■北京德恒律師事務(wù)所 曹珊

德恒南京律師事務(wù)所 陳然

為深入貫徹黨的十九屆五中全會精神和“十四五”規(guī)劃綱要部署要求，指導各地積極穩(wěn)妥推進城市更新行動，防止沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利等問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部研究起草了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）（以下簡稱“63號文”），于2021年8月30日正式發(fā)布。63號文明確提出了國家層面對于實施城市更新行動的態(tài)度和要求，本文對63號文進行解讀，以期為穩(wěn)妥推進城市更新行動提供借鑒和參考。

63號文的制定背景

2008年以來，中共中央、國務(wù)院全面布局棚戶區(qū)改造工程，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程大規(guī)模推進實施，原建設(shè)部針對城中村整治改造提出指導意見，我國進入了全面推進城鎮(zhèn)化建設(shè)時期。截至2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60.6%，已經(jīng)步入了城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期。為了進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量，則必須轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，而實施城市更新行動是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。“十四五”規(guī)劃中已明確提出要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動。

“城市更新”這一概念最早出現(xiàn)在二戰(zhàn)后西方國家的城市改造運動，是城市化進入后期階段采用的重要模式。我國的城市更新理論研究，最早可追溯到上世紀80年代。中國城市規(guī)劃專家陳占祥將城市更新比喻為城市“新陳代謝”的過程；中國科學院和中國工程院兩院院士吳良鏞認為城市更新應(yīng)是“有機更新”指導下的“保護與發(fā)展”，城市更新應(yīng)該尊重城市歷史、順應(yīng)城市肌理，采用適當?shù)囊?guī)模、合理的尺度，嚴格制定改造內(nèi)容和要求，主要目標是對城市歷史環(huán)境的有機更新。

廣東省是我國最大規(guī)模的城市更新“試驗田”，自2008年以來，廣州、深圳、東莞、珠海、中山等地，結(jié)合各自城市面臨的現(xiàn)狀，分別實施大規(guī)模的“三舊”改造、城中村改造和棚戶區(qū)改造工作。除了廣東省之外，上海市也是最早一批開始城市更新實踐的地區(qū)。但是，由于各城市地域差異性較大，各地城市更新進程不同，各地方政府對于城市更新也存在不同認識。深圳市人民政府最早提出了“城市更新”的定義，2009年深圳市人民政府制定《深圳市城市更新辦法》，明確指出城市更新是指在特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）區(qū)域，根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。隨著各地、改造工作的推進，各地方政府對于城市更新的認識也在逐步加深，2015年上海市和廣州市分別印發(fā)了《上海市城市更新實施辦法》《廣州市城市更新辦法》，指導本市城市更新工作的開展。

值得重視的是，盡管各省市在逐步探索并開展城市更新行動，但是隨著房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展，在城市更新工作中也出現(xiàn)了過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式。不少地方采用大拆大建的模式，出現(xiàn)拆除老舊建筑、砍伐老樹、征拆遷居民、變相抬高房價等現(xiàn)象，有違開展城市更新行動的初衷。因此，為了有序推進城市更新行動，避免城市更新行動陷入房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)模式，住房和城鄉(xiāng)建部印發(fā)63號文，以規(guī)范城市更新行動，實現(xiàn)完善城市空間結(jié)構(gòu)、城市生態(tài)修復、城市功能完善、歷史文化保護、居住社區(qū)建設(shè)、住房保障等目標。

