姜煥葉

摘 要：隨著改革開放的不斷深入發(fā)展，新時(shí)期我國(guó)城市基層政府的職能也有了較大的轉(zhuǎn)變。但仍然存在一些問題，這些問題的解決，必須在加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)、深化基層行政體制改革、強(qiáng)化政府服務(wù)職能、發(fā)展基層經(jīng)濟(jì)等方面下功夫。

關(guān)鍵詞：基層政府;職能轉(zhuǎn)變;基層行政體制改革

相對(duì)而言，我國(guó)城市基層政府的職能更為細(xì)化，更為復(fù)雜，在執(zhí)行的時(shí)候或多或少的有更多的要求和注意事項(xiàng)。本質(zhì)上，城市基層政府的特性就決定其在職能履行時(shí)具有一定的困難。在改革開放不斷深入發(fā)展的今天，隨著我國(guó)城市基層政權(quán)的體制建設(shè)和改革的深入推進(jìn)，城市基層政府在社會(huì)中和國(guó)家治理中扮演的角色也越來越重要，職能也就相應(yīng)的有了很大的轉(zhuǎn)變。但在職能轉(zhuǎn)變的過程中，就會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題。為了改革的持續(xù)深入與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展同步，這些問題一定要得到解決。

一、城市基層政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

（一）傳統(tǒng)“官本位”思想仍有市場(chǎng)

所謂的“官本位”，即一切行為以官員為第一要求，以當(dāng)官的需求得到滿足為準(zhǔn)。這種思想本質(zhì)上，對(duì)于城市基層政府和群眾的關(guān)系非常不利，容易引發(fā)政府和群眾間的矛盾。尤其是個(gè)別官員仗著官威和官權(quán)，肆意欺詐，更是影響政府的形象，降低了政府在群眾心中的威信度?！肮俦疚弧彼枷胧⑿械碾A段，官員高高在上，忽視群眾的需求，不能徹底解決百姓的問題;有的官員重視形式主義，無用的任務(wù)安排的多，產(chǎn)生的作用卻微乎其微，無形中耗損了民力、財(cái)力。在早期的城市基層政府治理過程當(dāng)中，民眾普遍感受政府無用，找政府辦事需要送禮、需要低聲下氣、需要討好。事實(shí)上這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，正反映了我國(guó)基層政府中存在的問題。毋庸置疑，這些不良思想和行為的發(fā)生，歸根結(jié)底要追溯到基層政府的管理體制的缺失，缺乏管理和監(jiān)控措施，缺乏有效的考核機(jī)制，缺乏具有效力的約束，從而造成這種種不良現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）職責(zé)分工沒有法制化

權(quán)限和職責(zé)不分，則責(zé)任和義務(wù)不清。在城市基層政府中，因?yàn)槿藛T的設(shè)置和分配問題，加之機(jī)制的不夠健全，導(dǎo)致政府管理的事情多而雜，卻又沒有安排專門的人進(jìn)行跟蹤和回訪，從而出現(xiàn)問題的時(shí)候，人員之間互相推卸責(zé)任。事實(shí)上，不僅是在政府，在市場(chǎng)、在企業(yè)，這種職責(zé)分工不明確的現(xiàn)象都是導(dǎo)致問題出現(xiàn)的最大禍因?；鶎诱聦?shí)上職能廣泛，但是相對(duì)應(yīng)的職能部門也比較多，分有土地、稅收、公安、司法等多個(gè)部分，各個(gè)部分之間各司其職，各盡其能，保證了正常的運(yùn)營(yíng)。但是城市基層的政府在這方面通常職責(zé)不清，各部門之間的合作也不是非常密切，常常出現(xiàn)一人多職的情況，不僅要完成自己崗位內(nèi)的工作任務(wù)，還時(shí)常要承擔(dān)其他事務(wù)。這種現(xiàn)象表面上看起來是正常的，工作人員兢兢業(yè)業(yè)，努力工作，殊不知有些人忙活不過來，而有些人卻壓根無事可做?？偠灾?，職責(zé)的劃分應(yīng)該盡量明確，應(yīng)該法制化。如果出現(xiàn)部門事務(wù)的交叉，也應(yīng)該采取部門人員合作的方式，而不是由一個(gè)部門的人員統(tǒng)而兼之。

