王 帥， 田鵬慧

(河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024)

一、 問題的提出

“可持續(xù)發(fā)展”一詞最早出現(xiàn)在1980年的《世界自然保護大綱》中，而后在世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布的《我們共同的未來》一文中，正式開始使用“可持續(xù)發(fā)展”這一概念，并將此概念系統(tǒng)定義為既能滿足當(dāng)代人的發(fā)展需求，又不會對后代人的發(fā)展需求構(gòu)成危害。[1]將可持續(xù)發(fā)展的概念放置在中國貧困治理視域內(nèi)，可理解為我國脫貧攻堅全面勝利之后，脫貧人口在主觀和客觀上具備足夠的信心、能力和條件，以長期維持甚至超越脫貧之后的生活狀態(tài)，實現(xiàn)自身長遠穩(wěn)定的發(fā)展。[2]簡言之，即脫貧地區(qū)和脫貧人口實現(xiàn)在可持續(xù)性脫貧基礎(chǔ)上的接續(xù)發(fā)展，避免返貧。但理論邏輯和現(xiàn)實情況表明，部分脫貧地區(qū)并不能依靠自身力量自然而然地走上可持續(xù)發(fā)展之路，需要公共政策繼續(xù)發(fā)揮引導(dǎo)、調(diào)控和分配功能，通過搭建政策供給框架來促成并促進脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系的建立與運轉(zhuǎn)。

第一，先期脫貧攻堅的外在資源輸入性行為使部分脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。2021年中央一號文件指出，要推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)脫貧成果的可持續(xù)化發(fā)展。脫貧攻堅時期的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為一種經(jīng)國家對各類扶貧資源配置引導(dǎo)和優(yōu)化之后，向精準(zhǔn)識別出的貧困地區(qū)和人口進行外界資源輸入的行為[3]，其“外在輸入性”的性質(zhì)決定了脫貧地區(qū)后續(xù)發(fā)展過程中存在不同程度的可持續(xù)性問題。換句話說，由于精準(zhǔn)扶貧并不是貧困群體自身直接內(nèi)發(fā)性的過程，而是在外力幫扶下達到了脫貧狀態(tài)。對于部分脫貧群體而言，他們還未充分培育出自主獨立發(fā)展的能力或創(chuàng)造出可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，也就直接導(dǎo)致其發(fā)展可持續(xù)性的不足。

第二，鞏固拓展脫貧攻堅成果的措施機制尚未成熟，使脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展存在一定挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)：“鄉(xiāng)親們脫貧后，我最關(guān)心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉(xiāng)親們持續(xù)增收致富?！盵4]鞏固脫貧、防止返貧是我國扶貧事業(yè)中內(nèi)在包含的重要內(nèi)容，自2020年12月出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》后，各地方政府、職能部門先后頒發(fā)相關(guān)意見，但意見多是提出了幾點機制性做法，在操作層面的具體細(xì)則尚未明確，規(guī)范性不足，在制度層面尚未形成系統(tǒng)化框架。

第三，后續(xù)幫扶的復(fù)雜程度使得脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展在客觀上具有一定難度。脫貧攻堅的全面勝利并不是我國貧困治理事業(yè)的終點，也不意味著貧困在我國的徹底消失。中央一號文件明確提出要對脫貧人口和低收入人群進行幫扶。不難理解，脫貧人口即精準(zhǔn)扶貧過程中的建檔立卡戶，該群體剛剛擺脫貧困，各項發(fā)展基礎(chǔ)尚未夯實，需要繼續(xù)扶持，以防止返貧；低收入群體的覆蓋范圍則更為廣泛，除了之前的建檔立卡戶之外還包括相對貧困人口，需要加強動態(tài)檢測，消除返貧、致貧因素。換句話說，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，需要關(guān)注的人群更加多元，需要考慮的各項幫扶舉措也更加復(fù)雜，無形之中加大了促進脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的難度。

因此，在“三農(nóng)”工作重心向全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移之際，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍任重而道遠，而農(nóng)村脫貧地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展問題既是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的延續(xù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，成為當(dāng)下首要關(guān)注的重點問題。

二、 文獻回顧

從時間脈絡(luò)上來看，以“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”為基本方略的貧困治理中，理論界多以開發(fā)式扶貧為研究對象，以如何更好地解決絕對貧困為研究目的，而現(xiàn)階段隨著脫貧攻堅的全面勝利，“三農(nóng)”工作的重心和特征都有所變化，理論研究的焦點也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)性發(fā)展成為理論層面的新熱點。

