李 明

（常州大學(xué) 瞿秋白政府管理學(xué)院，江蘇 常州 213159）

一、引 言

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)上升為我國(guó)政策議程的優(yōu)先選項(xiàng)。為了建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法監(jiān)察、能力建設(shè)等領(lǐng)域全面發(fā)力，吹響了打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的總號(hào)角。2014年11月，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》。2015年1月1日起，“史上最嚴(yán)”的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》開始施行。緊接著，2016年起，中央環(huán)境保護(hù)督察工作全面啟動(dòng)。2019年6月，中央印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》。隨后，各地結(jié)合實(shí)際陸續(xù)出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的政策文件。2021年1月7日，生態(tài)環(huán)境部一號(hào)文件《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》，更是強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持方向不變、力度不減”以及“不斷嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任”。至此，我國(guó)的生態(tài)環(huán)保督察以及環(huán)保嚴(yán)格執(zhí)法工作進(jìn)入了常態(tài)化、制度化和規(guī)范化發(fā)展的新階段。環(huán)保督察的制度化路徑以及嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的壓實(shí)，不僅向社會(huì)傳遞出中央政府在環(huán)境治理上的堅(jiān)強(qiáng)意志和必勝?zèng)Q心，也意味著環(huán)保嚴(yán)格執(zhí)法成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的常態(tài)化環(huán)境。

改革開放以來，中小企業(yè)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但也是造成環(huán)境污染不可忽視的因素。在近年各地的環(huán)保督察行動(dòng)中，特別是對(duì)“散亂污”企業(yè)的專項(xiàng)治理，相當(dāng)數(shù)量的中小企業(yè)因?yàn)樵愀獾沫h(huán)境表現(xiàn)而遭受懲處。督促中小企業(yè)在環(huán)境守法的基礎(chǔ)上開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅對(duì)于企業(yè)自身穩(wěn)健發(fā)展以及地方經(jīng)濟(jì)綠色增長(zhǎng)意義重大，而且對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有著重要價(jià)值。研究中小企業(yè)環(huán)境治理內(nèi)在邏輯，探討當(dāng)前中小企業(yè)環(huán)境治理的困局及影響因素，針對(duì)性地提出促進(jìn)中小企業(yè)環(huán)境績(jī)效提升的發(fā)展對(duì)策，對(duì)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的整體進(jìn)步以及中小企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、文獻(xiàn)評(píng)述

在環(huán)保規(guī)制方面，中小企業(yè)環(huán)境治理在世界范圍內(nèi)是個(gè)普遍性難題。歐盟報(bào)告顯示，中小企業(yè)應(yīng)該對(duì)約64%的環(huán)境污染負(fù)責(zé)；英國(guó)環(huán)境署的數(shù)據(jù)表明，中小企業(yè)引致約60%的商業(yè)廢物和80%的環(huán)境污染。總體上，國(guó)內(nèi)外關(guān)于中小企業(yè)環(huán)境污染治理的研究可分為兩種路徑，即企業(yè)自我規(guī)制研究以及政府規(guī)制研究。

一是中小企業(yè)環(huán)境污染治理的自我規(guī)制研究。中小企業(yè)環(huán)境污染問題本質(zhì)上屬于市場(chǎng)的負(fù)外部性。企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理措施以及市場(chǎng)力量是解決中小企業(yè)環(huán)境污染的直接方案。中小企業(yè)的環(huán)境意識(shí)以及環(huán)境責(zé)任是中小企業(yè)采取環(huán)境友好行為的重要前提。相關(guān)研究證實(shí)了中小企業(yè)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)力、環(huán)境意識(shí)發(fā)展與中小企業(yè)環(huán)境績(jī)效的正相關(guān)關(guān)系。中小企業(yè)采取環(huán)境管理行為的驅(qū)動(dòng)力受到了很多學(xué)者的關(guān)注。研究表明，從環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)的價(jià)值獲取等因素是中小企業(yè)環(huán)境管理行為的重要?jiǎng)恿ΑＴ诃h(huán)保規(guī)制或市場(chǎng)力量下，中小企業(yè)積極創(chuàng)新環(huán)境管理的方法和手段。例如以園區(qū)集群方法來提高環(huán)境治理能力和實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益就是中小企業(yè)環(huán)境管理的創(chuàng)新方法。

