田 舒

（北京化工大學 文法學院，北京 100029）

一、緣起：政府介入是落實“三社聯(lián)動”的關鍵要素

全面推進社會治理創(chuàng)新，是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、加強中國特色社會主義建設的重要保證。社區(qū)是社會治理的基本單元，社區(qū)治理創(chuàng)新是基層社會治理創(chuàng)新的重中之重與核心環(huán)節(jié)。作為社區(qū)治理創(chuàng)新成果之一的“三社聯(lián)動”，指的是社區(qū)、社會組織和社會工作者之間通過緊密聯(lián)合，在有效互動中實現(xiàn)功能互補，促進基層社會治理健康有序發(fā)展。其具體表現(xiàn)是：以政府購買服務為活動牽頭、以社區(qū)為互動平臺、以社會組織為行動載體、以社會工作者為機動骨干、以滿足社區(qū)居民需求為目標導向，通過社會組織將外部資源與社會力量引入社會治理體系，通過社會工作提供針對性的專業(yè)化服務，通過社區(qū)層面化解各類基層矛盾，在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)多元化的公共服務供給方式，既實現(xiàn)了社會服務的有效供給，又發(fā)展出了社會動員的全新機制?！叭缏?lián)動”不只是多方主體之間的簡單聯(lián)合與互動，還是在政府作為相應的監(jiān)管者和保障者的前提之下，社區(qū)成員借由社區(qū)自組織以及其他社會組織的多種途徑和形式對基層公共事務治理進行充分有序參與，由專業(yè)的社會工作隊伍對社區(qū)成員的服務需求加以精準定位并以此來提供針對性的服務。可見，“三社聯(lián)動”是在政府的介入之下得以充分運作的。所謂“政府介入”，以往多用于描述政府對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展策略，強調(diào)政府引導的發(fā)展模式，后也用于描述政府對社會治理施加的理念影響和行動干預。無論何種闡述，其共同點都是政府以關鍵角色參與其中并發(fā)揮重要功能，突出政府的主導作用。顯然，政府在“三社聯(lián)動”中是一個獨特的存在。從身份性質(zhì)上來看，它和社區(qū)、社會組織和社會工作完全不同；從功能形式上來看，它與直接參與提供公共服務的社會主體也有所差異。但若從構成“三社聯(lián)動”的各方主體及其之間的相互作用關系來看，實踐中的“三社聯(lián)動”大多以政府向社會組織購買服務作為依托環(huán)節(jié)，而社區(qū)往往又擔負著基層行政工作事務的日常執(zhí)行者角色，因此政府的介入是現(xiàn)實的必然。那么，政府在“三社聯(lián)動”中主要發(fā)揮了何種作用，產(chǎn)生“政府介入”的原因究竟為何？