可持續(xù)脫貧作為一個世界性難題，早已經(jīng)引起了國外學(xué)者的關(guān)注，主要聚焦于貧困陷阱、貧困循環(huán)和貧困脆弱性等方面，最具代表性的如因資本形成不足而使發(fā)展中國家長期處于貧困狀態(tài)的“貧困惡性循環(huán)理論”[5]、人均收入過低造成的“低水平均衡陷阱理論”[6]和經(jīng)濟發(fā)展成果不斷累積導(dǎo)致的“循環(huán)積累因果關(guān)系理論”[7]等。近來，又有學(xué)者提出政府干預(yù)可以引導(dǎo)一個國家跳出貧困陷阱[8]，但每一種政策干預(yù)都可能導(dǎo)致新的問題[9]。面對這些難題挑戰(zhàn)，一方面要通過高水平教育，增加福利和擴大社會救助范圍[10],另一方面要增加就業(yè)機會，創(chuàng)造更多的雙收入家庭[11]。以降低返貧風(fēng)險。

因我國貧困治理工作的順利開展，國內(nèi)關(guān)于可持續(xù)脫貧的討論也在持續(xù)升溫，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在三個方面：

一是關(guān)于脫貧地區(qū)可持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)涵研究。實現(xiàn)可持續(xù)脫貧既要治理好本土的原生性貧困，又要做好再生性貧困的防范工作[12]，并要符合廣義上可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵——以人為中心。它關(guān)注脫貧人口生計方面的整體性和動態(tài)性[13]，其核心是要構(gòu)建一個面向脫貧人群的由依靠外力幫扶轉(zhuǎn)向具備自我發(fā)展能力的貧困治理機制[14]，目的在于提升脫貧人口的脆弱性能力。這種能力一方面指對可控風(fēng)險的合理規(guī)避和有效降低風(fēng)險沖擊帶來的影響[15]，另一方面又包括獲取并利用生計資本來創(chuàng)造自身財富的能力，借此真正地脫離外界幫扶，依靠自身努力走向脫貧致富的道路[16]。

二是關(guān)于影響脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制約因素研究。學(xué)界主流的觀點認(rèn)為制約脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的因素可分為主觀因素和客觀因素兩類。主觀因素即部分貧困人口即使已脫貧，但因其受教育水平不高[17]，思維方式簡單和價值觀念層次較低[18]，導(dǎo)致自我發(fā)展意識薄弱，極易出現(xiàn)嚴(yán)重的“等靠要”思想[19]?？陀^因素則主要包括部分脫貧地區(qū)生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境惡劣，脫貧攻堅的短期目標(biāo)與我國經(jīng)濟社會建設(shè)的長遠目標(biāo)具有一定的現(xiàn)實沖突[20],而且許多深度貧困地區(qū)脫貧之后仍存在物質(zhì)資本、人力資本和社會資本的短缺[21]。

三是關(guān)于實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的路徑研究。較多學(xué)者主張從市場、政府、社會及脫貧群體自身等幾個方面發(fā)力，以此保證脫貧地區(qū)之后的可持續(xù)性發(fā)展。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧作為最直接、最有效的方法，要推動扶貧產(chǎn)業(yè)的多主體協(xié)同治理和網(wǎng)絡(luò)治理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈空間治理。[22]同時還要加大教育投入力度，改善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系[23]，提升基本公共服務(wù)水平，實現(xiàn)常態(tài)化、制度化[24]，建立以多方協(xié)作、市場化和利益聯(lián)結(jié)為原則的實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的長效發(fā)展機制[25]。

總的來看，可持續(xù)脫貧問題已經(jīng)引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，但在諸多方面仍存在一些值得進一步研究的問題與空間。就國內(nèi)當(dāng)前研究而言，關(guān)注的多是深度貧困地區(qū)脫貧之后的可持續(xù)發(fā)展問題，且圍繞鞏固脫貧成效和可持續(xù)發(fā)展的研究多為針對單個要素的分析或?qū)⒍鄠€要素進行羅列，成體系的分析較少。因此，從政策供給角度出發(fā)，聚焦脫貧地區(qū)、脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展問題，通過搭建系統(tǒng)的政策供給框架以培育、增強這些地區(qū)和人口的可持續(xù)發(fā)展能力，不失為一種有價值的研究探索。

