許漢澤

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106)

十八大之后，在全面建成小康社會(huì)的背景之下，黨和政府對(duì)貧困問題的關(guān)注度越來越高。2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研之時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”，之后2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確指出要完成2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，自此之后，精準(zhǔn)扶貧便迅速上升成為貧困地區(qū)地方政府的中心任務(wù)。十九大報(bào)告又將精準(zhǔn)脫貧列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，作為解決我國發(fā)展不平衡不充分這一社會(huì)主要矛盾的重要手段，脫貧攻堅(jiān)繼續(xù)向縱深邁進(jìn)。即便是在2020年完成精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)、消除絕對(duì)貧困之后，也十分有必要對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策本身進(jìn)行總結(jié)與反思，以便接下來為我國鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與相對(duì)貧困的治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與政策啟示。

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，一方面取得了舉世矚目的減貧成績，中國貧困人口減少近8 000萬，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對(duì)貧困人口被徹底消除，創(chuàng)造了中國扶貧史上的最好成績[1]；但是另一方面，精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行過程之中遭遇到實(shí)踐層面的諸多困境，比如出現(xiàn)對(duì)貧困戶的排斥[2]、建檔立卡面臨“精英俘獲”[3]、扶貧資源的“非均衡配置”[4]，以及貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足[5]等各種政策實(shí)踐難題，精準(zhǔn)扶貧即便是形式上將扶貧瞄準(zhǔn)單位從村縮小到戶到人，但是在實(shí)際的執(zhí)行過程之中仍然不能夠完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。尤其是進(jìn)入到脫貧攻堅(jiān)后期階段，許多地方政府行政主導(dǎo)型扶貧方式的后續(xù)負(fù)面效應(yīng)以及意外后果逐漸開始凸顯出來，出現(xiàn)了基層治理偏差消解扶貧目標(biāo)的趨勢(shì)。

擺脫貧困從本質(zhì)上來講是一個(gè)發(fā)展問題，需要激發(fā)貧困主體的內(nèi)生動(dòng)力，而不是單純依靠國家力量的干預(yù)。國家行政力量對(duì)貧困群體的干預(yù)行為一方面能夠在短期內(nèi)有助于貧困戶跳出“貧困陷阱”[6]，但是在扶貧政策執(zhí)行過程之中，如果處理不好多元主體之間的復(fù)雜關(guān)系，不僅會(huì)影響扶貧資源的分配，更重要的是還可能會(huì)損害村莊團(tuán)結(jié)甚至引發(fā)社會(huì)秩序的紊亂[7]。那么，作為國家行政主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧在脫貧攻堅(jiān)后期面臨著哪些政策負(fù)效應(yīng)？以及如何從基層治理的角度來解釋精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中所出現(xiàn)的種種問題？這是理解政策執(zhí)行困境的一個(gè)重要視角，也是我國2020年后減少相對(duì)貧困的關(guān)鍵。本文主要通過對(duì)武陵山區(qū)T貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的田野調(diào)查，提出了“多重消解與政策偏離”的分析框架，將扶貧問題放在治理環(huán)境的整體性視角下進(jìn)行理解，并嘗試從微觀機(jī)制層面對(duì)基層扶貧政策執(zhí)行偏差問題進(jìn)行解釋。

一、精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐困境及其理論反思

在2020年全面建成小康社會(huì)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧、貧困村全部摘帽的壓力之下，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策也不斷向縱深推進(jìn)。但即便是縮小瞄準(zhǔn)單位精確到戶的精準(zhǔn)扶貧政策，在基層的實(shí)踐過程之中也并不能很好地實(shí)現(xiàn)其既有的政策目標(biāo)，這體現(xiàn)在：一方面，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行不精準(zhǔn)，無論是在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶還是在精準(zhǔn)管理以及精準(zhǔn)考核等各個(gè)政策環(huán)節(jié)都沒有完全精準(zhǔn)到貧困戶；另一方面，扶貧政策引發(fā)了其他方面的社會(huì)衍生問題。隨著扶貧資源輸入越來越多，在基層鄉(xiāng)土社會(huì)遭遇了分配難題，扶貧干部工作難度加劇。

對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境，目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)有不少反思，大致有三個(gè)方面的解釋。第一，從制度組織的角度出發(fā)，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是一種與常規(guī)科層治理相沖突的運(yùn)動(dòng)式治理模式[8]，并面臨著基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、壓力考核等方面的執(zhí)行約束進(jìn)而造成資源浪費(fèi)和政策偏差等問題[9]；第二，把精準(zhǔn)扶貧看作是技術(shù)治理的一種方式，但是數(shù)字下鄉(xiāng)的過程之中由于信息不對(duì)稱[10]以及理想與現(xiàn)實(shí)、行動(dòng)與需求的雙重張力[11]等問題，導(dǎo)致貧困戶的識(shí)別難以精準(zhǔn)以及容易造成扶貧治理的碎片化[12]；第三，從文化倫理視角來看，主要關(guān)注的是村莊社會(huì)生活與民眾的日常生活邏輯[13]。從諸如鄉(xiāng)土邏輯[14]、地方性知識(shí)[15]、農(nóng)民主體性[16]等文化角度來對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境進(jìn)行深入剖析。我們可以看出以上的研究主要集中在制度組織、政策技術(shù)以及文化倫理方面等單一維度，而在整體性視角以及微觀機(jī)制方面闡釋仍然還不夠，缺乏將扶貧政策放到宏觀的治理環(huán)境之中進(jìn)行考察，尤其是關(guān)于基層治理對(duì)精準(zhǔn)扶貧的反向影響研究不足。

