劉詩琦

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

全球海洋治理是國際社會關(guān)注的熱點問題，海洋環(huán)境的有效治理對發(fā)展海洋經(jīng)濟，推進可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。南海地區(qū)生物資源豐富，但沿海國家大多是發(fā)展中國家，漁業(yè)過度捕撈對海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞。同時，南海沿岸國家的海洋科技水平相對落后，單憑一國之力難以完成海洋生態(tài)環(huán)境的治理工作，需要多國聯(lián)動，重構(gòu)南海生態(tài)環(huán)境治理體系。

一、重構(gòu)南海生態(tài)環(huán)境治理體系的必要性

(一)保護南海近海海域生態(tài)環(huán)境

南海海域?qū)拸V，海洋生物多樣。《2019年中國海洋環(huán)境公報》顯示，南海近海區(qū)域水質(zhì)情況不容樂觀。南海近海區(qū)域的水質(zhì)相對于渤海以及黃海的水質(zhì)差別較大，二類水質(zhì)海域面積占比低于渤海(68.8%)以及黃海(42.3%)，僅占38%左右；劣四類水質(zhì)與渤海、黃海的差距更大，占比達到42%左右，而黃海和渤海僅為6.6%和7.9%[注]《2019年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》(2020年6月1日)，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/202006/P020200603371117871012.pdf。。除此之外，南海近海區(qū)域的海水富營養(yǎng)化與渤海和黃海相比，也面臨著更加嚴(yán)重的問題。南海的輕度富營養(yǎng)化占比46.2%左右，低于渤海以及黃海的占比，中度富營養(yǎng)化為四類海域中占比最高，重度富營養(yǎng)化占比接近四分之一，可見南海海域的富營養(yǎng)化狀況也不容樂觀[注]同①。。南海沿岸大多是發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展落后，漁業(yè)資源是沿岸地區(qū)的主要生活來源，經(jīng)濟發(fā)展對漁業(yè)資源的依賴性較大，過度捕撈嚴(yán)重，對生物多樣性造成威脅。雖然中國與南海部分沿岸國簽署了相應(yīng)的漁業(yè)合作協(xié)議，如中越的《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，但雙邊的國際合作難以對南海近海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮直接有效的作用，因而有必要建立南海海洋生態(tài)環(huán)境體系。

(二)保障南海沿岸國家海洋經(jīng)濟的發(fā)展

“海洋經(jīng)濟，一般包括為開發(fā)海洋資源和依賴海洋空間而進行的生產(chǎn)活動，以及直接或間接開發(fā)海洋資源及空間的相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動，由這樣一些產(chǎn)業(yè)活動形成的經(jīng)濟集合均被視為現(xiàn)代海洋經(jīng)濟范疇。主要包括海洋漁業(yè)、海洋交通運輸業(yè)、海洋船舶工業(yè)、海鹽業(yè)、海洋油氣業(yè)、濱海旅游業(yè)等”[注]《海洋經(jīng)濟》(2021年8月4日)，https://baike.baidu.com/item/%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E7%BB%8F%E6%B5%8E/1083287。。2001年5月，聯(lián)合國首次提出“21世紀(jì)是海洋世紀(jì)”。隨著人們對海洋的重視以及探索，海洋經(jīng)濟逐漸成為全球經(jīng)濟新的增長點，海洋的經(jīng)濟價值不斷得到實現(xiàn)。2019年中國南部海洋經(jīng)濟圈(由福建、珠江口及其兩翼、北部灣、海南島沿岸地區(qū)所組成的經(jīng)濟區(qū)域)海洋生產(chǎn)總值36 486億元，比上年名義增長10.4%，占全國海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值的40.8%[注]《2019年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》(2020年5月9日)，http://gi.mnr.gov.cn/202005/t20200509_2511614.html。。2020年海洋生產(chǎn)總值30 925億元，比上年名義下降6.8%，占全國海洋生產(chǎn)總值38.7%[注]《2020年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》(2021年3月31日)，http://m.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyjjtjgb/202103/t20210331_2618719.html。。由此可見，南海海洋經(jīng)濟在中國海洋經(jīng)濟中占有較大比重。隨著南海沿岸國家經(jīng)濟合作的深入發(fā)展，尤其是2020年11月15日《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的簽署，南海海洋經(jīng)濟將更加活躍，特別是海洋交通運輸業(yè)將得到更快發(fā)展，健全的南海生態(tài)環(huán)境治理體系將會為南海沿岸國家的經(jīng)濟發(fā)展提供保障。

