從阿富汗變局看歐盟戰(zhàn)略困境
2021-11-11 22:39:05張健
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年9期
張健
[內(nèi)容提要]歐盟在阿富汗有重大地緣政治和安全利益，包括防止難民潮再現(xiàn)、打擊恐怖主義、提升歐盟形象、輸出西方價值觀、增加地緣政治博弈籌碼等。塔利班再次掌控阿富汗對歐盟是沉重打擊，將給其帶來較大安全和地緣政治上的不確定性。阿富汗變局凸顯了歐盟由來已久的戰(zhàn)略困境，特別是對美國過于依賴，無法做到戰(zhàn)略自主；長期的教條式價值觀外交壓縮自身戰(zhàn)略空間，難以構(gòu)建“后美國時代”的務實合作體系；機制、權(quán)能等方面的局限性加劇理想與現(xiàn)實的沖突，歐盟作為一個整體難以在國際上發(fā)揮應有的作用等。阿富汗變局在特朗普之后再次對歐盟構(gòu)成強刺激，歐盟內(nèi)部展開了新一輪的討論，獨立自主意識也再次提升，但由于諸多制約因素的存在，歐盟戰(zhàn)略調(diào)整將有其限度，其戰(zhàn)略困境難以改善。
近期，阿富汗政權(quán)閃電崩潰，美軍狼狽撤離。阿富汗變局引發(fā)全球高度關(guān)注和大討論。2021年9月7日，塔利班宣布了政府組成名單，準備上臺執(zhí)政，這意味著阿富汗進入了一個新時代，但對歐洲和西方國家來說則是徹徹底底的失敗。阿富汗變局之下，各相關(guān)方均在盤點自身得失，這也勢必引發(fā)全球主要國家間的新一輪互動和政策調(diào)整。在諸大力量之中，歐盟可以說是阿富汗變局的最大受損者之一。2001年，歐洲國家追隨美國一道入侵阿富汗，投入巨大的政治、軍事、經(jīng)濟和人力資源，但隨著阿富汗的迅速陷落，一切化為烏有。歐盟憤怒、失望、震驚，難以置信，又無可奈何。阿富汗變局既將給歐盟帶來嚴重后果，也進一步凸顯歐盟戰(zhàn)略困境，但是否會實質(zhì)上推動歐盟的戰(zhàn)略調(diào)整，目前尚難確定。
一
阿富汗雖然不是歐盟直接鄰國，但歐盟顯然在阿富汗有重大地緣政治和安全利益。阿富汗再次由塔利班接管，將給歐盟帶來較大安全和地緣政治上的不確定性。
第一，難民問題再度凸顯。2015年，歐盟爆發(fā)難民危機，其影響迄今仍在發(fā)酵。其一，加劇歐盟內(nèi)部業(yè)已存在的族群問題，特別是穆斯林群體與白人群體的矛盾。歐盟國家雖然標榜民主、自由，大唱人權(quán)，但少數(shù)族群特別是穆斯林群體被歧視、被區(qū)隔卻是客觀現(xiàn)實。由于政治、社會上被邊緣化，經(jīng)濟上處于弱勢，穆斯林對主流社會的不滿長期累積，并不時以騷亂等形式激烈爆發(fā)，而這自然刺激普通白人群體，進而推動政府出臺更多的針對穆斯林群體的監(jiān)管和控制措施，造成嚴重的惡性循環(huán)。如法國2021年8月以反恐、打擊“分離主義”為名正式通過的“強化尊重共和國原則法”，就被視為對少數(shù)族群特別是穆斯林進行污名化。其二，刺激極右翼民粹主義的發(fā)展。與歐洲的族群問題相關(guān)聯(lián)，歐洲各國的排外特別是排斥穆斯林、反體制、反歐洲一體化的極右翼民粹主義勢力幾十年來一直持續(xù)抬頭，2015年難民危機后更是達到新一波高點。如果再度爆發(fā)2015年規(guī)模的難民危機，極右翼民粹主義政黨很可能會在法國、意大利等多國上臺執(zhí)政，一旦如此，將會給歐盟帶來難以想象的致命后果。德國和法國分別將于2021年9月和2022年初舉行大選，兩國十分關(guān)注阿富汗局勢走向及其可能帶來的沖擊。德國聯(lián)盟黨總理候選人拉舍特稱，“不希望發(fā)出一種信號”，即“德國可能接收所有需要幫助的人”。法國總統(tǒng)馬克龍聲稱，“歐洲不能單獨承擔后果”，“我們必須保護自己”不受難民潮的沖擊。其三，加大歐盟內(nèi)部矛盾。2015年，在德國主導下，歐盟曾通過一項難民分配法案，試圖在各成員國之間按比例分配難民，避免德國、瑞典等國接收難民過多，但遭到波蘭、匈牙利、捷克等中東歐國家的強烈反對。與此同時，作為難民進入歐洲的第一站，意大利、希臘等國承受了過多的壓力，但歐盟及德國、法國等非邊境國卻基本上視而不見，不愿采取切實措施幫助這些國家，這自然也加大了這些國家對歐盟的不滿情緒。過去幾年來，進入歐盟的阿富汗難民已經(jīng)有明顯增加，如果阿富汗形勢惡化，不排除再次形成難民潮。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利稱，“我們需要確保阿富汗政治形勢的變化不會導致向歐洲大規(guī)模移民”。法國總統(tǒng)馬克龍與德國總理默克爾也聲稱，要針對非法移民形成一個“強有力的、協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的應對機制”。