作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念的“治理”自從被引入中國之后被賦予了多重的含義，具有模糊性與廣泛性的特征。一般意義上，對(duì)“治理”的理解是相對(duì)于“統(tǒng)治”而言，并暗含著網(wǎng)絡(luò)化、去中心化、參與式與協(xié)商性，最后追求的是所謂的“善治”狀態(tài)。另一種則是沿著“國家治理”脈絡(luò)，對(duì)治理進(jìn)行闡釋的過程之中強(qiáng)調(diào)國家行政干預(yù)對(duì)基層社會(huì)作用與影響，在國家治理的語境之下突出的是國家治理能力的提升與最終治理結(jié)果的有效性。本文重點(diǎn)從不同層級(jí)以及多元主體的互動(dòng)邏輯出發(fā)，來探討基層治理對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響機(jī)制，并對(duì)國家主導(dǎo)的扶貧模式進(jìn)行反思。

二、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的地方表達(dá)：T鎮(zhèn)案例

T鎮(zhèn)位于武陵山連片特困片區(qū)的貧困縣A縣，下轄13個(gè)行政村，312個(gè)村民小組，總?cè)丝?6 496人。該鎮(zhèn)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地形以山地、丘陵為主，交通不便。截至2017年底，全鎮(zhèn)仍有建檔立卡貧困戶1 778戶5 516人，貧困發(fā)生率超過20%。A縣計(jì)劃在2019年底脫貧摘帽，所以，T鎮(zhèn)脫貧壓力非常大。筆者分別在2017年3月、6月兩次跟隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)在T鎮(zhèn)開展駐村調(diào)研，通過訪談、參與觀察等方法獲得了該鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧方面大量材料。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程之中出現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的問題：

(一)政策框架內(nèi)的識(shí)別與分配難題

首先，扶貧資源傳遞過程之中的瞄準(zhǔn)偏離問題一直以來備受關(guān)注，不同學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究和解釋。在精準(zhǔn)政策實(shí)施之前，由于一直是以開發(fā)式扶貧思想為主導(dǎo)，并沒有特別突出強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困戶本人的瞄準(zhǔn)，2014年之前的扶貧瞄準(zhǔn)單位一直是以村級(jí)為單位，所以在這樣的政策背景之下我們將扶貧資源重點(diǎn)放到了貧困村一級(jí)。T鎮(zhèn)在2014年初進(jìn)行了第一次建檔立卡，但是由于在建檔立卡初期基層干部沒有認(rèn)識(shí)到精準(zhǔn)扶貧的重要性，也沒有預(yù)料到之后扶貧資源的激增，這導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的精準(zhǔn)識(shí)別并不十分嚴(yán)格，與真實(shí)情況存在很大偏差。所以之后T鎮(zhèn)在2016年4月進(jìn)行了第二次精準(zhǔn)識(shí)別，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和扶貧工作隊(duì)的監(jiān)督之下重新進(jìn)行識(shí)別。在此之后又進(jìn)行了多次“回頭看”動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過排除法剔除了不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的人員。但即便是通過嚴(yán)格的監(jiān)督以及遵循村民“民主評(píng)議”的程序，到現(xiàn)在的貧困識(shí)別仍然存在不少誤差，也還并沒有完全實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別。所以我們將其概括為“政策框架內(nèi)識(shí)別與分配難題”，也就是說，在政府監(jiān)督干預(yù)以及各個(gè)環(huán)節(jié)都按照相關(guān)政策規(guī)則的基礎(chǔ)之上仍然存在難以精準(zhǔn)的問題。

就是在精準(zhǔn)識(shí)別之后的精準(zhǔn)幫扶階段，并不是根據(jù)貧困人數(shù)多寡以及貧困程度的深淺來分配資源。調(diào)研發(fā)現(xiàn)B村并不是T鎮(zhèn)貧困人數(shù)最多和貧困發(fā)生率最高的貧困村，但是卻獲得了最多的扶貧資金。與此相反，X村貧困發(fā)生率非常高，但奇怪的是精準(zhǔn)扶貧以來卻鮮有申請(qǐng)到相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目。在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入到?jīng)Q勝階段之后，扶貧資源被優(yōu)先集中投入到計(jì)劃脫貧的貧困村，而很多非貧困村之中也有很多建檔立卡貧困戶，有的規(guī)模較大的非貧困村的貧困人口數(shù)量甚至要比一般貧困村貧困人口還要多，但是對(duì)非貧困村貧困戶的幫扶力度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，扶貧政策與其他政策之間以及扶貧政策前后矛盾不一致所引發(fā)的關(guān)聯(lián)性問題開始凸顯出來。比如低保戶是否應(yīng)該被納入貧困戶之中，在第一次精準(zhǔn)識(shí)別的時(shí)候是二者分開評(píng)選，但是在第二次識(shí)別的時(shí)候低保戶卻又都被納進(jìn)建檔立卡貧困戶之中，政策的不一致就大大增加了精準(zhǔn)識(shí)別的難度。還有就是在幫扶資金的使用方面，在嚴(yán)格的審計(jì)考核前提下，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)基本能夠保證扶貧資金的專項(xiàng)使用，也就是“打醬油的錢不能用來買醋”，但是在分配到貧困戶之后則很難對(duì)貧困戶層面實(shí)施嚴(yán)格意義上的監(jiān)督。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在一些貧困戶將用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)的小額信貸資金用來建房的現(xiàn)象，資金到戶之后難以保證它們會(huì)被精準(zhǔn)使用。所以精準(zhǔn)扶貧政策的很多執(zhí)行過程表面上是符合程序與規(guī)范的，但是最終的實(shí)踐結(jié)果卻與政策原初目標(biāo)發(fā)生了偏差。

