李慧英

(中共中央黨校，北京100091)

對(duì)我國(guó)當(dāng)代農(nóng)村土地政策進(jìn)行性別評(píng)估，需要關(guān)注三大背景，其一是農(nóng)村集體所有制下的家庭土地承包制，這是現(xiàn)行土地政策的制度背景；其二，政府主動(dòng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這是我國(guó)鄉(xiāng)村快速變遷的社會(huì)背景；其三，集體父權(quán)制的規(guī)則與運(yùn)作，這是極少被公共政策關(guān)注而又對(duì)鄉(xiāng)村變遷產(chǎn)生深刻影響的文化背景。

制度背景。1980年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民擁有了土地使用權(quán)，土地使用權(quán)是以家庭“戶”為單位承包經(jīng)營(yíng)，不同于人民公社時(shí)期的勞動(dòng)工分制?！皯簟庇质且罁?jù)家庭人口來(lái)免費(fèi)分配耕地，有多少口人就有多少份地。也就是說(shuō)，土地承包制實(shí)施以來(lái)，婦女與男子一樣都有一份屬于自己的承包地，婦女土地權(quán)益議題也就由此而生。土地承包制實(shí)行以來(lái)，土地政策發(fā)生了一系列調(diào)整，人民公社時(shí)期，土地是禁止買賣和轉(zhuǎn)讓的，現(xiàn)在可以抵押、轉(zhuǎn)讓和買賣。1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》[1]開(kāi)始對(duì)農(nóng)村土地的征用進(jìn)行補(bǔ)償，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。由此，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，還可以作為商品進(jìn)行交易，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值迅速凸現(xiàn)出來(lái)。

社會(huì)背景。20世紀(jì)90年代以來(lái)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)人口迅速減少，非農(nóng)人口比重不斷增加，城鎮(zhèn)人口占比在2000年達(dá)到37%，2010年達(dá)到49.7%，幾乎占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的一半。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、新型政務(wù)區(qū)、商業(yè)住宅區(qū)遍地開(kāi)花，1992—2012年，全國(guó)新建設(shè)市城市13572個(gè)，征用地面積高達(dá)25773平方千米，在統(tǒng)計(jì)范圍具有可比性的2000—2012年間，城市的建成區(qū)增加了103%，每市平均面積從34平方千米增加到70平方千米；縣城的建成區(qū)2001年以后增加了80%，平均面積從6.3平方千米增加到11.5平方千米。與此同時(shí)，大量農(nóng)村土地被征用與開(kāi)發(fā)。伴隨“撤村并點(diǎn)”、村莊變“社區(qū)”、“整村推進(jìn)”，不到20年時(shí)間，中國(guó)自然村數(shù)量減少了140～150萬(wàn)個(gè)，減少幅度為33.3%～35.7%。這一過(guò)程征用了8300多萬(wàn)畝耕地，1.5億畝土地[2]，農(nóng)村經(jīng)歷著快速的社會(huì)變遷。

文化背景。人們通常以為村民自治和村規(guī)民約是農(nóng)村最大亮點(diǎn)，而很少意識(shí)到在村民自治和村規(guī)民約背后，是一套集體父權(quán)規(guī)則起著決定作用。所謂父權(quán)制即一整套強(qiáng)調(diào)父系父居父姓的男性中心制度，我國(guó)的公共政策幾乎未曾認(rèn)識(shí)并提及，它誕生于古老的農(nóng)耕社會(huì)，并未隨著集體所有制的建立而消失，依然是鄉(xiāng)村社會(huì)根深蒂固的生活方式，它正深刻地影響著現(xiàn)今農(nóng)村集體的分配方式，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略中持續(xù)發(fā)酵。本文將這種隱蔽的集體父權(quán)制作為土地政策性別評(píng)估的文化背景展示出來(lái)。