第二，恐怖主義形勢也可能趨于惡化。進入21世紀以來，歐洲遭遇的恐怖襲擊明顯增多，而且多為本土獨狼式襲擊。這顯示，“伊斯蘭國”、“基地”組織等恐怖主義組織對歐洲的滲透已非常嚴重，同時也表明，歐洲內(nèi)部的穆斯林群體愈益激進化，對恐怖主義組織的宣傳接受度上升。阿富汗由于長期的戰(zhàn)亂、被占，一直是極端伊斯蘭恐怖主義的溫床。塔利班盡管宣稱將采取溫和政策，禁止恐怖主義組織在境內(nèi)活動，但是否真心如此仍有待觀察；而且即使其真有意愿禁止阿富汗境內(nèi)恐怖活動，其可靠性也令人質(zhì)疑。2021年8月23日喀布爾國際機場發(fā)生大規(guī)?？植酪u擊事件表明，阿富汗境內(nèi)恐怖組織和恐怖主義分子仍然十分活躍，阿富汗可能再次成為“恐怖主義的溫床”。在阿富汗之外，塔利班上臺的影響將主要是心理上的，即塔利班的勝利將刺激世界各地的圣戰(zhàn)者，更多的人會加入圣戰(zhàn)組織。在歐盟大周邊地區(qū)的也門、敘利亞、馬里、索馬里以及莫桑比克等地，恐怖組織已經(jīng)控制或正試圖控制領(lǐng)土，打造恐怖主義基地。作為阿富汗塔利班和伊斯蘭極端主義者眼中的占領(lǐng)者、殖民者和侵略者，西方自然是首要的報復對象。
第三，損害歐洲和西方的形象。作為西方的重要組成部分，歐洲國家長期分享美西方霸權(quán)帶來的各種紅利，包括意識形態(tài)領(lǐng)域話語權(quán)、科技和經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷性利益等等，對于西方霸權(quán)的沒落趨勢，特別是美國特朗普政府時期的種種倒行逆施，歐洲深感不安，對美國恨鐵不成鋼，對自身未來如何應對變化了的世界格局感到茫然。2020年德國慕尼黑安全會議報告的主題是“西方的缺失”，就凸顯了西方的分裂以及歐洲的焦慮。拜登政府上臺讓歐洲人看到了希望，但阿富汗的快速陷落，美國和西方的自私和無能通過電視畫面持續(xù)地在全球傳播，充分表明美國判斷失誤、北約毫無作用，而歐洲則是無所適從。拜登政府上臺以來，美歐辛苦構(gòu)建的“西方大團結(jié)”更顯諷刺和無力。德國議會外交事務委員會主席呂特根稱阿富汗變局對“西方政治和道義上的可靠性構(gòu)成根本性損害”；德國聯(lián)盟黨總理候選人拉舍特稱其為“北約成立以來最大的潰敗”，我們正面臨“一個時代的變化”。與此同時，歐盟擔憂，中國、俄羅斯將從美國的撤退中獲益，進一步增大在該地區(qū)的影響力。毫無疑問，阿富汗變局再次削弱了歐洲對美國和西方的信心，也加劇了歐洲對未來的茫然情緒。
第四，增加歐盟地緣政治的復雜性。十余年來，歐洲安全環(huán)境持續(xù)惡化，在其大周邊地區(qū)，非洲、中東、東歐等地均是問題叢生，地緣政治形勢日益復雜。利比亞成為非洲向歐洲的非法移民輸出門戶，但在這個國家，俄羅斯和土耳其相比歐盟卻有著更大影響力。與伊朗、俄羅斯、土耳其等地區(qū)重要國家關(guān)系不佳。自2020年8月白俄羅斯總統(tǒng)選舉以來，白俄羅斯與歐盟爭端持續(xù)升級，歐盟指責白俄羅斯將難民當武器，鼓勵甚至幫助來自伊拉克、敘利亞、阿富汗等地的非法移民通過白俄羅斯進入立陶宛、波蘭、拉脫維亞等鄰國?？梢哉f，歐盟在其大周邊朋友很少，但“麻煩制造者”、對手甚至敵人卻很多。
阿富汗塔利班掌權(quán)后，歐盟與阿富汗之間的兩個國家伊朗與土耳其的重要性明顯上升，歐盟對這兩個國家的需求將更為突出，特別是在控制阿富汗難民和非法移民進入歐盟方面。
2016年，歐盟與土耳其達成協(xié)議，歐盟擬向土耳其提供60億歐元資金援助，土耳其負責管控境內(nèi)敘利亞等國難民，阻止其進入歐盟國家。這一協(xié)議對歐盟來說是十分迫切。2020年，從土耳其進入歐盟國家的難民不到1萬人，而2015年時則高達85萬人。歐盟希望土耳其能繼續(xù)管控阿富汗難民，但土耳其明顯缺乏意愿?？偨y(tǒng)埃爾多安宣稱，“土耳其沒有義務和責任來充當歐洲的難民倉庫”。由于有求于土耳其，歐盟對土耳其內(nèi)政外交的影響力基本喪失。歐盟特別是德國，害怕搞壞與土耳其關(guān)系。從另一方面來說，土耳其由于接納了360萬敘利亞難民，以及約30萬阿富汗難民，在國內(nèi)引發(fā)了越來越大的反彈，2/3土耳其人希望對移民關(guān)閉邊界，接納更多的難民意味著埃爾多安政府要承擔更大的政治風險。因此，如果阿富汗和中東持續(xù)動蕩，難民持續(xù)涌入，土耳其也可能會因為承受不住而向歐洲“開閘放水”。伊朗境內(nèi)也有約300萬阿富汗難民，其中有身份登記的約78萬人，另有約210萬至250萬沒有身份登記的阿富汗人生活在伊朗。即使伊朗愿意在其東部邊境修建更多的難民設施，未來也可能難以做到，因為在美國的制裁之下，加上新冠肺炎疫情，伊朗經(jīng)濟已經(jīng)十分糟糕。而由于美國的制裁，歐盟也幾乎不可能向伊朗提供任何實質(zhì)性的援助。所以，伊朗對阿富汗難民的承受能力也很有限。