(二)扶貧文牘主義與形式主義的困擾

扶貧干部是精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的主體，承擔(dān)了精準(zhǔn)扶貧絕大部分的任務(wù)。以往的扶貧被看作是常規(guī)化的行政任務(wù)，由地方的扶貧辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)扶貧站的扶貧專干負(fù)責(zé)。但是精準(zhǔn)扶貧以來，體制內(nèi)部動(dòng)員了大量干部，他們之中很多人之前并沒有開展過扶貧工作，沒有農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，但是現(xiàn)在也都投入到脫貧攻堅(jiān)之中。對(duì)貧困村來講，參與精準(zhǔn)扶貧的扶貧干部主要分為以下三類：第一類是擔(dān)任扶貧第一書記以及作為扶貧工作隊(duì)隊(duì)員的下派型干部，他們一般是由上級(jí)直接選派；第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)扶貧或者專門聯(lián)系、包幫該村的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)干部；第三類就是貧困村之中的兩委村干部。但是我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，扶貧干部難以作為一個(gè)整體來有效形成合力投入到脫貧攻堅(jiān)工作之中；另一方面，扶貧干部在精準(zhǔn)扶貧工作之中飽受文牘主義、形式主義的困擾。

第一，在這些扶貧干部內(nèi)部存在很大的分化與差異，對(duì)下派型干部的扶貧第一書記來講，他們雖然級(jí)別較高，但是由于不熟悉本地情況，甚至語言不通，難以同貧困戶和村民直接打交道，所以非常容易淪為扶貧信息員和資料員。第二，扶貧工作的重點(diǎn)應(yīng)該是要把貧困戶準(zhǔn)確地識(shí)別出來，然后對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，以解決他們所面臨的現(xiàn)實(shí)問題，但是實(shí)際之中，扶貧干部的大量時(shí)間卻投入到了造表制冊(cè)等工作上來。以建檔立卡貧困戶檔案為例，T鎮(zhèn)每個(gè)貧困戶的檔案盒里必備22份材料之多，而且這些資料還在不斷增加和變化。對(duì)這些檔案資料的搜集整理工作花費(fèi)了扶貧干部的大量精力。T鎮(zhèn)Y貧困村的第一書記抱怨道：“為了打印這些材料，村里的打印機(jī)都換了兩臺(tái)”。第三，扶貧形式主義還體現(xiàn)在扶貧資源的分配被集中使用在一些“特殊”的村莊和所謂的亮點(diǎn)工程上，貧困村中的“典型村莊”和“示范村莊”吸納了比一般貧困村更多的扶貧資源和項(xiàng)目。所調(diào)研的Z村由于在2017年底要脫貧摘帽，在短期內(nèi)扶貧資金被使用到了墻壁粉刷、村莊綠化等“容易見效”的表面工程之上，而這些資金并沒有直接投入到與貧困戶直接相關(guān)的生活與生計(jì)上來。

(三)扶貧抗?fàn)幣c地方政府被困的治理

精準(zhǔn)扶貧主要是基于社會(huì)公平的原則之上實(shí)現(xiàn)國家資源向貧困農(nóng)村地區(qū)再分配的過程。由于扶貧資金不僅包括扶貧部門的專項(xiàng)資金，而且還整合了很多其他部門的涉農(nóng)資金。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，扶貧項(xiàng)目以及資金的投入不斷增加，其投入程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過任何一個(gè)歷史階段。然而對(duì)貧困戶的扶貧幫扶力度加大并不必然導(dǎo)致其對(duì)政府滿意程度的提升。與之相反的是，這些扶貧資源在基層鄉(xiāng)土社會(huì)分配過程之中出現(xiàn)了一些意料之外的后果。精準(zhǔn)管理并不僅僅是對(duì)扶貧項(xiàng)目和扶貧資金本身的管理，隨著進(jìn)入到脫貧攻堅(jiān)決勝階段后扶貧工作進(jìn)一步向縱深推進(jìn)，各種直接或者間接與扶貧相關(guān)矛盾和沖突開始凸顯出來，扶貧抗?fàn)幒蜕显L事件不斷，所以發(fā)展到現(xiàn)在精準(zhǔn)管理已經(jīng)上升成為一項(xiàng)治理問題，還應(yīng)該包括社會(huì)治理層面對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)秩序的維持。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)T鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，農(nóng)民與扶貧相關(guān)的上訪行為突然增多。其中有的是實(shí)際不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)而爭當(dāng)貧困戶[17]，有的是因?yàn)榉鲐氋Y源分配不均引發(fā)民眾不滿而導(dǎo)致的上訪行為[18]。與傳統(tǒng)“利益受損-維權(quán)”式社會(huì)抗?fàn)幉煌氖?，扶貧抗?fàn)幉⒉皇且驗(yàn)橐延袡?quán)力資源的損失和被侵害，而是農(nóng)民為了爭取獲取額外更多的資源和利益的邏輯。以T鎮(zhèn)的異地扶貧搬遷為例，建檔立卡貧困戶在國家的補(bǔ)貼之下僅出資2萬元就可以入住市場(chǎng)價(jià)幾十萬元的住房，這就引起了周圍很多非貧困戶內(nèi)心的不平衡和不滿，從而競(jìng)相爭當(dāng)貧困戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，T鎮(zhèn)2016年全年上訪次數(shù)28次，其中扶貧上訪19次；2017年全年上訪次數(shù)32次，其中扶貧上訪20次。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委委員訪談了解到，以上數(shù)據(jù)也僅僅是上升成為上訪事件被正式立案的數(shù)目，而其中大部分的扶貧糾紛和矛盾都是在演化為上訪行為之前就已經(jīng)被化解。所以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)平時(shí)接到的扶貧矛盾沖突線索要比以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多四五倍之多。T鎮(zhèn)已經(jīng)成為所在A縣上訪次數(shù)和規(guī)模最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前已經(jīng)成為縣級(jí)部門重點(diǎn)關(guān)注和維穩(wěn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部還專門設(shè)置有精準(zhǔn)扶貧信訪接待室，用于涉及扶貧上訪和抗?fàn)幍臎_突事件的專門處理。由此可見，短期之內(nèi)扶貧資源向貧困地區(qū)的輸入過多，導(dǎo)致了貧困戶與非貧困戶之間資源配置的不均衡，從某種程度上造成了原有農(nóng)村社區(qū)秩序的紊亂。這也給地方政府增加了治理難題，很多扶貧干部的精力被分散到扶貧矛盾、糾紛的處理與調(diào)解方面，而并沒有完全投入到真正的幫扶工作上來。