（三）部門職能混亂

城市基層政府沒有理順關(guān)系，一方面反映在基層黨委和政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)不好。黨委的職能就是處理日常的黨委事務(wù)，做好自身的任務(wù)分配。但是我國(guó)的特殊國(guó)情造成在建國(guó)之后，黨政之間沒有形成很好的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致黨委與行政事務(wù)在某些地方形成交叉，從而出現(xiàn)了黨政不分的情況。城市基層政府的事務(wù)本身繁雜，更要實(shí)現(xiàn)黨委和行政之間的責(zé)任分工，否則職能交叉導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分，更容易在后續(xù)事務(wù)處理上出現(xiàn)問題。另一方面就是城市基層政府各部門之間職能的分配不到位。職能分配不到位，部分職能無人履行，部分地區(qū)出現(xiàn)無人管理的情況，群眾遇到這方面的問題，更不知道應(yīng)該找誰解決。除此之外，城市基層政府上下級(jí)之間的職能不分也偶爾存在，上級(jí)一味過多包攬，在一些事務(wù)上采用“一言堂”的方式，不聽取其他人的建議，也沒有做到民主決策，使得原定的計(jì)劃在實(shí)施時(shí)達(dá)不到預(yù)期的效果，從而影響政府職能的轉(zhuǎn)變。另外，對(duì)于一些由非政府機(jī)構(gòu)來具體操作，由政府監(jiān)督調(diào)控的工作，城市基層政府不能很好地明確自己的職責(zé)范圍，對(duì)不該自己操作的事務(wù)干預(yù)過多，這也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致職能混亂的情況出現(xiàn)。

（四）財(cái)政收入減少影響正常運(yùn)轉(zhuǎn)

財(cái)政收入直觀的體現(xiàn)一城群眾的生活水平高低。這一與民生直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容操作起來卻比想象中的難度要大得多。近些年國(guó)家對(duì)城市的支持力度逐漸加大，對(duì)城市的撥款支出也變多。對(duì)于基層政府而言，有了財(cái)政方面的支持，政府辦事自然是事半功倍。但是當(dāng)下的基層政府作為公共服務(wù)的提供者，扮演的角色也相對(duì)更為復(fù)雜，一方面需要激發(fā)基層群眾的積極性，大力發(fā)展生產(chǎn)，從而投入較多的補(bǔ)貼性費(fèi)用，另一方面又要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況興建公共服務(wù)工程，這一部分的投入導(dǎo)致財(cái)政支出變得入不敷出。加之去年國(guó)內(nèi)與波及全世界的新冠疫情的影響，財(cái)政收入大幅度減少，城市基層政府中部分人員對(duì)財(cái)政收入的不合理使用以及帶來的浪費(fèi)，使得基層政府原本看起來充盈的財(cái)政更加無法繼續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

總體來說，盡管上級(jí)政府撥款給基層政府的財(cái)政收入較多，但是基層政府在運(yùn)營(yíng)時(shí)投入的錢財(cái)更多，基層政府的財(cái)政壓力大，這是其中一個(gè)方面。城市基層政府頒發(fā)補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)，是否能夠得到較大的收入回報(bào)以彌補(bǔ)財(cái)政的漏洞，更是不可預(yù)知。因此這種財(cái)政收入減少、支出卻不斷加大的現(xiàn)狀，實(shí)在令人擔(dān)憂。

二、我國(guó)城市基層政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

（一）加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)

1. 提高基層干部政治素質(zhì)

