張同樂

人民出版社出版的把增強新作《困局與應(yīng)對：抗戰(zhàn)時期中共精兵簡政研究》（人民出版社2020年6月版，以下簡稱《困局與應(yīng)對》），深入挖掘檔案資料，以新的視角對全面抗戰(zhàn)時期中共抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)進行了開拓性探討，為慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年獻上了一部學(xué)術(shù)力作。

探索社會治理中簡政增效的路徑

《困局與應(yīng)對》一書認為，抗日根據(jù)地社會治理中極為重要的一環(huán)是加強抗日民主政權(quán)建設(shè)，簡政增效。以往史學(xué)界對敵后抗日根據(jù)地中社會治理問題關(guān)注較少?！独Ь峙c應(yīng)對》辟專章探討這一抗戰(zhàn)史研究中的薄弱環(huán)節(jié)，認為敵后抗日根據(jù)地社會治理的關(guān)鍵之處就在于加強了干部隊伍和政權(quán)建設(shè)，具體而言，就是簡政增效，提高干部質(zhì)量，力求人盡其才，才盡其用。在以往政權(quán)建設(shè)，特別是基層政權(quán)建設(shè)中，普遍存在著以下問題：一是人員使用上的大材小用、才不稱職現(xiàn)象；二是有些使用機關(guān)把握不住用人唯才的原則，總以為只要他能做一點兒事就拼命拉，拉住了就不放，并不管所分派之事是否為其所長，以致使許多人感覺到英雄無用武之地，甚至造成有些基層工作人員認為橫豎都是革命工作，何必多加選擇。如此一來，就使得許多本來能力強的基層干部放錯了崗位，能力弱的也失去了在工作上進取的興趣，從而導(dǎo)致出現(xiàn)工作上難以精益求精的不良現(xiàn)象。這既是人才使用上的浪費，還給根據(jù)地工作造成很多不必要的損失。所以，如何合理調(diào)整干部，做到人盡其才，才盡其用，是精兵簡政期間開展政權(quán)建設(shè)時應(yīng)注意的問題。正是基于這一認識，中共根據(jù)地政府決定打破傳統(tǒng)觀念，把有獨立工作能力的干部大膽放到縣區(qū)里去鍛煉。

當時，根據(jù)地正在遭遇前所未有的困難局面，特別是在日軍對華北地區(qū)“清剿”的環(huán)境下，根據(jù)地許多縣區(qū)之間的聯(lián)系日益阻隔，越是如此就越需要有獨立工作能力之干部赴基層開展工作。而一個實際情況是，參與抗日根據(jù)地基層社會治理的干部素質(zhì)亟待提高。對此，《困局與應(yīng)對》一書以晉西北二專區(qū)為例作了探討：該區(qū)在1942年共有35名科長，能力強的有10人，能力平常的19人，能力弱的6人；全部164名助理員當中，能力強的有36人，能力平常的81人，能力弱的43人。1942年村選的92名村主席中，讀過三年書左右的僅有25人，粗識文字的46人，文盲21人；村選的116名村副主席中，讀過三年書左右的23人，粗識文字的40人；村支書大多是些冬烘學(xué)究（指昏庸淺陋的知識分子）。書中以翔實的史料證明，在文盲、粗識文字干部占很大比例，普通農(nóng)民文盲占大多數(shù)的根據(jù)地鄉(xiāng)村，要通過精兵簡政實現(xiàn)有效的社會治理，破解“困局”，必須一切從實際出發(fā)，處理好精簡與增效、干實際工作與提高文化思想水平的辯證關(guān)系，將政治動員與文化啟蒙同時并舉，走出邊區(qū)治理中干部能力提升與政務(wù)精簡增效的新路徑。

破解政出多門之積弊，開展基層政權(quán)中黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)