三、基層治理偏差對(duì)精準(zhǔn)扶貧多重消解的邏輯

精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐困境難以用任何單一維度的理論進(jìn)行完全解釋，而需要從整體性視角以及微觀機(jī)制分析進(jìn)行詳細(xì)闡釋，將精準(zhǔn)扶貧放到基層治理環(huán)境之中進(jìn)行考察，分析基層治理對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響機(jī)制。接下來我們將具體探討治理結(jié)構(gòu)、治理主體與規(guī)則以及治理對(duì)象的策略應(yīng)對(duì)等因素是如何導(dǎo)致上述問題，以及這些治理偏差怎樣構(gòu)成了對(duì)精準(zhǔn)扶貧的多重消解。

(一)弱治理結(jié)構(gòu)與政策的連帶效應(yīng)

首先，宏觀層面的治理結(jié)構(gòu)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐造成了不可忽視的影響。Sarah Rogers研究發(fā)現(xiàn)，中國貧困地區(qū)縣級(jí)政府由于財(cái)力有限，在資源分配的過程之中存在“選擇性分配”的現(xiàn)象[19]。而扶貧資源的選擇性分配背后的原因主要是與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的。在分配扶貧資源和項(xiàng)目之前，地方政府會(huì)考慮將這些資源優(yōu)先分配給容易做出“成績”，以及能夠順利完成項(xiàng)目的村莊。而有的村莊由于治理水平低下、村干部權(quán)威不足甚至村內(nèi)矛盾突出等原因，形成了一種弱治理結(jié)構(gòu)，難以承擔(dān)重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目的落地與實(shí)施。比如T鎮(zhèn)的WL村由于村兩委干部長期不和，相互拆臺(tái)，而且村內(nèi)派系斗爭比較明顯。扶貧第一書記就認(rèn)為“現(xiàn)在村兩委關(guān)系都沒有理順，就暫時(shí)不打算向上面申請(qǐng)大項(xiàng)目，不然的話項(xiàng)目來了帶來的問題可能更大！”所以他現(xiàn)在的主要工作是理順兩委關(guān)系和加強(qiáng)基層組織建設(shè)，而非將項(xiàng)目申請(qǐng)放到工作的第一位。導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)弱化的第二個(gè)原因是“并村”政策推行，并村政策的實(shí)施直接造成基層治理單元的擴(kuò)大與管理難度的提升。T鎮(zhèn)所在的H省2016年開始實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作方案，明確要求合并1 000人以內(nèi)的建制村。T鎮(zhèn)在之前24個(gè)建制村的基礎(chǔ)上被要求合并成為13個(gè)建制村，建制村數(shù)量減少將近一半。村莊合并之后行政村下轄的范圍擴(kuò)大、管理貧困人口數(shù)量增多，但是村干部以及扶貧干部的人員配置并沒有隨之增加。所以村莊合并后形成基層村莊的“弱治理結(jié)構(gòu)”，直接影響精準(zhǔn)扶貧及其目標(biāo)靶向的精準(zhǔn)程度，導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)卷化[20]。

其次，政策的連帶效應(yīng)也造成了對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐效果的消解。所謂“政策連帶效應(yīng)”主要指的是政策與政策之間的相互影響，因?yàn)槿魏握叨疾皇枪铝⒌貓?zhí)行，它們之間具有關(guān)聯(lián)性。尤其是扶貧政策與農(nóng)村其他政策之間存在交叉重疊之處，很多其他非扶貧政策的實(shí)施也會(huì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生影響，而不同的扶貧政策之間也可能產(chǎn)生連帶效應(yīng)。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)在T鎮(zhèn)的很多貧困村之中，貧困戶、低保戶的指標(biāo)長期被作為一種治理的工具與手段[21]，也就是在家庭經(jīng)濟(jì)水平差不多的情況之下，村干部傾向于將貧困戶、低保戶的名額分配給那些在其他政策執(zhí)行過程之中比較配合自己的農(nóng)戶，而對(duì)于在諸如征地拆遷、計(jì)劃生育等方面做得不好的農(nóng)戶，則被村干部有意排除在福利政策之外，作為某種程度的“懲罰”。而這種作為非正式權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的“連帶式制衡”[22]方式在基層政策實(shí)踐過程之中非常普遍。

再次，就是不同扶貧政策內(nèi)部之間的“連帶效應(yīng)”也會(huì)對(duì)扶貧政策實(shí)踐造成負(fù)面影響。由于具體扶貧政策的實(shí)施是以精準(zhǔn)識(shí)別等前期工作為基礎(chǔ)，但是建檔立卡的基數(shù)也是在不斷地變化之中，這種動(dòng)態(tài)調(diào)整的連帶性問題在政策設(shè)計(jì)之初沒有考慮到。比如T鎮(zhèn)精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”的過程之中剔除了很多不符合條件的貧困戶，動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)有一定政策周期正在實(shí)施的扶貧項(xiàng)目(諸如異地搬遷、危房改造)影響非常大，有的貧困戶在享受到危房改造項(xiàng)目新房蓋起來之后被二次識(shí)別調(diào)整出貧困戶名單，但是相關(guān)扶貧政策已經(jīng)享受，政府又不能夠追回扶貧資金補(bǔ)貼。由于異地搬遷、危房改造等扶貧政策又是嚴(yán)格控制人數(shù)的，最后扶貧檢查驗(yàn)收的時(shí)候政策收益群體又要必須與動(dòng)態(tài)調(diào)整之后的建檔立卡名單保持一致，如果二者不一致的話則會(huì)有套取國家資金的嫌疑。這使得扶貧干部面臨巨大考核壓力與工作難題。