歐盟同樣也需要俄羅斯在阿富汗問題上提供支持和幫助。但與此同時，歐盟與這些國家的關(guān)系正陷入制裁與反制裁的敵對狀態(tài)之中。歐洲國家與美國一道，制造了阿富汗的混亂，但現(xiàn)在出現(xiàn)問題后卻希望甩包袱，想讓阿富汗的鄰國來收留阿富汗難民，這一做法既不道德，也不負責任。因此，伊朗、土耳其、俄羅斯等國不可能在歐盟不作出讓步的情況下，“無私”解決歐盟的關(guān)切，反而可能利用歐盟的困境向歐盟提出要價。歐盟官員已經(jīng)開始擔心，土耳其、伊朗等國可能將難民“武器化”，因為“歐盟所有的鄰國都知道，難民問題是歐盟的痛點，這是向歐盟施壓的最簡單也最有效的方式”。
在阿富汗問題上，美國至少未來十年內(nèi)已失去影響力，歐盟在阿富汗問題上的種種關(guān)切只能靠自已去解決，如何應對日益復雜的地緣政治形勢，特別是如何處理與俄羅斯、土耳其、伊朗、巴基斯坦等國的關(guān)系，是歐盟面臨的一大考驗。
二
顯然，歐盟在阿富汗問題上有重大利益關(guān)切，但對于下一步如何應對塔利班崛起、如何確保自身地緣政治安全和利益，并無更好的著力點。從塔利班2021年9月7日公布的主要由強硬派組成的政府來看，歐盟的訴求無一得到滿足，顯示塔利班對獲得西方國家外交承認、獲得“國際合法性”并無興趣?？梢哉f，阿富汗變局之下歐盟的無力感和不安全感再次凸顯了其戰(zhàn)略困境。
第一，對美國過于依賴。二戰(zhàn)后，歐美結(jié)成跨大西洋聯(lián)盟，北約成為最強有力的安全紐帶。但歐美同盟關(guān)系并不平等，美國處于絕對的主導地位，歐洲國家則甘于小伙伴角色，在國際重大安全和戰(zhàn)略問題上唯美國馬首是瞻。其后果是，歐洲多數(shù)國家養(yǎng)成了依賴美國的心理習慣和政策慣性，將全部安全特別是傳統(tǒng)軍事安全問題交由美國和北約，不愿投資于軍事能力建設，指望于北約第五條的保護。盡管歐洲少數(shù)國家如法國不時有建立歐洲軍隊、減輕對美國軍事依賴的沖動，但成效不大。歐洲缺乏加油機、空中和海上投送能力，缺乏情報、監(jiān)控和偵察能力，在2011年發(fā)動利比亞戰(zhàn)爭時，英、法就不得不仰賴美國支持，甚至當前法國在非洲薩赫勒地區(qū)的有限反恐行動也依賴美國提供關(guān)鍵的空中加油以及情報、監(jiān)控和偵察支持。在阿富汗，歐洲國家駐軍離開了美國也基本上是寸步難行。因此，盡管歐洲國家比如英國、德國和意大利等國不愿在前景不明的情況下撤離阿富汗，但在美國撤出的情況下，也只能跟隨美國撤離。甚至如果沒有美國軍隊的支持，歐洲國家將無法從阿富汗撤離本國人員。
阿富汗變局再次表明，其一，即使拜登上臺，“美國優(yōu)先”政策也仍在持續(xù)。撤離阿富汗盡管不符合歐洲的利益，但是符合拜登政府的政治議程，所以美國對歐洲國家提出的保留甚至反對意見只是禮貌地傾聽，并不會認真考慮歐洲的立場。歐洲理事會主席米歇爾就指出，美國在和塔利班談判以及撤軍的過程中，“很少或幾乎不與歐洲伙伴協(xié)商”。美國國內(nèi)在關(guān)于阿富汗撤軍問題的討論中，完全從自身利益出發(fā)，毫不顧及撤軍對歐洲可能造成的重大影響。而歐洲人為了美國在阿富汗流過血、出過力，僅發(fā)展援助就超過40億歐元，但這些努力在美國眼里卻一文不值。其二，美歐地緣政治上的差異性會日益增大。美國撤出阿富汗，是旨在集中資源，對付其眼中最大的戰(zhàn)略競爭對手中國。但對歐洲國家來說，中國絕對不是首要威脅。歐洲最大的難題在其周邊的中東、非洲、巴爾干、東歐、土耳其、俄羅斯等等，但美國對這些地方的興趣越來越低，正在從這些地方撤離，將資源投放“印太”。拜登宣稱“美國回來了”，實際上是完全繼承了特朗普政府的全球戰(zhàn)略或者說是遏華戰(zhàn)略，西方并沒有回來。美國抱怨歐洲遏制中國不積極，歐洲人則因為美國對其周邊問題無動于衷而怨憤。其三，歐洲雖欲繼續(xù)依賴美國，但美國卻越來越不可靠。撤離阿富汗，拋棄親美政權(quán)和盟友，肯定會讓歐洲人三思，這次是阿富汗，未來又會是誰，美國的保證到底有多少可信度？事實上，歐洲人已經(jīng)開始提出疑問，“如果和俄羅斯的關(guān)鍵時刻到來，美國人會認為保衛(wèi)歐洲的邊界是美國的核心利益嗎？”歐洲打著北約的旗號進入阿富汗，但阿富汗撤軍卻無關(guān)北約，從這方面來說，北約的確已經(jīng)過時了。