《困局與應(yīng)對》一書重點探討了精簡干部隊伍，克服魚大水小、十羊九牧現(xiàn)象，達到精兵簡政的目標。實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是政權(quán)系統(tǒng)中的重要內(nèi)容之一，加強基層政權(quán)中黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)更是暢通政令的必要基礎(chǔ)。為切實加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)地位，1942年9月1日，中共中央在《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》中明確指出，中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，它應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體，從而在制度上進一步賦予了黨在各根據(jù)地的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一元化領(lǐng)導(dǎo)的獨特地位。一元化，不一定是簡單的組織機構(gòu)合一，主要是統(tǒng)一認識，齊一步調(diào)，在一個指導(dǎo)方針和計劃之下執(zhí)行統(tǒng)一的任務(wù)。一元化，可能采取組織機構(gòu)的合一，也可能組織工作隊，但主要形式還是通過與依靠各個系統(tǒng)工作來配合統(tǒng)一的中心任務(wù)。對此，晉冀魯豫邊區(qū)政府主席楊秀峰在《大步轉(zhuǎn)變我們的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)》的報告中談到，一元化是領(lǐng)導(dǎo)上的一元化，但領(lǐng)導(dǎo)上的一元化，不是把職務(wù)集中到少數(shù)人身上。雖然主要領(lǐng)導(dǎo)人擔負主要職務(wù)，非其他人能任的職務(wù)，這是必要的，但如次要、稍次要定要動手動腳的職務(wù)，不去指揮人家做而都放在自己肩上：一天只有那些時間，肯定忙不過來；只有一個腦子很多事情會想不到。而人家有時間沒事做，有腦子閑著不用。結(jié)果事情做不好，干部也培養(yǎng)不出來。這里點出了一元化領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)，即一元化并非事務(wù)包攬性的一元化，而是在領(lǐng)導(dǎo)上的一元化，是要做到干部的統(tǒng)一管理。就是說，在社會治理過程當中，各系統(tǒng)內(nèi)的黨員干部必須一律集中在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，無論是干部的工作調(diào)動，還是對干部的了解考核和教育等，均統(tǒng)歸黨委統(tǒng)籌安排。

在當時，將一元化領(lǐng)導(dǎo)問題提出來加以強調(diào)，主要是因為在抗日根據(jù)地普遍存在著領(lǐng)導(dǎo)不力的現(xiàn)象，嚴重影響著各種政策的貫徹實施。具體而言，主要有以下方面。

第一，行政上的政治領(lǐng)導(dǎo)落后。所謂行政上的政治領(lǐng)導(dǎo)，一是干部的思想領(lǐng)導(dǎo)；二是研究環(huán)境變化，指示工作方向；三是干部的政策教育；四是貫穿于工作任務(wù)之政治任務(wù)的教育；五是總結(jié)經(jīng)驗，研究規(guī)律，指導(dǎo)工作。由這五個方面的內(nèi)涵來看，抗日根據(jù)地行政上的政治領(lǐng)導(dǎo)主要存在著無計劃、無組織的自流狀態(tài)以及無明確中心與無有力辦法的麻木現(xiàn)象。然而，在尖銳復(fù)雜的斗爭中，基層政權(quán)各部門必須統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)步調(diào)，如此才能達到相互配合并主動積極執(zhí)行軍政民的統(tǒng)一任務(wù)。可以說，這在當時是非常迫切的。

第二，思想上的本位主義缺陷。主要是只顧局部，不顧全局；只顧自己，不顧別人。具體到鄉(xiāng)村治理，主要是各領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不從全面著眼，完全從自身出發(fā)，強調(diào)自己工作的重要，一方面只怕自己部門人少，另一方面又希望其他部門好干部調(diào)劑到自己部門。因此，在精兵簡政時，所謂打干部官司，各區(qū)都曾發(fā)生。在此種不良認識下，有很多地方不是把能力強的干部放到基層，放到薄弱部門，放到重要崗位，而是留在身邊。更有甚者，當上級調(diào)干部時，打埋伏不給優(yōu)秀干部或給差的，致使一些老干部無法進步、黨的工作受到損失。

第三，克服工作中群龍無首，“一國三公”，各自為政現(xiàn)象。精兵簡政之前，敵后根據(jù)地普遍存在著機關(guān)龐大、系統(tǒng)分離、單位太多、指揮不便的現(xiàn)象，尤其是干部都集中在上層，中下層虛弱無力，缺乏強有力的領(lǐng)導(dǎo)中心，致使群龍無首，進而出現(xiàn)步調(diào)不齊、各自為政的現(xiàn)象。具體講，一是工作中統(tǒng)一精神不夠，有些地方黨政負責(zé)人、黨務(wù)部門代替整個黨委，事權(quán)不統(tǒng)一，責(zé)任欠分明。二是許多部門均從本部門著眼，只強調(diào)本部門工作，致使各部門各有中心，下級難以遵循。實行黨的一元化，一方面表現(xiàn)在同級相互關(guān)系，一方面表現(xiàn)在上下級關(guān)系，必須嚴格遵守下級服從上級、全黨服從中央的決定，這對黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具有決定意義。