二是中小企業(yè)環(huán)境污染治理的政府規(guī)制研究。中小企業(yè)環(huán)境污染產(chǎn)生的累積效應(yīng)，使得整體的公共利益受損。政策干預(yù)的目的在于減少或防止中小企業(yè)生產(chǎn)過程對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。值得注意的是，傳統(tǒng)的政府環(huán)保規(guī)制在中小企業(yè)監(jiān)管中面臨困境：中小企業(yè)單體排放量不大，但排放點(diǎn)多且分散；很多中小企業(yè)受治污能力的制約無法適應(yīng)現(xiàn)有環(huán)保規(guī)制政策；中小企業(yè)治污成本較高，其保護(hù)環(huán)境的積極性普遍不高；很多中小企業(yè)對(duì)環(huán)境法規(guī)制度的遵從并不高，監(jiān)管機(jī)關(guān)要么沒有能力實(shí)施執(zhí)法政策，要么由于監(jiān)察頻次過低而難以識(shí)別違法者。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門需要認(rèn)識(shí)中小企業(yè)的特殊性，不能將適用于大型企業(yè)的環(huán)境規(guī)制模式直接移植到中小企業(yè)環(huán)境污染治理上。研究表明，建立環(huán)境管理制度的中小企業(yè)，其環(huán)保規(guī)制對(duì)環(huán)境表現(xiàn)的正向效應(yīng)要較未建立環(huán)境管理制度的中小企業(yè)強(qiáng)。行業(yè)協(xié)會(huì)的環(huán)保支持能促使中小企業(yè)，特別是重污染行業(yè)中小企業(yè)改善環(huán)境表現(xiàn)。政府嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制雖然增加中小企業(yè)違法成本，但倘若在環(huán)境管理資源、技術(shù)和管理能力等方面給予中小企業(yè)額外的幫助，將大大減輕中小企業(yè)執(zhí)行政策的難度和成本，有利于提高政策效應(yīng)。簡(jiǎn)言之，由于中小企業(yè)環(huán)境污染問題的復(fù)雜性，迫切需要政府創(chuàng)新中小企業(yè)環(huán)境污染治理政策工具。

基于現(xiàn)有的文獻(xiàn)可以看出，鑒于對(duì)中小企業(yè)環(huán)境影響累積性及其治污特殊性的認(rèn)識(shí)，國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者關(guān)注并開展中小企業(yè)環(huán)境污染治理問題研究。在我國(guó)當(dāng)前強(qiáng)力環(huán)保督察背景下，一大批中小企業(yè)因?yàn)樵愀獾沫h(huán)保表現(xiàn)被強(qiáng)制關(guān)停，我國(guó)中小企業(yè)環(huán)境污染治理仍以命令控制型的環(huán)保規(guī)制工具為主?，F(xiàn)有研究認(rèn)為命令控制型的傳統(tǒng)環(huán)保規(guī)制在治理中小企業(yè)污染時(shí)面臨困境，發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)環(huán)境行為主要受到環(huán)保規(guī)制以及商業(yè)利益的驅(qū)使。既有研究沒有回答造成中小企業(yè)環(huán)境污染治理困局的根源是什么？本文擬在已有研究的基礎(chǔ)上，探索運(yùn)用交易成本理論，從地方政府以及中小企業(yè)的交界面探尋中小企業(yè)環(huán)境污染治理困境的癥結(jié)，研究交易主體、制度環(huán)境以及交易行為對(duì)中小企業(yè)環(huán)境污染治理行為的影響，在此基礎(chǔ)上，從制度建設(shè)、行業(yè)協(xié)會(huì)參與中小企業(yè)環(huán)境治理以及環(huán)境政策工具創(chuàng)新等方面提出破解路徑。