(三)深化全球海洋生態(tài)環(huán)境的多層次治理

全球海洋治理得到國際社會的日益重視，學(xué)術(shù)界從不同角度對全球海洋治理進行研究，但研究方向主要集中在全球角度。海洋具有整體性，同時也具有區(qū)域性。因此，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理具有復(fù)雜性與多樣性，不同區(qū)域的海洋存在的生態(tài)環(huán)境問題也各不相同，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理也應(yīng)因地制宜，進行有針對性的區(qū)域化治理。海洋環(huán)境治理具有區(qū)域化特點[注]全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進與對策》，《太平洋學(xué)報》，2020年第5期。，同時區(qū)域化的海洋環(huán)境治理也能對全球海洋治理發(fā)揮指導(dǎo)作用。1972 年為防止廢物傾倒入海，北大西洋國家簽署了《防止在東北大西洋和部分北冰洋傾倒廢物污染海洋的公約》(《倫敦傾廢公約》)，后來該公約成為國際上防止海洋污染方面的主要公約之一，適用于日本核泄漏事件的處理。所以區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境的治理深化了全球海洋治理，為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供更多借鑒和依據(jù)。

二、南海生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)狀與不足

(一)南海生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)狀

南海生態(tài)環(huán)境治理體系主要有單邊、雙邊以及多邊的治理體系。南海單邊生態(tài)環(huán)境治理體系主要是指南海沿岸國內(nèi)部與海洋治理相關(guān)的法律規(guī)范，如中國的《海洋環(huán)境保護法》。該法涉及海洋生態(tài)保護、海洋環(huán)境監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容。中國一直重視海洋生態(tài)環(huán)境保護，2017年對《海洋環(huán)境保護法》進行了第三次修正。其他南海沿岸國也有關(guān)于海洋環(huán)境的法律規(guī)范。馬來西亞1974年的《環(huán)境質(zhì)量法》被認(rèn)為是一項全面性的立法。這項法律對馬來西亞環(huán)境治理發(fā)揮了重要作用，其倡導(dǎo)用全面的、綜合性的方法來治理環(huán)境。南海沿岸國為保護各國海域的海洋環(huán)境也相繼制定和完善了海洋環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)范，這些國內(nèi)的法律規(guī)范形成了南海的單邊生態(tài)環(huán)境治理體系。

南海生態(tài)環(huán)境雙邊治理體系的形成主要依靠國與國之間達成的海洋合作協(xié)議等相關(guān)規(guī)范文件。如菲律賓與越南達成的《菲律賓-越南行動計劃(2011—2016)》，該計劃涉及國防、安全、經(jīng)濟、能源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)及漁業(yè)在內(nèi)的13個合作領(lǐng)域，包括菲越海軍合作、情報分享的諒解備忘錄，菲律賓海岸警衛(wèi)隊和越南海事警察建立熱線及溝通機制的諒解備忘錄。文萊和馬來西亞以“以陸地?fù)Q海洋”的方式達成和平解決領(lǐng)土爭端和海洋爭端協(xié)議等。中國一直注重與南海國家的合作，與部分南海國家簽訂了雙邊協(xié)議以及諒解備忘錄等。為了加強北部灣的漁業(yè)合作，中越簽訂了《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，協(xié)定促進了兩國對漁業(yè)資源的合理利用，維護了北部灣的生物多樣性；中越簽訂的《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》為解決中越海上問題提供原則性的參考，有利于促進中越海上問題的解決。中國與馬來西亞簽訂的《海上科學(xué)技術(shù)合作協(xié)議》，內(nèi)容涵蓋海洋政策、海洋管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究與調(diào)查、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資料交換等眾多領(lǐng)域，為中馬共同治理南海生態(tài)環(huán)境提供了政策指導(dǎo)。中國與文萊、印度尼西亞均簽訂了《海洋合作諒解備忘錄》，推動了南海周邊國家在海洋領(lǐng)域的交流與合作。