克服推諉懶政，劃清各級職權(quán)，嚴明職責(zé)擔當

《困局與應(yīng)對》一書認為，精兵簡政前存在的有些部門職責(zé)不清等問題，在精兵簡政之后得到較好解決，并使得黨在根據(jù)地的社會治理成效大為好轉(zhuǎn)?；谝允疯b今的目的，該書在考證史實、總結(jié)經(jīng)驗的治史理念指導(dǎo)下，針對政權(quán)建設(shè)中這一痼疾的破解之道，積極匯聚正能量，提煉營養(yǎng)劑。

精兵簡政過程中，為克服懶政問題，中共在根據(jù)地首先采取了劃清各級職權(quán)范圍的舉措。從晉察冀的情況來看，邊區(qū)行政委員會作為最高級別的行政機關(guān)，其職權(quán)主要是掌握形勢，確定特定時期的工作方針與中心任務(wù)，吃透和掌握中央精神，制定與修正邊區(qū)各種法令，組織中心任務(wù)與各種政策的實行，研究領(lǐng)導(dǎo)方法，重點放在思想、政治、組織的領(lǐng)導(dǎo)，掌握總的財政預(yù)算、編制人數(shù)及二級以上干部的考核與任免。其次，各專署代表邊區(qū)行政委員會領(lǐng)導(dǎo)一個專區(qū)的工作，一方面掌握邊區(qū)政令，另一方面熟悉各縣具體情況，針對各地具體實際提出一定時期的工作任務(wù)，并切實檢查執(zhí)行情況，如有無偏向及時予以糾正，并及時總結(jié)經(jīng)驗。再次，建立逐級負責(zé)制。各地均規(guī)定嚴格上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，明確各自的直接領(lǐng)導(dǎo)對象，邊委會的領(lǐng)導(dǎo)對象是專署，專署的領(lǐng)導(dǎo)對象是縣，縣的領(lǐng)導(dǎo)對象是區(qū)，區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對象是村。一般的不越級解決問題，但可協(xié)同下級共同解決問題。如在特殊情形下需要越級解決問題時，應(yīng)及時通知各主管及各級政權(quán)，在職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)主動負責(zé)地解決問題，糾正向上推或向下推的不負責(zé)任現(xiàn)象。上級對下級工作加強一元化領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)，從而在根據(jù)地治理方面取得了重要成績：一是上下隔閡脫節(jié)的現(xiàn)象減輕了，比如在太行區(qū)，自1942年下半年以后，較之以前，各專署縣政府的總結(jié)報告不僅數(shù)量增多，并且內(nèi)容也更為豐富。一元化的斗爭獲得初步成績，如部分干部群眾思想提高了，開始知道深入基層解決群眾問題，下級干部進步比較快；二是一般的頭重腳輕、機關(guān)文牘主義有某種程度的改正，比如太行區(qū)建政后屬二專署，能注意隨環(huán)境變化及時組織轉(zhuǎn)變，對堅持二專署工作、減少損失起了相當?shù)淖饔?；三是各部門集體觀念得到加強，工作步調(diào)一致，意志統(tǒng)一，很少有不愿干、不干或你愿干這個而他愿干那個的現(xiàn)象，比如說晉冀魯豫抗日根據(jù)地，大家都能團結(jié)在黨委會下進行工作，統(tǒng)一于一致步調(diào)之下。另外，政權(quán)系統(tǒng)簡政的一個重要意義即在于如何提高工作效率。因此，無論是基層政權(quán)的干部建設(shè)還是基層政權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)，其中心目標均是為了提高工作效能。然而，基層政權(quán)干部實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，工作效能隨之提高，這僅僅是一個前提條件，抗日根據(jù)地的簡政實踐還證明，基層政權(quán)干部的重視，一元化領(lǐng)導(dǎo)的實行，對于克服推諉懶政、嚴明職責(zé)擔當、有效破解政權(quán)建設(shè)中的痼疾，作用巨大。

