(fā)展地域。

3. 建設抗災防災安全國土

大規(guī)模地震、海嘯、集中暴雨等災害的頻發(fā)，全球變暖引發(fā)的海平面上升，導致災害的廣域化、復雜化與長期化，國民對災害的恐懼心理愈加強烈。由此日本將通過推進防災與減災土地結構的重構，確保災難發(fā)生時各區(qū)域中樞職能的可替代性，救援疏散活動交通網(wǎng)絡的暢通性，形成具有生命保障、防災抗災能力強的安全國土。

4. 管理與繼承美麗國土

高速度經濟發(fā)展嚴重消耗森林與土地資源，導致部分物種滅絕。在構建成熟型社會過程中，日本將致力于土地的妥善管理與維護。構建人類活動與自然環(huán)境相協(xié)調的物質循環(huán)系統(tǒng)，形成以循環(huán)共生為基點的管理型土地模式。并增強盆地地區(qū)土地利用與水循環(huán)系統(tǒng)的管理，對海域適當使用并積極養(yǎng)護，確保美麗國土的形成。

5. 基于“新公共主體”的區(qū)域協(xié)作

隨著尋求高質量生活觀念的轉變，“新公共主體”③活動領域與活動形式的多樣化、復雜化，形成了一種創(chuàng)造超出個人利益的新公共價值觀念。在新公共價值觀念引導下，創(chuàng)建基于“新公共主體”的區(qū)域協(xié)調體系，與行政機構建立有機聯(lián)系，通過組織各種私營實體的倡議與活動，對區(qū)域問題做出充分反應并予以高效解決。

三、主體內容——全國與廣域地方層面的雙層國土規(guī)劃

為應對新時代挑戰(zhàn)，糾正“一極一軸型”國土空間結構，日本國土形成規(guī)劃以高效構筑新國土結構為主旨，以推動廣域區(qū)塊自主發(fā)展、創(chuàng)造易于生存美麗國土為基本目標，以締造全新國土形象為戰(zhàn)略目標，進行全國與廣域地方的雙層面國土規(guī)劃，最終完成國土規(guī)劃體系重構。

（一）全國國土規(guī)劃（2008年）

1. 區(qū)域改善措施

為促進大城市與地方相互依存的可持續(xù)發(fā)展地區(qū)的形成，在營造宜居環(huán)境的同時，利用地域差異和固有資源，通過地區(qū)間的交流與合作來維持地區(qū)活力：在提高住房質量基礎上保障生活安全;通過城市與周邊地區(qū)合作，形成舒適的生活區(qū)和充滿活力的大都市區(qū);協(xié)調自然環(huán)境、生產基地與生活環(huán)境，締造美麗宜居的農村漁村;促進地區(qū)間交流與合作，增強地區(qū)吸引力;對地理、自然、社會條件惡劣的地區(qū)，因地制宜地制定振興方針。

2. 產業(yè)復興措施

回顧戰(zhàn)后日本經濟發(fā)展歷程，除泡沫經濟崩潰時期，生產力對經濟增長的貢獻占比約1-4%，證明提高生產力對于地方經濟可持續(xù)發(fā)展極具必要性：在東亞網(wǎng)絡型產業(yè)結構下，日本將加強同各地區(qū)的協(xié)作;吸引有潛力的公司、外部資金融入，重點開發(fā)帶動廣域區(qū)塊發(fā)展的龍頭產業(yè);在區(qū)域產業(yè)結構基礎上，通過保障勞動力供給，增加就業(yè)崗位，提升地區(qū)開發(fā)能力;穩(wěn)定糧食供應，強化農林水產業(yè)競爭力，對食品安全和能源結構穩(wěn)定做出積極應對。

3. 文化與旅游發(fā)展措施

文化可以提供連接人類心靈、相互理解和尊重的土壤環(huán)境，形成一個可以接受多元化的富足社會：在保留和傳承原有特色文化基礎上，正確處理產業(yè)與文化的關系，創(chuàng)造和豐富日本文化內容;通過推廣旅游業(yè)，促進以旅游業(yè)為發(fā)展導向的國家形成，實現(xiàn)地區(qū)活力振興。