一些學者對于政府與“三社聯(lián)動”的關系、政府在“三社聯(lián)動”中的作用等問題進行了探討。閆學芬和韓健民（2016）認為“三社聯(lián)動”的作用發(fā)揮與服務型政府建設有密切聯(lián)系，服務型政府的價值理念對改進和優(yōu)化“三社聯(lián)動”模式具有重要作用；劉璇（2018）從具體案例入手對“三社聯(lián)動”中的政府職能進行了論述，指出應進一步優(yōu)化政府職能和厘清政社關系邊界；曹海軍和薛喆（2018）分析了“三社聯(lián)動”中政府購買服務的三階段運作模式；葉智堅和李晟暉（2018）認為以政府購買社會組織服務為抓手的“三社聯(lián)動”是夯實社區(qū)建設、有效推動政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)基層自治能力和社會活力的重要機制。但以上論述均未對政府在“三社聯(lián)動”中發(fā)揮作用的形式進行具體分析，也未深入討論造成“政府介入”這一現(xiàn)狀的內(nèi)在邏輯。李精華和趙珊珊（2016）認為政府不能算作是“三社聯(lián)動”的參與主體，只是一個重要的外部發(fā)展動力，但因為政府不可能永久性地提供這種動力，必然要靠增強社會自身活力才能真正推動整個社會治理系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。這種觀點固然肯定了政府作為一種重要驅(qū)動力對激發(fā)社會自主性的價值所在，然而卻忽略了當前政社關系對于“三社聯(lián)動”運作過程施加的固有限制，也低估了政府角色和職能對“三社聯(lián)動”運作效果的影響。當前我國各地社會治理水平發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為突出，一些地區(qū)尚未構建起系統(tǒng)、完善的基層社會治理體系，社會組織和社會工作者參與社區(qū)公共服務仍然處于較低的水平，作用發(fā)揮也較有限。有些地區(qū)盡管已經(jīng)在“三社聯(lián)動”引導下取得了一定的進展，然而很多時候還要依賴政府的政策扶持和資源調(diào)撥才能實現(xiàn)基層社會治理有效運作?？梢?，政府介入“三社聯(lián)動”是必要的。這種適度的介入以政府職能履行為依托，為社區(qū)、社會組織和社會工作者提供了成長所需的必要保障，并經(jīng)由黨建領導實現(xiàn)社會力量的有序發(fā)展，但若介入不當，則可能會導致政府包攬過界，并在一定程度上削弱社會力量的積極性。

黨的十九大提出“要打造共建共治共享的社會治理格局”，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，這從理論政策層面肯定了社會力量發(fā)展對于社會治理創(chuàng)新的重大意義，也將“三社聯(lián)動”模式對社區(qū)治理的價值提升到了一個新的高度。而服務型政府的理念是堅持以社會為本位，在市場經(jīng)濟條件下與政治實踐中建立健全社會的自主運行機制，通過擴大社會自治范圍最終實現(xiàn)社會治理，要求政府摒棄原有的管制定位和機械化的體制設計，改變單一的政府中心化格局。黨的十九大在強調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”“深化簡政放權”和“創(chuàng)新監(jiān)管方式”的同時，提出要“增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”；黨的十九屆四中全會也提出要“提高行政效能”“建設人民滿意的服務型政府”，指出調(diào)整優(yōu)化政府機構職能的必要性。這意味著政府原有的行政模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，“管理行政”正趨向于演變?yōu)椤胺招姓?。準確把握政府在社會治理格局中的角色和職能定位，是全面推進社會治理創(chuàng)新的保證。在推進多元主體參與社會共治、努力建設服務型政府的背景下，政府需要精準定位自身在社會治理中的角色、明確自身介入“三社聯(lián)動”的意義所在，才能更好地履行職能，促進“三社聯(lián)動”的發(fā)展，進而構建良好的政府與社會關系，實現(xiàn)和諧有序的社會治理格局。因此，有必要對“三社聯(lián)動”中的政府介入進行更多探討。

二、形式：政府介入“三社聯(lián)動”的外在表現(xiàn)與內(nèi)在動力

作為“三社聯(lián)動”的重要創(chuàng)建者和關鍵參與者，政府介入“三社聯(lián)動”的形式既有外在表現(xiàn)，又有內(nèi)在動力。外在表現(xiàn)為政府向“三社”提供包括資源保障和政策幫扶等多種支持措施，內(nèi)在動力是依托“黨委領導、政府負責”的社會治理機制，在黨建引領下政府有效整合社會力量，共同實現(xiàn)有序參與式多元治理，從而建構起一種互補、穩(wěn)固、和諧的政社關系。