國際社會通過的有關(guān)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的一系列公約以及2002年中國與東盟簽署的《南海各方行為宣言》促進了南海多邊治理體系的發(fā)展?！堵?lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》分析了海洋環(huán)境存在的一系列問題，為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)設(shè)立了一套持續(xù)管理海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)框架。海洋環(huán)境治理以聯(lián)合國為中心，相關(guān)的國際組織也參與其中，主要有國際海底管理局、國際海事組織以及聯(lián)合國環(huán)境署等。在聯(lián)合國環(huán)境署的倡導(dǎo)下，國際社會通過了一系列重要公約，如《生物多樣性公約》《物種遷徙公約》《蒙特利爾議定書》等。這些組織和公約指導(dǎo)著南海生態(tài)環(huán)境的治理?！赌虾８鞣叫袨樾浴肥侵袊c東盟簽署的第一份有關(guān)南海問題的政治文件，文件包含了中國與東盟各國海洋環(huán)保方面合作的內(nèi)容，強調(diào)“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展在海洋環(huán)保方面的合作”。為推進《南海各方行為宣言》的落實，中國與東盟國家推動了“南海行為準(zhǔn)則”單一磋商文本草案形成，體現(xiàn)了對南海生態(tài)環(huán)境治理的原則性規(guī)定。除此之外，中國與東盟國家共同制定了《中國-東盟環(huán)境保護合作戰(zhàn)略(2016—2020)》。各國有關(guān)南海的海洋環(huán)境合作文件還有《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言(2017—2027)》《東亞海區(qū)域的海洋計劃》以及《東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃》等。這些宣言、準(zhǔn)則、發(fā)展計劃以及合作戰(zhàn)略的簽訂促進了南海多邊生態(tài)治理體系的形成。

(二)南海生態(tài)環(huán)境治理體系存在的不足

雖然國際社會對全球海洋治理的關(guān)注度不斷增加，但是從全球的角度進行海洋治理，建設(shè)海洋治理體系仍需要面對更多的問題。同時，南海海域并沒有形成相對完善的海洋治理體系，仍然是以《聯(lián)合國海洋法》為主的相關(guān)國際法律規(guī)范為準(zhǔn)則。雖然南海海洋生態(tài)環(huán)境治理形成了一部分區(qū)域性的宣言、準(zhǔn)則以及合作等相關(guān)文件，國家間也制定了合作協(xié)定與諒解備忘錄，但是這些并沒有形成一整套海洋生態(tài)環(huán)境治理科學(xué)體系?，F(xiàn)有南海生態(tài)環(huán)境治理體系呈現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境治理體系碎片化特征，生態(tài)環(huán)境治理文件效力較低以及生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容抽象化等問題。

1.生態(tài)環(huán)境治理體系碎片化

雖然南海生態(tài)環(huán)境治理體系有單邊、雙邊以及多邊的治理體系，但現(xiàn)有的治理體系在橫向及縱向上都呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。首先，橫向的碎片化主要指現(xiàn)有南海治理體系涵蓋的內(nèi)容以及范圍較小。南海的生態(tài)環(huán)境治理作為全球海洋治理的一部分，必然受到國際社會制定的文件、公約的規(guī)制。1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定各國都有保護與保全海洋環(huán)境的義務(wù)，國際社會也通過了一系列重要公約以保護海洋環(huán)境。雖然以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)的海洋治理體系為海洋治理提供法律基礎(chǔ)，但是其涉及的治理領(lǐng)域尚不能涵蓋全面。同時，南海區(qū)域海洋合作涉及的領(lǐng)域也較為單一。因涉及南沙主權(quán)爭端以及其他政治問題，南海沿岸國的海洋合作難以深入發(fā)展。目前南海海洋環(huán)境治理簽訂的相關(guān)文件更多地體現(xiàn)的是合作意愿，沒有對南海生態(tài)環(huán)境治理存在的具體問題進行磋商、合作。其次，縱向上的碎片化主要是指受國家政治利益的影響，部分南海合作僅限于雙邊而沒有上升到多邊合作。中國一直重視與南海沿岸國家的合作，先后與越南、馬來西亞、文萊、印度尼西亞等國家簽訂了海洋合作協(xié)議，加強了與沿岸各國的海洋合作。但是除中國以外，南海沿岸國之間較少簽訂海洋合作文件甚至沒有相關(guān)的合作文件，這不僅不利于雙邊海洋治理，更不利于多邊海洋治理體系甚至區(qū)域治理體系的構(gòu)建。

2.生態(tài)環(huán)境治理文件效力較低

南海沿岸國在海洋治理方面簽署的文件主要是多邊或雙邊的宣言、計劃、協(xié)議以及諒解備忘錄等，這些文件的簽訂對簽約國沒有足夠的約束力，難以形成真正的治理體系。無論是雙邊的計劃、諒解備忘錄，還是多邊的協(xié)議等，主要是為以后的合作奠定基礎(chǔ)，對簽署國沒有相應(yīng)的約束力。同時，南海問題一直是地區(qū)熱點問題，影響著南海各國對南海生態(tài)環(huán)境治理的合作以及協(xié)議、計劃等文件的履行。