穩(wěn)妥推進城市更新行動

嚴防死守，城市更新行動中堅決去地產(chǎn)化

城市更新行動的目的在于進一步推動城鎮(zhèn)化進程，并通過全面而完整的遠見和行動解決城市問題，實現(xiàn)地區(qū)城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整。城市更新應(yīng)當更加注重的是對城市的綜合修補與整治，使得城市在保留原有風貌的基礎(chǔ)上更加宜居。在過去十幾年間，我國的城鎮(zhèn)化進程更多是依賴房地產(chǎn)市場發(fā)展而實現(xiàn)的，大拆大建式的房地產(chǎn)發(fā)展模式既解決了城市建設(shè)資金來源，也大力提升了各城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。但是，房地產(chǎn)市場過熱造成一線城市房價急速攀升，普通民眾的購買能力與房價之間的差異過大，社會矛盾增加。為了解決房地產(chǎn)市場過熱的局面，國家以及地方政府已經(jīng)出臺多項措施調(diào)控房地產(chǎn)市場，以期給房地產(chǎn)市場降溫。一旦城市更新行動重新落入房地產(chǎn)化的“套路”之中，不僅有可能使調(diào)控房地產(chǎn)市場的努力化為烏有，也有可能激發(fā)下一輪的房地產(chǎn)市場熱潮。因此，63號文中明確提出“堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣”的要求，并提出四項具體措施，以期實現(xiàn)在城市更新行動中去地產(chǎn)化的目的。

嚴格控制大規(guī)模拆除。63號文中要求，除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。鼓勵小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造，提倡分類審慎處置既有建筑。

嚴格控制大規(guī)模增建。63號文強調(diào)，除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設(shè)規(guī)模，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。

嚴格控制大規(guī)模搬遷。63號文要求，在城市更新行動中應(yīng)尊重居民安置意愿，不割裂人、地和文化的關(guān)系，城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。63號文同時鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新。

確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。63號文要求，不大規(guī)模、短時間拆遷城中村等舊區(qū)，以防租賃市場失衡，加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。63號文提出同步實施城中村改造以及長期租賃住房的建設(shè)，統(tǒng)籌解決困難群體的租賃住房問題。

保留城市特色和城市記憶

過去十幾年間，大拆大建式的房地產(chǎn)發(fā)展模式不僅造成了社會矛盾的激化，同時導致中國的城市開始全面同質(zhì)化。地方政府在城市建設(shè)過程中不僅大量拆除了具有城市特色的老舊建筑，而且在新建建筑設(shè)計中也并未注重保留城市特色，這就造成了我國目前各大城市的城市面貌逐步趨同，隨處可見的摩天大樓、產(chǎn)業(yè)園、外立面高度相似的高層住宅都難以展現(xiàn)一個城市的歷史風貌和文化。誠然，這是城市化過程中必然出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，西方國家在城市化中也面臨同樣的問題，但我國作為有著上千年歷史的國家，如何在現(xiàn)代化建設(shè)中保留我國傳統(tǒng)的歷史底蘊、如何傳承我國優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，是城市建設(shè)必須應(yīng)對的一項課題。63號文從保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續(xù)城市特色風貌三個方面，分別提出了工作要求。

保留利用既有建筑。63號文要求，不隨意拆除、遷移歷史建筑和具有保護價值的老建筑，強調(diào)未開展調(diào)查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定專項工作的區(qū)域，不應(yīng)實施城市更新。

保持老城格局尺度。63號文特別提出，要最大限度保留老城區(qū)具有特色的空間格局和肌理，不隨意拉直拓寬道路，禁止修大馬路、建大廣場，鼓勵對老城區(qū)進行修補更新，合理控制建筑高度。

延續(xù)城市特色風貌。63號文強調(diào)，要保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”，城市更新中應(yīng)當保持老城區(qū)的自然環(huán)境，保護古井、古樹、古橋等歷史遺存，鼓勵采用當?shù)亟ㄖ牧虾托问?，建設(shè)能夠體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。

量力而行，循序漸進

過去，房地產(chǎn)市場發(fā)展直接關(guān)系到政績問題，無論是從地方政府財政收入還是從地方城鎮(zhèn)化進程的角度來看，都有利于地方管理者的政績，因此地方政府也樂于推動房地產(chǎn)市場的發(fā)展。然而，盲目的擴張式發(fā)展反而使得城市的包容性下降，中低收入人群被不斷擠壓向城市邊緣地帶，在城市擴張的過程中反而一再壓榨甚至是損害中低收入人群的利益。此外，一些地方政府不顧地方發(fā)展現(xiàn)狀，盲目進行建設(shè)，造成產(chǎn)業(yè)園、高新技術(shù)區(qū)等各類開發(fā)區(qū)的空置，甚至出現(xiàn)“空城”的情況，造成資源嚴重浪費。因此，在城市更新行動中應(yīng)當避免再次發(fā)生這些問題，63號文要求各地應(yīng)當量力而行、循序漸進的開展城市更新工作。