三、 農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題的分析框架

脫貧攻堅取得勝利后，我國“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向“全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，但鞏固拓展脫貧攻堅成果、實現(xiàn)脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，依然是一項重點工作。通過識別脫貧地區(qū)在可持續(xù)發(fā)展過程中的各關(guān)鍵要素及其面臨的困境挑戰(zhàn)，可以更好地厘清實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的總體邏輯。

(一) 脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系的構(gòu)建

根據(jù)系統(tǒng)學(xué)理論，將脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題看作一個系統(tǒng)過程，則在此過程中由不同的子系統(tǒng)相互作用來推動運行，而每一個子系統(tǒng)又由不同相關(guān)要素構(gòu)成，如此一來，一個關(guān)于脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)體系便被構(gòu)建出來。

1. 發(fā)展主體。發(fā)展主體是指在脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展過程中的主要發(fā)力點，具體而言包括農(nóng)村(村民和村干部)、政府部門和社會組織。首先，農(nóng)村自身作為脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的直接載體，毋庸置疑是最具活力也最有理由成為主體的力量。一方面村干部處于我國貧困治理管理體制的最后一環(huán)，是解決相關(guān)問題的直接推動者、組織者和實踐者，也是黨和政府各項政策方針的貫徹者和實施者，不論在脫貧攻堅過程中還是脫貧之后的可持續(xù)發(fā)展問題上，都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。另一方面，村民是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展過程中的直接操作者和受益者，任何外界的幫扶和激勵最后只有落實到村民的具體行動上，才能轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的實際效果。其次，政府部門作為我國整個貧困治理運動的發(fā)起者、主導(dǎo)者和推動者，脫貧地區(qū)是否具有可持續(xù)發(fā)展能力，以及這種能力的大小事關(guān)我國全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成效，事關(guān)我國“三農(nóng)”工作大局，所以政府部門通過制定并執(zhí)行公共政策，對相關(guān)地區(qū)在資源、人力方面進行傾斜，成為主要發(fā)力點之一。最后，脫貧攻堅時期所形成的政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局和全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系，為社會組織繼續(xù)助力脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，尤其是在生產(chǎn)發(fā)展、社會保障和教育提檔升級等方面具有明顯優(yōu)勢，既是對政府部門相關(guān)職能的有力補充，也為脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展注入了內(nèi)生動力。

2. 發(fā)展客體。發(fā)展客體是指農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容，主要包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境。一方面，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟在貧困治理過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，產(chǎn)業(yè)扶貧是最直接、最有效的辦法，也是增強貧困地區(qū)造血功能、幫助群眾就地就業(yè)的長遠之計。同樣，在貧困地區(qū)脫貧之后的后續(xù)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟仍然是需重點關(guān)注的核心內(nèi)容。另一方面，綠水青山就是金山銀山，建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)乎經(jīng)濟社會的發(fā)展，更關(guān)系人民福祉和民族大計，它為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供生態(tài)保障，既可以帶動現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，激活市場，增加就業(yè)，也可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和觀光旅游業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境兩者密不可分，相輔相成，是脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的核心關(guān)注點。

3. 發(fā)展工具。發(fā)展工具是指脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展過程中供發(fā)展主體選擇并作用于客體的治理工具，因主體不同，治理工具也有所差異(參見表1)。 第一，對于農(nóng)村主體而言，治理工具可分為兩類：動員型工具和自發(fā)型工具。其中，村干部在農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展過程中直接組織者和推動者的角色定位，使其可以通過宣傳引導(dǎo)、資源獎勵等方式，動員村民投身農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。而剛剛擺脫貧困的貧困群體因自身資源的相對匱乏，在后續(xù)發(fā)展過程中要想取得可持續(xù)性，則需要更多的自發(fā)性，在自愿的基礎(chǔ)上完成發(fā)展目標(biāo)。第二，對于政府而言，治理工具主要包括強制型工具和保障型工具。強制型工具即政府部門通過行政權(quán)力對發(fā)展客體實施強制性舉措，如行政命令、政策法規(guī)等；保障型工具即政府通過資源傾斜或資金供給來保證并促進客體的可持續(xù)發(fā)展，如稅收津貼、福利補助等。第三，于社會組織而言，治理工具主要包括服務(wù)型工具和責(zé)任型工具。服務(wù)型工具即各類社會組織以提供社會公共服務(wù)為目的的作用方式，如教育醫(yī)療、技術(shù)培訓(xùn)等；責(zé)任型工具是指社會組織因承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任而采取的調(diào)節(jié)方式，如慈善捐贈、統(tǒng)購統(tǒng)銷等。需要指出的是，不同治理工具的分類并不是絕對的，彼此之間相互交叉，具有一定的重合性，并且主體與工具之間的對應(yīng)關(guān)系也不是一成不變的。