4. 交通運輸和信息通信系統(tǒng)構建措施

為增強個區(qū)塊間的緊密聯(lián)系與競爭，強化同東亞的交流與協(xié)作，日本將把交通信息通訊技術的發(fā)展同“新公共主體”結合，全面推進綜合交通運輸和信息通信系統(tǒng)的建設與發(fā)展，促進自主發(fā)展型國土的形成：推動日本同東亞聯(lián)系的便捷通暢性，構建綜合國際運輸和信息通訊系統(tǒng);加強國家公路交通系統(tǒng)建設，促進日本地區(qū)間交流與合作;重點建設以都市農業(yè)、山區(qū)漁村生活圈為基礎的廣域交通信息通信系統(tǒng)。

5. 防災抗災措施

日本作為易發(fā)生災害國家，國民防災減災意識普遍較高。將從長遠角度建設強抗災能力的國土結構，確保在全國任何地方因受災處于困境的國民均可以得到幫助，以國家保障促進安全、安心國土形成：在自助、互助、公助相互平衡基礎上開展全國運動，個人、家庭、社區(qū)、公司及各種組織均需進行日常防災貢獻和行動;對受災地區(qū)迅速組織重建，采取措施應對二次受災;全國范圍繼續(xù)專注于防災硬件設施維護與管理，并輔以多種減災軟措施，建立完整的地區(qū)防災管理系統(tǒng)（圖1）。

6. 土地資源與海域利用和保護措施

日本通過對土地與水資源的長期使用和養(yǎng)護，獲得維持生存的食物和水。但也面臨國土與海洋資源利用率低，環(huán)境惡化，因谷物木材價格上漲導致的未來進出口環(huán)境不明朗等嚴峻形勢。因此，將加強河流流域國土管理，完善應對干旱措施，改善水源水質;與國民合作進行包括造林在內的多樣性森林養(yǎng)護工作，確保下一代順利繼承美麗森林;提高農業(yè)用地利用率，在多主體參與下保護農業(yè)用地與用水;建立全面政策與戰(zhàn)略協(xié)議，提高海洋資源利用率;強化國民的美麗國土管理與可持續(xù)發(fā)展意識。

7. 環(huán)境保護和景觀形成措施

因超負荷社會經濟活動，自然環(huán)境的穩(wěn)定性已遭到破壞，為實現(xiàn)人與自然和諧共生，未來日本國土管理將在國家、地方公共實體、企業(yè)、當?shù)鼐用?、非營利組織（NPO）等共同參與協(xié)作下，加速科學技術發(fā)展，提高環(huán)境、景觀等綜合國土質量。構建人類活動與自然環(huán)境相協(xié)調的物質循環(huán)系統(tǒng)，防止全球變暖加劇;維護并形成完善的生態(tài)網(wǎng)絡系統(tǒng);將人與自然的關系視為一類景觀，全面提升此類景觀質量。

8.“新公共主體”區(qū)域發(fā)展措施

區(qū)域發(fā)展的承載者既有政府還包括各類私人實體，在環(huán)境惡化、人口結構與區(qū)域結構變化基礎上，除了傳統(tǒng)的公有區(qū)域外，將建立以“新公共主體”為支撐的發(fā)展區(qū)域，提出相應發(fā)展方針。制定相應保障措施，確保“新公眾主體”對于改善環(huán)境的參與度;鼓勵“新公共主體”積極投入到道路、河流、港口等基礎設施的維護與建設中;有效利用私人行為者的正確舉措和積極活動推動區(qū)域發(fā)展。

（二）廣域地方國土規(guī)劃（2009年）

1. 廣域地方規(guī)劃制定的基本思路

2005年修訂出臺的“新法”，對廣域地方規(guī)劃的制定做出了明確規(guī)范，把全國劃分為東北圈、首都圈、北陸圈、中部圈、近畿圈、西部圈（包括鳥取、島根、岡山、廣島、山口五縣）、四國圈和九州圈八個地方圈層。從宏觀區(qū)域視角出發(fā)，根據(jù)地方圈自身情況，以增強地區(qū)國際競爭力、確保國民生活安全、增進自然經濟與社會文化關聯(lián)度為目的，經廣域地方規(guī)劃委員會審議，由多方力量共同參與制定各圈層的未來發(fā)展框架和廣域地方國土規(guī)劃（圖2）。