整頓專斷作風(fēng)，懲處貪腐，矯正方向

《困局與應(yīng)對》一書認為，為了改變干部的行政命令作風(fēng)，必須要求縣區(qū)干部在領(lǐng)導(dǎo)群眾運動時高度重視群眾力量，樹立密切聯(lián)系群眾的實事求是作風(fēng)，做好表率，并注意發(fā)揮群眾力量，鼓勵群眾敢于揭發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部脫離群眾、貪污腐化、任意強迫募捐等現(xiàn)象，甚至可以提出罷免不合格之村干部的要求。對群眾提出的訴求，上級政府應(yīng)充分重視并展開調(diào)查核實，給群眾一個滿意交代。如太行一專署負責(zé)人楊維稱，元氏縣縣長吳秋和參議員牛從堂出席縣政府成立紀念會，會上群眾要求罷免牛從堂參議員，原因是牛參議員不接近群眾，卻與落后分子關(guān)系密切，包庇頑固分子。太行一專署接受群眾的意見，指示縣長吳秋，一方面切實調(diào)查解決群眾中反映的問題，另一方面要貫徹執(zhí)行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，注意對參議員的尊重。正是由于在邊區(qū)政權(quán)建設(shè)中對干部專斷作風(fēng)的整頓，以及密切聯(lián)系群眾優(yōu)良作風(fēng)的發(fā)揚，有效推進了邊區(qū)各項工作的開展。

懲處貪腐是晉察冀邊區(qū)政權(quán)建設(shè)中端正政風(fēng)的重要方面。由于不良分子混進了黨組織，貪腐現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)。中共晉察冀省委及時發(fā)現(xiàn)了這一問題，在 1938 年 5 月 14日頒布了《中共晉察冀省委關(guān)于在政權(quán)機關(guān)中工作的黨員必須遵守的條例》。該條例指出：

近來各級政權(quán)中，仍不時發(fā)現(xiàn)個別工作人員違反群眾利益或驚人的貪污腐化現(xiàn)象，甚至個別黨員也墮落到犯這種可恥的罪惡——背叛階級又背叛民族利益的罪惡。

其中第一至四條規(guī)定，“必須堅決站在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和民主的立場上”；“必須保護……一切抗日群眾的利益”；“刻苦耐勞，積極負責(zé)，絕對廉潔、正直”；“絕對服從黨的決議和指示”。此條例強調(diào)違反上述任何一條，如果經(jīng)批評不改正者或黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)認為有必要辭職者，“均須立即服從命令辭職，否則，開除其黨籍”。然而，一些干部、工作人員無視黨紀，大吃大喝、貪污公款、公糧、公物等貪腐現(xiàn)象時有發(fā)生。針對這些現(xiàn)象，晉察冀邊區(qū)政府于 1938 年 6 月 27日又頒布了《晉察冀邊區(qū)懲治貪污暫行條例》，此條例對貪污的行為及量刑作出了明確界定，并在刑罰中規(guī)定了死刑。正因?qū)⒆黠L(fēng)建設(shè)與懲治貪污相結(jié)合，從而保證了邊區(qū)政權(quán)執(zhí)政為民，進而使得政權(quán)建設(shè)沿著正確的方向前進。

