楊麗

摘 要： 中國農耕文明源遠流長。鄉(xiāng)村治理處于國家治理體系的基礎環(huán)節(jié)，在國家治理體系中占據著重要的地位，是國家治理的基石。隨著新時代的來臨，我國鄉(xiāng)村社會的生產、生活方式產生了巨大變革，鄉(xiāng)村治理面臨著治理主體弱化、治理過程異化、治理保障不到位等治理瓶頸。因此，提升與改善鄉(xiāng)村治理方式成為新時代的必然要求?？梢酝ㄟ^構建和完善“三治融合”、多元共治、外部保障等機制，破解鄉(xiāng)村治理困境。

關鍵詞： 鄉(xiāng)村治理;轉型困境;機制構建

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2021）06-0073-08

（一）新中國成立前：“皇權不下縣”的“禮治”方式

1.“皇權不下縣”的自治方式。中國傳統(tǒng)社會實行高度的中央集權制度，擁有龐大的官僚體系，但很難將統(tǒng)治的觸角延伸到社會的組織細胞——鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理主要委托當?shù)厥考澕瘓F，輔之以宗法制度，實行“皇權不下縣”的士紳自治方式。

在中國傳統(tǒng)社會，史學界一般定義為從西周分封以來到鴉片戰(zhàn)爭前夕，也就是從公元前11世紀中期到1840年，大約3 000年的時間。西周實行分封制，所謂“四海之內，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”[7]。費孝通的“差序格局”準確概括了周代鄉(xiāng)村治理格局，其核心是以家庭血緣為紐帶的宗法制度。從秦朝到隋朝，“鄉(xiāng)”為屬于郡縣之下的國家政權治理。唐中葉后，“村”正式上升為地域性治理層級;從王安石變法到清代，開始了“鄉(xiāng)、村”自治制度。

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治是一種成本極低卻又極其穩(wěn)定的國家二元體制，鄉(xiāng)村治理主要倚重精神因素，靠民俗和鄉(xiāng)規(guī)來維系和發(fā)展，倡導“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交，患難相恤”的自治理念，構成了一種國家最節(jié)約成本的治理方式。1905年清政府宣布廢除科舉制，中國傳統(tǒng)社會的制度體系土崩瓦解，士紳自治的孑遺淹沒在歷史的塵埃中。

2.“政權下鄉(xiāng)”治理方式的過渡。清朝晚期計劃在全國推行城鎮(zhèn)自治，這是中國歷史上首次由統(tǒng)治集團提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治理念。但隨著清朝的覆亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治失去了它應有的政治實踐作用。晚清至民國初期，地方治理上實行“地方精英自治方式”，也就是經歷了一個“政權下鄉(xiāng)”的過程，力圖在鄉(xiāng)村建構起縣、區(qū)、鄉(xiāng)的政權體制。國民黨統(tǒng)治時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權設置有了一些變化。1928年9月，國民政府頒布了《縣組織法》，規(guī)定以“地方自治”原則建立區(qū)、村（里）、間、鄰制度[8]。但隨著中國共產黨領導下的蘇維埃農村政權的建立，這一情況發(fā)生了局部改變。1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部“為嚴密民眾組織，徹底清查戶口，增進自衛(wèi)能力，完成剿匪清鄉(xiāng)工作起見”[9]，廢除了地方自治，實行保甲制，建立高度集權的“自管管人、自教教人、自養(yǎng)養(yǎng)人、自衛(wèi)衛(wèi)人”政教合一體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終還是納入到國家行政體制，實現(xiàn)了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長行政官僚化，地方自治空有其名。

從總體上看，盡管中國歷史上素有“皇權不下縣”的思想，但在絕大多數(shù)時期，都一直把基層政權建設作為國家對鄉(xiāng)村地區(qū)實行有效統(tǒng)治的基礎，并加以鞏固和調整，鄉(xiāng)村治理經歷了由外向到內斂、由簡約到復雜，由開放到封閉的歷程[10] 。

（二）新中國成立初期至改革開放前：“政社合一”的管治方式

1949年中華人民共和國成立，通過大規(guī)模的群眾運動，將基層政權與鄉(xiāng)村政治聯(lián)系起來。特別是20世紀50年代大規(guī)模的人民公社化運動，最終成功地完成了將政權直達鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村普通農民第一次與國家政權如此緊密地聯(lián)系在一起，國家政權全方位管理鄉(xiāng)村。

1.新中國成立初期，實行村莊行政化治理。新中國成立以后，隨著國家政權的確立，各級組織正式建立。鄉(xiāng)村基層政權的性質和地位有了本質的變化，采用的是“鄉(xiāng)村”兩級政權機構，“鄉(xiāng)”是村的上級機關，“村”是最底層的國家政權組織。新中國成立之初，“村”作為國家基層政權的出現(xiàn)是民國時期“行政村落的延續(xù)”[11]，也是中國共產黨早期鄉(xiāng)村治理方式的直接遺產。

