潘國(guó)紅

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出 “健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”，從人大和政府兩個(gè)方面就人大討論決定重大事項(xiàng)與政府重大決策向人大報(bào)告一起部署、共同要求，并強(qiáng)調(diào)在決策出臺(tái)前向人大報(bào)告的時(shí)限要求，這在黨中央文件中還是首次。2017年1月，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），對(duì)落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定要求作出制度設(shè)計(jì)。各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度提出已有多年，目前這一制度落實(shí)情況如何？我們就這一問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，選取省內(nèi)外部分市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表、聽(tīng)取情況介紹、召開(kāi)座談會(huì)等形式，了解和掌握工作開(kāi)展情況，分析存在問(wèn)題，對(duì)落實(shí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度提出對(duì)策措施和意見(jiàn)建議。

一

政府重大決策，指的是各級(jí)政府因行政管理需要，針對(duì)不同發(fā)展階段所要解決的“重大”問(wèn)題，作出的涉及行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面事項(xiàng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和廣大群眾重大利益產(chǎn)生重大影響的決定。在重大事項(xiàng)上，人大具有討論決定權(quán)，政府具有執(zhí)行權(quán)，政府重大決策是政府為有效執(zhí)行本級(jí)人大的決議決定和上級(jí)政府的決定、命令而作出的思路、規(guī)劃、措施、路徑、方法等相對(duì)比較具體的實(shí)施性決策。任何決策，都必須經(jīng)過(guò)一個(gè)比選、補(bǔ)充、優(yōu)化的論證過(guò)程。代表民意決定國(guó)家或地方重大事項(xiàng)，是最具有權(quán)威的決策形式。人大是匯集民意、反映民意的民意機(jī)關(guān)，在重大決策過(guò)程中擔(dān)負(fù)審議論證的法定職責(zé)。各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告，不僅僅是人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的重要內(nèi)容，更為重要的是人大討論決定不是一般意義上的決策形式，人大獨(dú)特的工作機(jī)制和程序?qū)τ诖龠M(jìn)民主決策、科學(xué)決策具有不可替代的保障作用。經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)查研究、充分討論審議，并按照少數(shù)服從多數(shù)原則集體議決事項(xiàng)，有利于增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，強(qiáng)化決策的群眾基礎(chǔ)，凝聚起推動(dòng)政府工作的更大力量，推動(dòng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能有效轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家效能。

人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，取決于政府的主動(dòng)與自覺(jué)。在地方人大工作實(shí)踐中，一直以來(lái)存在人大決定權(quán)虛置問(wèn)題，其重要原因之一是地方政府缺乏重大決策報(bào)告的制度自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)。地方政府若是人大意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)強(qiáng)，就會(huì)主動(dòng)自覺(jué)將重大事項(xiàng)提交人大討論決定，反之則不報(bào)告、少報(bào)告，致使人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)難以行使。要求各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告，重大事項(xiàng)先由政府提出，哪些事項(xiàng)重要，哪些應(yīng)當(dāng)提交，由政府研究確定，實(shí)現(xiàn)“必報(bào)的事項(xiàng)及時(shí)報(bào)、應(yīng)報(bào)的事項(xiàng)主動(dòng)報(bào)、可報(bào)的事項(xiàng)盡量多報(bào)”。人大審議政府重大決策是否符合黨的路線方針政策和法律法規(guī)，是否符合實(shí)際，是否反映民意，并提出意見(jiàn)建議，視情況或“議而必決”（審議提出意見(jiàn)建議并作出決議決定），或“議而可決”（審議并提出意見(jiàn)建議，必要時(shí)作出決議決定），或“報(bào)告?zhèn)浒浮保员Ｕ险卮鬀Q策的民主性、科學(xué)性和合法性。推動(dòng)政府重大決策出臺(tái)前主動(dòng)自覺(jué)向本級(jí)人大報(bào)告，符合憲法法律關(guān)于人大與政府職責(zé)權(quán)限劃分規(guī)定，從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步強(qiáng)化了人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，是落實(shí)人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的有力舉措，在實(shí)踐層面使人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使更有底氣、更有實(shí)效。