第二，長期的教條式價值觀外交壓縮自身戰(zhàn)略空間，歐盟難以構(gòu)建起“后美國時代”的務實合作體系。歐盟號稱自己是“價值觀共同體”，并將在國際舞臺上推進歐盟價值觀寫入條約。所以，在歐盟外交政策中，價值觀一直占據(jù)著相當重要的地位，并形成“政治正確”。近年來，歐盟頻遭危機，實力地位有所下降，歐盟的價值觀外交無法再從“實力地位”出發(fā)，理應有所調(diào)整。但事實上，由于自信心下降，防衛(wèi)性上升，歐盟外交的價值觀色彩反而有所強化。2019年，歐盟出臺新的對華戰(zhàn)略，將中國視為“制度上的對手”，突出中歐之間的價值觀差異和競爭。2020年12月7日，歐盟還出臺所謂“全球人權(quán)制裁法案”，對第三國以違反人權(quán)為由實施制裁?；谒^民主、人權(quán)問題，歐盟對俄羅斯、土耳其、伊朗等國均實施了制裁。歐盟希望將政治與經(jīng)濟、國際合作等實際問題分開，既想隨意對他國實施制裁，又想得到他國的無條件合作，這實際上是一種自欺欺人的做法。
歐盟的制裁當然遭致反制裁。2021年4月，歐盟以侵犯人權(quán)為由對伊朗8名軍人和警察實施財產(chǎn)凍結(jié)和旅行限制；為反擊歐盟制裁，伊朗則暫停了與歐盟在人權(quán)、恐怖主義、毒品以及難民等領(lǐng)域的對話。在這種氣氛下，歐盟與伊朗的務實合作顯然會受到影響，制裁沒有增加反而削弱了歐盟對伊朗等國的影響力。拜登政府上臺后，推進所謂價值觀外交，也得到歐洲國家的積極響應。盡管法國總統(tǒng)馬克龍、德國總理默克爾等歐洲政要不時聲稱，反對冷戰(zhàn)，反對集團政治，但實際上，歐盟推進價值觀外交客觀上呼應了美國的冷戰(zhàn)政策、集團政治，或者為美國所利用。歐盟這一做法可謂是畫地為牢，降低了一些對歐盟有重大利益的國家的合作意愿，也損害了歐盟維護其地緣政治目標的能力。
阿富汗變局再次清楚表明，美歐在阿富汗20年的所謂民主化改造徹底失敗，歐盟對此應有深刻反思。在阿富汗問題上，歐盟如果想要解決自身的利益關(guān)切，就必須尋求與俄羅斯、土耳其、伊朗等國的合作，而這是歐盟不愿接受但將不得不面臨的局面。
第三，機制、權(quán)能等方面的局限性導致理想與現(xiàn)實的矛盾愈益突出，歐盟作為一個整體難以在國際上發(fā)揮應有的影響力。在阿富汗問題上，只看到德國、法國、意大利等國的行動，歐盟機構(gòu)如歐盟委員會基本缺席?？陀^而言，歐洲有深厚的歷史積淀，特別是英、法、德等國不乏戰(zhàn)略文化和思想。歐盟也有以負責外交的對外行動署為代表的官僚體系，出臺了大量的戰(zhàn)略文件，如正在擬制的“印太戰(zhàn)略”等等。應該說，歐盟對全球形勢、對自身在全球的角色定位有較為清醒的認識和分析。比如，歐盟希望成為全球一極，在中美博弈中不選邊站隊，要成為全球地緣政治的角逐者而不是角逐場等等。但由于機制和職能上的局限性，歐盟的大戰(zhàn)略往往流于紙面、陷于空想。
其根本原因在于歐盟不是一個主權(quán)行為體，而只是一個主權(quán)國家聯(lián)合體，這是其先天的局限性。比利時前外交部長伊斯肯斯（Mark Eyskens）曾形象地稱其為“經(jīng)濟上的巨人、政治上的矮子、軍事上的蠕蟲”。如今，歐盟不但在全球地緣政治和安全領(lǐng)域仍然缺乏影響力，甚至在經(jīng)濟上也開始失去榮光,這一趨勢對歐盟來說將更為不利。
歐盟有兩種決策體系，在經(jīng)濟、貿(mào)易及貨幣等諸多領(lǐng)域，成員國將本國主權(quán)很大程度上讓渡給歐盟，實行所謂“共同體模式”，即決策采取多數(shù)表決模式，成員國少數(shù)服從多數(shù)，歐盟委員會和歐洲議會等超國家機構(gòu)權(quán)力較大；但在外交、安全、軍事等領(lǐng)域，成員國保留了本國主權(quán)，決策實行“政府間模式”，成員國無論大小，均有一票否決權(quán)，歐盟超國家機構(gòu)基本上無能為力。雖然地緣政治的變化要求歐盟在外交和安全、軍事等領(lǐng)域有較大的權(quán)力，但歐盟條約和法律卻并未賦予其這方面的權(quán)力。2019年歐盟新一屆委員會就任時，曾宣稱要做一屆“地緣政治的委員會”，但到目前為止，作為有限，因為其缺乏授權(quán)和必要的資源。
