摘要：當前我國城市低收入群體仍是一個基數(shù)龐大的群體，提升這部分群體的生活質量具有重要意義。通過對江蘇省泰州市海陵區(qū)的調研發(fā)現(xiàn)，城市低收入群體面臨醫(yī)療支出比重大、醫(yī)療救助對接梗阻、社會支持有待加強，以及“邊緣戶”“邊緣”等問題?？赏ㄟ^優(yōu)化醫(yī)療支出機制、構建醫(yī)療救助溝通機制、加強社區(qū)社會資本建設、優(yōu)化“邊緣戶”保障政策等措施，進一步增進城市低收入群體生活質量，提升其幸福感。

關鍵詞：泰州市;城市低收入群體;公共服務

中圖分類號：D632.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.05.003

《2020年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展公報》顯示，截止2020年末，我國有805萬人享有城市最低生活保障。如果按照低保人數(shù)的2倍計算，我國城市低收入群體的數(shù)量超過1600萬。由于種種原因，這一群體身處經(jīng)濟和社會生活的邊緣。在新時代，政府應本著盡力而為、量力而行的原則，為這部分群眾提供相應政策保障，不斷提升其生活質量和幸福感。海陵區(qū)是江蘇省泰州市主城區(qū)，該區(qū)城市社區(qū)最為集中并又有一定代表性，因此本文以該區(qū)城市低收入群體為研究對象。

一、調研對象基本情況

對低收入群體的概念界定有多種方法，如國家統(tǒng)計局宏觀經(jīng)濟分析課題組提出的絕對值法、比例法、貧困線拓展法等方法。[1]本研究采用貧困線拓展法，并結合海陵區(qū)民政政策實際，將城市低收入群體界定為生活在海陵城區(qū)的家庭人均月收入在低保標準2倍以下的具有泰州戶籍的人口，具體分類包括：（1）一般低保群體（以下簡稱低保群體）;（2）家庭人均收入介于低保標準1-2倍之間的家庭中身患大病的個人予以單獨保障的“單人保”群體;（3）家庭人均收入介于低保標準1-2倍之間但不享受“單人?！闭叩牡褪杖肴后w（下簡稱“邊緣群體”）。對低保群體主要采取問卷調查法，用配額抽樣方法從海陵區(qū)的城東、城南、城西、城北、城中街道分別取樣20個、9個、28個、20個、9個共86份樣本，選取時盡可能考慮了樣本的代表性，回收有效樣本84份，有效率97.67%。該區(qū)“單人?！睉艄?5戶，選取其中10個樣本進行問卷調查，并對其中的7個樣本進行了上門走訪。對邊緣群體，由于無法獲取準確的抽樣框，調研方式主要為向民政部門、街道及社區(qū)負責人了解情況。

二、海陵區(qū)城市低收入群體生活保障面臨的主要難題

調查內容包括家庭人口及收支情況、就業(yè)情況、教育情況、醫(yī)療情況、社會保障情況、社會支持情況。從問卷調查和實際走訪的情況看，低保群體和“單人?！比后w呈現(xiàn)“老化”特點，平均年齡達65.1歲。從這兩個群體的收支情況看，最基礎的生活需求基本可以保障，但從生活質量和幸福感的角度看，還有一些突出問題亟待破解。

●醫(yī)療支出比重較大

醫(yī)療費用是上述三個群體面臨的共性難題。調查顯示，在84個低保調查樣本中，對“目前家中的困難”一項中選擇最多的是疾病負擔重，占比46.4%，其次是家庭成員需長期照料，占比28.6%。從2019年各項支出看，醫(yī)療自付支出占家庭總支出比重最大，平均占比39.85%，比重最大的家庭占到了80%。在10個“單人?！闭{查對象中，醫(yī)療自費支出比重同樣達到了較高的34.20%?？梢?，盡管低保醫(yī)療政策能報銷大部分醫(yī)療費用，但對于本不寬裕的城市低收入家庭來說，醫(yī)療自費支出無疑成為一個沉重的負擔。對于邊緣群體來說情況也類似。