肅清“百廢俱興”現(xiàn)象，建立與加強聯(lián)合辦公制度，提高行政效率

《困局與應(yīng)對》一書認為，邊區(qū)政府機關(guān)中存在嚴重的“百廢俱興”現(xiàn)象，事務(wù)主義與文牘主義較為嚴重。正如謝覺哉在《提高政府工作效能》中所言：“百廢俱興”的觀念就是“甚么都做，甚么都想做到像自己主觀理想那樣，客觀的條件不管，主觀的力量平分。于是有的碰釘子，再碰去還是釘子；有的雖略有成績，可是和勞費不相稱，或者于事無補，甚至有害無益”。政府機關(guān)的事務(wù)主義與文牘主義，主要表現(xiàn)：一是各級領(lǐng)導(dǎo)干部終日埋頭于繁文瑣務(wù)，對于時刻變化的新情況不能及時了解與掌握，對于實踐中出現(xiàn)的新問題不能及時解決，政府的許多政策法令只停留在紙面上，而不能貫徹到區(qū)、村中去，甚至一到區(qū)、村有的就變了質(zhì)。二是在有些政府機關(guān)，即便是機關(guān)內(nèi)部的零星小事，往往也必須經(jīng)過機關(guān)最高首長批準才可去辦，如此就使得上級領(lǐng)導(dǎo)成了專管柴、米、油、鹽的“管家婆”，而沒有時間去考慮全局、全面性的大問題。而下級人員也就遇事推脫，不負責(zé)任，致使高級政務(wù)會議往往變成為對日?，崉?wù)的討論，對于政策的掌握、全盤的領(lǐng)導(dǎo)反而較少注意。上述現(xiàn)象如果不克服，就是本領(lǐng)再高明的人“也不免要掉到事務(wù)主義的坭坑里去”。正是在此種事務(wù)主義與文牘主義下，有些抗日根據(jù)地的政權(quán)深受其累，工作效能極為低下，故而必須在簡政過程中徹底肅清。為徹底改變政府機關(guān)中存在的“百廢俱興”現(xiàn)象：一是肅清事務(wù)主義與文牘主義，其有效方法即是精簡政令，廢除一些不必要的一時難以兼顧又無關(guān)緊要的煩瑣文牘事務(wù)，對于中心工作亦力求改進和簡化。二是大力減少村政權(quán)的各種會議，堅決廢除無實際意義的會議與制度，減緩一切非當務(wù)之急，對于重點工作則須力求貫徹，必要的會議和制度也須堅持。大力改進村代表會與村公所的工作制度、工作方式和工作作風(fēng)，堅決克服嚴重存在著的政務(wù)煩瑣、村干部各自為政的現(xiàn)象；健全與加強區(qū)對村、縣對村的領(lǐng)導(dǎo)，并予以認真深入的檢查與研究。這是簡政政策貫徹到村以及健全村政權(quán)的關(guān)鍵所在。三是少辦不急之務(wù)，節(jié)省不需之財，少用不需之人。在人財有限、物力維艱的特殊時期，必須善用人力、物力，把必要辦、非辦不可的事情先辦起來；把不必辦、不能辦的事情先放置一邊，不辦或緩辦，這是精兵簡政時期所應(yīng)秉持的辦事用人原則。

在有些機關(guān)中還存在著較為嚴重的忙閑無度、隨意而為的現(xiàn)象，缺乏正規(guī)制度的約束，工作效率低下。為改變此種普遍存在的較為嚴重的忙閑無度現(xiàn)象，切實完善基層政權(quán)的制度建設(shè)。晉冀魯豫邊區(qū)政府及所轄各專署、各縣建立與加強聯(lián)合辦公制度，以便于討論、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌工作，進而避免遲緩與矛盾現(xiàn)象。政府制定重要法令政策的計劃時，先征求其下級機關(guān)意見，深入研究實際情況，明確規(guī)定各自的職責(zé)范圍。邊區(qū)政府及所轄各專署，對電報需在一天內(nèi)答復(fù)，一般公文限三天內(nèi)答復(fù)，需提交會議討論解決者，應(yīng)盡量提到最先召開的會議上解決。對于有制度有規(guī)定的日常工作，邊區(qū)政府各科長、秘書、主任及專署各科長有機動處理之權(quán)，但處理后需向負責(zé)首長匯報。政府所發(fā)一切政令文件，力求簡明通俗，易于了解和執(zhí)行。在政令發(fā)出后制定并發(fā)送文件檢查表，跟蹤檢查政令實施情形，督促各地認真貫徹執(zhí)行。通過上述一系列舉措，邊區(qū)政府機關(guān)工作效能得到大大提升，各級政府工作效率在簡政中不斷提高。比如興縣司法科分工明確，干部責(zé)任心提高，做到有案件即判即解決，糾正了過去拖延的現(xiàn)象。消除了依賴上級的心理，分工負責(zé)，一起完成任務(wù)。精簡機構(gòu)，精簡辦事環(huán)節(jié)，提高了工作效率，這是精兵簡政的重要成果之一。

總之，《困局與應(yīng)對》一書以堅實的史料，獨特的視角，對中國共產(chǎn)黨開展精兵簡政、克服抗日根據(jù)地困難做了深入探究，觀點鮮明，評述公允，破解了抗戰(zhàn)困難時期中國共產(chǎn)黨成功開展政權(quán)建設(shè)的密碼。中國共產(chǎn)黨人實事求是，一切從實際出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)的風(fēng)范，在該書中也得到了淋漓盡致的體現(xiàn)?？梢哉f，《困局與應(yīng)對》一書的出版，于學(xué)術(shù)而言填補了中共根據(jù)地政權(quán)建設(shè)研究的薄弱環(huán)節(jié)，于現(xiàn)實而論則極具借鑒意義和關(guān)照意識，堪稱為慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年獻上的一部學(xué)術(shù)力作。

（作者系河北師范大學(xué)中國共產(chǎn)黨革命精神與文化資源研究中心暨歷史文化學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。）