一是城市更新行動應(yīng)當統(tǒng)籌謀劃地開展。地方政府應(yīng)當對城市現(xiàn)狀進行評估，結(jié)合國土空間規(guī)劃科學劃定城市更新單元并制定相應(yīng)的城市更新規(guī)劃，明確城市更新項目的實施順序，以實現(xiàn)有序、有效地推動城市更新工作。

二是城市更新應(yīng)當摒棄過度追求短期效益和經(jīng)濟利益的做法，探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續(xù)模式，鼓勵現(xiàn)有資源所有者、居民等共同出資進行微改造。

三是城市更新應(yīng)當加快補足功能短板，以惠民生為更新重點，將騰退出的存量空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)安全設(shè)施、防洪排澇設(shè)施、公共綠地、公共活動場地等。

四是不重地上輕地下，不過度景觀化、亮化，不增加城市安全風險。開展城市市政基礎(chǔ)設(shè)施摸底調(diào)查，排查整治安全隱患，推動地面設(shè)施和地下市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造統(tǒng)一謀劃、協(xié)同建設(shè)，加強藍綠灰一體化海綿城市建設(shè)。

63號文存在問題需重視

63號文為“十四五”規(guī)劃期間擬開展的城市更新行動指明了政策方向，明確了城市更新的目標應(yīng)當是城市功能優(yōu)化。因此，63號文明確禁止采用大拆大建的模式推動城市更新行動，避免城市更新變相地產(chǎn)化。63號文作為國家層面指導開展城市更新行動的文件，其作用和意義重大，但是63號文存在的問題也應(yīng)當引起重視。

63號文的效力問題

由于國家層面缺乏統(tǒng)一的直接規(guī)范城市更新工作的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，各地方政府主要是通過地方政策對城市更新工作進行規(guī)范。目前，各省市地區(qū)結(jié)合城市更新工作的開展情況分別制定了地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)，例如，上海市和深圳市分別發(fā)布的《上海市城市更新條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》，為地方性法規(guī)；珠海市和廣州市則分別制定的《珠海經(jīng)濟特區(qū)城市更新管理辦法》《廣州市城市更新辦法》，屬于地方政府規(guī)章。而63號文是住建部發(fā)布的部門規(guī)范性文件，規(guī)范性文件的法律效力較低，不能與地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相對抗。

63號文的可行性問題

63號文中提出“嚴格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。嚴格控制大規(guī)模增建。除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設(shè)規(guī)模，不突破原有密度強度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。”但63號文中，對于拆建比例的限制是否能夠得到有效執(zhí)行，存在一定疑問。

對于拆遷問題，主要由《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)進行規(guī)定，法律法規(guī)以及地方性法規(guī)、規(guī)章并未對此種拆除重建作出比例上的限制。地方政府在實施定性為拆除重建類城市更新項目時，只要符合規(guī)劃要求、法律法規(guī)的程序性要求即可實施拆除重建。換句話來說，即使地方政府不遵守63號文中對于拆建比例的要求，只要其行為符合《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及地方規(guī)章的要求，拆除重建項目即為合法項目。并且，若嚴格執(zhí)行一個城市更新項目最多只能拆除20%以及1：2的拆建比，該規(guī)定是否會影響到市場主體的投資熱情也值得考量。

城市更新行動作為“十四五”期間提出的一項重點工作，是我國城鎮(zhèn)化進程的必經(jīng)之路，也是解決我國目前出現(xiàn)的各類“城市病”的良方。但是，如何能夠平衡好城市更新的公益性與市場主體的趨利性、如何妥善解決城市更新單元中的土地供應(yīng)問題、如何保障舊改后的產(chǎn)業(yè)導入問題，都值得我們進行更深一步的思考與探討。