地方人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)行使難，另一個(gè)重要原因是難以界定和規(guī)范“重大”范圍，在什么是“重大”事項(xiàng)上感覺(jué)無(wú)章可循，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)常常被“重大”二字架空?！秾?shí)施意見(jiàn)》按“地方各級(jí)人民代表大會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的重點(diǎn)”“地方各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的范圍”“地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依法向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告的重大事項(xiàng)”分3類(lèi)，用列舉加兜底條款對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行范圍界定。之后各省、市、縣（市、區(qū)）委相繼出臺(tái)文件，地方各級(jí)人大也相繼以地方性法規(guī)或工作制度形式制定關(guān)于重大事項(xiàng)討論決定權(quán)實(shí)施辦法和規(guī)定，本著“能具體盡量具體”“應(yīng)列盡列”原則，以“清單”方式將政府應(yīng)當(dāng)依法向本級(jí)人大報(bào)告的重大決策范圍予以細(xì)化、具體化、條目化，主要有以下幾類(lèi)：一是政府立法和文件制定事項(xiàng)，二是規(guī)劃和計(jì)劃類(lèi)事項(xiàng)，三是財(cái)政資金安排使用、國(guó)有資產(chǎn)處置類(lèi)事項(xiàng)，四是市場(chǎng)監(jiān)管、資源利用與保護(hù)類(lèi)事項(xiàng)，五是城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)類(lèi)事項(xiàng)，六是突發(fā)事件應(yīng)急管理類(lèi)事項(xiàng)，七是行政機(jī)構(gòu)改革和人員管理類(lèi)事項(xiàng)，八是改革類(lèi)事項(xiàng)。職權(quán)法定、邊界清晰的“權(quán)力清單”，增強(qiáng)了政府依法向本級(jí)人大報(bào)告重大決策的剛性約束力和可操作性，有利于激活人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的行使和落實(shí)。

二

各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度施行以來(lái)，各地主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)人大工作的新要求，出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)辦法，推行民生實(shí)事項(xiàng)目票決，推進(jìn)預(yù)算初步審查，探索政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督，實(shí)行人大常委會(huì)決議決定電子票決，取得了一定成效。但從整體上看，在具體工作實(shí)踐層面，這項(xiàng)制度的落實(shí)還存在著思想認(rèn)識(shí)偏差、程序機(jī)制建設(shè)滯后、工作力量配備不足、執(zhí)行效果不好等問(wèn)題。筆者圍繞當(dāng)前地方政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度落實(shí)情況設(shè)計(jì)多條問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，152位人大代表和人大常委會(huì)組成人員參加，認(rèn)為地方政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度落實(shí)情況好、一般、不理想的分別是38%、52%、10%，認(rèn)為人大落實(shí)最好的一項(xiàng)職權(quán)，選擇監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)討論決定權(quán)和人事任免權(quán)的分別是65%、10%、25%。地方政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有功效，重大事項(xiàng)討論決定權(quán)仍然是地方人大職權(quán)行使中的一大薄弱環(huán)節(jié)。

政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告不全面，質(zhì)量不高。在重大問(wèn)題、重要決策上，目前許多地方仍然是“黨委決定、政府執(zhí)行”模式，重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的數(shù)量不多，質(zhì)量不盡如人意，權(quán)力運(yùn)行中人大角色缺失。某地政府近3年來(lái)政府常務(wù)會(huì)議研究后提交黨委常委會(huì)討論決定的重大決策分別是18件、21件、25件，但提交人大討論決定的寥寥無(wú)幾。一些地方重大改革措施的出臺(tái)、重大建設(shè)項(xiàng)目的上馬、國(guó)有企業(yè)的大額舉債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的改革等重大事項(xiàng)不提交本級(jí)人大討論決定，一些地方政府“自導(dǎo)自演”民生實(shí)事項(xiàng)目，導(dǎo)致人民群眾“不領(lǐng)情”，推進(jìn)落實(shí)時(shí)阻礙重重。許多地方政府提交的財(cái)政預(yù)算報(bào)告過(guò)于粗放籠統(tǒng)，專(zhuān)項(xiàng)資金安排沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位，執(zhí)行過(guò)程中動(dòng)輒上億的財(cái)政性資金使用，也沒(méi)有事先提交人大討論決定。有關(guān)人口、環(huán)境、資源保護(hù)等方面的重大措施，教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃及重大措施，民政、民族、僑務(wù)等方面的重大措施等領(lǐng)域，一些地方政府多年未向人大報(bào)告過(guò)。對(duì)政府重大決策，一些地方政府不提交人大集體討論，而常常以征求個(gè)別常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)、邀請(qǐng)人大同志列席會(huì)議等形式來(lái)代替向人大報(bào)告。