（一）外在表現(xiàn)：資源保障，政策幫扶

一般而言，政府向社會組織購買服務的行為構成了“三社聯(lián)動”的初始驅(qū)動力。2013年國務院頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2014年財政部聯(lián)合民政部出臺《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》，中央和地方陸續(xù)頒布一批對政府購買社會服務的指導和規(guī)范文件，開啟了新形勢下社會組織參與政府購買服務的實踐。北京、上海、廣東、四川等地結合基層的社會需求，制定了具有本地特色的政府購買服務的相關政策，在制度和資源層面對社會組織參與政府購買服務進行鼓勵和支持。“三社聯(lián)動”正是以政府購買服務為先導，借由政府購買公共服務這一途徑串聯(lián)起了社區(qū)、社會組織和社會工作者等多方主體。在政府向社會組織購買公共服務的過程中，政府作為關鍵的“管理角色”，擔負著制定相關法規(guī)、實現(xiàn)政策目標等職責，同時以公共財政資金幫助社會組織開展服務項目、提升服務能力，直接促進了社會組織的發(fā)展?？梢姡慕槿胧且环N必然，若缺失政府的作用，“三社聯(lián)動”是很難在全國各地基層社區(qū)治理中蓬勃發(fā)展起來的。

“三社聯(lián)動”在社區(qū)治理實踐中可以表現(xiàn)為多種形式，社區(qū)公共服務的供給需要社會組織和專業(yè)社工參與，社會組織的培育發(fā)展需要外部社會組織支持和專業(yè)社工介入等，這些都少不了“三社”中任何一方的在場。然而，無論何種形式，政府的介入總是必不可少。例如，北京市朝陽區(qū)A街道近幾年來依托“北京市社會建設專項資金支持項目”，在街道積極探索“社區(qū)創(chuàng)享計劃”，通過S社會工作事務所的專業(yè)社工引導社區(qū)居民以小組團隊形式確定社區(qū)問題提案并付諸行動?！皠?chuàng)享計劃”充分發(fā)揮了社會組織的專業(yè)性，使得社區(qū)環(huán)境、居民精神面貌等都朝著更好的方向轉(zhuǎn)變，是有效落實“三社聯(lián)動”的典型。然而無論是社區(qū)工作者還是社會組織工作人員，都認為街道（政府）自上而下的推動是關鍵，“（項目的）源頭還是政府”。又如，在江蘇省常州市新北區(qū)，政府購買公共服務是當?shù)鼗鶎印叭缏?lián)動”最直接的動力來源，很多情況下都是政府把購買服務的意向轉(zhuǎn)化為具體工作任務分配到社區(qū)，社區(qū)作為信息共享平臺進行匯總，引入符合條件的社會組織，社會組織以專業(yè)化社會工作提供服務來獲得政府的財政資金支持。正如當?shù)孛裾块T的工作人員所講，“要是沒有政府牽頭的話，社區(qū)想要做點事還是不太容易”，“社區(qū)活動經(jīng)費基本都是上級政府撥付，如果少了這些錢，社區(qū)工作肯定不好開展”?？梢娬凇叭缏?lián)動”實踐當中的影響力依然較大，政府發(fā)揮的功能往往超越了基本保障的范疇。因此，對于“三社聯(lián)動”的實際運作，政府的支持在某種程度上幾乎是不可替代的。