歐盟國家即便德、法等國，亦屬中等國家，在全球?qū)用娴膶嵙陀绊懥τ邢?，自然也知道團結(jié)就是力量的道理。法國等國近年來一再呼吁，建設“歐洲主權(quán)”和戰(zhàn)略自主，取消成員國在外交領(lǐng)域的一票否決權(quán),形成一個更為團結(jié)和統(tǒng)一的歐盟。但從阿富汗的情況來看，歐盟既缺乏戰(zhàn)略上的自主性（決定由美國人作出，歐洲人被迫跟隨），也缺乏戰(zhàn)略上的能力（無法不依賴美國撤離本國人員），歐洲的“主權(quán)”也沒有得到有效體現(xiàn)。事實表明，歐盟既無法推進自己的地緣政治目標，也無法讓美國改變立場。阿富汗成為過去幾年歐盟戰(zhàn)略自主建設的試金石，凸顯了歐盟的窘境。
三
對于自身所處戰(zhàn)略困境，歐盟心知肚明，也曾嘗試改變、突圍。阿富汗變局對歐盟再次構(gòu)成強刺激，何去何從的問題再次提上日程，但歐盟戰(zhàn)略調(diào)整到何種程度，能否真正走出困境，并不確定。
客觀而言，歐盟過去曾多次嘗試作出戰(zhàn)略調(diào)整，以改變自身在全球的不利戰(zhàn)略處境。
一是盡量降低對美國的依賴程度。歐洲特別是法國，對于過度依賴美國早有不安和不滿。即使是在冷戰(zhàn)最為激烈，在安全上對美國最為依賴的時期，歐洲國家也對美國推行單邊主義政策、損害歐洲利益的行為作出了某種回應，比如為應對美元霸權(quán)，抗衡其“過分的特權(quán)”，歐洲國家開始整合貨幣政策，建立歐洲貨幣體系、設立歐洲貨幣單位，最終創(chuàng)立歐元。1999年，歐盟決定建立共同的防務政策，成員國同意設立一支能在60天內(nèi)向境外部署5萬到6萬人的部隊。2007年，歐盟決定建立系列“戰(zhàn)斗小組”，每組1500人，由不同的成員國組成，作為應對地區(qū)沖突的快反部隊。但值得指出的是，這些部隊從未投入使用?？傮w來看，歐盟作為美國附庸的地位并未根本改變。2016年特朗普上臺是對歐盟和歐洲國家一次嚴重的刺激，因為特朗普政府執(zhí)行敵視歐盟的政策，聲稱“北約過時”，對北約第五條也一度持曖昧態(tài)度。歐洲國家開始認真考慮一個“后美國時代”，建立防務聯(lián)盟，加強戰(zhàn)略自主的呼聲上揚，2017年德國總理默克爾提出“我們依賴他國的時代已經(jīng)一去不復返”，在歐洲大地回響。法國總統(tǒng)馬克龍2017年在索邦大學也就歐洲建設發(fā)表了充滿激情的宏大演說，懇求建設“歐洲主權(quán)”，“發(fā)展獨立自主的行動能力”。歐盟推出了系列舉措，在防務領(lǐng)域，推進“永久結(jié)構(gòu)性合作機制”，在金融領(lǐng)域，推進歐元的國際化，在數(shù)字領(lǐng)域，建設歐洲“數(shù)字主權(quán)”，以反壟斷、隱私保護、數(shù)字稅等手段試圖弱化美國高科技公司在歐洲的霸權(quán)地位。但歐洲的做法仍然局限于技術(shù)層面，對與美國的關(guān)系并未作認真、嚴肅的討論，也就是說，即使是在特朗普時期，歐美關(guān)系也仍未發(fā)生根本性變化，對在戰(zhàn)略上如何定位與美國關(guān)系，歐盟事實上作了回避處理。
二是淡化價值觀色彩，推進務實合作。價值觀當然并非歐盟外交的全部，在某些問題、某些情況下，歐盟及其主要國家仍然采取了現(xiàn)實主義外交。比如，歐盟認為中國是“制度性對手”，但仍然于2020年底與中國完成了《中歐投資協(xié)定》的談判。歐盟認為土耳其總統(tǒng)埃爾多安專制、踐踏人權(quán)，但仍然尋求土耳其在難民問題上的幫助，向其提供了數(shù)十億歐元的資金。德國與俄羅斯在所謂異見人士等問題上紛爭不斷，但默克爾政府仍然堅持推進“北溪-2”天然氣管道建設。但值得指出的是，由于價值觀外交在政治上的絕對正確，加上部分政客將其作為外交工具，歐盟的務實外交仍處在意識形態(tài)偏見的陰影之下，有相當大的局限性和不確定性，不利于形成歐盟與主要國家關(guān)系的必要互信，也損害歐盟自身利益。比如，歐盟花費7年精力，取得了一個對歐盟來說有重大利益突破的《中歐投資協(xié)定》，但這一協(xié)定很快就因為價值觀問題陷入僵局，這不僅損害歐盟自身經(jīng)貿(mào)利益，也損害了歐盟在國際貿(mào)易談判上的可信度。