(二)壓力考核與村干部的功能替代

在政府行政體制之中自上而下的壓力是基層干部工作動(dòng)力的來源，這有助于防止科層惰性的產(chǎn)生以及利益固化的官僚“實(shí)踐集體”形成。但是另一方面，壓力過大工作任務(wù)難以完成的時(shí)候，基層干部出于避責(zé)的邏輯，于是各種以完成考核為目標(biāo)導(dǎo)向的形式主義行為開始興起。扶貧工作原本只是作為政府常規(guī)工作的一部分，由政府內(nèi)部專門的扶貧辦來負(fù)責(zé)。但是在全面建成小康社會(huì)的背景之下，國家明確提出要在2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧、貧困縣摘帽和解決區(qū)域性整體貧困的問題。于是，在這樣的政治壓力之下，扶貧工作開始上升成為地方政府的中心任務(wù)，大量人力和物力被投入到了扶貧領(lǐng)域。對(duì)扶貧干部的壓力考核是其按期完成扶貧任務(wù)的重要保證，也只有通過施加政治壓力，才能夠完成科層常規(guī)任務(wù)之外的治理增量。與以往地方政府官員在晉升激勵(lì)作用之下的主動(dòng)趕超不同的是，精準(zhǔn)扶貧中的壓力考核更多的是出于避責(zé)的邏輯，因?yàn)榈胤秸目己藰?biāo)準(zhǔn)是與其中心任務(wù)相關(guān)聯(lián)，目前很多貧困地區(qū)的地方政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧采取的是“一票否決制”，也就是如果扶貧工作沒有做好的話，其他工作即使做得再好考核也作不合格處理。更進(jìn)一步分析，由于中國的行政體制之中遵循的是向上負(fù)責(zé)制[23]，在自上而下任務(wù)下達(dá)的過程之中，為了保證脫貧任務(wù)的順利完成，不同區(qū)域的政府之間會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭，所以基層政府往往會(huì)出現(xiàn)主動(dòng)性的壓力遞增現(xiàn)象。而在精準(zhǔn)扶貧過程之中層層加碼、壓力過大的時(shí)候，地方政府出于避責(zé)和自保的邏輯而只能通過不斷召開會(huì)議和下發(fā)文件來規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，扶貧工作的重點(diǎn)也都投向了上級(jí)考核所看重的方面，扶貧文牘主義、形式主義由此產(chǎn)生。T鎮(zhèn)2017年一年上級(jí)下發(fā)的紅頭文件之中涉及扶貧的有300多份，占據(jù)所有文件的三分之二。而對(duì)扶貧干部的考核壓力之下最突出的表現(xiàn)就是工作留痕以及數(shù)目字管理。扶貧干部每一次入戶走訪都要文字和拍照記錄，而且還要在釘釘軟件上打卡報(bào)到。壓力考核之下扶貧干部從為貧困戶解決實(shí)際問題出發(fā)轉(zhuǎn)向了優(yōu)先完成上級(jí)要求的數(shù)字化、指標(biāo)化的考核為主，其所遵循的治理規(guī)則發(fā)生了改變。

村民自治以來，村干部作為村民的“當(dāng)家人”替換了以往農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)士紳的角色，不僅承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定和村莊發(fā)展的責(zé)任，對(duì)村莊之中的貧弱群體而言，作為農(nóng)村權(quán)威的村干部也發(fā)揮了重要的扶貧濟(jì)困的功能。但是精準(zhǔn)扶貧以來，政府自上而下下派了很多專門的扶貧人員，組成扶貧工作隊(duì)入駐到貧困村之中，而且為每一個(gè)貧困村都配有扶貧第一書記。一方面，這些扶貧干部嵌入到村莊內(nèi)部開展精準(zhǔn)扶貧以及其他村莊工作，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村干部的功能替代。另一方面，國家通過提升村干部工資待遇等激勵(lì)手段，促使其非正式村干部身份向職業(yè)化、正式化轉(zhuǎn)型。T鎮(zhèn)目前推行的為民服務(wù)“零距離”工作法中，最重要的兩項(xiàng)就是“村干部坐班制”和“村干部全程代辦制”。在精準(zhǔn)扶貧過程之中，由于建檔立卡等工作任務(wù)繁重、技術(shù)性要求較高，往往需要熟悉電腦等信息技術(shù)才能夠完成。這樣無意之中就淘汰了一大批年齡較大、文化程度較低但是群眾工作能力較強(qiáng)的村干部。T鎮(zhèn)2017年6月最近一批選舉上來的村干部都以集中在50歲以下的中青年為主，一批基層經(jīng)驗(yàn)豐富的老干部主動(dòng)退出選舉。而這最終的結(jié)果是村干部完全成為國家的“代理人”，作為官僚科層體制的延伸來不折不扣地去貫徹國家意志，而失去了國家與社會(huì)之間的緩沖。但是農(nóng)村社會(huì)之中長期所形成的社群倫理與精準(zhǔn)扶貧所倡導(dǎo)的技術(shù)倫理之間存在很大的張力，作為技術(shù)官僚的扶貧干部代替村干部在處理農(nóng)村中的扶貧等工作之時(shí)，由于不熟悉村莊情況以及工作方法不恰當(dāng)?shù)?，容易發(fā)生與農(nóng)村實(shí)際不相適應(yīng)的情況。其實(shí)精準(zhǔn)扶貧并不是單純的扶貧本身工作，在很多情況之下還與農(nóng)村歷史、地方知識(shí)以及宗族關(guān)系都有很大的關(guān)聯(lián)。尤其是在處理基層矛盾、糾紛的過程之中，長期在本地工作既熟悉當(dāng)?shù)孛袂橛侄霉ぷ鞣椒ǖ摹爸虚g干部”[24]與專業(yè)化的技術(shù)官僚比起來有著天然的優(yōu)勢(shì)。