3. 生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容抽象化

南海生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的雙邊以及多邊文件規(guī)定的內(nèi)容，沒有結(jié)合南海的實際情況對南海生態(tài)環(huán)境治理作出具體規(guī)定。首先，《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋治理的規(guī)定較籠統(tǒng)且難以發(fā)揮實際作用。該公約主要從全球角度規(guī)定國際海底以及海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護與安全、海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓等，具有一定的模糊性和籠統(tǒng)性。而且海洋治理具有區(qū)域性的特點，該公約難以對南海生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮實際作用。其次，《南海各方行為宣言》僅進行了原則性規(guī)定，沒有對南海生態(tài)環(huán)境作出規(guī)定，而只是規(guī)定“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可在海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究等方面探討或開展合作”，表達的是一種合作倡議和意愿。最后，雙邊以及多邊國家之間的合作文件更多的是為后續(xù)合作奠定基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)合作意愿，并沒有對南海生態(tài)環(huán)境治理存在的具體問題進行磋商，以及擬定相關(guān)的文件和制定區(qū)域性法律規(guī)范。

三、重構(gòu)南海生態(tài)環(huán)境治理體系面臨的挑戰(zhàn)

南海海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的建立不僅需要克服原有治理體系的缺陷，還要結(jié)合南海海域的特點，分析其面臨的挑戰(zhàn)，以使南海生態(tài)環(huán)境治理體系更具針對性、完整性。

(一)南海沿岸部分國家海洋治理觀念政治化

南海海域的治理觀念一直受政治利益的影響。沿岸國家需要共同面對南海生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)形成“利益共同觀”，但是南?！袄婀餐^”長期被政治問題干擾[注]白佳玉：《南海環(huán)境治理合作機制研究——與北極環(huán)境保護機制比較的視野》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2020年第3期。，難以在該觀念下達成有效的區(qū)域合作。南海問題一直是國際社會長期關(guān)注的問題，南海海域涉及各方的政治利益，但菲律賓等相關(guān)國家一直推動“仲裁”國際化[注]劉喆：《南海問題的新形勢與挑戰(zhàn)——2020 年度“南海論壇”綜述》，《亞太安全與海洋研究》，2021年第1期。。美國對南海問題的介入加大了南海區(qū)域合作的難度，破壞了區(qū)域合作進程。在這種區(qū)域環(huán)境下，海洋生態(tài)環(huán)境治理雖然敏感度較低，但存在感也較低，易受政治利益的影響，海洋生態(tài)環(huán)境的治理觀念也容易被政治化，不利于海洋生態(tài)環(huán)境治理觀念的形成。

(二)南海沿岸各國海洋技術(shù)水平參差不齊

海洋技術(shù)包括海洋高科技、海洋資源開發(fā)、海洋工程等。南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的順利進行離不開先進的海洋技術(shù)。海洋技術(shù)的發(fā)展需要較高的科研水平，專業(yè)的人才團隊，完善的海洋基礎(chǔ)設(shè)施，同時也需要足夠的資金支持。南海沿海國家主要有中國、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞、文萊、新加坡、柬埔寨、泰國、越南等，這些國家的海洋技術(shù)水平參差不齊。

中國提出了海洋強國戰(zhàn)略，包括提高海洋資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋生態(tài)環(huán)境、堅決維護國家海洋權(quán)益。自海洋強國戰(zhàn)略提出以來，中國的海洋生態(tài)環(huán)境得到逐步改善，取得了一定的進展。根據(jù)2018年以及2019年《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，南海呈富營養(yǎng)化狀態(tài)的海域面積由2018年的8 520平方千米減少到2019年的5 110平方千米，減少了3 410平方千米，這個結(jié)果的取得與中國的海洋技術(shù)發(fā)展有著密切的關(guān)系。