三、中小企業(yè)環(huán)境治理困局的交易成本理論分析

近年來，為了不斷滿足人民群眾的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，在制定和貫徹新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》過程中，我國(guó)力爭(zhēng)建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式。為此，國(guó)家制定日益嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來，各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門特別是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受制于執(zhí)法人員自身以及執(zhí)法資源的限制，在環(huán)境政策執(zhí)行過程中，將環(huán)境污染物排放問題比較突出的規(guī)模以上企業(yè)列為重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)。相較于重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，雖然單個(gè)中小企業(yè)產(chǎn)生的污染物排放問題并不突出，但是在京津冀、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭、珠三角等中小企業(yè)密集地區(qū)，數(shù)以萬計(jì)的中小企業(yè)在整體上會(huì)給環(huán)境承載力造成沉重負(fù)擔(dān)。環(huán)境監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，針對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的環(huán)境治理模式，對(duì)中小企業(yè)環(huán)境問題治理卻收效甚微。從近年來地方環(huán)保執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來看，相比大型企業(yè)，中小企業(yè)總體上守法積極性有待提升，環(huán)境治理能力明顯不足，環(huán)境表現(xiàn)相對(duì)遜色。以命令控制為主要特征的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式，在大型企業(yè)環(huán)境污染治理中作用突出，而在中小企業(yè)環(huán)境污染治理中表現(xiàn)低效或失效，其中關(guān)鍵因素在于運(yùn)用傳統(tǒng)環(huán)保規(guī)制手段治理中小企業(yè)環(huán)境污染的制度性交易成本過高，從而造成中小企業(yè)環(huán)境污染治理的困境。造成中小企業(yè)環(huán)境污染治理制度性交易成本過高的來源可以從交易主體、制度環(huán)境以及交易行為三個(gè)方面予以分析。

（一）中小企業(yè)環(huán)境污染治理的交易主體

我國(guó)中小企業(yè)分布區(qū)域廣泛，分布行業(yè)眾多，地域密集度和行業(yè)集中度等產(chǎn)業(yè)分布特征會(huì)對(duì)中小企業(yè)環(huán)境污染治理的交易主體產(chǎn)生重要影響。中小企業(yè)環(huán)境污染治理中的交易主體，一方是以地方政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門為代表的公共部門，另一方是數(shù)量眾多、行業(yè)特征復(fù)雜的中小企業(yè)。改革開放以來的發(fā)展歷程表明，以政績(jī)考核為重要標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升制度刺激了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)了地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要較長(zhǎng)時(shí)間，而官員的任期是有限的，這就使得一部分地方官員選擇在任期內(nèi)以大量資源投入來保證較高的增長(zhǎng)速度指標(biāo)。同時(shí)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及治理污染需要較長(zhǎng)周期，績(jī)效測(cè)量難度大，而且大氣污染物、水污染物等具有流動(dòng)性、跨域性的特征，因而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)具有相當(dāng)程度的不確定性。地方政府之間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)以及發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境所具有的不同投入產(chǎn)出比，使得較長(zhǎng)時(shí)間以來地方政府官員難以樹立堅(jiān)定的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，難以落實(shí)嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

中小企業(yè)的管理層是影響中小企業(yè)環(huán)境守法行為的關(guān)鍵力量，中小企業(yè)管理層的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境責(zé)任顯著影響所在企業(yè)的環(huán)境守法行為。對(duì)于中小企業(yè)管理層來說，在異常激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，他們努力降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利，確保企業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展。通常來說，中小企業(yè)管理層的環(huán)保投入意愿，會(huì)受到自身的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、地方政府環(huán)保執(zhí)法力度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的環(huán)保投入以及消費(fèi)者的綠色消費(fèi)行為等因素影響。與大型工業(yè)企業(yè)相比，中小企業(yè)管理層環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)較弱。他們傾向于從單體企業(yè)的污染物排放量出發(fā)，認(rèn)為環(huán)境污染治理主要是大型工業(yè)企業(yè)的責(zé)任，事實(shí)上會(huì)低估中小企業(yè)作為一個(gè)整體給生態(tài)環(huán)境造成的累積性影響。上述這些因素的存在會(huì)降低中小企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意愿。

（二）中小企業(yè)環(huán)境污染治理的制度環(huán)境分析

制度環(huán)境是人類社會(huì)活動(dòng)空間的規(guī)范因素或限制條件，它們對(duì)行為主體的思想意識(shí)、活動(dòng)方向以及過程結(jié)果產(chǎn)生重要的影響。制度環(huán)境的完整性以及協(xié)同性，正式制度與非正式制度相互間的協(xié)調(diào)程度，都會(huì)作用于制度運(yùn)行的過程和績(jī)效。環(huán)境污染治理過程中，地方政府、地方生態(tài)環(huán)境主管部門以及中小企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行為都會(huì)受到制度環(huán)境的影響。地方政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門在中小企業(yè)環(huán)境污染治理過程中的取向是否具有一致性，直接受到制度環(huán)境的影響。黨的十八大以來，在修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等環(huán)保法規(guī)過程中，對(duì)于地方政府、排污主體的責(zé)任劃定以及中央環(huán)保督察組在履職過程中的督察重心發(fā)生了重要變化，從側(cè)重于排污企業(yè)的守法到同步注重建立地方政府環(huán)境治理問責(zé)。隨著生態(tài)文明建設(shè)制度化的完善，我國(guó)環(huán)境污染治理模式從依靠行政手段為主轉(zhuǎn)向依靠法律手段為主，加之地方生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的落實(shí)，使得地方政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門日益重視中小企業(yè)環(huán)境污染治理。