(二) 脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系中各要素面臨的困境挑戰(zhàn)

理清脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系中各構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)系之后，可發(fā)現(xiàn)各要素在具體實踐發(fā)展過程中，仍存在諸多困境挑戰(zhàn)，其中一些是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧時期遺留下來尚未徹底解決的，一些是在成功脫貧之后面臨可持續(xù)發(fā)展問題時新出現(xiàn)的，理清這些挑戰(zhàn)有助于形成基于貧困治理的農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的總體思路。

1. 發(fā)展主體的困境挑戰(zhàn)。首先，作為直接發(fā)力點與利益相關(guān)者的農(nóng)村自身而言，尚缺乏足夠的可持續(xù)發(fā)展能力和意愿。一方面剛剛脫離貧困狀態(tài)，有利于其可持續(xù)發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善或缺乏后續(xù)保障，村集體經(jīng)濟建設(shè)薄弱，尚未形成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化，并且青壯勞動力流失較重，部分農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)“空殼化”。另一方面，部分村干部的管理能力和綜合素質(zhì)較為落后，缺乏新型治理理念，難以滿足新時代下農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的新要求，同時，部分脫貧群體仍對扶貧政策具有較強依賴性，“等靠要”的思想根深蒂固。其次，作為外界強有力助推器的政府部門，不同程度地存在職能角色的錯位和缺位問題。政府在農(nóng)村治理領(lǐng)域占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位，包括戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、資源的分配、政策的執(zhí)行等，這一系列公共行為無疑是具有極強的政治性，所以在具體執(zhí)行過程中，為保證鞏固拓展脫貧攻堅成果這一重大公共政策的完整性及時效性，各地方都輔以最嚴(yán)格的政策評價機制。在巨大的管理壓力下，部分政府部門無法做到資源利用與政策執(zhí)行規(guī)劃之間的良好銜接，出現(xiàn)職能角色的錯位和缺位，導(dǎo)致相關(guān)資源利用效率不高。最后，作為治理大格局中的重要組成部分，社會組織在實際參與后續(xù)的幫扶過程中，缺乏一定的計劃性和規(guī)模性，尚未形成系統(tǒng)的作用模式，且因為政府部門的錯位和缺位，使其心有余而力不足和因渠道不暢導(dǎo)致“英雄無用武之地”的兩種相?，F(xiàn)象同時存在。

2. 發(fā)展客體的困境挑戰(zhàn)。不論是脫貧攻堅階段的產(chǎn)業(yè)扶貧，還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)振興，都旨在依靠產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟來實現(xiàn)脫貧致富的效果，因此，其首要目標(biāo)是獲取經(jīng)濟收益，進而發(fā)揮社會效益，但產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展需要市場機制發(fā)揮作用，并不能保證可持續(xù)性的盈利，而且產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與所在地區(qū)的鞏固拓展脫貧攻堅成果也不具有天然一致性，只有當(dāng)外界力量(如政府部門)介入時，才使其具有社會屬性。[26]現(xiàn)階段的許多脫貧地區(qū)仍在沿用脫貧攻堅時的發(fā)展模式，例如引進外部企業(yè)、發(fā)展本地龍頭企業(yè)或組建新型合作社等，這些發(fā)展模式在短期內(nèi)借助政策優(yōu)勢取得了一定成效，但如果放置在自由競爭的市場環(huán)境中，其經(jīng)濟屬性與社會屬性難以兼得，帶動脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力將不同程度的有所下降。同時，綠色發(fā)展作為中央提出的“五大發(fā)展理念”之一，在地區(qū)可持續(xù)發(fā)展過程中既是戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，也是強勁動力，但是在部分脫貧地區(qū)，由于前期攻堅戰(zhàn)的短期急效性和發(fā)展生態(tài)環(huán)境所追求的長效穩(wěn)定性在時間周期上相矛盾，使得貧困地區(qū)在脫貧之后無法或很難實現(xiàn)綠色發(fā)展。而在一些生態(tài)脆弱的脫貧地區(qū)，面臨發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟還是保護生態(tài)環(huán)境的艱難抉擇時，往往只能以犧牲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟效益為代價來保護生態(tài)環(huán)境，如此一來，脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展又將成為一大難題。

