王鵬飛， 陳 娟

(中共江蘇省委黨校， 南京 210009)

近年來，江蘇省日益加大對水環(huán)境的重視程度，積極發(fā)布并實施了若干水環(huán)境相關(guān)政策，取得了極大成效，地表水斷面已實現(xiàn)消除劣Ⅴ類的考核目標。隨著《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關(guān)于深入推進美麗江蘇建設的意見》的出臺，水環(huán)境保護和水污染治理更是成為江蘇省環(huán)境政策內(nèi)容的焦點。但《2019年度江蘇省生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，2019年地表水年均水質(zhì)符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB 3838—2002)Ⅲ類標準的斷面比例為77.9%，江蘇境內(nèi)太湖湖體總體水質(zhì)處于Ⅳ類。因此，為保證如期順利達成《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提及的2025年地表水達到或好于Ⅲ類水體比例提高到87%左右、在長江干流和南水北調(diào)沿線推進部分斷面提升水質(zhì)至Ⅱ類、主要入江支流全部穩(wěn)定達到Ⅲ類水質(zhì)標準的目標，相關(guān)水環(huán)境政策的出臺及完善十分必要。而政策工具作為公共權(quán)力機關(guān)制定政策文件時的必要內(nèi)容，其選擇是否合理以及使用是否得當直接關(guān)乎政策實施效果。統(tǒng)計現(xiàn)行有效水環(huán)境政策文件中政策工具的使用情況，并對政策措施的相關(guān)內(nèi)容進行細致分析，是把握江蘇省現(xiàn)行有效水環(huán)境政策文本特點的重要手段，進而能為優(yōu)化水環(huán)境政策內(nèi)容提供借鑒，實現(xiàn)江蘇省“江海河湖聯(lián)動發(fā)展”，在新形勢下深入推進美麗江蘇建設。

一、文獻綜述

已有文獻中，對環(huán)境政策文本和環(huán)境政策工具的研究集中于兩方面。一方面是對我國環(huán)境政策的演進歷程進行階段劃分，結(jié)合具體政策工具的本質(zhì)特征和優(yōu)缺點分析其演化規(guī)律，總結(jié)出我國環(huán)境政策工具的使用效果和存在的問題，并進一步提出選擇、優(yōu)化政策工具的對策建議和完善環(huán)境政策的方向[1-3]。另一方面是選取針對特定生態(tài)環(huán)境的政策文件作為樣本，進行定性與定量相結(jié)合的分析，總結(jié)政策工具使用特點并提出對策建議，其中較常見的分析依據(jù)是政策工具的使用頻數(shù)或者頻率。許陽[4]通過建立海洋環(huán)境政策工具的三維分析模型，采取樣本編碼和頻數(shù)統(tǒng)計等步驟進行計量分析，發(fā)現(xiàn)我國海洋環(huán)境治理的政策工具組合搭配不合理，創(chuàng)新能力不足；楊旭和陳廷棟[5]通過劃分政策工具指標和關(guān)鍵詞，并統(tǒng)計其使用頻率，發(fā)現(xiàn)京津冀地區(qū)水污染防治政策工具組合的整體均衡度欠佳；張維維[6]為浙江省105條環(huán)境政策構(gòu)建政策文本編碼表，對其演進歷程進行回溯分析，指出命令-控制型政策工具一直是浙江省環(huán)境政策所使用的主流政策工具，經(jīng)濟激勵型政策工具和社會自愿型政策工具的使用則稍顯弱勢。

綜上所述，學者們已經(jīng)運用文本分析法對政策工具進行了一些研究。但是既有文獻在劃分政策工具所包含的具體政策手段時，一般只選取一層指標，分類不夠細致，不利于對政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行深入探究。另外，大多數(shù)政策文本分析文獻研究的是生態(tài)環(huán)境整體的政策體系，以水環(huán)境政策為研究對象的文獻較少，針對江蘇省水環(huán)境政策工具進行分析的文獻更是鮮見。基于以上不足，本文創(chuàng)新性地提出“政策工具類型+子類型+政策工具典型關(guān)鍵詞”三層結(jié)構(gòu)的水環(huán)境政策工具細分體系，以江蘇省現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策為樣本，重點對文本內(nèi)容中使用的政策工具類型及其內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)進行分析，并有針對性地提出江蘇水環(huán)境政策工具體系的優(yōu)化路徑。