由于中小企業(yè)數(shù)量眾多而且產(chǎn)業(yè)類型復(fù)雜，因此它們?cè)诃h(huán)境污染治理中面臨差異化的制度環(huán)境。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)類型，生產(chǎn)工藝和環(huán)境影響比較明確，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確立，中小企業(yè)有比較明確的技術(shù)指引。新興的產(chǎn)業(yè)類型，生產(chǎn)工藝以及環(huán)境影響尚不明確，國(guó)家以及地方尚未建立環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。而且，不同于大型企業(yè)，中小企業(yè)往往并沒有設(shè)置專門的環(huán)境管理部門或配備專業(yè)的環(huán)境管理人員，卻需面對(duì)十分復(fù)雜的環(huán)保法規(guī)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。理解并執(zhí)行環(huán)境污染治理的各項(xiàng)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及守法要求，對(duì)于中小企業(yè)來說是一項(xiàng)不容忽視的負(fù)擔(dān)。

（三）中小企業(yè)環(huán)境污染治理的交易行為過程

中小企業(yè)環(huán)境污染治理的交易行為，指的是中小企業(yè)在生產(chǎn)或提供服務(wù)的過程中，做出了符合法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求的行為，滿足了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的期待。對(duì)于地方政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門來說，環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法需要耗費(fèi)大量的資源，而每個(gè)預(yù)算年度，公共財(cái)政分配給環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支出是有限的。在資源約束的條件下，環(huán)境監(jiān)管資源將優(yōu)先投入到規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)。尤其在蘇南以及浙江等中小企業(yè)高度密集區(qū)域，有限的監(jiān)管資源與數(shù)量眾多的中小企業(yè)之間形成鮮明對(duì)比，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員時(shí)常感到力不從心。

中小企業(yè)環(huán)境管理意愿和能力的交互作用，導(dǎo)致了環(huán)境污染治理過程中的守法抑或違法狀態(tài)。地方政府倘若采取運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境治理模式，中小企業(yè)環(huán)境管理意愿通常較低。地方政府若采取常態(tài)化的環(huán)境治理風(fēng)格，中小企業(yè)環(huán)境管理意愿就會(huì)增強(qiáng)。地方政府若提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的頻次，中小企業(yè)選擇偷排或其他違規(guī)排放的機(jī)會(huì)主義行為就會(huì)降低，環(huán)境污染治理的意愿就會(huì)增強(qiáng)。另外，地方政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過程公平公正，對(duì)環(huán)境違法行為的懲治確定且嚴(yán)厲，都會(huì)顯著增強(qiáng)中小企業(yè)環(huán)境污染治理的意愿。

中小企業(yè)環(huán)境管理的意愿和能力尤其受到資產(chǎn)專用性的影響。交易成本理論特別強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)專用性對(duì)市場(chǎng)主體的影響。資產(chǎn)專用性程度越高，那么市場(chǎng)主體的鎖入程度越強(qiáng)，資產(chǎn)用途轉(zhuǎn)換的難度系數(shù)越大。與辦公設(shè)施設(shè)備或其他資產(chǎn)不同，環(huán)境污染治理設(shè)施設(shè)備價(jià)錢昂貴，而且資產(chǎn)專用性程度很強(qiáng)。價(jià)值幾十萬元、上百萬元甚至更高的污染治理設(shè)施設(shè)備對(duì)于大型企業(yè)來說并不是多重的負(fù)擔(dān)，而對(duì)于中小企業(yè)來說，其購置和維護(hù)成本不容小覷。

四、破解中小企業(yè)環(huán)境治理困局的路徑方向

我國(guó)數(shù)量巨大的中小企業(yè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾就業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)，重視中小企業(yè)環(huán)境治理是值得欣喜的開始，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮和生態(tài)可持續(xù)性的兼容發(fā)展。接下來，應(yīng)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)以落實(shí)中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任，提高中小企業(yè)環(huán)境污染防治的自覺性和勝任力，降低中小企業(yè)環(huán)境污染治理的制度性交易成本。

