葛成華

（南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院，江蘇南京 211816）

當(dāng)前，環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)為了應(yīng)對(duì)眾多環(huán)境問題，需要及時(shí)制定各種行政措施。由于理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此沒有統(tǒng)一的概念，“行政措施”在日常運(yùn)用中顯得十分混亂。為此，需要在厘清行政措施概念的基礎(chǔ)上，分析環(huán)境行政措施實(shí)施過程中面臨的困境，并就此提出完善環(huán)境行政措施的對(duì)策建議。

1 環(huán)境行政措施的基本理論

作為環(huán)境管理的有效手段，環(huán)境行政措施的制定，需要厘清行政措施的概念，再結(jié)合具體環(huán)境問題進(jìn)行確定。

1.1 行政措施的概念

目前，學(xué)界對(duì)行政措施的理解主要有以下幾種：第一，按照傳統(tǒng)理論，行政措施即具體行政行為。第二，行政措施與行政行為基本相同，認(rèn)為行政措施既包括某些具體行政行為，也含有大量的抽象行政行為。第三，行政措施是指具有普遍約束力的抽象行政行為、規(guī)范性文件行為或者行政行為體系。第四，也有學(xué)者提出要區(qū)分規(guī)章、規(guī)范性文件和行政措施。

我國(guó)現(xiàn)行立法中，規(guī)定“行政措施”的主要方式有：（1）憲法?！稇椃ā芬?guī)定：國(guó)務(wù)院的職權(quán)包括“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”（第89 條第1 項(xiàng)）。（2）法律。其中，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使的職權(quán)包括“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”（第59 條第1 項(xiàng)）?！读⒎ǚā芬?guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)（第82 條第5 款）。

筆者認(rèn)為，行政措施是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府或其行政機(jī)構(gòu)在行政管理活動(dòng)中，依據(jù)行政管理法規(guī)對(duì)具體事件作出一般性規(guī)定的行為。

1.2 環(huán)境行政措施的法律屬性與作用

為保護(hù)、改善、調(diào)節(jié)人們的生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染，政府或環(huán)境行政機(jī)關(guān)制定一系列行政措施（后文稱其為環(huán)境行政措施），以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境合法有效的監(jiān)督管理。環(huán)境行政措施的法律屬性應(yīng)包括環(huán)境行政措施的成立、無效、廢止和撤銷。環(huán)境行政措施成立要件，即環(huán)境行政措施成立所必需的法律，法規(guī)要求的要件。環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行政措施，必須符合一般要件，才能發(fā)生法律效力。環(huán)境行政措施的無效是指環(huán)境行政措施不能發(fā)生與其內(nèi)容相當(dāng)?shù)姆尚Ч?。因?yàn)榄h(huán)境行政措施屬于行政行為的一種，因此同一般行政行為一樣，環(huán)境行政措施的廢止和撤銷后均無效力。但廢止前的環(huán)境行政措施有效，而撤銷則是該環(huán)境行政措施自始無效。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方采取處罰或其他行政行為時(shí)，在實(shí)踐應(yīng)用中往往存在執(zhí)行難的問題。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政措施是實(shí)施行政管理的有效手段，也是行政命令、行政決定以及與行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為的有效補(bǔ)充，具有預(yù)防、制止、保障和促進(jìn)等作用，它的時(shí)效性更強(qiáng)。

2 環(huán)境行政措施實(shí)施的現(xiàn)存問題

雖然目前環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)采取多種環(huán)境行政措施來解決面臨的各種環(huán)境問題，但是環(huán)境行政措施本身仍存問題需要解決。