三是加強團結(jié)和整合。外交是內(nèi)政的延續(xù)，內(nèi)政是外交的根本，沒有經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，沒有一個得到國內(nèi)廣泛支持的強有力的政府，外交上將難有建樹，這也是各國均重視國內(nèi)建設的原因。歐盟自然對此有深刻體會，過去近20年來，歐盟危機不斷，內(nèi)部問題繁多，嚴重影響歐盟國際形象和影響力。加強一體化，提升歐盟凝聚力，是歐盟維護和拓展自身利益的根本保證。2020年，歐盟在新冠肺炎疫情的壓力下，出臺了7500億歐元的“復蘇基金”，支持陷入困境的南歐和中東歐國家的經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是推動歐盟經(jīng)濟和社會發(fā)展的“數(shù)字化”和“綠色”轉(zhuǎn)型。更重要的是，這一基金以歐盟整體的名義向市場募集，這是歐盟內(nèi)部一次較大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付，有利于安撫南歐相對貧窮的國家，增加民眾的歐洲認同感。歐盟還推出了新的貿(mào)易救濟法以及投資保護條例，打造地緣經(jīng)濟斗爭工具箱。這些政策動向一定程度上有利于歐盟加強團結(jié)，獲得更多外交籌碼，但仍然局限于經(jīng)濟層面，且無突破性舉措。如歐盟討論多年的銀行聯(lián)盟、資本聯(lián)盟、共同難民政策以及“歐元債券”等等，仍是言辭大于行動，至今難以落地。從根本上講，歐盟要想真正成為一個類似國家的主權(quán)行為體，必須對其基礎(chǔ)條約進行重大修改，但在過去幾年，歐盟以及法、德等國就連修改條約的倡議都無勇氣提出，這也說明歐洲一體化之艱難。
在特朗普之后，阿富汗變局再次對歐盟構(gòu)成強烈刺激，歐盟長期回避或者避重就輕的幾個戰(zhàn)略性問題再次浮上臺面。一是如何處理與美國的關(guān)系。最核心的問題是，是繼續(xù)作為美國外交、安全和戰(zhàn)略上的從屬、附庸，繼續(xù)服務于美國的全球霸權(quán)戰(zhàn)略，還是尋求國際上獨立的個體角色，從一個正常的國際行為體的角色出發(fā)，發(fā)展與美國正常的外交以及安全關(guān)系，也就是說，在美、俄、中等主要國際力量之外，將歐盟發(fā)展為真正獨立的一極。二是如何處理與不同政治制度和文化傳統(tǒng)的國家之間的關(guān)系。最關(guān)鍵的問題是，如何避免先入為主，讓價值觀偏見影響對他國的認知和政策，也就是能不能做到讓“歐洲中心論”、“西方中心論”以及“西方優(yōu)越論”壽終正寢，真正做到實事求是，以平等、包容的心態(tài)發(fā)展與他國的關(guān)系。三是歐盟的發(fā)展方向問題。也就是歐盟要不要建設真正的“歐洲主權(quán)”，讓歐盟具有更多主權(quán)國家的性質(zhì)。要建設真正的“歐洲主權(quán)”，歐盟就必須大力深化一體化，讓歐盟委員會更有權(quán)力，更像一個政府，這就意味著成員國必須向歐盟大幅讓渡主權(quán)，也意味著歐盟27個成員國對歐盟未來發(fā)展方向必須有高度的共識。這些都是困難而復雜的重大問題，但歐盟是否做好了認真面對的心理準備，并不確定。
從目前情況看，在阿富汗變局的刺激下，歐盟內(nèi)部也展開了新一輪的討論，獨立自主意識也再次得到強化，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利稱，“歐洲人沒有選擇，我們必須自行組織來面對這個世界，而不是幻想”,并將向成員國建議設立一支5萬人的遠征部隊。歐洲理事會主席米歇爾也強調(diào)要從阿富汗危機中吸取教訓，直面其對歐洲安全和防務構(gòu)成的挑戰(zhàn)，“強化歐洲的戰(zhàn)略自主”。2021年8月31日，法國總統(tǒng)馬克龍在與荷蘭首相呂克會面時，兩國也都強調(diào)歐盟在經(jīng)濟和軍事領(lǐng)域發(fā)展“戰(zhàn)略自主的必要性”。法國財政部長勒梅爾9月4日在出席一次新聞發(fā)布會時宣稱，“歐盟要成為中美之外的第三個超級大國”，“我們不能再依賴美國的保護”。即使是極為親美的英國，內(nèi)部也出現(xiàn)不同聲音，英國國防部長華萊士稱，英國“不能依賴于一個國家（指美國）”。盡管如此，由于諸多制約因素的存在，歐盟戰(zhàn)略調(diào)整將有其限度，其戰(zhàn)略困境也仍將難以突破，成為世界上獨立一極的夢想仍然遙不可及。