3. 發(fā)展工具的困境挑戰(zhàn)。其一，基層群眾自治制度是我國的一項特色政治制度，村干部在農(nóng)村自我管理、自我教育、自我服務(wù)過程中擔(dān)任重要角色，但同時作為上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的分支，在貫徹執(zhí)行組織命令過程中，具有較為濃重的行政色彩，在發(fā)展模式的選擇和發(fā)展資源的獲取分配方面，并不具有完全的自主性，進而也將影響村民的政治信任度和主動積極性。其二，政府部門的治理工具一方面因其強制性，決定了其手中掌握著最有效的幫扶資源，這對于部分脫貧群體甚至脫貧地區(qū)的基層組織而言具有極大的吸引力，會降低其自身主動性和積極性，進而對這一治理工具形成依賴性。另一方面，保障型工具的資源傾斜很容易變?yōu)橘Y源“傾瀉”，對某一地區(qū)或領(lǐng)域無差別供給時，極易產(chǎn)生需求與供給不一致和資源浪費的問題。其三，自社會組織進入貧困治理和地區(qū)發(fā)展領(lǐng)域以來，其身份問題一直是最大的障礙。在提供社會公共服務(wù)時，部分服務(wù)對象對其政治性和經(jīng)濟性表示懷疑，并且有些政府部門將其視為影響自身公信力的重要因素，而當(dāng)社會組織嘗試承擔(dān)社會責(zé)任時，部分收益群體質(zhì)疑其正當(dāng)性或以完全依賴的方式參與其中。

(三) 實現(xiàn)農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的思維邏輯

在明確脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系各要素的邏輯關(guān)系以及相關(guān)困境挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)界定出脫貧攻堅成效與可持續(xù)發(fā)展之間的現(xiàn)實狀態(tài)，進而分別在發(fā)展主體、發(fā)展客體和發(fā)展工具方面著眼，形成基于貧困治理的農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的思維向路(參見圖1)。

圖1 農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系

一是使發(fā)展主體具備可持續(xù)發(fā)展的能力意愿、角色定位和機會渠道。一方面要改善脫貧地區(qū)的客觀發(fā)展條件，加強脫貧群體的主觀心理建設(shè)，提升農(nóng)村主體可持續(xù)發(fā)展的信心和決心，使其具有可持續(xù)發(fā)展的能力意愿。另一個方面，針對政府部門進行定位調(diào)整，由過去的絕對主導(dǎo)變?yōu)橛行蛞龑?dǎo)，并在此過程中實現(xiàn)與社會組織的充分協(xié)作，明確劃分相關(guān)領(lǐng)域的職能權(quán)限，為社會組織從參與大扶貧格局向成為可持續(xù)發(fā)展體系關(guān)鍵要素轉(zhuǎn)變提供機會平臺。

二是為發(fā)展客體創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的市場條件、政策環(huán)境和社會資源。在脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展體系中，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境在不同方面、不同程度上面臨著可持續(xù)性難題。要打造有利于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展模式，提高兩者抵抗風(fēng)險的能力，關(guān)鍵在于為其創(chuàng)造適宜的市場條件和政策環(huán)境，通過市場機制激活產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與生態(tài)文明結(jié)合發(fā)展的動力；通過創(chuàng)造有利政策環(huán)境，為兩者增添共同發(fā)展的活力。此外，科技能源、人力資本等外界資源也發(fā)揮著不容忽視的作用，要充分調(diào)動并應(yīng)用在發(fā)展過程中。