具體而言，在報銷比例既定的情況下，有兩個問題值得關注。一是部分群眾反映，醫(yī)療費用貴就貴在自費的藥品上。比如有些疾病，必須用醫(yī)保范圍外的藥物，因此自付的費用就相應增多，特別是一些需每月用藥的慢性病，一年下來是一筆不小開支。二是對“單人?！比后w而言，大病初期和“單人?！睂徟g的時間差會大大影響這一群體醫(yī)療費的支出。一般而言，重大疾病初期的醫(yī)療費是較高的，但是“單人?！毙枰呱暾?、入戶調查、核實、信息比對等多項嚴格的流程，往往需要1-2個月時間。而在這期間，巨額醫(yī)療費已經(jīng)發(fā)生，“單人?！敝荒鼙Ｕ虾罄m(xù)的治療費用。因此，有街道和社區(qū)工作人員反映，前期的治療費用對患者是個沉重負擔。

●醫(yī)療救助對接梗阻

筆者調查期間，針對支出型貧困的醫(yī)療救助工作正在泰州開展。民政部門聯(lián)合醫(yī)保等部門開始主動尋找身患大病的“邊緣戶”人群，進而將其納入“單人?！被蚱渌t(yī)療救助范圍?；玖鞒淌牵海?）通過醫(yī)保部門在醫(yī)保系統(tǒng)搜集短期看病超過8000元的群眾信息，民政部門初步取得擬救助名單;（2）民政部門通過購買服務的方式，委托第三方機構去核實群眾的家庭收入狀況，并主動幫助符合條件的家庭進行救助申報;（3）民政部門對申報材料進行審核辦理。這一做法由被動等待群眾申報轉變?yōu)橹鲃訁f(xié)助群眾申報，體現(xiàn)了黨和政府的溫情關愛，但同時在具體操作過程中又面臨一些梗阻，突出表現(xiàn)在兩個方面的對接不暢。一是第三方機構和街道、社區(qū)居委會的對接不暢。第三方機構從形式上看比較客觀公正，但有時由于信息不對稱等原因，很難摸清患病群眾的實際情況，存在將不符合救助標準的群眾納入申報名單的現(xiàn)象。而申報名單同時又需要民政部門核實，民政部門一般將核實家庭情況事項委派到具體街道和社區(qū)，街道和社區(qū)掌握的信息就可能與第三方調查的信息不一致，使審核工作出現(xiàn)反復，加大了救助成本。二是審核方與群眾的對接不暢，主要表現(xiàn)為群眾在提供家庭信息過程中的“道德風險”。審核方與患病群眾溝通的理想狀態(tài)是群眾如實地告知家庭信息，審核方根據(jù)標準確定是否符合救助政策?，F(xiàn)實的情況是，由于種種原因，為獲得救助，少部分群眾會選擇隱瞞不利信息，導致審核工作存在一定的誤報。一位社區(qū)工作人員告訴筆者，有一位社區(qū)申請大病救助的群眾，社區(qū)原本以為對其家庭情況十分熟悉，但就在最后審核一刻，信息比對系統(tǒng)顯示，該群眾所在家庭有一筆幾十萬的證券投資。