（一）制度建設(shè)先行，以制度剛性強(qiáng)化地方政府與中小企業(yè)環(huán)保責(zé)任

日本、德國(guó)等國(guó)在環(huán)境治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，離不開環(huán)保意識(shí)、環(huán)保技術(shù)以及環(huán)保法制三個(gè)方面。黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境工作取得的重要成績(jī)，更加凸顯了環(huán)保法制在其中的關(guān)鍵作用。2015年1月1日起正式實(shí)施的“史上最嚴(yán)”環(huán)保法，確立了“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的制度。同年試點(diǎn)并于2016年全面鋪開的中央環(huán)保督察制度，以“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”為重要特征，抓住了環(huán)境治理的牛鼻子，激發(fā)了地方政府打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心和干勁。然而，環(huán)境污染治理是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要久久為功，方能扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)綠水青山美麗中國(guó)的愿景。接下來，還需要持續(xù)做好制度建設(shè)，通過地方政府績(jī)效考核制度的完善和優(yōu)化，將制度剛性轉(zhuǎn)化為地方政府環(huán)境治理的行動(dòng)自覺。與此同時(shí)，包括法律法規(guī)在內(nèi)的各項(xiàng)公共政策，為中小企業(yè)制定發(fā)展戰(zhàn)略以及日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供重要的制度環(huán)境。制度環(huán)境直接關(guān)乎市場(chǎng)主體對(duì)于未來的預(yù)期，進(jìn)而影響中小企業(yè)環(huán)境治理領(lǐng)域的投入以及環(huán)境責(zé)任的履行。

中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)較弱，固然與中小企業(yè)本身的行業(yè)特性、管理者和員工的素質(zhì)以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的預(yù)期有關(guān)，但是也與公共部門的導(dǎo)向和制度設(shè)計(jì)有關(guān)。目前來看，《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》等針對(duì)中小企業(yè)的專門制度，從政策設(shè)計(jì)上總體強(qiáng)調(diào)公共部門的責(zé)任，即為中小企業(yè)發(fā)展提供財(cái)稅、融資、創(chuàng)新等有利的營(yíng)商環(huán)境。中小企業(yè)的社會(huì)責(zé)任特別是環(huán)境責(zé)任，在現(xiàn)有法律法規(guī)上僅僅是作出一般性規(guī)定。《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》第四條規(guī)定：“中小企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，遵守國(guó)家勞動(dòng)用工、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、社會(huì)保障、資源環(huán)境、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)政稅收等方面的法律、法規(guī)。”但是，對(duì)于中小企業(yè)等政策執(zhí)行受眾來說，如此一般性的規(guī)定，倘若沒有強(qiáng)制性的懲戒機(jī)制或者事關(guān)發(fā)展利益的激勵(lì)機(jī)制作為保障，其執(zhí)行政策的積極性就不會(huì)很高。接下來，公共部門在繼續(xù)做好中小企業(yè)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在立法和發(fā)展規(guī)劃中明確中小企業(yè)的社會(huì)責(zé)任特別是環(huán)境責(zé)任，并且從制度設(shè)計(jì)上為中小企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任提供激勵(lì)機(jī)制。具體來說，①在法律法規(guī)以及發(fā)展規(guī)劃上明確財(cái)政和稅收政策支持優(yōu)先給予環(huán)境表現(xiàn)良好的中小企業(yè)。各級(jí)政府設(shè)立的中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、中小企業(yè)發(fā)展基金優(yōu)先面向綠色環(huán)保型中小企業(yè)。同時(shí)，國(guó)家稅收減免政策以及稅收征管簡(jiǎn)化程序等創(chuàng)新舉措，向環(huán)境友好型中小企業(yè)傾斜。②將環(huán)境責(zé)任條款嵌入到中小企業(yè)融資促進(jìn)以及創(chuàng)業(yè)扶持環(huán)節(jié)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)揮服務(wù)中小企業(yè)功能過程中，對(duì)環(huán)境治理表現(xiàn)優(yōu)秀的中小企業(yè)提供更多信貸支持。高校畢業(yè)生、退役軍人等群體在創(chuàng)辦中小型企業(yè)時(shí)，所享受的收費(fèi)減免、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所支持以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)資源，與環(huán)境責(zé)任條款掛鉤。