2. 制定獨特的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

國土形成規(guī)劃旨在從國家和廣域地方雙層面建設美麗、安全、安心的日本，在制定地方國土規(guī)劃時，基本框架以全國規(guī)劃為主，規(guī)劃內容具有地方獨特性。從地方情況分析區(qū)域特色、制定獨特區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、基于獨特區(qū)域戰(zhàn)略重點選擇資源投入三方面作為制定廣域地方國土規(guī)劃的必要考慮因素，并從地方在東亞地區(qū)的區(qū)位獨特性、基于街區(qū)特征的各市區(qū)戰(zhàn)略合作途徑、地區(qū)針對全國范圍共同問題的特定解決措施和區(qū)塊固有問題的解決措施四個方面審查規(guī)劃內容，以充分展示地方圈的區(qū)域特征（表2）。

四、實施監(jiān)測——基于戰(zhàn)略目標基礎上的實施成效監(jiān)測

國土形成規(guī)劃自國會審議通過開始，為確保其順利實施、有效推進和便于管理，國土交通省及相關部門決定，自2009年起對其推行過程進行全面系統(tǒng)的記錄與分析，監(jiān)測系統(tǒng)根據(jù)相應指標審核規(guī)劃實施成效，并將結果以統(tǒng)計報告形式公示，便于國民使用監(jiān)督權。統(tǒng)計報告主要由5個戰(zhàn)略目標實施進展情況、各監(jiān)測部門執(zhí)行度與國民意識調查三部分組成（圖3）。

在2015年公示的全國規(guī)劃監(jiān)測報告中，戰(zhàn)略目標實施進展情況部分每個戰(zhàn)略目標均會對應次級戰(zhàn)略目標，選取相應的代表性指標作為評價要素，監(jiān)測規(guī)劃實施進展與成效。以戰(zhàn)略目標——建設抗災防災安全國土為例，倡導減災觀的防災減災對策推進和強抗災能力的國土結構再構建是其對應的次級戰(zhàn)略目標。結果顯示國民對促進減災的觀點普遍認可，相關減災政策正在推進，但災后地區(qū)抗災能力重構進展不明顯，日本需重視對災后地區(qū)重建工作（表3）。

五、啟示與借鑒

（一）國土規(guī)劃法律保障體系的完善

縱觀日本五次“全綜”和國土形成規(guī)劃的制定實施，都離不開其專門法律體系的保障，尤其是在國土形成規(guī)劃制定前，日本政府及相關部門對相關法律進行了修訂，法律體系更為完備。當前我國國土規(guī)劃的法律體系急需進一步完善，應盡快制定國土規(guī)劃的基本法和各區(qū)域國土規(guī)劃專項法，形成由上到下逐層級推進的法律體系，保障國土規(guī)劃從制定到實施的順利進行。

（二）廣域全球視角下的國土規(guī)劃

日本在國土形成規(guī)劃中針對人口老齡化、經濟活力不足、全球化競爭壓力等問題，提出構建東亞交流合作圈的目標，形成廣域型產業(yè)網(wǎng)絡，助力本國發(fā)展。我國早在2010年便超越日本成為世界第二大經濟體，但同時也因金融危機、人口結構變化、資源短缺等原因經濟發(fā)展進入新常態(tài)。在全面建成小康社會建設關鍵時期，面對經濟下行發(fā)展、國際競爭壓力增強、自然環(huán)境惡化等多重挑戰(zhàn)下，我國國土規(guī)劃應從全球區(qū)域視角出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，堅定推進“一帶一路”建設，通過國際交流與合作為自身發(fā)展帶來機遇。