海洋生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)測等需要先進的海洋技術(shù)，只有擁有先進的海洋技術(shù)才能把握南海生態(tài)環(huán)境存在的具體問題，才可以有針對性地進行治理工作。部分南海沿岸國家的海洋生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展較晚，海洋技術(shù)水平也相對落后，這些現(xiàn)實問題需要得到在海洋生態(tài)治理方面取得成效的國家支持，例如，2019年中國國家海洋技術(shù)中心與柬埔寨環(huán)境部自然保護管理司簽署海洋空間規(guī)劃合作協(xié)議，柬埔寨環(huán)境部部長指出《柬埔寨海洋空間規(guī)劃(2018—2023)》是柬埔寨首個海洋領(lǐng)域的指導(dǎo)性法律文件，由此可以看出，柬埔寨的海洋治理發(fā)展較晚，此次合作將使我國更多的自然資源管理新理念、新技術(shù)和新成果應(yīng)用于柬埔寨[注]滕欣：《國家海洋技術(shù)中心與柬埔寨環(huán)境部自然保護管理司簽署海洋空間規(guī)劃合作協(xié)議》(2019年4月30日)，http：∥www.notcsoa.org.cn/cn/index/show/2443。。

(三)南海沿岸部分國家公共產(chǎn)品供給能力不足

保羅·薩繆爾森認(rèn)為，公共產(chǎn)品就是任何人對產(chǎn)品的消費都不會減少其他人對該產(chǎn)品消費的產(chǎn)品，并且指出公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性兩大基本特征[注]李國選：《南海共同開發(fā)困境：以區(qū)域公共產(chǎn)品供給為視角》，《南洋問題研究》，2017年第1期。。20世紀(jì)90年代，區(qū)域公共產(chǎn)品的理念逐漸形成。托德·桑德勒把區(qū)域公共產(chǎn)品定義為在一定范圍內(nèi)所產(chǎn)生的非排他性和非競爭性收益[注]同②。。南海生態(tài)環(huán)境治理方面的“公共產(chǎn)品”指的是南海沿岸國家聯(lián)合起來，共同創(chuàng)造出適合于南海生態(tài)環(huán)境治理的機制，并共同為其籌措資金，提供各方面的支持[注]同②。。該“公共產(chǎn)品”是南海區(qū)域內(nèi)的國家、人民以及后代均可受益的。區(qū)域公共產(chǎn)品為區(qū)域合作提供更多途徑，提升區(qū)域合作的層次。南海生態(tài)環(huán)境治理需要各國的通力合作，同時因為南海半封閉型海域的特點，南海生態(tài)環(huán)境治理需要形成一套機制、制度以實現(xiàn)治理。

通過分析南海生態(tài)環(huán)境治理存在的現(xiàn)實問題，結(jié)合南海沿岸國家的現(xiàn)實情況、南海公共產(chǎn)品供給主體以及公共產(chǎn)品的特點，可以發(fā)現(xiàn)，南海沿岸部分國家的公共產(chǎn)品供給能力不足。首先，南海沿岸國家發(fā)展水平參差不齊，缺乏提供公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。南海生態(tài)環(huán)境治理工作需要投入足夠的資金進行海洋探測以及研究，同時針對現(xiàn)實存在的問題研究新產(chǎn)品，解決諸如海洋垃圾的清理等方面的問題。但現(xiàn)實情況是南海沿岸國家受制于經(jīng)濟發(fā)展水平以及海洋技術(shù)水平，海洋生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的供給能力存在不足。其次，部分南海沿岸國家難以成為公共產(chǎn)品的供給者。南海沿岸國家既是公共產(chǎn)品的受益者，同時也是供給者。公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性不僅僅體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的受益，還體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的供給。結(jié)合目前南海區(qū)域公共產(chǎn)品供給主體來看，中國是南海區(qū)域公共產(chǎn)品經(jīng)濟和技術(shù)支持的主要提供者，但如果公共產(chǎn)品僅僅依靠一國供給，會給它的供給帶來一定的不確定性。

四、重構(gòu)南海生態(tài)環(huán)境治理體系的實現(xiàn)路徑

鑒于國際社會海洋治理的經(jīng)驗，結(jié)合南海的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，南海生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建應(yīng)堅持海洋命運共同體的治理理念，成立相關(guān)的組織機構(gòu)，并制定區(qū)域性法律規(guī)范。

(一)堅持海洋命運共同體的理念

海洋命運共同體理念是以整體性、可持續(xù)發(fā)展和全球性視角提出的[注]劉葉美、殷昭魯：《“海洋命運共同體”的構(gòu)建理念與路徑思考》，《中國國土資源經(jīng)濟》，2021年第7期。，該理念的價值取向主要包括以和平平等為思維基礎(chǔ)、以合作共贏為實踐導(dǎo)向、以人海和諧為目標(biāo)追求[注]同①。。雖然海洋命運共同體理念以全球性視角提出，但該理念的價值取向在南海生態(tài)環(huán)境治理中更需要實現(xiàn)與遵循。