●社會支持有待加強

城市低收入群體因為社會結構變動、自身知識技能欠缺、突發(fā)事件影響等因素往往在社會中處于不利地位，除了經(jīng)濟和社會保障的援助，社會支持對增強其生活信心也有積極作用。調查顯示，在84個低保調查對象中，對于“您和親友聯(lián)系是否緊密”一項，選擇“較為密切”“一般”“很少聯(lián)系”的比例分別為58.3%、26.2%、15.5%，表明仍有一部分群眾平時的親友網(wǎng)絡較為稀疏，社會資本不夠充足。對于“遇到困難后是否容易得到政府、社區(qū)、社會組織的幫助”一項，分別有75%和10.7%的群眾選擇“比較容易”“非常容易”，表明政府和社會是經(jīng)常與他們互動聯(lián)系的。對于“您認為您家能在1-2年內擺脫目前的困境嗎”的問卷統(tǒng)計，只有4.8%的人認為可以擺脫，選擇很難擺脫和不能擺脫的共占75.9%。這一數(shù)據(jù)提示我們，這些群眾的心態(tài)大多是消極的，而這樣的心態(tài)不利于他們較好地融入社會。究其原因，一方面與低收入群體的人口結構有關。調查顯示，84個低保調查對象中，有54個家庭成員數(shù)是1人，有23個家庭成員數(shù)是2人。這無疑大大限制了這些群眾的交往范圍。另一方面與低收入群體自身的弱勢狀態(tài)有關。低收入群體受年齡大、勞動能力差、疾患率高等自身因素影響，本身在社會中處于弱勢地位，這使得他們的社會交往呈現(xiàn)“弱關系”狀態(tài)，這也在一定程度上助長他們的消極心態(tài)。

●“邊緣戶”的“邊緣”問題

收入處于低保標準1-2倍之間的“邊緣戶”，是低保戶和2倍以上收入群體之間的夾心層。他們既享受不到低保戶的特殊政策，生活又十分拮據(jù)，抗風險能力較差。一是“邊緣”心態(tài)。雖然比低保戶收入略高，但差別可能很細微，低保戶能享受到的救助政策，邊緣戶卻難以享受。這種低保政策差別導致了“懸崖效應”，部分群眾存在一定程度的心理失衡。二是“邊緣戶”申報的意愿不強。泰州市嘗試對邊緣戶進行初步摸底，但有些事實上符合低保1-2倍標準的群眾顧慮較多，遲遲不愿申報。一方面原因是目前針對“邊緣戶”的保障政策較為缺乏，對相關群眾缺乏吸引力。另一方面的原因是這些群眾或是考慮面子問題，或是考慮認定手續(xù)繁瑣，或是存在將“邊緣戶”和大病聯(lián)系起來的“諱疾忌醫(yī)”心態(tài)。

三、 提升海陵區(qū)城市低收入群體生活質量的公共服務策略

●優(yōu)化醫(yī)療支出機制

一是擴大醫(yī)保用藥范圍。針對群眾反映的有些疾病特別是慢性病用藥量大、時間長且不可報銷的問題，建議由醫(yī)保局牽頭，對群眾反映較多的慢性病用藥進行調研，分批逐步將相關藥物納入醫(yī)保，對使用量大的藥物，可以嘗試采取帶量采購的方式，降低藥價，減輕群眾用藥負擔。

二是適當壓縮“大病”審核期限。對大病的審核需要站在公正、準確的立場上去把好事辦好，如果審核期太長，勢必影響群眾的就醫(yī)，特別是一些急需手術且花費較大的疾病。在此意義上，大病救助早一些獲批，群眾就能減輕一些負擔。建議在目前審核機制的基礎上，對大病審核特事特辦，規(guī)定辦結時限。同時，在人工“鐵腳板”的基礎上，借助信息比對的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)平臺，提升審核效率。

●構建醫(yī)療救助溝通機制

包括“單人保”在內的醫(yī)療救助制度，為破解群眾急難愁盼問題提供了契機，但有些梗阻仍需盡快破解。一是構建民政、第三方協(xié)作救助機制。由于委托第三方進行醫(yī)療救助審核的工作剛剛起步，經(jīng)驗相對缺乏，同時第三方機構跟其訪問的群眾接觸較少，存在信息不準確的可能性。建議民政部門整合第三方和街道、社區(qū)力量，雙方溝通協(xié)作，形成審核的合力。比如，可以請第三方機構和社區(qū)工作人員一起上門核實，以便形成較為一致的數(shù)據(jù)信息，避免不必要的重復審核。二是構建道德約束機制。針對在醫(yī)療救助審核中可能出現(xiàn)的道德風險，建議建立誠信檔案管理制度。在審核過程中簽訂誠信承諾書，對發(fā)現(xiàn)的故意隱瞞情況，視程度輕重給予一定的懲戒，比如近3年不予考慮納入低保和醫(yī)療救助。通過醫(yī)療誠信機制建設，促使群眾養(yǎng)成誠信就醫(yī)的道德風尚。