(三)強(qiáng)激勵(lì)下底層農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義

目前中國鄉(xiāng)村治理正在經(jīng)歷深刻的變革與轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)[25]。作為資源再分配的精準(zhǔn)扶貧政策，短期內(nèi)向貧困地區(qū)輸入了大量的項(xiàng)目資金，而且一改以往大水漫灌式的扶貧模式，特別強(qiáng)調(diào)了要瞄準(zhǔn)到戶到人，確保建檔立卡貧困戶能夠從政策中獲益。但是這種政策優(yōu)惠卻從某種程度上形成了一種對(duì)廣大貧困地區(qū)的底層農(nóng)民的強(qiáng)激勵(lì)，建檔立卡貧困戶與經(jīng)濟(jì)狀況一般的非建檔立卡農(nóng)戶享受到的政策優(yōu)惠完全不同。一方面，精準(zhǔn)扶貧要求政策瞄準(zhǔn)，這種直接到戶的扶貧政策對(duì)貧困戶的扶植力度很大，以T鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶為例，貧困戶可以享受到5萬元的產(chǎn)業(yè)扶貧無息貸款、3萬元的危房改造以及易地搬遷等各種扶貧政策優(yōu)惠，扶貧政策能夠直接為其帶來近10萬元的資金補(bǔ)貼；另一方面，建檔立卡貧困戶資格背后所附加的價(jià)值也越來越多，如果是貧困戶家庭的話，其子女上學(xué)減免學(xué)費(fèi)、農(nóng)村合作醫(yī)療的報(bào)銷比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非貧困戶。也就是說，一旦獲得了貧困戶的身份，在農(nóng)村社會(huì)當(dāng)中就會(huì)優(yōu)先享受到各種政策優(yōu)惠以及外來資源。精準(zhǔn)扶貧之后由于扶貧資源的集中加碼，福利疊加導(dǎo)致了“懸崖效應(yīng)”的產(chǎn)生[26]。在之前附加利益很少的情況之下，貧困戶在農(nóng)村社會(huì)之中是一種“污名化”和沒有面子的身份象征，但是在扶貧政策優(yōu)惠的強(qiáng)激勵(lì)之下，貧困戶資格成為一項(xiàng)稀缺資源在農(nóng)村社區(qū)之中受到了底層農(nóng)民的激烈爭奪，以“爭鬧上訪和達(dá)標(biāo)不退”為表現(xiàn)的農(nóng)戶爭貧行為增多[27]。而農(nóng)戶的這種爭貧行為與扶貧政策的幫扶力度之間存在正相關(guān)關(guān)系，一般情況下扶貧政策幫扶力度越大以及所附加的利益越多的時(shí)候，農(nóng)戶的爭貧行為就會(huì)隨之增加。T鎮(zhèn)2018年扶貧異地搬遷，建檔立卡貧困戶可以只出一兩萬元就能夠住進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格十幾萬元的安置房。這就造成很多農(nóng)戶采用“拆戶”“并戶”等策略來制造出符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶身份。而有的沖突比較激烈的話甚至?xí)莼蔀榉鲐毶显L行為。

與傳統(tǒng)意義上“利益受損-權(quán)利維護(hù)”維權(quán)式社會(huì)抗?fàn)幏妒讲煌氖?，扶貧抗?fàn)幣c上訪行為主要是因?yàn)榈讓愚r(nóng)民之間對(duì)外來扶貧資源的“爭奪”。概括起來，精準(zhǔn)扶貧之中農(nóng)戶的抗?fàn)幧显L行為大致可以分為以下四類[28]：第一類是扶貧政策執(zhí)行本身所引發(fā)的上訪，主要是由村干部對(duì)扶貧政策的“人格化”執(zhí)行所導(dǎo)致，并沒有嚴(yán)格遵照相應(yīng)的程序和規(guī)定；第二類是扶貧資源分配不均而引發(fā)的上訪，精準(zhǔn)到戶的邏輯與農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)邏輯不一致，村莊內(nèi)部不平衡、村民內(nèi)心產(chǎn)生攀比心理所導(dǎo)致；第三類是歷史遺留事件“問題化”而導(dǎo)致的上訪，扶貧政策與資源將很多歷史遺留矛盾激活，上訪者與當(dāng)下的扶貧政策相關(guān)聯(lián)而想“爭取”政策優(yōu)惠；第四類是貧困話語的自我建構(gòu)而進(jìn)行的上訪，也就是部分非貧困戶會(huì)策略性地夸大自己在某一些方面的劣勢(shì)，強(qiáng)調(diào)自身符合國家扶貧政策的規(guī)定，想方設(shè)法通過各種話語將自己建構(gòu)成為符合國家?guī)头龅摹柏毨簟钡纳矸?。其?shí)，除了第一種上訪類型之外，其他三種類型的扶貧抗?fàn)幣c上訪行為都充分體現(xiàn)了機(jī)會(huì)主義在底層農(nóng)民身上的運(yùn)用，他們的行動(dòng)從個(gè)體利益而非集體理性出發(fā)[29]。扶貧中底層農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義邏輯是指，農(nóng)民功利地將各類方法、手段和策略用于扶貧資源的獲取和爭奪，而不問手段和方法本身的合理性與合法性。總之，一方面，精準(zhǔn)扶貧政策采取超常規(guī)的幫扶措施來對(duì)貧困地區(qū)的貧困戶進(jìn)行干預(yù)和幫扶，使其能夠在短期內(nèi)跨越“貧困陷阱”實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但是另一方面，地方政府在幫扶資源短期內(nèi)投入過多而又管理不善、分配不平衡的時(shí)候，則又非常容易在農(nóng)村社會(huì)之中激發(fā)矛盾沖突，使得脫貧農(nóng)戶又落入新的“福利陷阱”之中而難以擺脫，給地方政府造成社會(huì)治理層面的困境。