堅持海洋命運共同體的治理理念能促進南海生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建。首先，建立共商共建共享的磋商機制。海洋命運共同體理念以和平平等為思維基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，南海沿岸各國應(yīng)相互尊重，搭建共商共建共享的磋商機制?！肮采獭笔悄虾８鲊M行治理合作的前提。不同沿岸國家的治理水平以及治理訴求各不相同，治理決策對不同的國家會產(chǎn)生不同的影響，“共商”要求在治理南海生態(tài)環(huán)境時各國應(yīng)相互尊重，治理決策的產(chǎn)生應(yīng)在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進行。其次，充分尊重南海沿岸各國的話語權(quán)訴求。南海沿岸國家大多是發(fā)展中國家，國家之間的發(fā)展水平以及海洋治理水平差異較大，在合作中部分國家的話語權(quán)相對缺失，應(yīng)充分尊重這些國家的話語權(quán)訴求，積極引導(dǎo)這些國家參與治理機制的構(gòu)建，支持他們參與南海生態(tài)環(huán)境治理的公共產(chǎn)品供給。最后，充分考慮各國的利益訴求。海洋生態(tài)環(huán)境治理過程也是一種利益表達方式[注]張衛(wèi)彬、朱永倩：《海洋命運共同體視域下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建構(gòu)》，《太平洋學(xué)報》，2020年第5期。。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，應(yīng)充分考慮南海沿岸部分國家因資金以及海洋技術(shù)限制而缺失的海洋利益。因此，南海沿岸各國的發(fā)展水平和海洋治理能力差異較大，為了實現(xiàn)南海生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展以及加強沿岸各國的治理共識，治理機制的構(gòu)建必須充分考慮各國的利益訴求。

(二)成立生態(tài)環(huán)境治理組織機構(gòu)

南海生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)成立專門的區(qū)域性組織機構(gòu)。區(qū)域性海洋治理的概念及實踐很早已經(jīng)產(chǎn)生，如20世紀(jì)90年代北極環(huán)境保護治理機制構(gòu)建過程中成立了北極理事會，為北極環(huán)境保護提供了管理平臺，對北極環(huán)境保護具有重要貢獻。成立專門的組織機構(gòu)可為南海沿岸各國的國際合作搭建平臺，對南海生態(tài)環(huán)境治理起到引導(dǎo)和統(tǒng)籌南海治理的作用。

南海生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)應(yīng)定期召開成員國會議，設(shè)置海洋技術(shù)合作機構(gòu)，成立南海生態(tài)環(huán)境治理基金，同時構(gòu)建完善的評估體系[注]同③。以開展區(qū)域援助(如圖1所示)。首先，定期召開成員國會議以明確治理方向、把握治理重點、商討治理決策。成員國會議是成員國向該組織匯報本國治理情況、總結(jié)治理成果、闡明治理難題的重要途徑，同時也是總結(jié)南海海域治理進展的重要方式。只有充分了解實際情況才能有針對性地進行海洋治理。其次，設(shè)置海洋技術(shù)合作機構(gòu)開展海洋技術(shù)合作項目，進行海洋技術(shù)交流，搭建海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作平臺。南海生態(tài)環(huán)境的有效治理離不開先進的海洋技術(shù)。利用海洋探測技術(shù)了解南海的生態(tài)環(huán)境具體情況，利用海洋技術(shù)化解治理難題，進行項目合作。再次，成立南海生態(tài)環(huán)境治理基金，為南海海洋治理提供資金保障，保證治理工作的正常運轉(zhuǎn)，是提供南海海洋治理公共產(chǎn)品的方式之一。南海生態(tài)環(huán)境治理是常態(tài)化工作，需要充足的資金投入保證項目運轉(zhuǎn)。2020年，中國國家海洋技術(shù)中心承擔(dān)的“中國-東盟海上合作基金”項目順利通過驗收，南海生態(tài)環(huán)境治理資金可以在該基金的基礎(chǔ)上進行相關(guān)完善工作。同時，南海也是“21世紀(jì)海上絲綢之路”途經(jīng)的重要海域，“一帶一路”的投資機制以及基金建設(shè)相對完備，可以與“一帶一路”倡議進行相應(yīng)的對接，豐富資金來源，構(gòu)建完備的資金體系。最后，構(gòu)建完善的評估體系以監(jiān)測治理成果，了解沿岸各國治理水平，以開展有效區(qū)域援助。南海沿岸國家的海洋治理水平、海洋技術(shù)水平以及經(jīng)濟發(fā)展水平都存在不同，定期開展評估體系才能明確各國以及南海的治理實際情況以進行有針對性的區(qū)域援助。同時，區(qū)域援助應(yīng)包括以南海生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)為中心的縱向援助和國家之間直接的橫向援助。縱向援助是提供公共產(chǎn)品的方式之一，橫向援助是踐行合作理念，加強國家合作的重要方式。由此，形成相對完善的區(qū)域組織機構(gòu)。