三是使發(fā)展工具契合可持續(xù)發(fā)展的價值理念、價值目標(biāo)和價值路徑。脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的核心價值理念是以人民為中心，在脫貧攻堅全面取得勝利的基礎(chǔ)上，培育并增強自身可持續(xù)發(fā)展的能力，將我國前期貧困治理中的“外在輸入性”勢能轉(zhuǎn)為“內(nèi)在自發(fā)性”動能，真正讓人民過上好日子。同樣，消除貧困、改善民生并逐步實現(xiàn)共同富裕既是社會主義的本質(zhì)要求，也是可持續(xù)發(fā)展的價值目標(biāo)。與脫貧攻堅相似，脫貧地區(qū)后續(xù)的發(fā)展問題仍然工程浩大，任務(wù)艱巨，還需繼續(xù)把握精準(zhǔn)脫貧中的“精準(zhǔn)性”這一牛鼻子，精準(zhǔn)研策、精準(zhǔn)制策、精準(zhǔn)施策和精準(zhǔn)評策等一系列方法舉措[27]，將依然是可持續(xù)發(fā)展的價值路徑。因此，只有不同發(fā)展主體在選擇發(fā)展工具時，充分考慮、結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的價值理念、價值目標(biāo)和價值路徑才可以有效克服當(dāng)前的困境挑戰(zhàn)。

四、 促進農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策供給框架

實現(xiàn)脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展就要保證當(dāng)之前的外部幫扶和支持退出之后，該地區(qū)的人口已具備一定的自我發(fā)展動力和能力，并且外部相配套的相關(guān)體制機制已相對穩(wěn)定。針對這一特點，結(jié)合上文對可持續(xù)發(fā)展體系的分析和發(fā)展思路的總結(jié)，還需從政策層面做出調(diào)適，搭建相適宜的政策供給框架(參見圖2)，以在宏觀層面上統(tǒng)籌把控，具體可從政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等三個方面入手。

圖2 促進農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策供給框架

(一) 政策制定以全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為導(dǎo)向，加強頂層設(shè)計

鄉(xiāng)村振興是我國為解決“三農(nóng)”問題提出的一項重大戰(zhàn)略，對于已成功擺脫貧困的農(nóng)村地區(qū)而言，將發(fā)展目標(biāo)從脫貧攻堅升級為鄉(xiāng)村振興，本是其穩(wěn)固擴大脫貧成果、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之意。要在當(dāng)前貧困治理成效的基礎(chǔ)上更加注重與鄉(xiāng)村振興的銜接，將農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，為主體和客體的不同發(fā)展需求提供政策保障。

一方面借助組織振興、人才振興和文化振興，為農(nóng)村脫貧地區(qū)的發(fā)展主體提供資源支撐。一是脫貧攻堅時期鍛造了農(nóng)村村干部以及相關(guān)幫扶部門的行動力，要以組織振興為價值導(dǎo)向，強化基層組織的保障和動員能力，進一步加強村級黨組織的建設(shè)力和凝集力。二是通過人才振興戰(zhàn)略，制定出臺一系列對本土人才和外來人才都更具吸引力的人才政策，以解決農(nóng)村“空殼化”問題，同時加大社會力量在科學(xué)技術(shù)方面對脫貧農(nóng)村地區(qū)的投入，吸引更多的人才資源投入到“三農(nóng)”領(lǐng)域中來，更好地適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的新理念。三是利用文化振興的契機，促進鄉(xiāng)村文化的繁榮發(fā)展，通過在政策層面引導(dǎo)文化資源向基層流動，創(chuàng)新鄉(xiāng)村教化方式和內(nèi)容，借助文化觀念的更替升級，來解決部分脫貧群眾缺乏可持續(xù)發(fā)展意愿的問題。

另一方面，借助產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興，為農(nóng)村脫貧地區(qū)的發(fā)展客體提供環(huán)境支撐。許多地區(qū)基于當(dāng)?shù)靥厣柚撠毠缘摹罢邧|風(fēng)”形成了相對固定的產(chǎn)業(yè)模式，對于發(fā)展勢頭較好、帶貧效果明顯的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)繼續(xù)在政策上保持相對穩(wěn)定，并做好產(chǎn)業(yè)升級規(guī)劃，提高效益。利用政策鼓勵當(dāng)?shù)貙ι形撮_發(fā)的資源進行深度挖掘，將地域特色轉(zhuǎn)化為地域優(yōu)勢，借助疫情過后網(wǎng)絡(luò)帶貨的消費扶貧浪潮，在提升單項產(chǎn)品質(zhì)量的同時，推動產(chǎn)業(yè)鏈的縱向發(fā)展。同樣，只有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)振興的有機融合，才能真正將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。要堅持底線思維，科學(xué)認(rèn)識本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境最大承載力，在可持續(xù)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與鄉(xiāng)村生態(tài)相適應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展體系，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設(shè)。