（二）發(fā)揮中小企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)作用，降低政府監(jiān)管交易成本

在實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，建立和協(xié)調(diào)政府、企業(yè)以及社會(huì)組織的有效互動(dòng)關(guān)系是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)是中國(guó)自改革開放以來發(fā)展最為迅速、數(shù)量最多的一類社會(huì)組織，是得到優(yōu)先發(fā)展、迄今最為充分發(fā)展的社會(huì)組織，它在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中無疑扮演著重要角色。長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境治理過程中重視發(fā)揮企業(yè)的主體責(zé)任以及政府的監(jiān)管職責(zé)，而行業(yè)協(xié)會(huì)在環(huán)境污染治理中的作用卻沒有受到足夠重視。行業(yè)協(xié)會(huì)介于政府與市場(chǎng)之間，具有提供信息及協(xié)調(diào)行業(yè)集體行動(dòng)方面的比較優(yōu)勢(shì)，可有效地在多個(gè)維度提升環(huán)境治理績(jī)效。因此，在企業(yè)污染治理特別是中小企業(yè)環(huán)境污染治理中，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織能夠發(fā)揮更加重要的作用。特別是像蘇州、溫州、佛山等地，中小企業(yè)的數(shù)量超過十多萬家，僅僅依靠地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

研究表明，中小企業(yè)數(shù)量眾多、分布廣泛、種類繁多，而由于政府預(yù)算的約束，地方政府難以承受中小企業(yè)直接環(huán)境監(jiān)管所產(chǎn)生的高昂成本。在此情形下，商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)作為地方政府和中小企業(yè)的紐帶，參與到中小企業(yè)環(huán)境污染治理的制度設(shè)計(jì)和管理過程中，不僅有利于降低地方政府的監(jiān)管成本，減少中小企業(yè)環(huán)境治理中的信息不對(duì)稱，還可以通過其貢獻(xiàn)更有智慧的方案提高環(huán)境污染治理的有效性。具體而言，中小企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在環(huán)境治理過程中可以發(fā)揮以下作用：①根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，匯聚中小企業(yè)智慧，結(jié)合地方行業(yè)特征以及污染狀況，參與制定地方污染治理的總體目標(biāo)以及績(jī)效規(guī)定。作為中小企業(yè)自己的組織，各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)中小企業(yè)環(huán)境污染的行業(yè)特征、外部影響、技術(shù)條件以及治理規(guī)律，對(duì)行業(yè)內(nèi)不同中小企業(yè)的生產(chǎn)工藝、污染治理設(shè)施設(shè)備、污染治理的成本以及企業(yè)未來的發(fā)展前景，能夠做出更加準(zhǔn)確的判斷。②設(shè)定污染治理的激勵(lì)機(jī)制，搭建環(huán)境保護(hù)的信息溝通平臺(tái)。中小企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)利用自己的資源，對(duì)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)政策進(jìn)行解讀與咨詢，對(duì)污染治理的先進(jìn)工藝和技術(shù)進(jìn)行介紹和對(duì)接，對(duì)環(huán)境治理成效突出的中小企業(yè)進(jìn)行宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)環(huán)境治理表現(xiàn)較差的企業(yè)進(jìn)行鞭策和幫扶，對(duì)中小企業(yè)環(huán)境治理創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和推廣。③配合政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門，對(duì)中小企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的環(huán)境行為進(jìn)行日常監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新環(huán)境政策工具，激勵(lì)和提升中小企業(yè)自覺守法能力