（二）內(nèi)在動力：黨委領導，政府負責

政府對“三社聯(lián)動”的直接支持，是黨建引領社會治理的“外在表現(xiàn)”，其本質(zhì)是政府在黨的領導下推進社會治理。黨作為國家政權結構的核心，通過黨政緊密結合，實現(xiàn)國家系統(tǒng)的有效運行。從制度層面而言，黨的領導地位體現(xiàn)在一系列有關社會治理的大政方針當中。如黨的十九屆四中全會在堅持和完善社會治理制度的論述中強調(diào)“黨委領導、政府負責”，以及提出進一步加強和改進基層社區(qū)和社會組織黨建工作的要求。以黨政分工推進社會治理，既是基于對當前政社關系的精準定位與認知，也包含了黨的領導在社會治理中的作用與方式。政府是社會治理格局中不可或缺的主體，其主導地位必然會長期穩(wěn)定。執(zhí)政黨則是這一長效機制的締造者和維護者，以全面領導來保證社會治理格局的整體穩(wěn)定性。從具體途徑而言，則是通過加強基層社區(qū)和社會組織的黨建工作，由黨組織全方位領導社區(qū)治理工作，牽頭開展社區(qū)治理實踐。行政部門對社區(qū)和社會組織在工作上實行必要的指導，從而成為“三社聯(lián)動”的關鍵角色。實踐證明，通過街道黨工委等機構來領導社區(qū)黨組織和社會組織中的黨組織，開展黨建工作，將“黨委領導、政府負責”融入并有效貫穿于社區(qū)和社會組織的日常管理，能夠保證社區(qū)和社會組織的發(fā)展方向正確、發(fā)展勢態(tài)良好，有利于減少潛在的不穩(wěn)定因素。2018年12月，北京首家社會組織黨建服務中心成立，該機構由北京市社工服務機構第一聯(lián)合黨委等部門聯(lián)合發(fā)起，在北京市行業(yè)協(xié)會商會綜合黨委指導下，積極探索社會組織黨建工作模式，力求在加強社會組織培育孵化、培育社會組織黨建人才隊伍、提高社會組織規(guī)范化建設水平和服務質(zhì)量、充分發(fā)揮社會組織服務與凝聚群眾作用等方面有所建樹。社會組織黨建工作作為黨加強對社會治理領導的關鍵環(huán)節(jié)，正在受到越來越多的關注。

無疑，不論是社區(qū)治理的日常工作、社會組織的運行監(jiān)督，還是社會工作者人才隊伍的發(fā)展壯大，都需要黨建引領。值得注意的是，黨建引領不僅在思想政治層面、政策方針層面凸顯影響，更在各類治理實踐中積極發(fā)揮核心凝聚力，實打?qū)嵉貐⑴c其中，以實際行動支持社會力量發(fā)展，成為一切治理工作的“帶頭人”。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》強調(diào)“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”，“完善黨建引領的社會參與制度”。因此“三社聯(lián)動”的運作全程，都有黨政體制機制的作用發(fā)揮，是社會治理創(chuàng)新理念充分醞釀之后的積極實踐。正如北京市朝陽區(qū)A街道某社區(qū)黨組織書記（兼居委會主任）所述：“黨委是把握方向、把握大局的，在黨委的領導下，才能促進各方面工作更好發(fā)展。居委會主要是推動各方面工作的進行，再把社工、社會組織這些資源利用好，工作肯定能無往而不利。”可見，“黨委領導、政府負責”是政府介入“三社聯(lián)動”的內(nèi)在動力，黨委領導行政部門，行政部門執(zhí)行黨委的決定，使得政府行政管理職能和基層黨建工作緊密合一，促進政府職能有效融入“三社聯(lián)動”之中。

（三）政府介入的重要意義：整合社會力量，厘清政府職能

由前所述，政府在黨的領導下通過對社區(qū)治理創(chuàng)新、社會組織建設和社會工作發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)進行方向引導和培育扶持，在社區(qū)、社會組織和社會工作發(fā)展的政策保障、資源供給和互動網(wǎng)絡構建等方面予以充分幫扶，并在此基礎之上進一步挖掘社會力量的自主性，進而使得社會力量在國家法治的規(guī)范框架之內(nèi)進行有序整合，以保證社會治理體系在健康有序的環(huán)境之中不斷煥發(fā)新的生機。黨的領導使得政府在社會治理創(chuàng)新的大方向上按照“黨委領導、政府負責”的原則開展工作，保持目標一致、理念一致和行動一致，這是理解“三社聯(lián)動”的出發(fā)點，也是當前政府與社會關系的要義所在。當前政府與社會的關系正在由原有的封閉一體結構中的單向制約關系向開放多元結構中的合作互動關系轉(zhuǎn)化，政府角色亦由原本的管理型政府逐漸向服務型政府轉(zhuǎn)變，這是社會治理格局中的獨特存在。這種關系既是轉(zhuǎn)型期社會治理創(chuàng)新的立足之本，更是深入理解當前基層社會治理創(chuàng)新實踐的重要前提。