一、土地承包政策與首當(dāng)其沖的出嫁女權(quán)利

1980年我國(guó)農(nóng)村實(shí)施的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，可以說(shuō)是在公有制經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)進(jìn)行的探索。一方面它延續(xù)了從1950年代后期建立的“集體所有”，從而使得我國(guó)的土地性質(zhì)與絕大多數(shù)國(guó)家不同，農(nóng)用土地和宅基地屬于集體所有，而不屬于私有。另一方面它要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，將土地使用權(quán)從所有權(quán)中剝離開(kāi)來(lái)，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)的分離，將土地承包給農(nóng)民。我國(guó)土地管理是雙重管理結(jié)構(gòu)，一重是國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，即相當(dāng)一部分的管理權(quán)力掌握在國(guó)家手里，由國(guó)家來(lái)確認(rèn)農(nóng)村土地的性質(zhì)、使用方式、承包的單位和時(shí)間、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及土地的退出等政策。一重是村民自治組織村委會(huì)，國(guó)家政府將一部分集體分配權(quán)力下放到基層自治組織，即將村集體掌管的土地資源以及相關(guān)的收益分配權(quán)力賦予村委會(huì)。由村民確定婚嫁婦女的村民資格、根據(jù)村民意愿分配資源，無(wú)論是事實(shí)上還是程序上，都形成了村民委員會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力，這使得村委會(huì)有權(quán)按照自身意愿分配集體資源。隨著土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升，基層政府與村級(jí)管理越來(lái)越排斥出嫁女——這里所說(shuō)的出嫁女指的是結(jié)婚之后依然居住在娘家的女兒戶。按照父權(quán)制的規(guī)則，女性結(jié)婚一定要嫁到男方家庭，成為男方的家庭成員和村民，一旦留在娘家就會(huì)受到排斥。土地承包制實(shí)施后，這些女兒戶首當(dāng)其沖地遭遇村委會(huì)和村民小組的利益剝奪，這種利益剝奪大體有三種情況。

第一，收回出嫁女的承包地。土地承包的初期，農(nóng)村家庭的男女老少幾乎都會(huì)獲得一份承包地。當(dāng)基層政府以及村組集體開(kāi)始進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)、挖掘土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的時(shí)候，出嫁女的承包地就成為被收回的首要目標(biāo)。這種情況最早出現(xiàn)在四川眉山的仁壽縣。1988年，仁壽縣龍正鄉(xiāng)開(kāi)始試點(diǎn)“雙層經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”，以龍正鄉(xiāng)人多地少以及便于計(jì)劃生育管理等為由，提出“結(jié)婚一年以上的非常住人口，應(yīng)退出責(zé)任地”[3]。該規(guī)定以文件的形式廣為下發(fā)，并在全縣推廣。全縣許多村社搞一刀切，不管常住與否，對(duì)結(jié)婚一年以上的婦女，一律強(qiáng)行下戶口，收回責(zé)任地。其中包括女干部、女民辦教師、現(xiàn)役軍人家屬、職工家屬，甚至還有結(jié)婚多年已單獨(dú)修房立戶的母子，以及丈夫是城鎮(zhèn)戶口的婦女。之后，這種做法不斷向全國(guó)各地蔓延，形成了一波波排斥出嫁女的浪潮。2014年，中共中央黨校婦女研究中心在網(wǎng)上對(duì)21個(gè)省市1126位農(nóng)村婦女進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)52.85%的婦女結(jié)婚后尚未離開(kāi)出生地，卻被取消原村莊的土地承包權(quán)，而男性農(nóng)民即使長(zhǎng)期在外務(wù)工，都不會(huì)收回其承包地。