其一，歐洲國家在安全上對美國已形成結(jié)構(gòu)性依賴，這注定歐盟很難擺脫對美國的附屬地位，也注定美國在戰(zhàn)略和安全問題上仍將擁有對歐盟的巨大影響力，即美國對歐盟真正意義上的戰(zhàn)略自主擁有事實上的否決權(quán)。歐盟各國中，法國是最具獨立性的國家，有自己的核戰(zhàn)略和核武庫。自1956年蘇伊士運河危機以來，法國就得出決不能完全信任美國的結(jié)論。奧巴馬和特朗普政府強化了法國這一看法，阿富汗的混亂則進一步強化法國這一立場。法國是當前歐盟內(nèi)戰(zhàn)略自主建設最積極的呼吁者，但法國在歐盟內(nèi)支持者極少。歐盟內(nèi)經(jīng)濟實力最強大的國家德國，一方面和平主義仍然強大，民眾對提高軍費有較強抵觸情緒；另一方面大西洋主義仍然根深蒂固，德國雖然也提出要建設歐盟“數(shù)字主權(quán)”，默克爾也喊出過不要永遠依賴他人，但仍不愿在歐元國際化、歐盟防務聯(lián)盟建設等問題上走得太遠。德國國防部長卡倫鮑爾甚至宣稱，應該“終結(jié)歐洲戰(zhàn)略自主的幻想”,因為如果沒有美國，德國和歐洲“無法保護自己”。當然，她的這一說法招致法國總統(tǒng)馬克龍的激烈批評。
也就是說，法國在歐盟的戰(zhàn)略自主方面不太可能得到德國的實質(zhì)性幫助。其他國家如荷蘭、比利時、北歐國家等則是堅定的親美派；波蘭等中東歐國家視俄羅斯為最大威脅，看重北約和美國甚于歐盟，對法國的戰(zhàn)略自主呼吁一向嗤之以鼻。即便是法國自己，自戴高樂以來，獨立精神也是逐漸下降。2008年6月17日，法國時任總統(tǒng)薩科齊推翻了戴高樂的決定宣布重返北約軍事一體化指揮體系，就很能說明問題。只要歐洲或者部分歐洲國家仍認為俄羅斯是軍事威脅，仍認為有可能遭受俄羅斯的軍事入侵，就會極力維護北約的存在，也就不可能擺脫對美國的依賴。而美國，也不會允許歐盟走向真正的獨立自主之路。事實上，歐盟在防務問題上的永久結(jié)構(gòu)性合作機制雖然目標低微，但因為有可能推動歐盟各國防衛(wèi)工業(yè)的一體化，就一再受到美國的警告，特朗普政府認為這一機制是“旨在削弱美國在歐洲的影響力’，并對第三方（美國）加入限制太多。在拜登政府的壓力下，歐盟的永久結(jié)構(gòu)性合作機制被迫向美國開放，美國的加入也就意味著歐盟形成獨立自主防務工業(yè)夢想的終結(jié)。
其二，“大國”雄心“小國”外交。歐盟由27個成員國組成，如果27個國家抱團一致，歐盟作為一個整體就能具有較大國際影響力。事實上，歐盟一直都有大國雄心，設立了相當于歐盟“外交部”的對外行動署，擁有相當于“歐盟外交部長”的歐盟外交與安全政策高級代表，但現(xiàn)實是，由于各成員國國際視野、對外融入程度以及地緣政治環(huán)境的不同，歐盟很難形成統(tǒng)一的對外政策。歐盟制定了諸多對外戰(zhàn)略，但無論是其非洲戰(zhàn)略還是“東部伙伴關(guān)系”、“印太戰(zhàn)略”等等，都很難得到27個成員國的積極、無保留支持。比如，中東歐國家、北歐國家對歐盟的非洲戰(zhàn)略、“地中海聯(lián)盟”就漠不關(guān)心，相反，南歐國家則對歐盟東部伙伴關(guān)系計劃、“印太戰(zhàn)略”等態(tài)度冷淡。
在歐盟27個成員國中，只有極少數(shù)國家如法國、德國擁有較大的全球參與意愿和能力，大多數(shù)成員國特別是其中的微型國家，外交政策通常只關(guān)注一點或一隅，無心也無力過多關(guān)注和參與全球事務。因此，絕大多數(shù)成員國主要從本國利益和興趣點出發(fā)來參與制定歐盟對外政策，在這種情況下，很難想象歐盟整體外交會有更好的表現(xiàn)。比如，由于塞浦路斯與土耳其因為北塞浦路斯、東地中海油氣勘探等問題一直關(guān)系緊張，加大了歐盟處理與土耳其關(guān)系的難度；再如，法國和德國一直試圖改善與俄羅斯關(guān)系，但由于波羅的海國家堅決反對，未能如愿，歐俄關(guān)系持續(xù)僵冷，而且很難看到有好轉(zhuǎn)的一天。另外，在具體外交實踐上，由于必須在道義上與成員國站在一起，任何一個成員國與第三方關(guān)系的不睦都會影響到歐盟?？梢哉f，在某些領(lǐng)域、某種程度上，歐盟往往是在執(zhí)行某一或某幾個成員國的外交政策。比如，在對俄政策上，歐盟實際上基本執(zhí)行了波蘭、瑞典及波羅的海三國的對俄政策，并未體現(xiàn)出整體戰(zhàn)略性與國際視野。