總而言之，政府的必要介入使社會力量得到了有效規(guī)范與良性發(fā)展。以政府引導為行動前提，以社會協(xié)同為行動基礎，形成了一套有方向、有規(guī)則、有邏輯的社會治理框架，從而實現(xiàn)了對基層社會治理中各方要素的有機整合。這種介入形態(tài)突出反映了政府與社會組織之間在資源占有和制約關系層面的差異，也表明了全面推進社會治理創(chuàng)新過程中精準界定政府職能邊界、加強培育社會自主程度的重要性。

三、原因：政府介入是緣于歷史積淀、發(fā)展矛盾與體制特征

政府以關鍵角色介入“三社聯(lián)動”的必要性，溯其根源，在于改革開放的歷史積淀推動政府角色轉(zhuǎn)變，社會治理發(fā)展需求與社會自主性缺失的矛盾，以及黨建工作開展等多方因素。

（一）歷史積淀：管理行政向服務行政轉(zhuǎn)變是政府改革的必然

改革開放以來，我國的政治、經(jīng)濟、社會和文化等都取得了巨大成就，而這些進步都和行政體制改革有著極為密切的聯(lián)系。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，依托原有行政體制所構建起來的單位制社會體系也逐步瓦解，這一高度組織化、集中化的管理模式因不再符合基層社會管理需要而退出了歷史舞臺。伴隨著單位制社會關系的緩慢消亡和大量單位組織的解體，基層社會同步地進行著分化與轉(zhuǎn)型，而社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生和積累了相當多的社會矛盾與社會問題需要處理，亟待構建一套新的協(xié)調(diào)利益關系方式和化解社會矛盾的新機制來推動社會整合、促進社會發(fā)展。與此同時，治理理論在全球逐步興起并成為公共管理領域?qū)W術話語的主流，其倡導多元主體合作協(xié)商共治公共事務的理念，對政府在新時期的應然職能提出了新的要求。如果說此前的政府職能更多側重于“管理”、政府主要是扮演“掌舵者”的角色，那么新時期政府的職能則是由“管理”向著“服務”的方向不斷推進，政府不僅僅是“掌舵者”，更是“服務者”。加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，加強社會合作治理、推行社區(qū)建設和發(fā)展社會組織，是管理行政向服務行政轉(zhuǎn)變的重要標志，也反映了我國努力建設服務型政府的堅定決心。因此政府不再以全盤包攬的方式去管理社會，而是通過推進社區(qū)建設和發(fā)展社會組織、引入專業(yè)化社會工作人才隊伍，以“三社聯(lián)動”進行社會自主性培育，從而建構起一套能夠在新形勢下有效整合社會和化解矛盾的社會治理體制機制。這是當前政府進行一系列改革措施和創(chuàng)新實踐的目標，也可以說是一種歷史的必然。