第二，取消出嫁女的征地補(bǔ)償款。1991—1996年和2002—2005年，我國(guó)經(jīng)歷了兩次大規(guī)模土地征用與城鎮(zhèn)化建設(shè)高潮，地方政府熱衷于開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)區(qū)，在城鄉(xiāng)交界的村莊先是低價(jià)購(gòu)買村集體土地，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)，然后高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、新行政區(qū)及商業(yè)住宅區(qū)。村集體得到征地補(bǔ)償款后，為了村莊男性利益最大化，采取種種手段剝奪農(nóng)村婦女的土地補(bǔ)償款。有些地方按照戶籍分配征地款，出嫁女的戶口一直在娘家村，本來(lái)應(yīng)當(dāng)一視同仁，為了排斥出嫁女，村組干部悄悄將出嫁女的戶口取消掉，在南寧市就有約3000名出嫁女的戶籍“被丟失”。更有甚者直接將女兒戶視為“空掛戶”，村集體將其視為外村人。有些地區(qū)則按照承包地面積予以補(bǔ)償，有多少地就有多少補(bǔ)償金，出嫁女當(dāng)年都在自己的父母家獲得一份承包地，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸鞯匮a(bǔ)償款。但是分配補(bǔ)償款時(shí)，村委會(huì)卻告知出嫁女的承包地已經(jīng)被集體收回，征地補(bǔ)償款一分錢也沒(méi)有。在征地拆遷與土地補(bǔ)償過(guò)程中，常常出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象，男性戶主及其家人可以一夜暴富，獲得上百萬(wàn)的補(bǔ)償，出嫁女及其家人卻變得一無(wú)所有。全國(guó)婦聯(lián)第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年土地權(quán)受侵犯的婦女比例占21%，比2000年增加了11.8個(gè)百分點(diǎn)，同年農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損比例高于男性9.1個(gè)百分點(diǎn)(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)編制的《第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查報(bào)告》。，在土地權(quán)受侵犯的婦女中出嫁女比例最高占到70%(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于中共中央黨校性別平等政策倡導(dǎo)課題組2014年對(duì)1126名出嫁女的調(diào)查數(shù)據(jù)。。

第三，出嫁女不能得到宅基地和優(yōu)惠住房。在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村青年結(jié)婚可以根據(jù)國(guó)家一戶一宅的政策，申請(qǐng)宅基地蓋婚房。不同的是國(guó)務(wù)院的規(guī)定并未區(qū)分男女，而絕大多數(shù)漢民族村莊，在實(shí)施一戶一宅過(guò)程中，對(duì)于男女作出嚴(yán)格區(qū)別，只有本村的男性方可以申請(qǐng)一戶一宅，女兒戶不能申請(qǐng)單獨(dú)立戶。1990年以來(lái)，在計(jì)劃生育政策的推動(dòng)下，漢民族地區(qū)宅基地分配有了些許變化，允許純女戶中的一個(gè)女兒招上門女婿，并可以申請(qǐng)一戶一宅，有兒有女戶、其他女兒均不可以申請(qǐng)一戶一宅。隨著農(nóng)村村改居、集中居住、整村搬遷等政策的出臺(tái)，宅基地變成了新建住房，這類住房或者是根據(jù)家庭人口數(shù)享受一定的免費(fèi)面積，或者低于市場(chǎng)價(jià)格獲得優(yōu)惠，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一筆不可小覷的固定資產(chǎn)。但是，分配的基本規(guī)則并未改變，甚至變得更加嚴(yán)苛，不僅已經(jīng)結(jié)婚的出嫁女不能享受新建住房政策優(yōu)惠，連超過(guò)20歲尚未結(jié)婚的女兒也無(wú)法享受相應(yīng)政策，從家庭成員中被排斥出局，失去賴以生存的生活資料。

在土地承包制實(shí)施之后，婦女土地權(quán)益受損首先表現(xiàn)為女兒的權(quán)利被剝奪。隨著土地承包的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)父權(quán)制正在悄悄復(fù)活，女兒結(jié)婚必須出嫁，不能留在娘家，結(jié)婚不僅意味著家庭身份的轉(zhuǎn)變，也意味著村集體身份的轉(zhuǎn)變，由村內(nèi)人變成外村人。如果女兒不按照父權(quán)制的老規(guī)矩行事，非要留在娘家生產(chǎn)生活，就會(huì)面臨生產(chǎn)資料和生活資料的全面剝奪。