2.1 制定主體與執(zhí)行主體同一

在環(huán)境行政管理的過程中，有權(quán)制定環(huán)境行政措施的行機(jī)關(guān)有很多。根據(jù)《立法法》的規(guī)定包括國(guó)務(wù)院及其各部委，省、自治區(qū)、直轄市和縣級(jí)人民政府等。按此規(guī)定，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)起草規(guī)定臨時(shí)性行政措施的環(huán)境規(guī)章和規(guī)范性文件，但是在此過程中往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和協(xié)商程序，會(huì)帶有利己主義痕跡。環(huán)境行政措施也往往淪為環(huán)境部門的利益保護(hù)工具。而且在整個(gè)制定到實(shí)施的過程中，有很大的自主性和靈活性，行政機(jī)關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)。

2.2 司法審查缺位

環(huán)境行政措施一般都是通過規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來的。對(duì)環(huán)境行政措施進(jìn)行司法審查，實(shí)質(zhì)上還是對(duì)其載體進(jìn)行審查，而現(xiàn)有法律對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件司法審查的規(guī)定是缺位的。環(huán)境規(guī)章以下規(guī)范性文件的司法審查相關(guān)制度明顯存在一些缺陷，一方面是受案范圍。《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審查具體行政案件時(shí)參照規(guī)章，表明了審判機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章具有間接審查權(quán)。環(huán)境行政規(guī)章以下規(guī)范性文件屬于一種抽象行政行為，不能成為行政訴訟的受案范圍，不能直接提起行政訴訟，但卻可以作為司法審查的對(duì)象。因而，建立對(duì)環(huán)境行政規(guī)章以下規(guī)范性文件的司法審查制度就顯得尤其重要。

另一方面，司法審查機(jī)關(guān)的組織體制也存在明顯的不足。如果要將環(huán)境行政規(guī)章以下規(guī)范性文件納入到司法審查受案范圍之內(nèi)，則明顯對(duì)司法機(jī)關(guān)提出了更高的要求，它不僅要求審判機(jī)關(guān)掌握好審判權(quán)與行政權(quán)的界限，還要求其必須完全中立地對(duì)此類案件進(jìn)行審判。環(huán)境行政措施的做出是否合理、是否緊急、是否符合比例原則，都是行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)的行使。審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的行使?？陀^來說，法律雖然對(duì)審判機(jī)關(guān)審理行政案件作出明確規(guī)定，明確需要獨(dú)立行使行政審判權(quán)，但是在真正審判全程中卻經(jīng)常受到客觀環(huán)境的限制和影響，往往也會(huì)影響審判的公正性。

2.3 監(jiān)督機(jī)制存在缺陷

同司法審查一樣，對(duì)環(huán)境行政措施的監(jiān)督，主要是對(duì)規(guī)定環(huán)境行政措施的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。從人大監(jiān)督角度來看，行政主體作出環(huán)境行政措施，需要監(jiān)督，否則行政主體合法、合理地制定與實(shí)施環(huán)境行政措施就很難得到有效保障。按照《憲法》等法律規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。另外，還規(guī)定相關(guān)備案審查制度。但是對(duì)于備案以后的具體審查工作卻缺乏法律程序，所以往往并沒有取得實(shí)際的效果，只是停留在工作層面象征性地看一看。這種沒有相應(yīng)的監(jiān)督程序予以保障的監(jiān)督是有名無實(shí)的，監(jiān)督效果也很難得到充分的發(fā)揮。

從行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來看，監(jiān)督想要取得直接成效，應(yīng)當(dāng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立監(jiān)督機(jī)制?！稇椃ā贰兜胤浇M織法》規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令；其他縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府也具有相應(yīng)的權(quán)力。雖然在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了備案審查科室，但是由于政府對(duì)其人員配置和職能設(shè)置上的忽視，使得備案審查并未很好的落實(shí)。近年來，國(guó)務(wù)院多次組織對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范性文件的清理，也發(fā)現(xiàn)也不少問題，及時(shí)予以解決。而具體到環(huán)境領(lǐng)域，很多看似完備的制度在實(shí)際監(jiān)督過程中效果并不如想象的那么明顯。存在這類現(xiàn)象的主要原因在于，這些監(jiān)督方式相對(duì)單一，局限于機(jī)關(guān)之間、職能部門內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督過程中缺少有效的程序規(guī)則，因而這類監(jiān)督就顯得剛性不足。