(二) 政策執(zhí)行要貫徹精準(zhǔn)原則，優(yōu)化配置可持續(xù)發(fā)展的“治理工具箱”

在具體政策執(zhí)行中，要結(jié)合不同類型農(nóng)村的實際需求，立足“可持續(xù)性”這一長遠目標(biāo)，有針對性、差異化地選擇發(fā)展工具，使其高效發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時又能夠協(xié)同互補發(fā)揮出整體戰(zhàn)斗力。

1. 根據(jù)不同發(fā)展主體需求配置發(fā)展工具。首先，部分脫貧農(nóng)村主體自身在可持續(xù)發(fā)展過程中缺少足夠的物質(zhì)資本、社會資本和人力資本，通過政府部門的強制型工具和保障型工具，可充分激發(fā)調(diào)動農(nóng)村主體的動員型工具和自發(fā)型工具的活力，在為脫貧農(nóng)村地區(qū)注入豐富的物質(zhì)資本的同時，借助社會和市場的服務(wù)型工具和責(zé)任型工具，填補社會資本和人力資本空缺。其次，農(nóng)村主體在發(fā)展過程中不單單是資源的被動接受者，更是政策執(zhí)行效果的反饋者，通過動員型工具和自發(fā)型工具的執(zhí)行結(jié)果，可以為政府部門下一步治理工具的選擇側(cè)重及執(zhí)行力度的調(diào)整提供參考，為做好下一政策周期的優(yōu)化工作奠定基礎(chǔ)。最后，為使社會組織更好地承擔(dān)責(zé)任、提供服務(wù)，可借助強制型工具，在具體實施過程中為其背書，通過相關(guān)法規(guī)政策，明確參與渠道和參與形式，解決其后顧之憂。

2. 根據(jù)發(fā)展客體差異化，個性化配置發(fā)展工具。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境在脫貧農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展過程中是密不可分的，特別是因生態(tài)惡劣而陷入貧困的地區(qū)。首先要對脫貧群體在理念層面進行引導(dǎo)、轉(zhuǎn)變，從根本上激發(fā)并培育人與自然和諧共生的發(fā)展思想，形成正確的生態(tài)觀和發(fā)展觀，而這更多地需要動員型和自發(fā)型的治理工具發(fā)揮作用。其次，對于先期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境結(jié)合發(fā)展相對較好的地區(qū)，應(yīng)多利用保障型和服務(wù)型治理工具，幫助其在穩(wěn)定維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，依靠政府、社會、市場等多方力量實現(xiàn)進一步的發(fā)展升級。最后，針對經(jīng)濟和生態(tài)基礎(chǔ)都較為薄弱的地區(qū)，則可以多利用強制型和責(zé)任型治理工具，在保證長期脫貧無憂的前提下，逐漸建設(shè)良好生態(tài)或通過易地搬遷等方式發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

3. 總結(jié)過去，立足當(dāng)下，放眼長遠地配置發(fā)展工具。根據(jù)不同脫貧地區(qū)之前的致貧原因，找出該地區(qū)的發(fā)展弱項，并總結(jié)在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧過程中的成功經(jīng)驗或挫折教訓(xùn)，針對具有個性化的致貧原因和發(fā)展弱項對發(fā)展工具進行選擇。同樣，可持續(xù)發(fā)展所考慮的也不應(yīng)僅僅是當(dāng)前的物質(zhì)財富，更重要的是長久的發(fā)展保障和美好生活，所以在優(yōu)化配置發(fā)展工具時，還應(yīng)考慮后脫貧時代的現(xiàn)實問題——相對貧困的治理，要將農(nóng)村脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展放置在相對貧困治理框架內(nèi)，要以政府的治理工具為主、社會組織為輔、農(nóng)村自身為根本，綜合運用各發(fā)展工具，健全農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系，提升保障力度，托住可持續(xù)發(fā)展的“底”。