二、農(nóng)用地承包“長(zhǎng)期不變”的政策

自1980年以來(lái)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，結(jié)束了農(nóng)民與土地的分離狀態(tài)。為了保護(hù)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，中共中央連續(xù)兩輪進(jìn)行延長(zhǎng)承包期的政策調(diào)整，1984年中央1號(hào)文件明確規(guī)定了土地承包期“十五年不變”；1993年中央11號(hào)文件，為了繼續(xù)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，提出“三十年不變”。1997年，中央16號(hào)文件明確禁止在三十年土地承包期內(nèi)進(jìn)行大調(diào)整，1998年的《土地管理法修正案》提供了土地權(quán)利的第一個(gè)實(shí)體法標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)“增人不增地、減人不減地”的政策在全國(guó)實(shí)行；2004年《土地管理法》第14條和2003年《土地承包法》[4]第20條，都強(qiáng)調(diào)了“耕地承包期為三十年”(3)這里所說(shuō)的承包指的是集體成員的土地承包，與我們通常說(shuō)的企業(yè)承包不同，不需要資金抵押，而是村集體無(wú)償分配承包地，家庭進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。，即現(xiàn)在農(nóng)地在誰(shuí)的手上，以后就由誰(shuí)長(zhǎng)期承包。草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。2014年中央1號(hào)文件提出“承包期長(zhǎng)期不變”，目的是“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”，然而政策實(shí)施以來(lái)卻出現(xiàn)了“男人有地女人無(wú)地”的性別困境。

(一)1988年至今，農(nóng)村結(jié)婚婦女遭遇人地分離

“從夫居”是農(nóng)村婦女主要的婚居方式，1998年以后結(jié)婚的婦女在原村莊尚未取消土地承包權(quán)，而加入男方村莊不能分到土地的情況下，就會(huì)出現(xiàn)人地分離。這是農(nóng)村外嫁婦女在“增人不增地、減人不減地”政策執(zhí)行以后，普遍遇到的性別困境。2014年7月，中共中央黨校婦女研究中心在廣東韶關(guān)的29個(gè)村莊進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其中23個(gè)村莊實(shí)施該政策，這些村莊中51.72%的新媳婦沒(méi)有土地。

河北昌黎、遷西和灤南全部執(zhí)行國(guó)家土地承包政策，1998—1999年土地承包三十年不變，凡是1998年以后結(jié)婚的新媳婦都不能在婆家村承包到土地。所以，村干部反映的普遍問(wèn)題是，新媳婦無(wú)法在婆家村承包到土地，而她們所在的娘家村卻取消了她們?cè)?jīng)承包的土地。2012年，中共中央黨校婦女研究中心在執(zhí)行該政策的村莊(天堂村)進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自1998年到2012年，該村約有115位新娶進(jìn)的媳婦，無(wú)一人在該村承包到土地。

以上的個(gè)案如果推及到全國(guó)，1998年后全國(guó)農(nóng)村新結(jié)婚的女性有多少？我們根據(jù)第六次人口普查提供的農(nóng)村婦女1998—2010年的初婚數(shù)據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)算可以達(dá)到479萬(wàn)人(見(jiàn)圖1)。

圖1 二輪延包后農(nóng)村初婚婦女?dāng)?shù)據(jù)

以80%的婦女結(jié)婚后從夫居保守估計(jì)，到2014年將有460萬(wàn)婦女人地分離。人地分離的婦女處境十分尷尬，她們的集體成員身份出現(xiàn)撕裂：一方面常住婆家，已經(jīng)屬于婆家村莊的集體成員，卻沒(méi)有作為集體成員的最基本的資源——土地，一方面土地在娘家，又不能在那里居住、耕種并獲得收益，土地處于有名無(wú)實(shí)的境地?？臻g距離的阻隔導(dǎo)致了政策設(shè)計(jì)中難以預(yù)料的情況：婦女的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)出現(xiàn)了脫節(jié)，婦女無(wú)法使用屬于自己的承包地進(jìn)行耕種，也無(wú)法得到收益，理論上有長(zhǎng)期的土地使用權(quán)，但實(shí)際上沒(méi)有任何保障，時(shí)刻面臨兩種風(fēng)險(xiǎn)。其一，從家庭來(lái)看，個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)隨時(shí)有可能被父權(quán)家長(zhǎng)占有并轉(zhuǎn)讓，因?yàn)閼糁鲹碛泻炞至鬓D(zhuǎn)的權(quán)利。其二，娘家的村集體組織，心理上將出嫁女看作外村人，此外，其還擁有資源分配的權(quán)力，一旦到了征地拆遷土地迅速升值的時(shí)候，極易通過(guò)村民多數(shù)表決將承包地補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為村集體利益(見(jiàn)表1)。