基層干部政治素質(zhì)的高低直接反映基層政府工作的效率，也是其處理政府行政事務(wù)能力的側(cè)面反映。提高基層干部的政治素質(zhì)，首先要強(qiáng)化基層干部的學(xué)習(xí)意識(shí)，不僅是強(qiáng)化對(duì)政府職能理論的學(xué)習(xí)、黨的相關(guān)理論的熟悉，還要普及國(guó)內(nèi)外在不同形勢(shì)下采取的改革方案，從別國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)中摸索適合我們自己的路徑。有了主動(dòng)學(xué)習(xí)的意識(shí)再付諸具體行動(dòng)，理論與實(shí)踐的結(jié)合，也能更快提升基層干部的覺悟和對(duì)行政事務(wù)的反應(yīng)能力。其次，對(duì)于基層的政府干部，要倡導(dǎo)他們多參加政治活動(dòng)。作為干部，擁有基本的領(lǐng)導(dǎo)能力和適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)能力是必須具備的素質(zhì)。在快速變化的當(dāng)代社會(huì)，與群眾緊密聯(lián)系，走群眾路線，才能在各項(xiàng)政治活動(dòng)中摸索出符合實(shí)際的解決辦法?？傮w來說，政治素質(zhì)的培養(yǎng)非一日之功，也并不是短時(shí)間內(nèi)就可以迅速提升的，除了基層干部自身的努力和學(xué)習(xí)、緊跟時(shí)代的步伐和黨的腳步之外，黨和政府也要適當(dāng)為他們提供外力支持。

2. 轉(zhuǎn)變管理理念

理念的落后導(dǎo)致實(shí)踐的過程受阻，結(jié)果不如人意。因此，帶領(lǐng)基層干部轉(zhuǎn)變自身的管理理念，是推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。早期的全能型政府理念已經(jīng)不再適合現(xiàn)下的社會(huì)需要，基層干部需要將原先根深蒂固的思想排除腦外，重新確立正確的服務(wù)型政府理念。基層的干部在學(xué)習(xí)新型的管理理念的同時(shí)，要把自己掌握的先進(jìn)理念傳播到群眾中去，時(shí)刻與群眾結(jié)合，加速服務(wù)型社會(huì)和服務(wù)型政府這一理念在民眾心中的地位和印象，始終堅(jiān)持為人們服務(wù)這一終極目標(biāo)和宗旨，為后續(xù)的服務(wù)開展奠定基礎(chǔ)。這是在管理理念更新方面的第一要?jiǎng)?wù)。其次，新時(shí)期我國(guó)要推進(jìn)建立法治政府，更要讓政府工作人員樹立法治意識(shí)，這就需要廣大的基層干部發(fā)揮好先鋒表率的作用，把法治意識(shí)鐫刻進(jìn)自己的心中，從而帶領(lǐng)基層的政府工作人員在日常的行政和執(zhí)法過程中落實(shí)依法治國(guó)的方針策略。

3. 完善考核制度

有了考核制度，才能明確檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，才有了評(píng)價(jià)的依據(jù)。建立合理的考核制度，首先，要明確考核的內(nèi)容和目標(biāo)。新形勢(shì)下的城市基層政府職能轉(zhuǎn)變作為改革推進(jìn)的攻堅(jiān)克難部分，本身任務(wù)重，事情多，必須放棄原先單一的依據(jù)數(shù)量的方式來考評(píng)的模式，而需要將考核的重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移到任務(wù)完成的效果和質(zhì)量這個(gè)層面來。原先的內(nèi)部評(píng)估方式也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，采取內(nèi)部評(píng)估和民主評(píng)估雙重標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式更能體現(xiàn)其公平公正。這一方式不僅彌補(bǔ)了內(nèi)部評(píng)估的不足，同時(shí)加入了群眾參與的方式，更能體現(xiàn)其民主性，調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性，也能激發(fā)城市基層政府工作人員的工作的積極性和熱情，改變他們的工作態(tài)度和工作作風(fēng)。其次，建立更全面的考核體系?？己说哪康木褪菫榱藱z驗(yàn)任務(wù)完成的效果，所以最終的業(yè)務(wù)績(jī)效必須是其中的一個(gè)方面，還要納入日常的業(yè)務(wù)表現(xiàn)，包括群眾的滿意度、平時(shí)的工作態(tài)度和工作積極性等進(jìn)行綜合考評(píng)?？己思由媳O(jiān)督，一定會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)考核的公正和客觀。另外，將城市基層政府工作人員的工資與績(jī)效掛鉤。固定的崗位工資既沒有挑戰(zhàn)性，又冷淡了工作的熱情，時(shí)間一長(zhǎng)也會(huì)產(chǎn)生怠惰心理，更談不上注意平時(shí)工作態(tài)度等細(xì)節(jié)層面的工作效果;相反，一旦工資與績(jī)效掛鉤，產(chǎn)生的效果將會(huì)完全不一樣，不僅城市基層政府的工作人員積極性提升，平時(shí)的工作態(tài)度也會(huì)有極大的調(diào)整，群眾的滿意度也會(huì)上升新臺(tái)階。最后，加大對(duì)人才的選拔。對(duì)于考核不合格的城市基層政府工作人員，要采取相應(yīng)的措施，同時(shí)添加新鮮血液，彌補(bǔ)人員流失帶來的損失。