●加強社區(qū)社會資本建設

社區(qū)需求、社區(qū)社會組織、社區(qū)參與是促進社區(qū)建設、構建社區(qū)社會資本的“三架馬車”。[2]構建社區(qū)社會資本對社區(qū)群體特別是困難群體尤為重要。針對調查中呈現(xiàn)的部分群眾親友網(wǎng)絡較為稀疏，社會資本不足的情況，建議通過實施社區(qū)關愛系列行動，多元化提供社區(qū)公共服務，進而增強低收入群眾的幸福感。一是實施社區(qū)需求關愛行動。由民政部門牽頭，對困難群眾特別是鰥寡孤獨者、重大疾病者，提供相應的公共服務，例如為老人提供家庭適老化改造、上門聊天等服務;為重疾患者提供志愿者上門慰問、心理慰藉等服務。二是實施社區(qū)社會組織互動行動。社區(qū)社會組織是聯(lián)系社區(qū)群眾的重要紐帶。社區(qū)應重視發(fā)展各類體育、文化、公益類社區(qū)草根組織，吸納困難群眾參與社區(qū)組織的活動，也可以鼓勵困難群眾建立自己的互助小組，在相互幫助中增強生活的信心。三是實施社區(qū)參與融入行動。以社區(qū)議事會為載體，鼓勵困難群眾積極參與社區(qū)事務和社區(qū)建設，在經(jīng)常性的社區(qū)參與中，結識更多的新朋友，擴大自身的交往網(wǎng)絡，從而獲得更多的社會支持，形成積極向上的良好心態(tài)。

●優(yōu)化“邊緣戶”保障政策

一是制定相應保障政策。有學者指出，對于城市救助，當前和下一步發(fā)展的主要目標應該是提高標準、水平和擴大救助對象規(guī)模，以擴大城市社會救助的社會效益。[3]要針對邊緣戶政策不足的缺憾，嘗試補充一些基本生活保障政策?？山梃b杭州經(jīng)驗，對包括低保、低保邊緣家庭在內的城市低收入群體，進一步充實其保障內容。比如可參照低保戶醫(yī)療救助和子女教育救助政策，對邊緣戶也給予一定的醫(yī)療和教育救助。這樣在保障邊緣戶群眾享受一定政策的同時，可以緩解其“邊緣”心態(tài)，促進其觀念的轉變。

二是要加強就業(yè)支持。與低保群眾相比，“邊緣戶”群體受教育程度、勞動能力要相對好一些，有一定的社會流動和上升空間。對他們而言，困難的根本解決之道在于提升就業(yè)能力，獲取更高的收入，進而更好地融入社會。因此，對“邊緣戶”群體，政府要更加注重其就業(yè)能力建設，通過就業(yè)培訓、技能競賽、創(chuàng)業(yè)補貼、小額信貸等方式，積極引導他們通過提高職業(yè)技能實現(xiàn)“換新碗”，[4]實現(xiàn)其職業(yè)的不斷升級，鼓勵其通過辛勤勞動，努力增加自身收入，進而爭取步入中等收入群體，從而從根本上擺脫困境。

參考文獻

[1]國家統(tǒng)計局宏觀經(jīng)濟分析課題組.低收入群體保護：一個值得關注的現(xiàn)實問題[J].統(tǒng)計研究，2002，（12）.

[2] 鐘一軍.拉動社區(qū)建設轉型的三駕馬車[J].中國民政，2018，（12）.

[3] 關信平.當前我國城市貧困的新特點及社會救助改革的新方向[J].社會科學輯刊，2019，（4）.

[4] 潘時常，李志高等.城市困難群體精準脫貧研究[J].江南論壇，2018，（8）.

作者簡介

鐘一軍，中共泰州市委黨?？蒲刑幹v師，研究方向：社會保障和社會治理。

責任編輯 李冬梅