政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告隨意性大，計(jì)劃性不強(qiáng)。建立多方聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大與黨委、政府的溝通協(xié)調(diào)，有助于在重大事項(xiàng)議題提出、確定和人大決定決議執(zhí)行等工作中形成共識(shí)和合力，提升人大討論決定重大事項(xiàng)工作的計(jì)劃性和有效性。各地出臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)辦法明確：“每年人代會(huì)召開(kāi)前，由黨委辦公室牽頭召開(kāi)人大常委會(huì)辦公室、政府辦公室參加的聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)通報(bào)重大決策和工作部署，溝通全年重要工作安排，協(xié)商討論決定重大事項(xiàng)議題?！睂?shí)際工作中，三家辦公廳（室）參與的聯(lián)席會(huì)議制度普遍沒(méi)有實(shí)行。目前，地方人大常委會(huì)每年制定立法計(jì)劃、監(jiān)督計(jì)劃已成為常態(tài)，但制定重大事項(xiàng)決定年度計(jì)劃的還不多。調(diào)查中，5個(gè)市人大、9個(gè)縣（市、區(qū)）人大、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，制定重大事項(xiàng)討論決定年度計(jì)劃的有4個(gè)，僅占14%。許多地方年初沒(méi)有計(jì)劃，臨時(shí)動(dòng)議多，有的地方政府經(jīng)常在人大召開(kāi)會(huì)議前一兩天才提交報(bào)告，使人大沒(méi)有充足時(shí)間深入調(diào)研論證，為避免影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之嫌，人大常常是應(yīng)政府之急，倉(cāng)促“討論決定”，影響了討論決定的質(zhì)量和權(quán)威，影響了討論決定權(quán)行使的有序運(yùn)行。

人大審議政府重大決策不充分，公眾參與度不高。有效的公眾參與，充分的討論交流，對(duì)于科學(xué)民主決策、促進(jìn)決策順利實(shí)施具有重要意義。在調(diào)研論證階段，目前許多地方人大缺乏廣泛征求意見(jiàn)和專(zhuān)家咨詢(xún)環(huán)節(jié)，沒(méi)有邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者參與討論，沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)。會(huì)議安排不科學(xué)，議題多，會(huì)期短，對(duì)計(jì)劃、預(yù)算不進(jìn)行深入細(xì)致審議就批準(zhǔn)了報(bào)告，對(duì)一些爭(zhēng)議較大的重大事項(xiàng)也沒(méi)有引入博弈、辯論機(jī)制。筆者就“在表決重大事項(xiàng)時(shí)，你對(duì)要決定的事項(xiàng)了解多少”這一問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，152位人大代表和人大常委會(huì)組成人員參加，有35%回答很了解，47%表示了解一些，18%表示不了解。決定表決形式不規(guī)范，人代會(huì)以舉手形式表決通過(guò)決議決定，影響了人大代表真實(shí)意志表達(dá)。問(wèn)卷調(diào)查中，5個(gè)市人大、9個(gè)縣（市、區(qū)）人大、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，人代會(huì)以電子表決形式通過(guò)決議決定的僅有3個(gè)，占10%。

人大后續(xù)跟蹤督辦不力，決議決定落實(shí)難。人大決議決定一旦作出，便具有法律效力和強(qiáng)制約束力，本行政區(qū)域內(nèi)的一切組織和個(gè)人必須貫徹執(zhí)行，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。實(shí)際工作中，地方人大討論決定前熱情較高，但決定通過(guò)后對(duì)實(shí)施情況的跟蹤督辦關(guān)注不多，推動(dòng)決議決定落實(shí)的舉措不力，后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位。政府對(duì)人大決議決定不重視，常常束之高閣，少有問(wèn)津，很少報(bào)告決定執(zhí)行的情況。人大對(duì)決定執(zhí)行的效果不清楚，即使清楚政府落實(shí)不力，也很少啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職罷免等剛性監(jiān)督方式。“重決定、輕執(zhí)行”“一決了之”，導(dǎo)致人大決議決定難落實(shí)，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使走樣縮水，流于形式，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。