四、治理偏差消解扶貧：反思政策執(zhí)行

從歷史發(fā)展來看，中國政府對(duì)貧困問題的關(guān)注和政策實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)不斷演變的過程，由最初將貧困問題看作社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一部分而沒有采取專門化的政策措施，一直到上世紀(jì)80年代中國政府成立專門的扶貧機(jī)構(gòu)之后，貧困人口才被作為治理對(duì)象開始被識(shí)別與界定，貧困問題才開始被正式納入到國家治理的視野之中。自此之后，國家對(duì)貧困治理的手段也越來越專業(yè)化、技術(shù)化與精細(xì)化。

中國的扶貧治理經(jīng)歷了從基于市場(chǎng)的“發(fā)展型扶貧”階段到基于權(quán)力為基礎(chǔ)的“保護(hù)型扶貧”階段[30]之后，并隨著扶貧瞄準(zhǔn)單位的不斷下移，國家對(duì)貧困問題的干預(yù)呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。尤其是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上升到治國理政的戰(zhàn)略高度之后，政府科層體制內(nèi)部的大部分精力都投入到了扶貧工作之中，扶貧工作早已經(jīng)超越了扶貧部門本身而成為地方政府的中心任務(wù)。此時(shí)扶貧開發(fā)已經(jīng)不再是單純的脫貧問題，“而是一個(gè)綜合治理農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的全面治國理政的戰(zhàn)略性抓手”[31]，脫貧攻堅(jiān)作為全面深化改革的重要方面成為透視國家治理的絕佳窗口。一方面，精準(zhǔn)扶貧對(duì)既有的基層治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大的影響，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，大量干部以工作隊(duì)、第一書記等形式下派到貧困村之中開展脫貧攻堅(jiān)工作，并伴隨著扶貧工作開展黨建、基層組織建設(shè)等一系列活動(dòng)，國家治理重心開始下移，之前后稅費(fèi)時(shí)代基層政權(quán)“懸浮型”的性質(zhì)實(shí)現(xiàn)了根本上的轉(zhuǎn)型；另一方面，基層治理本身也對(duì)精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生了反向的影響，治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理規(guī)則以及治理策略等等都反過來影響了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的效果，而對(duì)基層治理如何反向影響精準(zhǔn)實(shí)踐效果這一問題，學(xué)術(shù)界目前還關(guān)注不夠。從理論上來看，外部力量幫扶與貧困主體能動(dòng)性的發(fā)揮是擺脫貧困的兩個(gè)重要因素，以往關(guān)于扶貧的研究大多偏重從貧困戶主體性以及技術(shù)治理、社會(huì)治理角度來看待扶貧難題。我們現(xiàn)在有必要對(duì)基層治理影響扶貧政策執(zhí)行的機(jī)制進(jìn)行總結(jié)反思。

總結(jié)起來，本文構(gòu)建了一個(gè)治理偏差影響政策執(zhí)行的分析框架，突出從基層治理對(duì)扶貧的反向作用來對(duì)脫貧攻堅(jiān)后期的扶貧政策實(shí)踐困境進(jìn)行解釋。所謂“多重消解”指的是國家行政主導(dǎo)下的扶貧治理方式對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的逆向影響，具體來看就是由于基層治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理規(guī)則以及治理對(duì)象的策略應(yīng)對(duì)等方面的偏差因素共同構(gòu)成了對(duì)精準(zhǔn)扶貧的多重消解，導(dǎo)致其政策目標(biāo)偏離(圖1)。脫貧攻堅(jiān)后期精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐遭遇到以下困境：第一，在精準(zhǔn)識(shí)別方面，即便在嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定的政策框架內(nèi)仍然面臨難以準(zhǔn)確找出貧困戶和精準(zhǔn)地分配扶貧資源的難題；第二，在精準(zhǔn)考核方面，越來越精細(xì)化的監(jiān)督考核使得扶貧形式主義、文牘主義泛濫，使得基層扶貧干部不堪重負(fù)；第三，在精準(zhǔn)管理方面，尤其是到了精準(zhǔn)扶貧后期，很多資源分配項(xiàng)目落地之后非常容易引發(fā)地方社會(huì)沖突。這種直接或者間接的因?yàn)榉鲐毸鶎?dǎo)致的抗?fàn)幨录龆?，?dǎo)致很多貧困地區(qū)的地方政府面臨社會(huì)治理難題。而這背后主要是因?yàn)樵诤暧^的治理結(jié)構(gòu)層面，貧困地區(qū)的弱治理結(jié)構(gòu)以及政策的連帶效應(yīng)；在治理規(guī)則方面，在扶貧考核的巨大壓力之下，基層扶貧干部為了避責(zé)選擇了以完成上級(jí)目標(biāo)為主要目標(biāo)，遵循數(shù)字化、精細(xì)化、程式化的考核規(guī)則；在治理主體方面，大量外派的扶貧工作隊(duì)、第一書記進(jìn)駐到貧困村，逐漸形成了技術(shù)官僚對(duì)本土村干部的功能替代；在治理策略方面，精準(zhǔn)扶貧政策優(yōu)惠力度的加大容易產(chǎn)生“福利陷阱”，貧困地區(qū)農(nóng)民在這種“強(qiáng)激勵(lì)”之下采取各種“軟”“硬”策略來想方設(shè)法得到貧困戶的資格以及獲得自上而下的扶貧資源。