(三)制定生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)范

南海生態(tài)環(huán)境治理體系的建立離不開區(qū)域法律規(guī)范的制定，這對南海生態(tài)環(huán)境治理具有重要的指導(dǎo)、規(guī)范以及協(xié)調(diào)作用。法律規(guī)范的效力應(yīng)循序漸進，應(yīng)先體現(xiàn)一定的環(huán)境軟法的特征[注]白佳玉：《南海環(huán)境治理合作機制研究——與北極環(huán)境保護機制比較的視野》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2020年第3期。，然后再逐漸發(fā)展成條約等硬法。雖然南海生態(tài)環(huán)境治理易形成國家間的共識，但是南海問題長期被政治利益考量影響，南海生態(tài)環(huán)境問題短期內(nèi)無法有效避免受到政治利益的影響。隨著海洋生態(tài)環(huán)境逐漸得到重視，海洋治理逐漸引起國際社會關(guān)注，未來南海沿岸國家應(yīng)逐步形成共識，再制定環(huán)境硬法更能得到南海國家的認(rèn)同和遵守。

法律規(guī)范應(yīng)在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上，借鑒其他區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境的法律規(guī)范，并結(jié)合南海的實際情況進行制定。《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋相關(guān)問題進行了基本規(guī)定，簽署國應(yīng)合理適用該公約。其他區(qū)域性法律規(guī)范也可以為南海生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的制定提供了經(jīng)驗借鑒，《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》《倫敦公約》《保護地中海免受污染公約》等都對各區(qū)域的海洋環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用，應(yīng)吸取其他區(qū)域治理的成功經(jīng)驗。同時，結(jié)合南海存在的生態(tài)環(huán)境問題以及沿岸各國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平等方面制定出符合并適應(yīng)南海生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性法律規(guī)范。

五、中國在南海生態(tài)環(huán)境治理體系中的角色

南海周邊國家在南海的既得利益、域外大國的干預(yù)、跨國石油公司對南海油氣資源的不適當(dāng)開采及共同開發(fā)區(qū)域的難以確定[注]吳士存：《縱論南沙爭端》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?005年，第249頁。，導(dǎo)致南海沿岸國家之間合作進程緩慢，南海生態(tài)環(huán)境治理體系沒有得到足夠的重視及有力的支持。南沙島礁主權(quán)爭議是南海爭端的焦點，這一焦點阻礙南海生態(tài)環(huán)境治理進程。雖然南沙主權(quán)爭議直接影響南海生態(tài)環(huán)境治理進程，但是南海生態(tài)環(huán)境的有效治理也會促進南沙主權(quán)爭議的和平解決。正因如此，南海生態(tài)環(huán)境治理體系的重構(gòu)應(yīng)充分考慮南沙主權(quán)爭議對治理進程的影響，結(jié)合實際進行治理。中國作為南沙島礁主權(quán)的擁有者，在強調(diào)主權(quán)的同時也應(yīng)該展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的大國形象，積極推進生態(tài)環(huán)境治理體系的重構(gòu)，促進南沙地區(qū)的和平發(fā)展，充分發(fā)揮中國在建設(shè)南海生態(tài)環(huán)境治理體系中的作用。

(一)積極踐行海洋命運共同體理念

中國是海洋命運共同體理念的提出者，對該理念有深刻的認(rèn)識和獨到的見解。宣傳并完善該理念為南海生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)提供堅實的理論基礎(chǔ)，加強沿岸各國對該理念的理解和認(rèn)識，共同營造良好的南海生態(tài)環(huán)境。南海組織機構(gòu)協(xié)調(diào)各國的南海生態(tài)環(huán)境治理，也是宣傳海洋命運共同體理念的重要平臺。通過該平臺的宣傳，海洋命運共同體理念對治理活動的開展有重要的指導(dǎo)作用。同時，海洋命運共同體理念也要隨著國際形勢以及南海形勢不斷完善。該理念的提出更多的是站在全球的視角，其價值取向符合南海海洋治理的價值取向，但也應(yīng)結(jié)合南海的特點不斷豐富完善。中國在南海問題上應(yīng)堅持和平的方式化解矛盾，與沿岸國家平等相待，以實際行動踐行海洋命運共同體理念；在生態(tài)環(huán)境治理中堅持合作精神，共同解決問題；積極進行南海生態(tài)環(huán)境治理工作，主動保護南海生態(tài)環(huán)境。