表1 網(wǎng)絡(luò)上對(duì)1126位土地權(quán)利受損農(nóng)村婦女的調(diào)查統(tǒng)計(jì)

河北灤南縣農(nóng)業(yè)人口40萬(wàn)，2011年4月在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)工委在土地確權(quán)之前對(duì)于縣內(nèi)因婚流動(dòng)?jì)D女進(jìn)行調(diào)查，確認(rèn)有832名婦女兩頭得不到土地，屬于地地道道的失地婦女。她們是農(nóng)民，依靠土地為生，卻沒(méi)有自己的承包土地。

立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到婦女土地承包兩頭空的現(xiàn)象，并針對(duì)性地于2003年在農(nóng)村《土地承包法》作了明確規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！薄锻恋爻邪ā返谝淮吾槍?duì)婦女婚姻流動(dòng)采取了具體措施。這一措施觸動(dòng)了父權(quán)制，為地方政府與司法部門提供了保障婦女權(quán)益的法律依據(jù)。但是它存在兩個(gè)缺陷：其一，對(duì)于違法行為沒(méi)有懲罰措施，法律沒(méi)有長(zhǎng)出牙齒；其二，缺乏堅(jiān)強(qiáng)有力的糾錯(cuò)機(jī)制與責(zé)任主體。對(duì)于村組干部來(lái)說(shuō)，侵犯婦女土地權(quán)的違法行為沒(méi)有代價(jià)，還可以利用父權(quán)規(guī)則撈取實(shí)際利益。

(二)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的公務(wù)人員兩頭吃

當(dāng)大量的農(nóng)村婦女作為農(nóng)民兩頭空失去土地的時(shí)候，卻出現(xiàn)了非農(nóng)化的公務(wù)人員兩頭吃的現(xiàn)象：既有國(guó)家公務(wù)人員的身份，同時(shí)還有一塊承包土地。2014年7月，項(xiàng)目組對(duì)廣東韶關(guān)29個(gè)村莊進(jìn)行的調(diào)查中，有14個(gè)村莊存在已經(jīng)非農(nóng)化的公務(wù)人員依然在村里保留承包地的情況，幾乎占了調(diào)查村莊的一半。

無(wú)獨(dú)有偶，2014年浙江玉環(huán)縣搞群眾路線教育，發(fā)現(xiàn)該縣有557名公職人員在村集體股份分配中獲得分紅款564萬(wàn)元。這種現(xiàn)象是否具有普遍性？帶著這一問(wèn)題，我們于2012年在中共中央黨校在讀碩士生和博士生中作過(guò)一個(gè)調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷105份，回收96份，回收率91.4。其中，來(lái)自城市的學(xué)生占36.4，來(lái)自農(nóng)村的學(xué)生占63.6，在來(lái)自農(nóng)村的學(xué)生中，家里有本人責(zé)任田和耕地的占58.17，在家鄉(xiāng)沒(méi)有責(zé)任田和耕地的占41.83(見(jiàn)圖2)。這些研究生與本科生不同，很多都是在體制內(nèi)就業(yè)，戶籍進(jìn)入所在城市，或者是國(guó)家公務(wù)人員，或者是事業(yè)單位人員，有著穩(wěn)定的工作與收入，享有較完善的社會(huì)保障。但是，他們?cè)械某邪夭](méi)有伴隨他們身份的變化而被收回。

圖2 中央黨校碩士生及博士生生源與其土地情況調(diào)查

于是，出現(xiàn)了一種極為不公平的現(xiàn)象：不再是農(nóng)民身份，卻依然保留承包地。這導(dǎo)致土地承包的目標(biāo)漸漸偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷，非但不利于農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且會(huì)加劇農(nóng)村土地資源的分配不公，引發(fā)農(nóng)民乃至城鄉(xiāng)之間的土地糾紛與矛盾。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度