（二）發(fā)展矛盾：當前社會轉(zhuǎn)型期的治理新需求與社會自主性缺失

盡管新時期我國基層社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展需要通過社會治理來彌補單位制社會關系的消亡所留下的空缺地帶，承接其缺失的功能，然而目前多元主體參與社會治理的格局尚未完全形成，更毋論充分發(fā)揮作用。現(xiàn)代意義上的治理理論大多來源于西方國家的社會治理經(jīng)驗總結，而將西方社會治理學術話語應用于中國本土實踐的過程中往往會存在理論與現(xiàn)實的偏差。只有我們更多地依靠中國特色治理實踐來進行驗證和糾錯，才能夠形成真正具有指導意義的中國特色治理理論。為了更好地創(chuàng)新基層社會治理體制機制實踐、構建中國特色治理理論、完善多元主體參與社會治理格局和實現(xiàn)建設服務型政府目標，就必須對當前的政社關系進行精準認知。一方面，雖然單位制社會關系的瓦解改變了高度集中化的社會治理的體制基礎，但是原有的“強國家—弱社會”模式并未因此而徹底消解，社會只是和政府之間存在有限的分離而并非脫離，這就為政府對社會施加影響和發(fā)揮效用提供了聯(lián)結紐帶；另一方面，基層社會治理需要完成應對矛盾訴求和維護和諧穩(wěn)定的諸多任務，面臨著巨大的壓力，而其擁有相應資源卻較為缺乏，解決問題的能力也相對有限，因此實際上無法全然脫離政府的必要扶持，這又為政府在某種程度上介入社會治理空間創(chuàng)造了條件。故此，國家民政部門大力推行社區(qū)建設、鼓勵和促進社會組織蓬勃發(fā)展，使其承接了原有單位組織的很多功能、成為新的國家治理單元，從而為回應基層意見訴求、化解基層問題矛盾和協(xié)調(diào)基層利益關系開辟了一條行之有效的路徑。“三社聯(lián)動”和其他很多探索成果在一定程度上是自上而下推行基層社會治理創(chuàng)新實踐的產(chǎn)物，而這些積極的社會動員無一不是由政府發(fā)起和倡導實行的?？梢?，正是由于當前社會力量的自主性相對薄弱，才使得多元主體參與社會治理的格局形成不可能一蹴而就，而是需要政府力量的扶持。社會治理要在政府主導和保障下才能得到穩(wěn)步有序的長遠發(fā)展，這正是我國當前社會治理的特殊性表現(xiàn)，這一現(xiàn)狀也可能長期存在。

（三）體制特征：黨的領導是推進社會治理創(chuàng)新的中樞系統(tǒng)

單位制社會關系的瓦解不僅標志著政府對社會的管理體制和方式發(fā)生了變化，也代表著原有行政體制的自我轉(zhuǎn)型。如何在全球化背景下和在推進中國特色社會主義建設實踐中持續(xù)探索中國社會治理創(chuàng)新之路，成為我國社會治理急需應對的重大議題之一。改革開放以來進行的若干次行政體制改革，是將政府的職責定位不斷深入明晰、職能行使方式進行逐步轉(zhuǎn)變的一個連續(xù)進程，而這些舉措背后無一不是黨的重要會議決定的精神蘊含。黨在社會治理中的核心領導地位與黨在國家中的領導地位是一脈相承的，有關社會治理領域的思想也同樣在黨的決議當中體現(xiàn)：黨的十七大提出健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局；黨的十八大指出加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制；黨的十八屆三中全會提出“改進社會治理方式”，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與”“激發(fā)社會組織活力”；黨的十九大提出了完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制；黨的十九屆四中全會提出要完善“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。無論社會治理戰(zhàn)略如何深化，黨的領導都作為推進社會治理創(chuàng)新的中樞系統(tǒng)貫穿始終。黨和政府在社會治理中的角色協(xié)同、內(nèi)涵合一，使得“黨委領導”與“政府負責”相得益彰。在“三社聯(lián)動”運作過程中，通過黨的領導，政府對社區(qū)、社會組織和社會工作進行引導和保障，街道以基層黨建工作的形式介入社會治理運作，實現(xiàn)了對社會組織的間接制約，其目的是扶持和培育社會力量經(jīng)歷必要的過渡發(fā)展期，最終實現(xiàn)有序的自主自治。只有深入理解黨的領導在社會治理中的特定意義，才能把握政府角色在“三社聯(lián)動”中的實質(zhì)內(nèi)涵，明確基層社會治理的發(fā)展方向。