其三，至少在可預見的將來，歐盟不大可能改變自己的價值觀外交。歐洲人自己也認識到，西方的價值觀外交基本上是失敗的，無論是在利比亞、敘利亞，還是在土耳其，均是如此，更不用說針對中國和俄羅斯等大國的毫無意義、適得其反的價值觀外交。這些價值觀外交的后果是非洲和中東等地的混亂和戰(zhàn)亂，以及與土耳其、俄羅斯、中國等國關(guān)系的惡化。阿富汗的大潰敗再次凸顯了西方“民主輸出”的荒謬性，歐盟極力排斥阿富汗難民也同樣再次凸顯了歐盟價值觀的虛偽性。歐盟價值觀外交過去是失敗的，未來更是毫無希望。盡管如此，在可預見的將來，歐盟并不會放棄價值觀外交。第一，歐盟仍將自身和西方困境歸因于外部因素，歸因于所謂專制主義國家的不正當競爭，而不從自身制度缺陷找原因。第二，即使部分歐洲領(lǐng)導人認識到自身缺陷及非西方國家的優(yōu)勢所在，也因為“政治正確”及受偏執(zhí)型小黨或政客的裹挾而不敢表達。第三，也是最根本的原因在于，政治制度事關(guān)根本，民主、人權(quán)等所謂“歐洲價值觀”已成為歐盟唯一能找到“自信”、體現(xiàn)其“優(yōu)越性”所在，動搖這一根基，西方將不復存在。所以，歐盟未來仍將透過價值觀濾鏡看待這個世界，這將持續(xù)限制歐盟客觀認識外部世界的能力，也將持續(xù)妨礙歐盟執(zhí)行理性、務實的外交政策，當然也將妨礙歐盟與非西方世界形成良好、健康的合作關(guān)系，從而還將持續(xù)損害歐盟自己的地緣政治和安全利益。
其四，歐洲一體化前進不易，突破更難。歐盟的力量在于一體化，在于整合，但從目前來看，歐盟內(nèi)部向心力變小，離心力卻在增大，新冠肺炎疫情將進一步擴大歐盟內(nèi)部的南北分化，難民問題也將持續(xù)加深東西矛盾，歐盟成員國政治碎片化加劇，極右翼民粹主義勢力壯大，歐盟不但難以整合，甚至會因內(nèi)耗長期處于一種衰弱狀態(tài)。在這種情況下，歐盟很難投入真正的黃金白銀，去推進歐盟層面的安全和防衛(wèi)能力建設。
結(jié)語
阿富汗變局凸顯了歐盟戰(zhàn)略困境，可能一定程度上刺激歐盟采取行動，但至少在未來很長時間內(nèi)，歐盟仍將深陷戰(zhàn)略困境，難以自拔，未來處境甚至可能更加艱難。特別是，美國對歐盟造成的傷害還會更大。美國正處于“后帝國時代”，對自身及世界均失去信心，為維護霸權(quán)地位，對盟友更多只是索取，而不是提供更多好處和公共產(chǎn)品，也就是說，作為美國盟友，犧牲的會更多、獲得的會更少。美國要求盟友歸隊，建立西方對華統(tǒng)一戰(zhàn)線，人為分割世界經(jīng)濟，形成冷戰(zhàn)式對立，這對于中國、歐盟甚至美國自身都是不利的。從目前發(fā)展趨勢來看，歐盟不論主觀上是否愿意，客觀上已在配合美國戰(zhàn)略，損害自己與中國、俄羅斯等關(guān)鍵國家關(guān)系，實際上損害的是自身利益。
在歐美雙邊關(guān)系中，美國自特朗普以來持續(xù)高漲的經(jīng)濟保護主義不僅針對中國，同樣也針對歐盟。拜登的“中產(chǎn)階級外交”實質(zhì)上就是“美國優(yōu)先”外交，是經(jīng)濟保護主義外交一個聽起來更文雅的說法，因為推行這一外交政策意味著要將全球包括歐洲在內(nèi)更多的產(chǎn)業(yè)鏈和就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到美國；拜登政府還持續(xù)強化“購買美國貨”條款，歐盟企業(yè)將受到更多的排斥。美國將努力維護本國數(shù)字企業(yè)在歐洲的壟斷地位，破壞歐洲的“數(shù)字主權(quán)”建設。當然，美國還將持續(xù)分化歐洲、控制歐洲以實現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標，包括利用立陶宛等國破壞歐盟對華以及對俄務實政策，利用中東歐、北歐國家破壞歐盟的戰(zhàn)略自主努力等等?？梢赃@樣認為，美國對歐洲的分化、控制政策使歐盟實現(xiàn)戰(zhàn)略自主極為困難。
歐盟大周邊形勢也可能更加惡化。非洲、中東大量年輕、希望逃避饑荒和戰(zhàn)亂、尋找機會的人將會想方設法進入歐洲，這是一個難以扭轉(zhuǎn)的大趨勢，恐怖組織、人口販賣集團、武器和毒品走私團伙毫無疑問也將會參與其中。阿富汗變局也很可能形成更大的亂局，成為恐怖分子、毒品走私分子的天堂。由于地理上遠離阿富汗，美國可以置身事外，但歐盟由于地理上的鄰近卻不能不擔心自身家園的安危，因為未來更多輪次和更大規(guī)模的難民潮和恐怖襲擊都有很大可能成為現(xiàn)實。
歐盟在全球地緣經(jīng)濟政治競爭加劇的壓力下，內(nèi)部種種根深蒂固的問題，如移民的融合問題、極右翼民粹主義問題、歐元區(qū)內(nèi)的南北分化問題以及東西價值觀矛盾等等，都不排除以激烈形式爆發(fā)的可能，歐盟未來可能面臨更大的生存危機。
歐盟對世界的認知及政策已經(jīng)出現(xiàn)方向性問題，或者說，歐盟對自身未來發(fā)展、對如何處理與世界的關(guān)系并無一個明晰的方向。其后果是，歐盟已越來越難以將自身命運牢牢掌握在自己的手中，歐盟的擔心，即自身將成為地緣政治的角逐場而非角逐者，很可能成為現(xiàn)實?！?/p>