農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》于2004年1月1日起正式實(shí)施。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。該項(xiàng)規(guī)定分別在2007年頒布的《物權(quán)法》，2008、2009、2010以及2012年的中央1號(hào)文件中一以貫之地加以強(qiáng)調(diào)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的確認(rèn)，將土地管理納入了法制化軌道，為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。與此同時(shí)，還可以賦予農(nóng)民對(duì)于承包地更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)。到2012年，已經(jīng)有2億農(nóng)民獲得了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。2014年中央1號(hào)文件關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的論述，強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)，“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記領(lǐng)證工作”“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，土地效益最大化成為農(nóng)村土地承包的重要指向。

2014年7～8月，中共中央黨校婦女研究中心課題組在四川眉山、河北灤南、黑龍江哈爾濱開(kāi)展了土地確權(quán)專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度并不涉及對(duì)應(yīng)有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，只是根據(jù)已有承包地進(jìn)行確認(rèn)登記。換句話說(shuō)，有地才有證，沒(méi)地就沒(méi)證，地在哪證在哪。于是，農(nóng)村不同人群出現(xiàn)了迥然不同的結(jié)果。

(一)農(nóng)村婦女土地登記頒證時(shí)出現(xiàn)的三種情況

第一，“兩頭不得(地)”的婚嫁婦女，將會(huì)在土地登記中永遠(yuǎn)失去土地。在土地登記過(guò)程中沒(méi)有承包地的村民，不在登記頒證范圍。婦女土地兩頭空的情況，在家庭共有人中，要么不會(huì)記入她們的名字，要么記入名字后標(biāo)注“無(wú)承包地”。對(duì)于“兩頭不得”的婚嫁婦女，她們所面臨的困境是：土地權(quán)益已經(jīng)被剝奪了，且土地確權(quán)登記時(shí)不能重新確權(quán)。土地確權(quán)頒證工作的展開(kāi)對(duì)于她們來(lái)說(shuō)，就意味著從失地演化為失證，土地流轉(zhuǎn)與抵押貸款等一系列土地財(cái)產(chǎn)權(quán)都將一一失去。

第二，對(duì)于人地分離的婦女，婚后家庭的土地確權(quán)證與婦女的土地確權(quán)證相分離，本來(lái)應(yīng)當(dāng)屬于婦女個(gè)體的承包地確權(quán)證，卻被記入父親為戶主的原有父系家庭的確權(quán)證上。人地分離導(dǎo)致的“性別困境”是，土地登記證的“戶”與戶口本的“戶”不統(tǒng)一，從戶籍登記來(lái)看，婚嫁婦女通常是與丈夫孩子在一起列為一戶，而在土地承包證上卻與自己的親生父母在一起記入一戶。我們發(fā)現(xiàn)不少“牛郎織女”式的承包證：丈夫和妻子人各一方，本來(lái)是一個(gè)家庭，卻被分成兩半，一半是“牛郎”，丈夫與孩子共有一個(gè)確權(quán)證；一半是“織女”，妻子的名字不在這個(gè)確權(quán)證上。這種情況大多是因?yàn)榻Y(jié)婚時(shí)間是在當(dāng)?shù)胤值刂螅恋卮_權(quán)證通常是依據(jù)上一次分配承包地核準(zhǔn)承包戶，頒發(fā)證書(shū)。對(duì)于后一種情況，隨著土地制度改革的深化給婦女帶來(lái)一系列困惑：婦女自己的承包地被征用后如何獲得補(bǔ)償？當(dāng)自己的承包地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保時(shí)，如何保證自己的合法權(quán)益？作為父母戶中的一個(gè)家庭成員如何分割屬于自己的那部分權(quán)利？

第三，婚后家庭的土地確權(quán)證與婦女的土地確權(quán)證并不分離，但大多數(shù)地區(qū)登記證上只有男性戶主的名字，即屬于婦女個(gè)體的承包地確權(quán)證記入以丈夫?yàn)閼糁鞯默F(xiàn)有父系家庭中。對(duì)于“人地合一”的情況，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，戶主99%都是男性家長(zhǎng)，女性家長(zhǎng)及其子女的名字都隱匿不見(jiàn)。無(wú)論是征地補(bǔ)償金的發(fā)放，還是土地的轉(zhuǎn)讓、抵押，都需要戶主簽名確認(rèn)，男性家長(zhǎng)的權(quán)利不言而喻，女性家長(zhǎng)及其子女的權(quán)利很容易被忽視進(jìn)而被剝奪。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償款往往是直接發(fā)放給戶主，由戶主決定在戶內(nèi)如何分配。結(jié)果導(dǎo)致了很多意料不到的糾紛和矛盾，有的男性家長(zhǎng)將所有的資金拿去賭博，也有的將補(bǔ)償金統(tǒng)統(tǒng)給了兒子，女兒的補(bǔ)償金被不顯山不露水地轉(zhuǎn)移了。