（三）區(qū)域協(xié)同的國土可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展問題是人類生存急需解決的根本問題，它不單單涉及到土地無序開發(fā)、資源無節(jié)制濫用、環(huán)境肆意破壞等導致的人類生存環(huán)境惡化問題;還涵蓋到大城市與地方之間如何相互依存發(fā)展的問題。日本在國土形成規(guī)劃中著重強調“美麗國土的管理與繼承”，并針對促進地區(qū)間的交流與合作提出相應措施。我國在處理國土開發(fā)、利用與保護之間關系的同時，應從區(qū)域協(xié)同的角度探討國土空間的可持續(xù)策略，協(xié)調好都市區(qū)之間、都市區(qū)內部、都市區(qū)與區(qū)域之間的發(fā)展關系，提出相應的發(fā)展建議。1）針對城市地區(qū)，加強城市與周邊地區(qū)的交流與合作，以城市發(fā)展帶動其邊緣區(qū)發(fā)展，改善發(fā)展不均衡、邊緣區(qū)發(fā)展滯后現(xiàn)狀。2）針對鄉(xiāng)村地區(qū)，協(xié)調好居住環(huán)境、生產環(huán)境與自然環(huán)境三者之間關系，在整合鄉(xiāng)村數(shù)量規(guī)模的同時，注重鄉(xiāng)村基礎設施建設，保證村民生活基本需求。3）針對自然條件和社會條件比較惡劣的地區(qū)，需要依據(jù)地方特殊條件，制定符合地區(qū)現(xiàn)狀的發(fā)展方針。

（四）文化要素與旅游產業(yè)的提升發(fā)展

日本的國土形成規(guī)劃，注重對日本文化的創(chuàng)新與保護，注重通過旅游業(yè)帶動地區(qū)活力。文化作為區(qū)域振興、地域認同的根基，為人類帶來了精神上的快樂與滿足，促進創(chuàng)造力的培育。中國是文明古國，擁有著上下五千年的中華文明，文化是中華民族最大的財富和資源要素。在國土開發(fā)規(guī)劃中，應當加強對文化要素的挖掘、弘揚、保護和發(fā)展，以文育人、以文化人，提升民族文化自信，發(fā)揮文化動力和軟實力。當前我國正處于創(chuàng)新驅動與新舊動能轉化的發(fā)展時期，旅游業(yè)是當前促進經濟發(fā)展的新動力，結合區(qū)域特色，創(chuàng)建以旅游業(yè)為導向的產業(yè)結構新模式，以此來營造地區(qū)發(fā)展的新氣象，應是國土開發(fā)與規(guī)劃過程中眾多區(qū)域的價值取向。需要注意的是，旅游更是感受中華文化的一種有效途徑，需正確處理旅游業(yè)與文化的關系，將二者有效融合、良性互促，避免旅游業(yè)發(fā)展中的文化產業(yè)雷同化、低俗化。

（五）國際國內交通網(wǎng)絡與通信系統(tǒng)的構建

交流與溝通是地區(qū)間發(fā)展的有效途徑，而交通網(wǎng)絡與信息系統(tǒng)則是有效溝通的重要媒介。日本為強化同東亞的交流，加強地區(qū)間的交流，創(chuàng)新性的將“新公共主體”與交通信息通信技術的發(fā)展相結合，全面推進綜合交通信息通訊系統(tǒng)建設。1）構建較為完善的國際交通信息通訊系統(tǒng)，當前我國與世界各國在政治、經濟、文化各方面對話的廣度和深度不斷增加，為提高同世界交流的高效性和便捷性，應運行高新數(shù)字化技術，建設完善的綜合性國際運輸和信息通訊系統(tǒng)。2）注重國家道路硬件網(wǎng)絡與交通信息系統(tǒng)建設，在保障國內地區(qū)間交流與合作順利進行的基礎上，要確保鄉(xiāng)村地區(qū)道路、信息網(wǎng)絡的質量和通達性，形成線下實體道路和線上虛擬網(wǎng)絡完美結合的“城市—鄉(xiāng)村”全域范圍的交通信息通訊系統(tǒng)。

（六）防災抗災減災系統(tǒng)的形成

日本因其地理位置的原因，成為極易發(fā)生臺風、地震、暴雨等自然災害的國家，故日本非常注重安全、安心國土的建設。我國同作為自然災害頻發(fā)的國家，尤其是地震與洪澇災害的頻發(fā)給國家安全、經濟發(fā)展及民眾心理帶來極大沖擊，因此構建具有強抗災能力、強防災減災意識的國土防災抗災減災系統(tǒng)迫在眉睫。1）加強災害意識，為提升應對災害能力和反應力，應在全國范圍開展日常防災和抗災知識主題教育，強化民眾災害意識。2）在全國建立有關災害的自助、互助、公助平臺和基地。3）加強災害應急軟件系統(tǒng)與硬件設施的建設與維護，確保災害發(fā)生時，能夠迅速展開援救工作，降低災害損失，有序組織重建。