（二）深化基層行政體制改革

1. 推進(jìn)行政體制改革

城市基層政府作為權(quán)力的低層行使機(jī)構(gòu)，恰恰是最容易被忽視的。權(quán)利一旦失去約束，會(huì)導(dǎo)致各種腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。鑒于此，對(duì)行政體制進(jìn)行改革，從根本上對(duì)權(quán)力的行使加以約束。第一，改變城市基層政府權(quán)力行使的觀念，簡(jiǎn)化審批的流程和手續(xù)，為部分建設(shè)和生產(chǎn)開通快速通道和綠色通道。第二，科學(xué)分解事權(quán)，清晰劃分職能權(quán)限。權(quán)責(zé)的明確分工，使得渾水摸魚的投機(jī)分子無處容身，不良事件一旦發(fā)生，即刻追究相關(guān)人員的責(zé)任，錯(cuò)誤和意外無處逃遁，非法分子躲無可躲。事事有人做，件件有回應(yīng)。第三，改革管理體制。城市基層政府在管理的過程中，部分地方管理過細(xì)，過多，有的地方又產(chǎn)生管理漏洞，管理不到位，這些都進(jìn)一步體現(xiàn)了管理體制的不完善，需要進(jìn)一步改革。

2. 建立權(quán)力制衡機(jī)制

各部門之間運(yùn)營(yíng)相對(duì)獨(dú)立，常常導(dǎo)致部門之間無法形成權(quán)力的制約和平衡。并且，在同一個(gè)部門內(nèi)部，也有可能因?yàn)闋?zhēng)權(quán)而產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致內(nèi)部運(yùn)營(yíng)停轉(zhuǎn)。權(quán)力的分解則可以解決爭(zhēng)權(quán)所產(chǎn)生的問題。具體的做法有：一是部門之間權(quán)責(zé)清晰，形成明確的權(quán)力制約層次。不僅可以達(dá)到分權(quán)的目的，還可以強(qiáng)化不同部門之間的監(jiān)督。二是在部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確。上級(jí)的權(quán)力范圍得到約束，上下級(jí)之間也有嚴(yán)格的界限區(qū)分，杜絕了部門內(nèi)部某些領(lǐng)導(dǎo)一手遮天的現(xiàn)象的形成。三是采用領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下轄部門承擔(dān)總責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)與部門內(nèi)部的成員之間互相監(jiān)督，相互制約平衡。

3. 完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

改革的深入推進(jìn)，某種程度上，推動(dòng)了社會(huì)變革的進(jìn)程，但是也一定程度上在某些地方形成了真空地帶，部分人員乘此機(jī)會(huì)渾水摸魚，實(shí)施一些違法亂紀(jì)的行為，給社會(huì)帶來危害的同時(shí)，影響了城市基層政府與群眾之間的關(guān)系?；谏鲜霈F(xiàn)象的存在，實(shí)施有效的監(jiān)督，成為必要措施之一。最根本的措施就是要完善對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，使一切的權(quán)力在陽光下行使。具體的做法可以細(xì)化為這幾點(diǎn)：一是決策的過程強(qiáng)化監(jiān)督，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堵塞操作漏洞;二是明確權(quán)力和職責(zé)，一切工作盡可能規(guī)范化、系統(tǒng)化，減少真空地方的存在;三是完善監(jiān)督的方法，形成整合全過程、遍布全方位的監(jiān)督模式。

（三）強(qiáng)化政府服務(wù)職能

1. 深入了解民間需求

政府的服務(wù)職能得以履行的最根本要求是，了解群眾的需要。服務(wù)的承擔(dān)者是城市基層政府，但是服務(wù)的對(duì)象是人民。這也就意味著城市基層政府所提供的服務(wù)必須符合人民當(dāng)下的需求，才能從根本上貫徹落實(shí)群眾路線和服務(wù)型政府的建構(gòu)。