二、水環(huán)境政策工具分析框架

(一)水環(huán)境政策工具的理論介紹

命令-控制型政策工具指政府運用規(guī)制和直接行動的方式影響市場組織和社會個人的環(huán)境行為，進而實現(xiàn)水環(huán)境保護這一政策目標的措施。該政策工具的形式一般是環(huán)境主管部門、相關(guān)行政管理部門或人大及其常委會等發(fā)布的通知、決定、方案、條例等，這些文件對涉及水環(huán)境的行為進行直接干預，相當于規(guī)定了一個清晰的環(huán)境保護下限。命令-控制型水環(huán)境政策工具的優(yōu)點是具有強制性和及時性，尤其是在處理緊急環(huán)境事件時更加有效；其劣勢在于缺乏靈活性，忽視了企業(yè)之間的差異，即“被管制者”在環(huán)境目標的制定或者達成目標的處理方式上只能接受統(tǒng)一規(guī)定而無法自由選擇[7]。

經(jīng)濟激勵型政策工具以污染外部性和科斯定理為理論基礎，當企業(yè)進行污染排放的成本大于生產(chǎn)過程中獲得的經(jīng)濟收益時，基于理性經(jīng)濟人假設，企業(yè)將控制污染排放。以排污費制度為例，對企業(yè)污染排放的收費標準應等于企業(yè)生產(chǎn)的邊際利潤[8]。經(jīng)濟激勵型政策工具控制水環(huán)境污染、改善水環(huán)境質(zhì)量的目標是通過利用市場和創(chuàng)建市場實現(xiàn)的[9]。該政策工具通過賦予企業(yè)更多的自主權(quán)，使水污染治理從政府的強制行為變成企業(yè)的自覺行為，從而能夠鼓勵和引導企業(yè)采用更加先進的技術(shù)，在整體上形成低成本、高效率的污染防治體系[10]。但是市場機制不健全的社會環(huán)境往往會加重環(huán)境政策的滯后性，導致各項政策手段無法充分發(fā)揮作用。

公眾參與型政策工具是對社會公眾或非政府組織等進行的具有道德勸告性質(zhì)的“軟”約束，它通過改變被規(guī)制者的成本效益結(jié)構(gòu)或環(huán)境道德觀，使改善水環(huán)境質(zhì)量成為被規(guī)制者的自愿行為，從而影響全社會的水環(huán)境治理績效。社會公眾廣泛參與一方面能夠向政府反饋水環(huán)境治理過程中各類主體的意見，降低政府管理成本，另一方面也能夠在全社會營造良好的水環(huán)境保護氛圍。但是公眾參與型工具有一定的間接性，其作用的發(fā)揮對參與機制的暢通度和信息的透明性要求較高。

(二)水環(huán)境政策工具的劃分體系

三類政策工具各有優(yōu)劣，需要根據(jù)不同的目標和任務等進行合理的政策組合，因此解決水環(huán)境問題的關(guān)鍵是政策工具多管齊下。按照政策的不同作用點，將三類政策工具進行第一層的劃分：命令-控制型分為源頭預防、過程監(jiān)管和事后處置；經(jīng)濟激勵型分為財稅政策、價格、融資和技術(shù)；公眾參與型分為宣傳教育和監(jiān)督參與。

在確定政策工具基本類型的基礎上，依據(jù)具體使用的政策措施和政策內(nèi)容，進一步分解出具有代表性且可識別的政策工具典型關(guān)鍵詞，最終形成包含31個關(guān)鍵詞的政策工具細分體系，如表1所示。表1中每個關(guān)鍵詞對應的參考點是指在政策文本中出現(xiàn)的相關(guān)關(guān)鍵語句，其作為軟件分析時的抓取內(nèi)容，可以顯示某個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在政策中的位置以及出現(xiàn)的文本次數(shù)。

表1 政策工具細分體系及參考點

三、政策樣本選取和研究方法

(一)政策的選取和政策樣本庫的建立

本文的政策收集渠道是中國法律檢索系統(tǒng)“北大法寶”和江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、江蘇省財政廳、江蘇省發(fā)展和改革委員會等官方網(wǎng)站。收集方法主要是以“水污染”“水環(huán)境”“水質(zhì)”和“水安全”等為關(guān)鍵詞進行檢索，選擇江蘇省公布的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等加入政策樣本庫。具體的篩選原則為：第一，政策文本直接與水環(huán)境相關(guān)，具有水環(huán)境保護和防治、河流污染治理、水環(huán)境規(guī)劃或管制等特點；第二，文本類型主要是法律法規(guī)、意見、辦法、通知、實施細則、方案、計劃等，排除了復函、批復、目錄等；第三，為保證權(quán)威性和政策質(zhì)量，只保留省級發(fā)文機構(gòu)或部門的政策；第四，為更好地分析當下江蘇省水環(huán)境政策工具的使用特點，對政策文件的時效性進行限制，即按照中國法律檢索系統(tǒng)“北大法寶”中的“時效性”標注，結(jié)合政策的制定背景和實施時間，具體選取江蘇省現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策，最終構(gòu)建的江蘇省水環(huán)境政策樣本庫中共有46份文件。