3 環(huán)境行政措施的完善路徑

在厘清環(huán)境行政措施的基本理論和梳理了其存在的問題，筆者認(rèn)為環(huán)境行政措施可以從以下幾個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行規(guī)制：

3.1 確立主體分離原則

目前我國(guó)行政法實(shí)踐的格局是環(huán)境行政措施的制定主體和實(shí)行主體沒有分離，基本二者是合一的。為了限制行政權(quán)和保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益，應(yīng)當(dāng)確定制定環(huán)境行政措施與執(zhí)行環(huán)境行政措施主體分離原則，同時(shí)明確有權(quán)規(guī)定環(huán)境行政措施的主體的類型及層級(jí)。環(huán)境行政主體享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義使行政國(guó)家環(huán)境管理權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。目前，實(shí)施環(huán)境行政措施的行為主體已涉及到包括森林、土地、漁業(yè)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，覆蓋范圍很廣泛。同時(shí)，制定環(huán)境行政措施主體規(guī)定的范圍也在不斷的擴(kuò)大,造成了行為主體較為龐大。環(huán)境行政主體不僅擁有執(zhí)法權(quán)還有立法權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力過于龐大，容易出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境法治建設(shè)較為混亂的局面。要改變這樣的局面，環(huán)境行政措施的制定主體與實(shí)施主體需要有效的分離，避免交差。從原則上講，應(yīng)該設(shè)立制定主體和執(zhí)行主體相分離原則，盡最大可能分離，這樣才能真正保護(hù)權(quán)利相對(duì)人的合法權(quán)益。但是也不能絕對(duì)分離，會(huì)影響環(huán)境行政措施的效率。

3.2 完善司法審查制度

公民、法人和其他組織司法救濟(jì)程度受司法審查的范圍制約，也受司法權(quán)對(duì)行政監(jiān)督制約的影響。司法審查范圍的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)和法院之間權(quán)力與責(zé)任的分配。從某種意義上說，行政機(jī)關(guān)與法院決定權(quán)力和責(zé)任的分配就是指行政機(jī)關(guān)作出哪些決定，法院作出哪些決定，分配的結(jié)果將會(huì)影響到行政活動(dòng)的效率和公民權(quán)益的保護(hù)。作為行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系界限和標(biāo)準(zhǔn)的司法審查范圍應(yīng)當(dāng)寬窄相宜，不宜偏頗。所以，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的國(guó)情以及法治發(fā)展的現(xiàn)狀，有步驟的逐步推進(jìn)對(duì)環(huán)境行政措施的司法審查制度，不宜操之過急。

（1）賦予審判機(jī)關(guān)獨(dú)立審查權(quán)。目前，我國(guó)對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件的監(jiān)督相對(duì)零散，很多僅局限于黨紀(jì)黨規(guī)或黨內(nèi)監(jiān)察，而法律層面的監(jiān)督目前空白。而規(guī)章以下的規(guī)范性文件明顯具有數(shù)量較多、制定過程不嚴(yán)謹(jǐn)、與行政相對(duì)人的利害關(guān)系最為密切等特點(diǎn)，因此，這些才最需要，也是公眾最期待監(jiān)督的部分。從這個(gè)角度來說，更應(yīng)該盡快把這些規(guī)范性文件納入到司法審查的受案范圍之內(nèi)。

（2）進(jìn)一步擴(kuò)大司法審查受案范圍。應(yīng)將制定環(huán)境行政措施的規(guī)章納入到司法審查受案范圍。在目前法治實(shí)踐中，人民法院的受案范圍不包括規(guī)章和具有約束力的決定、命令。但同時(shí)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院可以參照規(guī)章審理行政案件。相當(dāng)于賦予審判機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章的間接審查權(quán)。既然如此，明確將規(guī)章納入到我國(guó)的司法審查受案范圍之內(nèi)，才能體現(xiàn)我國(guó)司法審查制度的完整性。