(三) 政策評估既要突出重點又要系統(tǒng)科學(xué)，建立完善的評價體系

政策評估主要評價在政策周期中公共政策解決問題的過程和結(jié)果，目的在于提升政策的制定質(zhì)量和政策的執(zhí)行效果。在貧困治理領(lǐng)域則更多強調(diào)因政策而調(diào)動投入的資源所帶來的績效以及政策目標(biāo)所追求的經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值的實現(xiàn)程度。同樣，在脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題上，政策評估也不能僅僅關(guān)注于某一特定方面，其評價體系應(yīng)是一個包含了經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化等多元素在內(nèi)的綜合評價體系。

1. 針對主體強調(diào)可持續(xù)發(fā)展成效的考核評價工作，將定量與定性的評價方式相結(jié)合。脫貧攻堅中的貧困治理成效是整個政策評價體系的重中之重，是第一位的政治任務(wù)，可以預(yù)見到的是，鞏固拓展脫貧攻堅成果、增強脫貧地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性將成為接下來新的考核重點，而不同的發(fā)展主體在參與過程中如何發(fā)揮作用以及作用的大小，也都將成為新的考核內(nèi)容。一方面采取定量評價方法，將一個周期內(nèi)的發(fā)展成果量化，并定期考核不同發(fā)展主體的貢獻度。另一方面也要兼顧定性的評價方法，注重發(fā)展質(zhì)量，對不同發(fā)展主體的優(yōu)缺點進行系統(tǒng)評判。

2. 針對發(fā)展客體合理設(shè)計各評價要素的權(quán)重，避免出現(xiàn)不合理的“一票否決項”。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實行最嚴(yán)格的考核評估制度，是否滿足“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)成為各地政績錦標(biāo)賽中的“一票否決項”。不同于脫貧攻堅的短期急效性，脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展更講求穩(wěn)定長遠性，單純的經(jīng)濟物質(zhì)指標(biāo)并不能全面覆蓋可持續(xù)發(fā)展的所有要素。政策評價既是“考核尺”又是“指揮棒”，其標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定直接影響整個政策過程，所以要結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的理念內(nèi)涵和價值路徑，合理設(shè)計不同發(fā)展客體在評價考核過程中的所占權(quán)重，借助指揮棒倒逼脫貧地區(qū)發(fā)展的均衡性和可持續(xù)性。

3. 針對發(fā)展工具開展事前評估、事中評估與事后評估相結(jié)合的評價方式。政策評價根據(jù)其不同的側(cè)重點，可分為事前評價、事中評價和事后評價，將三者結(jié)合適用，更有利于政策目標(biāo)的實現(xiàn)。在促進農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策周期開始之前，系統(tǒng)評估各治理工具之間的銜接互補性，確定不同治理工具在實際作用過程中的可行性。政策執(zhí)行時，在優(yōu)化配置治理工具的基礎(chǔ)上，實時記錄監(jiān)測其治理成效，確保沿著正確的政策目標(biāo)方向前進，同時還可以對不同治理工具進行組合，在不停地嘗試過程中發(fā)掘新的發(fā)展工具。當(dāng)政策周期結(jié)束后，考慮不同治理工具的實用性和適用性，對其在下一政策周期的可行性作出評估，決定是繼續(xù)沿用還是調(diào)整替換。

五、 結(jié)語

當(dāng)前我國已實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，小康社會已全面建成，歷史性地解決了絕對貧困問題，鄉(xiāng)村發(fā)展邁上了新臺階。脫貧攻堅的勝利是“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和保障，做好脫貧攻堅成果的鞏固拓展工作尤為重要。然而在實踐過程中，部分脫貧地區(qū)在鞏固拓展脫貧成果方面仍不同程度地存在著挑戰(zhàn)，可持續(xù)性發(fā)展動力不足、條件不全。因此，培育并完善農(nóng)村脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力和環(huán)境，既是鞏固拓展脫貧攻堅成果的有力措施，也是其題中應(yīng)有之義。現(xiàn)階段，亟需以脫貧地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展為導(dǎo)向，在不同的政策環(huán)節(jié)加強支撐，形成一套完整的服務(wù)于發(fā)展體系的政策供給框架。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，我國鄉(xiāng)村治理能力不斷提升，鄉(xiāng)村發(fā)展水平不斷提高，發(fā)展要素不斷增多，但發(fā)展的可持續(xù)性問題仍將不可回避，在此過程中的政策供給也將繼續(xù)發(fā)揮重要的引導(dǎo)和催化作用。