（七）實施成效監(jiān)測體系的創(chuàng)建

為有效監(jiān)測與促進國土開發(fā)規(guī)劃的實施，日本建立了針對實施成效的監(jiān)測體系，自2009年起對國土形成規(guī)劃的執(zhí)行過程與效果進行全面系統(tǒng)的記錄、分析并公之于眾。目前我國正處于國土空間規(guī)劃體系構建的轉型時期，在規(guī)劃實施環(huán)節(jié)應著重考慮實施監(jiān)測體系的創(chuàng)建，確保規(guī)劃目標得以貫徹，保障規(guī)劃效果。以國土規(guī)劃戰(zhàn)略目標和重點項目為監(jiān)測重點，建立科學、客觀、完善的評價指標體系，增加部門執(zhí)行力和公眾參與度兩個評價因子，對規(guī)劃實施進度與效果進行定量評價，分年度連續(xù)評估，用簡單明了的數(shù)據(jù)、圖表、文字表述等形式形成評估報告并公示，在公示欄處設置意見箱，便于公眾閱覽和理解，使用自己的監(jiān)督權，促進國土規(guī)劃與開發(fā)的有效實施。

（八）公眾參與廣度與深度的增加

隨著經濟發(fā)展、人民收入水平不斷提高，我國的主要矛盾已經發(fā)生改變，當前地區(qū)發(fā)展不平衡、教育醫(yī)療資源分布不均等、貧富差距大等社會問題成為新主要矛盾④解決的阻礙。公眾的社會意識、價值觀、法律意識、維權意識不斷增強，以主人翁的角色參與到國家建設、城市發(fā)展并服務國家、奉獻社會的訴求形成并日益強烈。我國在日后的國土規(guī)劃中，應堅持以滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求為出發(fā)點和落腳點，以公眾視角著重解決地區(qū)發(fā)展、資源分配不均衡問題。竭力提升公眾對于國土空間規(guī)劃參與的廣度和深度，并結合實施成效監(jiān)測體系進行評價。1）成立由普通群眾為主體的公眾規(guī)劃參與團體，制定相應保障措施，確保該團體對于國土規(guī)劃的參與度。2）鼓勵個人、公眾團體、企業(yè)等投入到道路、河流、基礎設施等的維護與建設中，增強公眾的責任意識和對美麗國土空間的保護意識，有效利用公眾的積極行為改善生活環(huán)境、推動區(qū)域發(fā)展，促進健康、美麗國土空間的形成。

注釋：

①? 環(huán)境公害：由于人類活動而引起的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，對公眾安全、健康、生命、財產以及生產和生活造成的嚴重危害。

②? 地區(qū)人口凈移動率：一個區(qū)域內遷入人口與本地人口的百分比。

③“新公共主體”：由個人、非營利組織（NPO）、企業(yè)等民間主體組成，除了傳統(tǒng)公共空間還將活動擴展到公共與私人之間的中間領域，用于支持當?shù)鼐用裆?，發(fā)揮保持地區(qū)活力能力的團體稱為“新公共主體”。

④? 新主要矛盾：人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

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Japanese Land Formation Plan under the “Mature Society” and

Its Lessons

BAI Shujun1，2， WANG Yaji1

（1. School of Architecture & Art Design， Hebei University of Technology， Tianjin， 300401， China;

2. Department of City & Regional Planning， University of North Carolina at Chapel Hill， Chapel Hill， NC 27599， United States）

Abstract： After nearly 70 years of implementation and evolution， Japan′s national land use planning has basically achieved an overall balanced and orderly development. On the basis of combing the existing research， Japan′s top five national comprehensive development plans （1962—2008）， which are guided by quantitative expansion and development， are briefly reviewed and evaluated. In-depth study of the Japanese land formation plan （2008—2015） based on the mature society as well as analysis of its planning background and strategic objectives， content system and implementation effectiveness are carried out. In order to cope with the transformation of domestic economic， social and national values， Japan is based on a sound national legal security system， with the goal of creating a new national image of "mature society"， formulating national land formation plans from both national and wide-area localities， and applies the data-supported monitoring system to ensure the effectiveness of the implementation of the plan. Finally， the author comments on Japanese and Chinese experiences to provide reference for the sustainable development of China′s land planning.

Key words： Japanese Land Formation Plan; background and target; content framework; implementation effect monitoring; lessons