地方政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度在實(shí)踐中難以取得突破性、實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的原因主要是以下兩方面。

一是思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，權(quán)力界限不清晰。長(zhǎng)期以來(lái)，在地方重大決策體系架構(gòu)上，黨委、人大、政府三者職權(quán)界限模糊不清、權(quán)力運(yùn)行相互交叉，“黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”模式已經(jīng)在人們的思想認(rèn)識(shí)中固化，人們往往重視人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)而忽視重大事項(xiàng)討論決定權(quán)。一些重大問(wèn)題，常常是地方黨委和政府共同決策、聯(lián)合行文，或者直接交由政府作出決定，忽視了通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家和人民意志這一重要環(huán)節(jié)。政府往往認(rèn)為行政工作是直接執(zhí)行黨委指示，向黨委匯報(bào)就行，不愿意或不習(xí)慣將重大決策提交人大討論決定。在人大層面，往往講監(jiān)督的多，講決策決定的少，忽略了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本特征，思想上瞻前顧后，擔(dān)心“越權(quán)”“過(guò)界”，怕依法獨(dú)立行使討論決定權(quán)被誤解是向黨委爭(zhēng)權(quán)、與政府分權(quán)，政府提才議、不提就不議，對(duì)許多明顯是政府越權(quán)決定的事情常常是“睜一眼閉一眼”，不敢理直氣壯去追究責(zé)任。筆者就影響地方政府重大決策向人大報(bào)告工作開(kāi)展的主要原因進(jìn)行調(diào)查，152位人大代表和人大常委會(huì)組成人員參加，36%認(rèn)為應(yīng)報(bào)告的重大決策的范圍和內(nèi)容不確定，45%認(rèn)為是黨委、人大、政府的關(guān)系不順，還有15%認(rèn)為是人大代表和常委會(huì)組成人員專(zhuān)業(yè)化程度不高，其他因素占4%。

二是行權(quán)機(jī)制不健全，制度落實(shí)不到位。機(jī)制不完善、程序不規(guī)范是各地政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告工作中普遍面臨的又一問(wèn)題。《實(shí)施意見(jiàn)》要求，各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，研究制定重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的工作制度。目前這一工作制度普遍沒(méi)有制定，政府應(yīng)報(bào)告的重大決策的范圍和內(nèi)容，報(bào)告主體、報(bào)告時(shí)間和落實(shí)人大意見(jiàn)建議或決議決定的要求等缺乏相應(yīng)的實(shí)施辦法、具體規(guī)則。許多地方建立了人大行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的相關(guān)法規(guī)和制度，明確了協(xié)調(diào)通報(bào)、議案提出、前期調(diào)研和審查、審議表決、決議決定公開(kāi)、執(zhí)行情況反饋監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的工作要求，但在實(shí)踐中卻成了擺設(shè)、沉睡無(wú)用。問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制欠缺。權(quán)力沒(méi)有追責(zé)機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)職能退化或者亂作為問(wèn)題。缺少政府不執(zhí)行制度行為的懲罰條款，缺乏通過(guò)質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職、罷免等剛性問(wèn)責(zé)追責(zé)程序機(jī)制，使得政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度約束力不夠，削弱了這一制度的執(zhí)行力和權(quán)威性。

三

政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，是本行政區(qū)域最具法律權(quán)威的決策形式，是人民當(dāng)家作主管理國(guó)家事務(wù)的政治權(quán)力的根本體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)要求和《實(shí)施意見(jiàn)》針對(duì)的是人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)行使不到位不充分問(wèn)題，對(duì)新形勢(shì)下人大工作提出了新的更高要求，也給重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的落實(shí)帶來(lái)了難得的歷史機(jī)遇。全面落實(shí)各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度，是今后一個(gè)時(shí)期人大工作面臨的一個(gè)重要課題，有關(guān)各方要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、明確工作責(zé)任、實(shí)化機(jī)制舉措、提升執(zhí)行實(shí)效，以充分發(fā)揮這一制度在國(guó)家和社會(huì)治理中的重要作用。