民間組織的成員是普通的公民，他們的需求通常一定程度上可以反映普通群眾的需求，畢竟如果僅著眼于個(gè)別的群眾來看待需求，能解決的問題只是個(gè)別人的問題，況且弄清每個(gè)人的需求不僅工作量大而且實(shí)施起來也不太容易。因此，由這個(gè)層面看，部分民間組織的需求可以代表大部分民眾的需求，并且在與這些民間組織展開溝通和交往的同時(shí)，可以更好地了解到大部分群眾對(duì)于公共服務(wù)這一板塊的需要，更利于城市基層政府掌握信息，履行公共服務(wù)的職能。職能的履行效果和結(jié)果最終還要看是否符合絕大部分人民的利益。除此之外，城市基層政府還需要深入群眾當(dāng)中，與群眾多交流，及時(shí)了解和反饋群眾的思想走向，并對(duì)此作出及時(shí)的反應(yīng)。

2. 合理提供公共服務(wù)

政府作為統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)，一切的行政行為必須以大部分人的利益為基礎(chǔ)，并且結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民的現(xiàn)實(shí)情況加以調(diào)整，統(tǒng)一籌劃并采取措施。而我國(guó)土地遼闊，國(guó)情復(fù)雜，不同地區(qū)的人民所生活的環(huán)境不同，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更是差異極大，文化和習(xí)俗的多樣性也加大了政府治理的難度?？偠灾?，城市基層政府采用統(tǒng)一的治理模式來提供公共服務(wù)不僅不符合人民群眾的需求，更可能導(dǎo)致一些不良問題的發(fā)生。

上述情況，城市基層政府就要具體問題具體分析，具體情況具體看待，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件和人民群眾的切實(shí)需要采取措施來提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，要適當(dāng)根據(jù)城市基層政府財(cái)政能力進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，把更多的服務(wù)投入到改善民生和提高人們生活水平的方向上去，比如，對(duì)于某些地處偏遠(yuǎn)，人口較少且分散的地區(qū)，他們的交通不方便，人民出行較為困難，這時(shí)可以考慮把公共服務(wù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)公路的修建和鐵路等交通設(shè)施的建設(shè)上。

在我國(guó)多年的改革摸索實(shí)踐中，我們可以看到，建設(shè)具有中國(guó)特色的城市，是符合改革的具體要求的，因此，針對(duì)不同地區(qū)的發(fā)展事實(shí)，以不同的公共服務(wù)方案去推進(jìn)，也是當(dāng)下服務(wù)型政府與和諧社會(huì)的要求。

（四）大力發(fā)展基層經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度是支撐一切其他活動(dòng)開展的前提?；鶎咏?jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于城市基層政府職能的轉(zhuǎn)變可以起到很好的支持和反哺作用。因此，大力發(fā)展基層地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，可以有效推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段盡管我國(guó)的經(jīng)濟(jì)支柱是第二產(chǎn)業(yè)，但是在很多農(nóng)村地區(qū)仍然是以傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主要支撐，這種多元生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的形成，在我國(guó)有其形成的特殊性。

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同帶來了基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，因此，對(duì)于不同地域，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的措施自然不盡相同?？梢约?xì)分為以下幾點(diǎn)：一是對(duì)于較為落后的地區(qū)，可以大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，建設(shè)有地方特色、又體現(xiàn)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗人情的企業(yè)，以特色企業(yè)帶動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)水平的提高。二是對(duì)于發(fā)展中的地區(qū)，也要以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為基礎(chǔ)，發(fā)展適合自己的產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)地區(qū)的城市可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)基層增收從而推動(dòng)基層政府的財(cái)政收入。對(duì)于相對(duì)落后的城市地區(qū)，則需加大第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，進(jìn)一步攻克難關(guān)，突破發(fā)展的瓶頸。

總而言之，根據(jù)各地實(shí)情因地制宜，充分調(diào)動(dòng)各地的優(yōu)勢(shì)資源，大力發(fā)展基層地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，可以擴(kuò)大政府的財(cái)政收入，為后續(xù)城市基層政府的職能轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持。

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