（3）可嘗試設(shè)立專門的行政法院。因?yàn)楫?dāng)前國(guó)情下，行政機(jī)關(guān)仍然掌握司法機(jī)關(guān)的財(cái)政大權(quán)。在這一現(xiàn)狀下，想讓司法機(jī)關(guān)中立、公正地對(duì)行政主體所作出的環(huán)境行政措施進(jìn)行審查，是極其困難的。從這一角度分析，筆者認(rèn)為可以嘗試設(shè)立專門的行政法院來保障行政系統(tǒng)高效運(yùn)行，同時(shí)也可以減少地方黨政部門對(duì)環(huán)境行政措施案件審理的干擾，以利于審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、有效地對(duì)環(huán)境行政措施行使司法審查權(quán)。

3.3 構(gòu)建多元化監(jiān)督格局

3.3.1 加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政措施的監(jiān)督主要針對(duì)規(guī)定環(huán)境行政措施的規(guī)范性文件合憲性、合法性的監(jiān)督。根據(jù)《憲法》《地方組織法》《人大監(jiān)督法》的規(guī)定，可以看出，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)政府及環(huán)保部門的環(huán)境行政措施實(shí)施監(jiān)督顯得尤為重要。目前存在的問題是沒有完善的監(jiān)督程序規(guī)則以利于實(shí)際操作，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)備案之后的審查工作進(jìn)行具體的規(guī)定，如審查的期限，審查的內(nèi)容等?？梢哉f，備案審查是一種例行審查，也是一種主動(dòng)審查，在實(shí)際操作中起到一定的作用。

3.3.2 加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式更為直接有效。首先是因?yàn)樯霞?jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境管理這一領(lǐng)域尤其熟悉，更具有專業(yè)性，對(duì)于環(huán)境行政措施的合法合理性鑒別更加容易，因此自上而下的內(nèi)部監(jiān)控便更加有力。其次，對(duì)自身違法的環(huán)境行政措施監(jiān)督的糾正，對(duì)樹立行政機(jī)關(guān)的公正形象也很重要。最后，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可設(shè)立專門的備案審查委員會(huì)，對(duì)規(guī)定環(huán)境行政措施的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

3.3.3 加強(qiáng)社會(huì)化監(jiān)督

社會(huì)化監(jiān)督是對(duì)環(huán)境行政措施更為直接和有效的監(jiān)督手段。目前，環(huán)保部門都十分重視政務(wù)公開，將所作出的各類環(huán)保行政行為在一定范圍內(nèi)公開，接受群眾監(jiān)督，這是一種有效的手段，體現(xiàn)的是陽光行政。在現(xiàn)下微媒體時(shí)代，將環(huán)境行政措施主動(dòng)公開，是保障公眾知情權(quán)、取得公眾認(rèn)可和滿意的有效手段，也是防止違法環(huán)境行政措施的有力武器。如某地環(huán)保部門欲對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)開展挖除非法埋設(shè)管道的“清管行動(dòng)”，在采取行政措施前，即邀請(qǐng)人大代表、公眾開展聽證會(huì)，這既讓公眾參與監(jiān)督，也有效消除公眾對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的懷疑。這是一種變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)接受監(jiān)督的方式，值得借鑒。

4 結(jié)語

綠水青山就是金山銀山。環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境資源是寶貴的公共資源，涉及公共利益。環(huán)境行政措施是對(duì)環(huán)境資源的利用與保護(hù)，同時(shí)可以使環(huán)境行政主體更為方便、靈活地對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管和治理。只有在法律上確定其地位，有健全的司法審查制度和完善的監(jiān)督機(jī)制，在日常行政管理實(shí)施中才能取得較好的法律效果與社會(huì)效果，環(huán)境行政措施也才能得到公眾的認(rèn)可與滿意，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力才能得到有效提升。

注釋

(1)《中華人民共和國(guó)憲法》第3 條第3 款規(guī)定：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。第67 條規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第44 條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第29 條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。