（一）理順各方關(guān)系，健全“黨委決策、人大討論決定、政府執(zhí)行”權(quán)力運(yùn)行體制。在地方重大決策體系中，黨委決策權(quán)具有領(lǐng)導(dǎo)性，人大討論決定權(quán)具有指導(dǎo)性和監(jiān)督性，政府執(zhí)行權(quán)具有踐行性，三者都是地方重大決策決定中不可缺少的環(huán)節(jié)，目的相同，本質(zhì)一致，都是以黨的路線方針政策和法律法規(guī)為指導(dǎo)，都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。人大依法行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)，不是與黨委爭(zhēng)權(quán)，也不是壓縮政府權(quán)力空間，而是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之責(zé)，有利于強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，提升民主政治和地方治理水平。

推進(jìn)各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度落實(shí)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨委要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，理順黨政之間、國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系，構(gòu)建“黨委決策、人大討論決定、政府執(zhí)行”的法定運(yùn)行模式，維護(hù)黨委對(duì)地方重大決策的政治方向性，充分發(fā)揮地方人大在重大決策中的重要作用，保證政府重大決策的政治正確性和合法性。改進(jìn)地方重大決策的領(lǐng)導(dǎo)方式，把人大討論決定和政府具體執(zhí)行納入黨委統(tǒng)一部署，黨委就地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局提出決策議題，政府就具體實(shí)施形成決策方案，政府重大決策在出臺(tái)前先向人大報(bào)告，在充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)職能作用基礎(chǔ)上再報(bào)請(qǐng)黨委研究，然后由政府出臺(tái)，最終達(dá)到權(quán)力行使每一環(huán)節(jié)的深思熟慮、合理審慎，真正實(shí)現(xiàn)黨委意圖與人民意志依法統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

健全地方重大決策中黨委、人大、政府三者之間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。學(xué)習(xí)借鑒北京市、甘肅省、廣州市等地的重大事項(xiàng)“年度計(jì)劃”“年度清單”制度經(jīng)驗(yàn)，在議題的形成和提出上建立常態(tài)化機(jī)制。黨委辦公廳（室）、人大常委會(huì)辦公廳（室）、政府辦公廳（室）每年底通報(bào)重大決策工作部署，溝通全年重要工作安排，分議而必決、議而可決、通報(bào)備案等3類(lèi)，明確政府提交和人大受理的重大事項(xiàng)具體議題。人大在廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，形成討論決定重大事項(xiàng)年度計(jì)劃“清單”，與立法、監(jiān)督年度計(jì)劃在年初一并下發(fā)，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。上級(jí)黨委要將政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告工作作為人大和政府工作的重要內(nèi)容納入黨建工作考核，強(qiáng)化在工作目標(biāo)、溝通協(xié)調(diào)、程序機(jī)制、工作績(jī)效等方面的剛性約束，提高考核權(quán)重和分值，促進(jìn)人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)充分行使。

（二）規(guī)范程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府重大決策報(bào)告工作常態(tài)化和有效化。建立健全規(guī)范的各環(huán)節(jié)工作程序和機(jī)制，可以保證政府重大決策向人大報(bào)告程序一經(jīng)啟動(dòng)，就有章可循、有序運(yùn)行，有效避免人大討論決定的隨意性、無(wú)序性，實(shí)現(xiàn)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告工作常態(tài)化和有效化。

一是制定政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度實(shí)施辦法。政府要在報(bào)告內(nèi)容、時(shí)間、要求、程序、責(zé)任等方面作出規(guī)定，細(xì)化政府重大決策范圍，明確向本級(jí)人大報(bào)告的工作規(guī)程和人大意見(jiàn)建議采納、決議決定落實(shí)情況反饋辦法，使其更具操作性。提請(qǐng)人大討論決定的重大決策報(bào)告，應(yīng)當(dāng)包括重大決策的基本情況及必要性、可行性說(shuō)明，有關(guān)法律法規(guī)和政策依據(jù)，需要解決的主要問(wèn)題和決策方案等。對(duì)政府投資重大項(xiàng)目，人代會(huì)計(jì)劃和預(yù)算草案要細(xì)化到項(xiàng)目，向人大常委會(huì)報(bào)告的具體投資計(jì)劃，應(yīng)包括具體項(xiàng)目、投資額、建設(shè)周期、資金來(lái)源、建成后預(yù)期目標(biāo)等內(nèi)容。對(duì)于法定事項(xiàng)政府出臺(tái)重大決策，一般以政府議案形式提請(qǐng)人大審議，對(duì)于面廣量大的其他事項(xiàng)政府出臺(tái)重大決策，一般以政府文件形式向人大書(shū)面報(bào)告。