(二)研究方法

本文采用文本分析法，運用DiVoMiner軟件的編碼功能和NVivo 12 Plus軟件的文本搜索功能等，結(jié)合人工閱讀方式，對江蘇省的水環(huán)境政策文本進行分析，并就相關(guān)問題提出完善建議。

其中，對搜索結(jié)果中出現(xiàn)的政策工具典型關(guān)鍵詞的賦值方式為：以政策文件數(shù)量為統(tǒng)計單位，若關(guān)鍵詞的參考點內(nèi)容在同一份文件中出現(xiàn)次數(shù)大于等于1，說明該文件中包含該關(guān)鍵詞的相關(guān)內(nèi)容，則賦值為1。對政策工具類型和子類型的賦值方式為：當某類型或子類型的一個或多個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一份文件中時，將該類型或者子類型賦值為1。進行統(tǒng)計的最終值為所有文本來源文件的累加值，即表示使用頻數(shù)，而使用頻率為頻數(shù)占其所屬的上一層指標的文件數(shù)量的比例，例如典型政策工具關(guān)鍵詞的使用頻率為包含該關(guān)鍵詞的文件數(shù)量(即關(guān)鍵詞使用頻數(shù))占其所屬子類型的文件數(shù)量的比例。

四、江蘇省水環(huán)境政策工具分析

結(jié)合所構(gòu)建的政策工具劃分體系，梳理江蘇省的水環(huán)境政策文本，對其政策工具的使用情況進行由表及里的分析，探究組成其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的典型政策手段的使用特征。

(一)行政命令的使用頻率最高，市場和公眾力量參與較少

統(tǒng)計并計算三類政策工具的使用頻數(shù)和頻率，得到的結(jié)果如表2所示。

表2 江蘇省水環(huán)境政策工具類型使用情況

具體來看，命令-控制型政策工具的使用最為廣泛，包含該政策工具的政策文件數(shù)量達42份，由此可見江蘇省現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策幾乎都在內(nèi)容上強調(diào)政府的作用和責任。而經(jīng)濟激勵型和公眾參與型政策工具的應用程度都偏低，且公眾參與型的頻率最低，這表明政策工具中市場和社會公眾的力量未得到充分發(fā)揮，可能會影響江蘇省水環(huán)境治理進程。因此總的來說，在解決江蘇省水環(huán)境問題的現(xiàn)行有效政策文件中，政府的直接調(diào)控仍然是主要手段，對經(jīng)濟激勵型和公眾參與型政策工具的重視程度有待加強。

為探究各項政策工具子類型在江蘇省水環(huán)境政策文件中的使用情況，進一步計算其使用頻率，例如命令-控制型政策工具中源頭預防子類型的使用頻率等于包含源頭預防子類型的政策文件數(shù)量除以命令-控制型政策工具的政策文件數(shù)量，得到的結(jié)果如表3所示。

表3 江蘇省水環(huán)境政策工具子類型使用情況

由表3可以看出，江蘇省現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策較為注重事前控制，所有涉及命令-控制型政策工具的政策文件中都包含了源頭預防子類型，具有一定的前瞻性，有利于對水污染等環(huán)境事件早發(fā)現(xiàn)早治理。經(jīng)濟激勵型政策工具中，財稅政策和技術(shù)子類型使用較多，能夠促使企業(yè)尋求排污成本和生產(chǎn)收益之間的最優(yōu)解;融資子類型的使用頻率最小，僅為27.03%。而在發(fā)動社會力量方面，宣傳教育和監(jiān)督參與子類型的使用頻率相差不大，且出現(xiàn)該內(nèi)容的文件數(shù)量均占公眾參與型政策工具相關(guān)文件的70%以上，表明江蘇省對水環(huán)境知識宣傳教育和保障公眾監(jiān)督權(quán)兩方面的重視程度較為均衡。