(二)主動承擔(dān)大國責(zé)任并提供公共產(chǎn)品

中國在南海的沿岸國家中經(jīng)濟發(fā)展水平以及海洋技術(shù)水平相對較高，應(yīng)主動承擔(dān)大國責(zé)任，與沿岸國家開展技術(shù)合作以及經(jīng)驗交流，并結(jié)合南海實際情況提供一定的公共產(chǎn)品。首先，在區(qū)域合作中發(fā)揮橫向合作的作用。中國一直重視南海的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，2018年國家海洋技術(shù)中心赴柬埔寨開展海洋空間規(guī)劃無人機應(yīng)用合作，為修訂和完善柬埔寨海洋空間規(guī)劃提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐[注]胡楠：《國家海洋技術(shù)中心赴柬埔寨開展海洋空間規(guī)劃無人機應(yīng)用合作》(2018年7月19日)，http://www.notcsoa.org.cn/cn/index/show/1954。。中國應(yīng)繼續(xù)開展橫向合作促進沿岸國家海洋技術(shù)水平的提高。其次，推進基金項目的進一步發(fā)展?，F(xiàn)有的中國-東盟海上合作基金應(yīng)進一步完善并與南海生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合。基金項目的成立是中國輸出公共產(chǎn)品的方式之一，中國應(yīng)在已有基金項目的基礎(chǔ)上結(jié)合南海的實際情況開發(fā)基金項目，完善公共產(chǎn)品。最后，加強“一帶一路”倡議與南海生態(tài)環(huán)境治理的基金項目對接。“21世紀(jì)海上絲綢之路”作為重要的公共產(chǎn)品有相對完善的基金設(shè)置，對南海生態(tài)環(huán)境治理所需的公共產(chǎn)品能有一定的補充作用。

(三)建設(shè)海洋強國，努力發(fā)展海洋科學(xué)技術(shù)

南海生態(tài)環(huán)境治理需要先進的海洋科學(xué)技術(shù)作為支撐，中國建設(shè)海洋強國的過程中包括提高海洋資源開發(fā)能力、保護海洋生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。將建設(shè)海洋強國與南海生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合對南海生態(tài)環(huán)境治理具有重要推動作用。首先，提高海洋科學(xué)技術(shù)水平，加強海洋科學(xué)研究，培養(yǎng)專業(yè)人才。海洋科學(xué)研究對科研人員具有更高的要求，培養(yǎng)專業(yè)的海洋科研人才，加強海洋科學(xué)技術(shù)研究，是構(gòu)建南海生態(tài)環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)。其次，共建聯(lián)合實驗室，加強交流合作。共建聯(lián)合實驗室更能召集先進的科研技術(shù)以及專業(yè)的科研人才。中國與沿岸國家也開展過類似的交流合作，如2019年我國國家海洋技術(shù)中心與馬來西亞理工大學(xué)開展技術(shù)交流等，未來此類交流合作應(yīng)繼續(xù)深入發(fā)展。最后，發(fā)展與區(qū)域外國家的海洋科學(xué)技術(shù)合作，學(xué)習(xí)、借鑒他們在海洋治理方面先進的海洋技術(shù)與治理經(jīng)驗，盡快提高海洋科學(xué)技術(shù)水平。

六、結(jié) 語

海洋生態(tài)環(huán)境治理近年來逐漸得到國際社會的重視，海洋治理工作對海洋技術(shù)以及治理經(jīng)驗等都具有較高的要求，海洋治理對海洋經(jīng)濟以及海洋氣候等都有較大的影響。南海問題雖然在地區(qū)議題中多以政治角色出現(xiàn)，但南海的生態(tài)環(huán)境治理關(guān)乎南海沿岸國家的切身利益，應(yīng)該得到各國的足夠重視。南海生態(tài)環(huán)境治理是加強沿岸國家交流、搭建國家以及區(qū)域合作的重要平臺。通過沿岸國家在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的交流合作，逐漸解決海洋生態(tài)環(huán)境治理難題，同時為南海國家其他領(lǐng)域的合作提供經(jīng)驗，在海洋命運共同體理念的引導(dǎo)下促進區(qū)域合作深入發(fā)展。