(二)土地確權(quán)證出現(xiàn)公職人員和已故家庭成員的名字

1.土地確權(quán)證出現(xiàn)公職人員的名字。在四川調(diào)查時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)人員告訴我們，前幾年從村干部中招了一批合同制干部，現(xiàn)在已有兩位擔(dān)任鎮(zhèn)黨委書(shū)記，他們已經(jīng)成為最低一級(jí)政府官員，至今村里還保留他們的承包地。幾乎每個(gè)村都有類似的現(xiàn)象，有的村少則十幾個(gè)，多則三四十個(gè)。這些人先是出去讀大學(xué)、讀研究生，隨后當(dāng)了公辦教師、公務(wù)員，而村里仍然保留他們的承包地。

2014年7月，我們?cè)谠颇蠋煼洞髮W(xué)與杭州電子科技大學(xué)在校大學(xué)生中作了一項(xiàng)關(guān)于土地承包基本情況的調(diào)查，調(diào)查共發(fā)放2000份問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷1651份，回收率82.5%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，來(lái)自農(nóng)村的學(xué)生占54%，城鎮(zhèn)學(xué)生占24%，城市學(xué)生占22%。戶籍性質(zhì)上看，非農(nóng)戶口占40%，農(nóng)業(yè)戶口占60%，調(diào)查學(xué)生中有20%一直擁有承包地，并且在“你(老家)所在的村，因上學(xué)或工作原因轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，依然保留農(nóng)村承包地的情況”這一問(wèn)題上，調(diào)查學(xué)生中有18%的村幾乎全部保留承包地，54%的村部分保留了承包地。同樣也出現(xiàn)了承包地并未因身份的變化而被收回或重新分配的情況。

這種現(xiàn)象不合理、不合情，卻合法。根據(jù)《土地承包法》第二十六條，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。收回承包地所需要的條件是，“全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”。如果不是全家搬遷到設(shè)區(qū)的市，僅僅作為個(gè)體脫離了農(nóng)村家庭，成為非農(nóng)戶口和公務(wù)人員，承包地不得收回。正因?yàn)閲?yán)格執(zhí)行土地承包法，就理所當(dāng)然地導(dǎo)致了上述問(wèn)題的發(fā)生。

2.土地確權(quán)登記證上出現(xiàn)已故家庭成員的名字。在河北灤南縣、四川夾江縣的土地確權(quán)證上，有的戶主已經(jīng)注明死亡，身份證號(hào)被取消，卻依然登記在“承包戶代表一欄”，也有的將死亡的戶主姓名寫(xiě)在家庭共有人一欄。根據(jù)要求，登記辦證中，家庭成員的年齡都在20歲以上，20歲以下年輕人的名字要么不出現(xiàn)在證件中，要么注明無(wú)地。農(nóng)經(jīng)工作人員的解釋是，尊重當(dāng)事人當(dāng)前無(wú)地的事實(shí)，不會(huì)根據(jù)實(shí)際需求重新調(diào)整土地。

按照這種做法進(jìn)行登記，我國(guó)將有多少已故農(nóng)民的名字會(huì)出現(xiàn)在土地承包登記證上呢？我們根據(jù)第六次人口普查提供的數(shù)據(jù)，計(jì)算了2009—2010年的全國(guó)農(nóng)村死亡人口數(shù)。這一年全國(guó)農(nóng)村死亡人口大多屬于1998年之前出生的人口。如前所述，1998年之前出生的農(nóng)村人口在死亡后基本沒(méi)有收回土地，根據(jù)1998年之前出生的死亡人口數(shù)，就可以推知2009—2010年間，全國(guó)農(nóng)村死亡卻未被收回土地的人口數(shù)為474萬(wàn)左右，相當(dāng)于1998—2010年農(nóng)村婦女累計(jì)初婚人口數(shù)。于是，隨著土地確權(quán)證的頒發(fā)，死人有地活人無(wú)地的荒唐事不斷發(fā)生。