四、限制：政府介入“三社聯(lián)動”的程度和范圍需要把握

由前所述，強調(diào)政府在社會治理中的重要角色，明確當前基層社會治理創(chuàng)新離不開政府的支持和規(guī)范，是進一步試點和推廣“三社聯(lián)動”的必備前提。自民政部、財政部提出按照“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐、項目運作”的思路探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務管理機制以來，“三社聯(lián)動”便開始成為很多地區(qū)開展社會治理創(chuàng)新實踐所選擇的主要路徑。然而由于各地區(qū)的社會組織和社會工作發(fā)展水平不均衡，在實踐中發(fā)展出幾種不同的運作模式：社會組織委托型、社會工作機構服務型、項目指導型和社區(qū)內(nèi)部發(fā)展型等，同時按照由前到后的順序排列，采用該種類型運作模式的社會組織的社會工作發(fā)展水平也逐次降低。但無論是哪一種運作類型，政府介入都是必然的，只是作用方式和程度范圍有所差異。因此，如何讓政府發(fā)揮優(yōu)勢，在有限范圍內(nèi)通過政府介入，有層次、有步驟、有特色地進行“三社聯(lián)動”的創(chuàng)新，培育社會力量的自主性，為“三社聯(lián)動”帶來積極效能，是今后一段時期內(nèi)有待解決的突出問題。

（一）社會力量發(fā)育水平影響政府介入程度

政府并非對所有的“三社聯(lián)動”都要采取同等水平的措施進行扶持和監(jiān)督。對于不同地區(qū)的社會組織和社會工作發(fā)展水平存在差異這一現(xiàn)狀，若機械照搬其他地區(qū)“三社聯(lián)動”運作的成熟經(jīng)驗，很容易出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象。要根據(jù)本地區(qū)的基層社會組織發(fā)展情況，確定政府對其進行培育和保障的具體方式。對于社會組織和社會工作發(fā)展程度較低、社區(qū)治理模式仍然受傳統(tǒng)行政因素干擾較大的地區(qū)，政府介入程度要稍高一些，先由政府牽頭，在資金、人員和項目等方面進行全方位的幫扶，使之初步完成自主能力建設，形成一個基本的社區(qū)自治環(huán)境，而非不加區(qū)分地“一刀切”式盲目推行某種“創(chuàng)新模式”。對于社會組織和社區(qū)工作發(fā)展態(tài)勢較好、已經(jīng)具備一定的社區(qū)自治環(huán)境和條件的地區(qū)，政府介入程度就應相對低些，依據(jù)實際情況，有所側重地進行發(fā)展引導和提供保障，重點關注那些明顯存在的薄弱環(huán)節(jié)，并予以針對性的彌補，讓社會組織自主發(fā)展空間更寬廣。例如，江蘇省的社會組織總體發(fā)展水平在全國處于較為領先地位，社會組織整體數(shù)量也一直穩(wěn)步增長，但隨之而來的是江蘇省各地對社會組織的監(jiān)督管理也在增強，對社會組織的登記審批也相對更為謹慎、嚴格。這說明政府并非僅僅在意社會組織數(shù)量的增加，而是更注重社會組織質(zhì)量的提高，希望通過充分發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的調(diào)節(jié)機制，使得該地區(qū)社會組織實現(xiàn)更為健康有序的良性發(fā)展。新北區(qū)是常州市社會治理創(chuàng)新實踐工作走在前列的地區(qū)之一，然而該區(qū)相關工作負責人認為，資金和人才是制約社會組織和社區(qū)發(fā)展的兩大關鍵因素，目前都相對緊缺。與兼職為主、門檻較低、流動性強的志愿服務不同，社會工作要求更為專業(yè)的知識水平、更加嚴格的素質(zhì)要求以及長期穩(wěn)定的工作狀態(tài)。如果缺乏資金，就很難吸引這類高素質(zhì)人才到社會組織當中工作，更難以保證社會組織的生存與發(fā)展。因此，如何從政策引導方面進行協(xié)助和推動，促使社會力量進行自身修正和完善，是政府面臨的重要課題。