二是完善人大受理程序辦法和討論決定工作機(jī)制。人大討論決定重大事項(xiàng)，是一個(gè)民主、依法、科學(xué)決策的過(guò)程，必須有規(guī)范的程序機(jī)制設(shè)計(jì)，需要按流程一步一步操作和落實(shí)。對(duì)政府提交的議案報(bào)告，建立初步審查、調(diào)研論證、審議表決、決議決定公開(kāi)、落實(shí)情況監(jiān)督等各環(huán)節(jié)工作機(jī)制。人大要加強(qiáng)內(nèi)部分工協(xié)作，明確工作要求和責(zé)任，充分發(fā)揮人大各專(zhuān)委會(huì)或工作委員會(huì)作用，確保人大權(quán)力高效運(yùn)作。要提升工作效率，對(duì)于政府重大決策報(bào)告，根據(jù)類(lèi)別、重大程度和提交目的不同，靈活采用不同處理形式，由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或工作委員會(huì)先行組織調(diào)查論證，屬于法定事項(xiàng)的提交會(huì)議審議，必要時(shí)作出決議決定交政府執(zhí)行，一般情況下將調(diào)查論證中收集到的意見(jiàn)建議以文件形式向政府反饋交政府辦理。

三是建立責(zé)任追究制度。建立糾錯(cuò)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)等制度規(guī)定，推動(dòng)“失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”成為常態(tài)。對(duì)本級(jí)政府重大決策應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告人大的，應(yīng)責(zé)成其限期報(bào)告;對(duì)應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告擅自作出的決定，應(yīng)責(zé)成其糾正或者依法予以撤銷(xiāo)，違法違規(guī)決策造成重大損失的，要依法追究責(zé)任。對(duì)人大決議決定不執(zhí)行、執(zhí)行不力、敷衍了事的，應(yīng)責(zé)成其限期改正;造成不良影響的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。

（三）擴(kuò)大公眾參與，增強(qiáng)人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)行使的民主性和權(quán)威性。任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的背后，都有一定的價(jià)值選擇，或?yàn)槊裰?，或?yàn)樾剩驗(yàn)樽杂?，或者兼而有之。各?jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，其價(jià)值指向是人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)的是對(duì)人民主權(quán)的尊重。人大討論決定政府重大決策絕不能“走走形式，做做樣子”，或是履行一下“法律手續(xù)”，而要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，深入開(kāi)展論證，充分討論交流，然后在民主基礎(chǔ)上進(jìn)行集中，形成“人大意見(jiàn)”。要將公眾參與納入人大討論決定運(yùn)行機(jī)制的每一個(gè)環(huán)節(jié)，暢通表達(dá)渠道，創(chuàng)新參與方式，以擴(kuò)大公眾參與提升決策民主性科學(xué)性。

建立健全擴(kuò)大公眾參與重大事項(xiàng)決定制度。健全調(diào)研、論證、公示聽(tīng)證和公眾意見(jiàn)采納情況反饋等民主化機(jī)制，使不同階層、不同群體的利益訴求和意愿得到更全面、更均衡的表達(dá)。把調(diào)研論證環(huán)節(jié)納入人大討論決定重大事項(xiàng)的前置程序，針對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題深入實(shí)際、深入基層，注重聽(tīng)取各方面特別是基層干部群眾的意見(jiàn)建議。對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的政府重大決策，應(yīng)吸收專(zhuān)業(yè)代表小組、社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士參與，條件具備的還應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家、智庫(kù)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入論證和評(píng)估，全面分析評(píng)估決策出臺(tái)和實(shí)施后可能產(chǎn)生的影響和作用。對(duì)財(cái)政預(yù)決算草案組織開(kāi)展初審，聽(tīng)取專(zhuān)家和社會(huì)各界對(duì)“重大投資項(xiàng)目”“重點(diǎn)支出”的意見(jiàn)，對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。審議要充分發(fā)揚(yáng)民主，對(duì)提請(qǐng)人大會(huì)議審議的政府重大決策草案要盡可能細(xì)化具體化，并力爭(zhēng)做到在會(huì)議召開(kāi)前盡可能早些將有關(guān)材料送代表研究熟悉。鼓勵(lì)與會(huì)人員暢所欲言，充分發(fā)表不同意見(jiàn)，對(duì)一些爭(zhēng)議較大的重大事項(xiàng)，探索引入辯論機(jī)制，充分交換不同意見(jiàn)，最終達(dá)成共識(shí)。規(guī)范決議決定表決形式，推行逐項(xiàng)表決、電子表決或投票表決，保證表決的真實(shí)性和民主性。