(二)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，對部分政策手段依賴性較大

通過上文分析可以簡單看出,江蘇省水環(huán)境政策文件的文本內(nèi)容中對于各項政策工具子類型的設置和應用較為完備，但是要探究政策對于水環(huán)境問題的解決是否有利且高效、政策工具的積極作用是否可持續(xù)，還需要分析各類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特點以及典型政策手段的搭配是否合理?；谡吖ぞ叩馁x值結(jié)果，計算關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率，例如源頭預防子類型中“標準”的使用頻率等于包含“標準”的政策文件數(shù)量除以源頭預防子類型的政策文件數(shù)量，得到的結(jié)果如圖1、圖2、圖3所示。

圖1 命令-控制型水環(huán)境政策工具典型關(guān)鍵詞使用頻率

圖2 經(jīng)濟激勵型水環(huán)境政策工具典型關(guān)鍵詞使用頻率

圖3 公眾參與型水環(huán)境政策工具典型關(guān)鍵詞使用頻率

由圖1可以看出，在源頭預防方面，江蘇省的水環(huán)境政策較為依賴污水排放標準、產(chǎn)業(yè)項目標準、船舶環(huán)保標準、節(jié)水標準等標準的制定，而對準入資格的設定應用最少；在事后處置方面，刑事責任手段的使用頻率最低，對水污染或水質(zhì)損害等事件的剛性約束不足，文本內(nèi)容中對于犯罪行為的追究細則也不夠完善。

江蘇省水環(huán)境的經(jīng)濟激勵型政策工具的應用也存在一些問題，部分政策工具子類型的搭配不夠合理。圖2顯示，經(jīng)濟激勵型政策工具的財稅政策子類型中，補貼補助、財政(資金)投入和生態(tài)補償?shù)某霈F(xiàn)頻率較高，而政府采購(購買)、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護稅的使用情況卻不容樂觀，28份相關(guān)文件中僅各有1份文件包含這些內(nèi)容，占比僅為3.57%；在融資方面，環(huán)境信用評價和綠色金融(信貸/證券)手段的使用頻率較低，且與社會(民間)資本參與的差距較大；在水環(huán)境技術(shù)工具的應用方面，涉及技術(shù)更新改造的文件數(shù)量占比達88.89%，而技術(shù)研究(研發(fā))和技術(shù)推廣的文件數(shù)量占比均不足50%。該政策工具結(jié)構(gòu)與江蘇省經(jīng)濟密度大、環(huán)境壓力大的現(xiàn)狀不完全適配。

在對社會公眾力量的調(diào)動方面，雖然上文分析得出江蘇省的宣傳教育和監(jiān)督參與兩種政策工具子類型的使用頻率較高，但其內(nèi)部的典型政策工具搭配仍然有優(yōu)化空間。如圖3所示，一方面，包含宣傳引導的政策文件數(shù)量少于涉及直接進行環(huán)境教育的政策文件數(shù)量，對社會公眾進行水環(huán)境知識普及的形式有待創(chuàng)新和完善；另一方面，政策文本中以聽證會為代表的公眾反饋意見、參與決策的途徑等內(nèi)容出現(xiàn)頻率最低，僅為20%，不及信息公開(共享)使用頻率的一半，由此可見水環(huán)境問題中自下而上的公眾反饋機制不夠健全。

五、江蘇省水環(huán)境政策工具體系的優(yōu)化路徑

沒有固定的政府干預模式，也不存在獨立的政策工具[11]。為保證江蘇省水環(huán)境保護和水污染防治工作順利開展，水環(huán)境政策工具的優(yōu)化應秉承“漸進調(diào)適”的原則，堅持走政策組合、綜合應用的道路[12]。政策的制定者應合理使用政策工具并完善其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成政府、市場和公眾共同充分參與的水環(huán)境政策工具體系?；谇拔牡姆治觯疚奶岢鲆韵聝?yōu)化建議。

(一)優(yōu)化命令-控制型政策工具，利用好其直接作用優(yōu)勢

從現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策內(nèi)容來看，命令-控制型政策工具在江蘇省水環(huán)境政策文件中仍然發(fā)揮著主導作用(政策文件數(shù)量占比超過90%)，但該政策的過度使用會帶來“政策失靈”的風險。因此，應調(diào)整其使用頻率及內(nèi)部政策手段的組合，更好地利用其強制特征及直接作用優(yōu)勢。