（二）角色定位與職能邊界制約政府介入范圍

政府介入對于促進社會力量的初步發(fā)育起到了“扶上馬”的作用，但“扶上馬”之后還要“送一程”，以保證社會自主性發(fā)育是在規(guī)范有序的框架內(nèi)進行。因此，要精準界定政府在基層社會治理中的角色和職能，進一步完善政府權責清單，使政府對“三社聯(lián)動”的影響維持在一個較為均衡的范圍尺度上，既不“包攬”，也不“無為而治”。自實行改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟之后，社會治理方式逐步發(fā)生變化，社區(qū)成為基層社會治理的基本單元。這些轉(zhuǎn)變的出現(xiàn)固然是社會自主性發(fā)育并和政府管理逐步分離的結果，然而相對分離并不意味著政府與社會關系的斷裂，自主性發(fā)育也并不意味著政府減少必要的規(guī)范和監(jiān)管。特別是在這種自主性力量形成的初始階段，若缺乏政府有效監(jiān)管，社會治理就可能迷失前進方向，那樣不但無法保證社會治理的健康有序發(fā)展，更可能危害社會治理創(chuàng)新。然而，過于強調(diào)政府干預的必要性、忽視政府職能轉(zhuǎn)變要求的履職邊界，又或許會演變?yōu)椤叭P包攬”的局面，壓縮社會力量發(fā)展的空間。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出要“依法厘清基層政府與基層群眾性自治組織的權責邊界”，“提高社區(qū)精準化精細化服務管理能力”，“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用”，“支持和發(fā)展社會工作服務機構和志愿服務組織”，積極引導社會力量參與基層治理。因此，當社會力量發(fā)育程度逐步提升的時候，政府也應隨之調(diào)整介入方式，將更多的空間賦予日益增加的社會自主性力量。例如，北京市目前的“三社聯(lián)動”主要體現(xiàn)為政府向社會組織購買公共服務，把更多的選擇交給社會，政府則主要占據(jù)保障和守護者的位置，支持和監(jiān)管兩手并重?？梢?，在政府介入范圍適當?shù)那疤嵯?，通過黨的領導和政府負責，保障“三社”主體之間的互動合作效能，使之在可控范圍內(nèi)平穩(wěn)和諧發(fā)展，實現(xiàn)對社會力量的有效培育與有序規(guī)范，形成和諧的政社關系，這是“三社聯(lián)動”的本質(zhì)和核心，也是當前全面推進社會治理創(chuàng)新的最終目標。

五、結 語

政府介入“三社聯(lián)動”實質(zhì)上是一個不斷促進基層社會治理水平提升的動態(tài)過程，盡管在不同時期呈現(xiàn)出一定的差異，但都有其合理性。在社區(qū)建設的初始階段，社會組織亟須培育支持，需要依靠政府在黨的領導下進行大力主導與推動，才能使“三社聯(lián)動”有效運轉(zhuǎn)起來。但當社區(qū)建設已具備一定的基礎，社會組織的資源汲取能力和隊伍建設能力也在加強，此時社會力量與政府之間的關系亦會由之前的單向扶持關系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髋c互動伙伴關系，相應的政府作用形式與范圍的變更，會更加貼近服務型政府的要求，這將進一步突出“放管服”的重要性，為“三社聯(lián)動”提供更多的自主發(fā)展空間。

綜上所述，作為基層社會治理創(chuàng)新成果之一的“三社聯(lián)動”，需要政府的適度介入才能得以實現(xiàn)健康有序發(fā)展，這也反映出黨和政府積極推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化之決心。黨的十九屆四中全會突出了社會治理體系中的“黨委領導、政府負責”的職能定位，這為“三社聯(lián)動”的實踐路徑指明了運行方向、奠定了運作基調(diào)，也在一定程度上使得“政府介入”變得更加合理合規(guī)。目前我國的多元主體參與社會治理格局仍然處在發(fā)展階段，社會力量相對薄弱，需要足夠的生存資源與成長空間。因此，政府要給予充分的支持與保障，對其進行合理有序的規(guī)范和引導，完善社會整合的有機建構，以合理適度的政府介入，來推進政府角色和職能向服務型政府轉(zhuǎn)變。相信在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，我國社會治理創(chuàng)新必將在理論和實踐層面不斷發(fā)展，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家書寫更加燦爛的篇章。