3.加劇了農(nóng)村土地分配不公平。無(wú)論是《土地承包法》，還是《土地管理法》，論及集體所有制土地用益物權(quán)時(shí)，都有兩個(gè)限制詞，“農(nóng)村”和“農(nóng)民”，只有農(nóng)民才有權(quán)獲得土地用益物權(quán)。從農(nóng)村流動(dòng)出來(lái)的非農(nóng)人員(包括公務(wù)員、國(guó)家教師和國(guó)家企業(yè)員工)，其身份已經(jīng)從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)人員，且在小城鎮(zhèn)、縣市落戶，有了一份穩(wěn)定的收入和城市社會(huì)保障。從社會(huì)公平的角度，就應(yīng)該退出承包地，由村集體收回，緩解農(nóng)村土地資源的緊張與不足。非農(nóng)人員占有農(nóng)村承包地，享有村集體的土地股份或福利，且年年得到國(guó)家的土地補(bǔ)助，屬于典型的城市和農(nóng)村的資源“兩頭吃”，因此，不應(yīng)該在土地確權(quán)中繼續(xù)為其頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

與此相反，新生兒、婚嫁的農(nóng)村婦女身為農(nóng)民卻沒(méi)有屬于自己的承包地。在農(nóng)村，男工女耕的情況十分普遍。男性青壯勞動(dòng)力到城市打工居多，具有半市民化的特點(diǎn)；女性婚后多數(shù)留在農(nóng)村，不僅要照顧老人小孩，支撐起一個(gè)家，還要經(jīng)營(yíng)土地，是地地道道的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)女性化已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)的普遍現(xiàn)象。常年種地的農(nóng)村婦女，婚嫁后被村組干部收回自己的承包地，成為土地分配不公平的突出問(wèn)題。國(guó)家發(fā)放土地補(bǔ)助金的目的是激發(fā)農(nóng)民種地的積極性，而種地的農(nóng)民卻得不到補(bǔ)助，得到補(bǔ)助的卻不種地。調(diào)查中，不少“兩頭不得”的農(nóng)村婦女哀嘆，“過(guò)去，城市不要我們，說(shuō)我們是農(nóng)民，不能在城市落戶；現(xiàn)在農(nóng)村不要我們，不承認(rèn)我們的村民資格，承包地和宅基地統(tǒng)統(tǒng)不給”。這種情況的混亂如果不及時(shí)糾正，不僅影響農(nóng)村婦女的基本生活，還會(huì)動(dòng)搖農(nóng)民對(duì)于國(guó)家政策的信任，消解農(nóng)民對(duì)于土地承包的積極性，不利于農(nóng)村土地承包政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

四、結(jié)論

1980年以來(lái)的土地政策是以“戶”為單位進(jìn)行耕地承包和宅基地分配的，從主觀動(dòng)機(jī)來(lái)看，沒(méi)有任何歧視婦女的傾向，可以視為無(wú)性別歧視的中性政策。但從政策結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村婦女與男性農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大，婦女群體變得更加弱勢(shì)，成為男性農(nóng)民的附屬物，與性別平等的初衷大相徑庭。這就需要決策者在修訂完善土地政策時(shí)，進(jìn)行社會(huì)政策與性別結(jié)果的評(píng)估，不僅要考慮政策的經(jīng)濟(jì)效益，也要注意政策的公平公正，將一直受到忽視的鄉(xiāng)村父權(quán)制概念引入公共政策的制定當(dāng)中，研究父權(quán)制在鄉(xiāng)村基層土地管理中的運(yùn)作機(jī)制，將性別中性的土地政策轉(zhuǎn)化為性別敏感的土地政策，使得我國(guó)土地政策在鄉(xiāng)村變遷過(guò)程中，切實(shí)增進(jìn)男女平等。