中小企業(yè)環(huán)境污染治理績(jī)效的進(jìn)步，歸根結(jié)底依賴于自身環(huán)境管理能力的加強(qiáng)。而受制于自身的規(guī)模、人員的力量以及資金的限制，再加上污染治理設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)專用性高的特征，中小企業(yè)難以完全依賴自身的力量來提升其環(huán)境管理能力。地方政府需要?jiǎng)?chuàng)新和實(shí)施環(huán)境政策工具，著眼于中小企業(yè)環(huán)境管理能力提升，進(jìn)而提高中小企業(yè)自覺的守法能力。創(chuàng)新中小企業(yè)環(huán)境污染治理的政策工具，既要有利于強(qiáng)化中小企業(yè)環(huán)境污染防治的責(zé)任，也要充分考慮中小企業(yè)在環(huán)境污染防治過程中面臨的客觀不利因素。遵循政策設(shè)計(jì)公平性的原理，中小企業(yè)在環(huán)境污染治理過程中應(yīng)當(dāng)與大企業(yè)承擔(dān)共同但有差別的環(huán)境責(zé)任。公共部門針對(duì)中小企業(yè)設(shè)計(jì)的政策工具，應(yīng)當(dāng)以提升中小企業(yè)環(huán)境管理能力為目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)中小企業(yè)本身差異性的環(huán)境表現(xiàn)，靈活設(shè)置激勵(lì)或約束性的環(huán)境政策工具。具體而言，①通過財(cái)政和稅收政策工具的運(yùn)用，鼓勵(lì)中小企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)模式，開展生產(chǎn)工藝的改造升級(jí)；②通過自愿環(huán)境協(xié)議等政策工具，建立環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為中小企業(yè)污染治理建立長(zhǎng)期、中期和短期目標(biāo)；③通過環(huán)境培訓(xùn)和教育等政策工具，為中小企業(yè)管理層提供環(huán)境法規(guī)以及守法要求等知識(shí)；④推動(dòng)信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在中小企業(yè)環(huán)境治理中的應(yīng)用，通過智慧環(huán)保促進(jìn)中小企業(yè)環(huán)境守法的自覺性；⑤通過政府綠色采購、貸款擔(dān)保、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或環(huán)境榮譽(yù)，使得環(huán)境友好型中小企業(yè)獲得實(shí)實(shí)在在的利益。

五、結(jié) 論

為滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，黨的十八大以來，我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域綜合施策，取得了顯著成效。伴隨“史上最嚴(yán)”環(huán)保法的施行，生態(tài)環(huán)保督察行動(dòng)層層壓實(shí)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法制度日趨健全，嚴(yán)格環(huán)保規(guī)制成為各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位面臨的常態(tài)政策環(huán)境。與規(guī)模以上重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)不同，中小企業(yè)環(huán)境治理具有特殊性，傳統(tǒng)命令控制型環(huán)境監(jiān)管模式難以奏效。運(yùn)用交易成本理論研究發(fā)現(xiàn)，制度性交易成本過高是中小企業(yè)環(huán)境治理困局的根源。研究表明，中小企業(yè)數(shù)量眾多、分布廣泛、類型多樣，使得地方環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管成本高昂。地方環(huán)保執(zhí)法資源無法在中小企業(yè)環(huán)境監(jiān)管中進(jìn)行全覆蓋，難以對(duì)中小企業(yè)形成強(qiáng)有力威懾，從而助長(zhǎng)部分中小企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。同時(shí)，生態(tài)環(huán)保法規(guī)和各類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量多、內(nèi)容繁雜，中小企業(yè)遵從成本較高。特別是，環(huán)境污染治理設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)專用性程度高，購置和維護(hù)需耗費(fèi)很高成本，中小企業(yè)難以完全依靠自身力量提升環(huán)境治理能力。

因此，降低制度性交易成本是破解中小企業(yè)環(huán)境治理困局的關(guān)鍵。為此，須從制度設(shè)計(jì)、組織建設(shè)以及政策工具創(chuàng)新方面綜合發(fā)力。①發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的根本性和引領(lǐng)性作用，強(qiáng)化地方政府以及中小企業(yè)的環(huán)保責(zé)任。持續(xù)優(yōu)化政績(jī)考核制度以及中小企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，向地方政府以及中小企業(yè)傳遞出清晰的政策信號(hào)和穩(wěn)定的政策預(yù)期，消除地方政府以及中小企業(yè)在環(huán)境治理中的機(jī)會(huì)主義行為。②發(fā)揮中小企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)橋梁作用，形成中小企業(yè)環(huán)境治理“政府、企業(yè)、社會(huì)組織”協(xié)同治理局面。中小企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)參與環(huán)境治理，既能夠充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，而且能夠降低地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管成本。③創(chuàng)新面向中小企業(yè)環(huán)境治理的政策工具，綜合運(yùn)用財(cái)稅工具、自愿環(huán)境協(xié)議、環(huán)保培訓(xùn)和教育、信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及政府綠色采購等工具，激勵(lì)中小企業(yè)主動(dòng)提升環(huán)境守法能力。