建立信息公開(kāi)機(jī)制。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的重大事項(xiàng)、重大決策，通過(guò)多種途徑和方式公開(kāi)相關(guān)信息、進(jìn)行解釋說(shuō)明、征求各方意見(jiàn)，引導(dǎo)社會(huì)公眾合理表達(dá)訴求。及時(shí)公開(kāi)決議決定內(nèi)容和會(huì)議審議意見(jiàn)。決定的重大事項(xiàng)屬政府具體執(zhí)行的，要推動(dòng)政府研究制訂工作計(jì)劃或?qū)嵤┓桨?，明確責(zé)任部門(mén)、目標(biāo)任務(wù)、進(jìn)度要求和工作措施，并向社會(huì)公開(kāi)。人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，要按工作對(duì)口關(guān)系，對(duì)每一項(xiàng)決議決定、審議意見(jiàn)建議的辦理落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，把重大事項(xiàng)討論決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、視察檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、工作評(píng)議、質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等方式督促辦理，及時(shí)公開(kāi)政府落實(shí)、人大監(jiān)督檢查等情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提升人大重大事項(xiàng)討論決定能力和水平。把思想建設(shè)擺在首位，加強(qiáng)人大干部的理想信念教育，強(qiáng)化對(duì)人大制度的信念定力，克服到人大工作可以緩一緩勁、歇一歇腳的想法，始終保持奮發(fā)有為、積極進(jìn)取、昂揚(yáng)向上的精神狀態(tài)，提升“朝氣、銳氣、正氣”。把人大重大事項(xiàng)討論決定權(quán)行使放到推進(jìn)民主政治和國(guó)家治理的戰(zhàn)略全局中去認(rèn)識(shí)和把握，消除思想顧慮和認(rèn)識(shí)誤區(qū)，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)有為意識(shí)，增強(qiáng)依法履職的主動(dòng)性，對(duì)屬于人大討論決定范圍內(nèi)的重大決策，督促政府提請(qǐng)人大審議，對(duì)政府越權(quán)決策的行為，敢于動(dòng)真碰硬，依法予以糾正和追責(zé)。

優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。注重推選具有經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)、法律等專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的同志擔(dān)任人大代表，進(jìn)一步優(yōu)化人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)組成人員知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)，逐步提高專(zhuān)職人員和年輕委員的比例，配齊配強(qiáng)常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)力量。成立專(zhuān)家?guī)欤刚?qǐng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、審計(jì)、法律等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者作為人大常委會(huì)的顧問(wèn)和專(zhuān)家，為人大行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)建議。

切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。密切聯(lián)系人大代表和人民群眾，多形式開(kāi)展調(diào)查研究，多方位傾聽(tīng)民意民聲。樹(shù)立求真務(wù)實(shí)理念，立足真實(shí)，貼近實(shí)際，做到說(shuō)實(shí)話(huà)報(bào)實(shí)情，重實(shí)際出實(shí)招，求實(shí)效辦實(shí)事。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，一切從問(wèn)題入手，把發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題貫穿于履職行權(quán)全過(guò)程。積極探索重大事項(xiàng)討論決定工作新途徑新方法，不斷提升履職質(zhì)量和水平。摒棄程序化、慢節(jié)奏、模式化的工作思維和定勢(shì)，大力弘揚(yáng)“馬上就辦”“日清日結(jié)”工作作風(fēng)，快節(jié)奏高效率推進(jìn)重大事項(xiàng)初步審查、調(diào)研論證等各項(xiàng)工作，以高質(zhì)量履職行權(quán)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障和民意支持。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任）