圖1 “多重消解與政策偏離”分析框架

精準(zhǔn)扶貧是國家行政主導(dǎo)之下對(duì)資源的再次分配，這是社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)，也是貧困地區(qū)和貧困人口擺脫貧困和實(shí)現(xiàn)全面小康的重要保障，沒有精準(zhǔn)扶貧超常規(guī)的動(dòng)員和專門化的幫扶，這么多貧困人口也難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧。但同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程之中，地方政府的貧困治理也出現(xiàn)了各種各樣的偏差行為?；鶎又卫砥钚袨椴粌H不會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)既有政策目標(biāo)，甚至還會(huì)出現(xiàn)很多不可預(yù)期的負(fù)面政策后果，因此，我們有必要在貧困研究之中對(duì)國家的視角進(jìn)行反思。尤其是絕對(duì)貧困被消除之后，減少相對(duì)貧困成為我國今后貧困治理的新任務(wù)。貧困性質(zhì)的變化決定了扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，2020年后的貧困治理需要從運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化、常規(guī)化轉(zhuǎn)型。而只有建立現(xiàn)代化的扶貧開發(fā)制度體系，走向法制化、制度化、民主化與規(guī)范化[32]才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)已脫貧戶的穩(wěn)定脫貧和相對(duì)貧困的長效治理。

五、結(jié)論及建議

在中國語境之下治理的本源主要指的是治國理政的方法與治理實(shí)踐的具體形式[33]。精準(zhǔn)扶貧政策是國家治理在扶貧領(lǐng)域的典型呈現(xiàn)。中國近年來所取得的巨大減貧成效大家有目共睹，但是扶貧政策的基層執(zhí)行過程之中也不可避免出現(xiàn)各種問題，這些政策梗阻成為了學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，被人們一直看作是一項(xiàng)技術(shù)手段，偏重于從政策執(zhí)行、制度組織以及文化倫理等單一維度來對(duì)其進(jìn)行闡釋，而在整體性視角以及微觀機(jī)制方面闡釋不夠。如何處理好外在幫扶與貧困主體自身發(fā)展的關(guān)系是精準(zhǔn)扶貧的核心命題，本文回歸到治理的本源含義來探究治理與扶貧之間的關(guān)聯(lián)與相互影響，并由此建構(gòu)出了“多重消解與政策偏離”的分析框架，側(cè)重關(guān)注國家行政主導(dǎo)的基層治理偏差行為對(duì)模式精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)的反向影響，并具體從治理結(jié)構(gòu)、治理主體與規(guī)則以及治理對(duì)象的策略出發(fā)分析了以上因素對(duì)精準(zhǔn)扶貧的多重消解機(jī)制。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅(jiān)后期，隨著扶貧工作向縱深推進(jìn)，國家對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶的干預(yù)強(qiáng)度與深度也越來越大，很多隱藏的矛盾與沖突被激活，各種扶貧政策的負(fù)面效應(yīng)和項(xiàng)目的意外后果紛紛出現(xiàn)，扶貧工作的推進(jìn)難度也開始加劇。所以面對(duì)脫貧攻堅(jiān)后期精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境以及2020年后的相對(duì)貧困治理的新形勢(shì)我們提出以下具體政策建議：第一，扶貧政策設(shè)計(jì)的過程之中要科學(xué)謹(jǐn)慎，減少政策連帶與政策之間的相互影響與掣肘，防止基層政府扶貧過程之中的選擇性政策執(zhí)行，增強(qiáng)基層治理能力與提高治理水平。第二，在對(duì)扶貧干部考核的過程之中，減少對(duì)造表制冊(cè)等數(shù)字上、形式上的考核，而應(yīng)該更加看重的是扶貧幫扶的實(shí)際效果，消除扶貧之中的形式主義。增加對(duì)扶貧干部的正向激勵(lì)，通過脫貧攻堅(jiān)工作來培養(yǎng)一批有擔(dān)當(dāng)和懂農(nóng)村工作的基層中間干部與打造一批穩(wěn)定的“三農(nóng)”工作隊(duì)。第三，在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施尤其是扶貧資源分配的過程中，應(yīng)該減少其隱性的附加利益，降低扶貧項(xiàng)目的競(jìng)爭性，扶貧幫扶的作用也不應(yīng)該完全等同于兜底福利。這需要加強(qiáng)對(duì)貧困戶使用資源、項(xiàng)目實(shí)施效果的后期跟蹤與管理，預(yù)防由于福利疊加、泛福利化等原因所導(dǎo)致的“福利陷阱”“懸崖效應(yīng)”現(xiàn)象的發(fā)生，最終提升貧困治理效能。

最后，需要指出的是，本文的貢獻(xiàn)主要有以下兩個(gè)方面：(一)在理論層面，闡釋了基層治理偏差行為對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響機(jī)制，并對(duì)其中的政策執(zhí)行進(jìn)行了反思。我們認(rèn)為地方政府在扶貧行動(dòng)中的治理偏差與政治壓力一定程度上構(gòu)成了對(duì)精準(zhǔn)扶貧既有政策目標(biāo)的消解。從整體性與多元主體復(fù)雜互動(dòng)的角度分析部分扶貧政策失效的根本原因，拓展了我們對(duì)貧困治理理論的認(rèn)識(shí)。(二)在實(shí)踐層面，通過對(duì)T鎮(zhèn)扶貧案例的微觀呈現(xiàn)與政策過程的分析，分別在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)考核，以及精準(zhǔn)管理等不同政策環(huán)節(jié)提出了有針對(duì)性的政策建議，有助于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，以及為2020年后我國相對(duì)貧困的長效治理提供決策參考。