具體來說，在源頭預防上，應適當減少對標準等手段的依賴，將部分冗雜或重復的生產(chǎn)標準、廢水排放標準等內(nèi)容調(diào)整為更加具體的項目準入資格、環(huán)境準入清單以及嚴格的項目審批制度等，多方面增強水環(huán)境源頭的把控力度。同時，應加強命令-控制型政策工具的剛性約束，在事后處置階段對水環(huán)境違法行為要采取“零容忍”的態(tài)度。完善政策文本中關(guān)于追究刑事責任的表述，適當提高該政策手段的使用頻率，提高違法成本，確保環(huán)境執(zhí)法剛性。

(二)積極應用經(jīng)濟激勵型政策工具，充分發(fā)揮市場機制的力量

單純依靠強制型政策工具，對于激發(fā)企業(yè)及個人保護水環(huán)境的內(nèi)生動力來說作用有限。水環(huán)境政策要達到良好效果,還需充分結(jié)合市場的作用，形成豐富的市場化政策工具體系。

第一，對于財稅政策來說，應適當提高政府采購(購買)和環(huán)境保護稅等手段的使用頻率，并充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠的激勵作用，同時要切實突出“環(huán)境有價”的政策工具核心，使環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。第二，應注重融資工具的合理使用，鼓勵金融機構(gòu)通過綠色債券、綠色信貸等綠色金融產(chǎn)品來增加水環(huán)境治理信貸資金。另外,應推進各大銀行建立信貸的“環(huán)保一票否決制”，對節(jié)水技術(shù)開發(fā)企業(yè)和水環(huán)境友好產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)給予信貸傾斜。第三，在水環(huán)境技術(shù)更新改造完成度較好的前提下，江蘇省水污染等問題的解決需要依靠技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，并借助技術(shù)推廣進行普及。因此應適當調(diào)整政策著力點，加大對后兩者的強調(diào)程度。具體來說,可以建立相關(guān)配套的獎勵機制和容錯制度等，提高水污染防治技術(shù)研發(fā)部門和人員的積極性；建立技術(shù)推廣成功和失敗案例數(shù)據(jù)庫，減少盲目性推廣；營造公平競爭的市場環(huán)境，鼓勵企業(yè)采用水環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)。

(三)完善公眾參與型政策工具，提高社會公眾影響力

公眾力量和非政府組織等的參與有利于在水環(huán)境問題的解決過程中形成一種長效機制，構(gòu)建完善的公眾參與型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)理應成為江蘇省水環(huán)境政策制定者考慮的主要內(nèi)容。

第一，應在政策文件中增加有關(guān)宣傳引導的政策內(nèi)容，利用社會媒體、網(wǎng)絡平臺等豐富的宣傳渠道，增強環(huán)境主體的環(huán)保意識，在全社會形成良好的水環(huán)境保護風氣。第二，建立健全聽證會等典型政策手段，暢通公眾反饋投訴和參與決策的渠道，使社會公民和大眾媒體參與到對政府和企業(yè)污染防治職能履行情況的監(jiān)督中[13]，把聽取公眾意見、鼓勵非政府組織參與等作為監(jiān)督反饋機制的重要環(huán)節(jié)，并及時回應群眾關(guān)切。第三，利用好智慧管理系統(tǒng)和數(shù)字技術(shù)等，完善水環(huán)境信息公開平臺，發(fā)布水環(huán)境質(zhì)量狀況、水環(huán)境污染數(shù)據(jù)、重點排污單位環(huán)境信息等內(nèi)容，保證信息公開透明，擴大信息交互的空間和范圍，保障社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

六、結(jié)語

為打造美麗中國的江蘇樣板，江蘇省在生態(tài)河湖行動方面提出了實現(xiàn)“水安全有效保障、水資源永續(xù)利用、水環(huán)境整潔優(yōu)美、水生態(tài)系統(tǒng)健康、水文化傳承弘揚”的目標。在此背景下，優(yōu)化江蘇省水環(huán)境政策工具以達到良好的政策實施效果則尤為必要。但由對政策文本的分析可知，目前江蘇省的水環(huán)境政策工具存在使用頻率差距較大、各項典型政策工具搭配不協(xié)調(diào)的問題。在“高起點推進美麗江蘇建設”要求的感召下，江蘇省應結(jié)合自身水域情況，“因水施策”，利用好行政命令的直接作用優(yōu)勢，充分發(fā)揮市場機制的力量，并提高公眾參與的影響力。以全方位的水環(huán)境政策工具體系,保障政策措施由高位推動走向主觀能動，政策場域由行政主導走向政府、市場、公眾共同參與，政策思路由被動應對走向主動治理。