2.人民公社時期，實行“政社合一”鄉(xiāng)村治理方式。1958—1983年，人民公社制在我國存在了25年。人民公社是合作化運動升級的產物。1952年冬，全國掀起了第一次農業(yè)合作化高潮，全國參加互助組的農戶達4 536.4萬戶，占農戶總數(shù)的39.9%，到1955年，參加互助組的農戶上升到6 038.9萬戶，占農戶總數(shù)的50.7%。[12] 1952—1955年，初級合作社發(fā)展由點到面，穩(wěn)步推進。1952年底，全國有3 600個初級社，1953年11月發(fā)展到1.4萬個，1954年3月達7萬個，1955年1月達48萬個。[13]1955年7月黨的七屆六中全會以后，合作化運動迅速升級，到1957年底實現(xiàn)了高級農業(yè)生產合作化，入社農戶達11 945萬戶，占總農戶數(shù)的95.6%，農業(yè)已實現(xiàn)全盤集體化。1958年8月，在毛澤東“人民公社好”的號召下，人民公社化運動迅速推向高潮。同年底，全國74萬個農業(yè)社改組為23 630個人民公社，參加人民公社的農戶比重上升到99.1%，總數(shù)1.27萬戶，我國農村全面實現(xiàn)了人民公社化[14]。

人民公社是社會主義集體經濟組織，其基本核算單位是生產隊。在農村治理中發(fā)揮主導作用的是基層政權組織——鄉(xiāng)政權及其之下的村政權，推行“三級所有，隊為基礎”的治理方式。生產隊屬于基本核算單位，絕大多數(shù)土地和生產資料都掌握在生產隊手里，其擁有獨立的經營權和使用權，實行獨立核算，自負盈虧。

3.“包產到戶”鄉(xiāng)村治理體制。1977—1978年，中央為減輕農民負擔，提高農產品價格，提倡家庭副業(yè)，增加對農業(yè)的投入，適度擴大自留地，開放集市貿易，發(fā)展社隊企業(yè)等政策相繼出臺，給農村帶來了新景象。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民通過“大包干”拉開了中國農村改革的序幕?！鞍a到戶”的興起，同時也意味著人民公社制度“日落西山”[I5]。黨的十一屆三中全會以后，發(fā)源于安徽鳳陽縣小崗村的“包產到戶”逐漸推廣到全國。

家庭聯(lián)產承包責任制的興起，使得人民公社體制逐漸瓦解。隨著人民公社的解體，鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)成為我國最基層的行政區(qū)域。1983年1月，中共中央發(fā)布了《當前農村經濟政策的若干問題》，特別強調“在政社分設后，基層政權組織依照憲法建立”，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替了人民公社職能。

（三）改革開放后至20世紀末：“鄉(xiāng)政村治”禮治與管治并存

改革開放后，隨著人民公社的解體、國家政權上移，鄉(xiāng)村治理方式發(fā)生了天翻地覆的轉型，實行了“鄉(xiāng)政村治”方式。

“鄉(xiāng)政村治”體制下的“鄉(xiāng)政”是指國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立的國家政權，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國家行政管理職能;“村治”則是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村建立村民自治委員會，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府展開工作。1982年10月，中共中央國務院發(fā)出《關于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，改革人民公社體制，在農村建立鄉(xiāng)政府，并要求這項工作在1984年底完成，使得人民公社這一基層政權逐漸退出歷史舞臺，從國家根本大法的角度奠定了我國鄉(xiāng)村政治的治理方式和法律基礎。

1983年，撤銷人民公社，我國“鄉(xiāng)政村治”體制得到確立。1982—1985年，全國各地的人民公社逐漸解散，代之而起的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制：人民公社被鄉(xiāng)政府取代，生產大隊被村民委員會取代，生產小隊則演化為村民小組，權力也由行政村負責。在撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過程中，始終堅持法制化軌道，從中央到地方陸續(xù)出臺了很多法律和具體政策與之相配套，使得“社改鄉(xiāng)”工作始終有政策指導和法律依據，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織在村莊治理中仍然發(fā)揮領導核心作用，但村民委員會占主導地位，村委會在一定程度上決定村莊治理面貌。1987年，我國又制定了《中華人民共和國村民委員會組織法》，增加了“民主決策、民主監(jiān)督、民主管理、民主選舉”等內容，賦予村委會一定的自治權，基本確定了我國農村“鄉(xiāng)政村治”的政治格局，從而大大降低了國家的行政成本。

“鄉(xiāng)政村治”是中國農村從傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代政治的主要體現(xiàn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治源于共同的外部風險而逐步形成的村民向心力和凝聚力，主要依靠鄉(xiāng)村內生治理力量和鄉(xiāng)規(guī)。從整體來看，易于構成具有較強內聚力和凝聚力的共同體，得到鄉(xiāng)村普通民眾的心理認同，規(guī)范和約束人們的思想與行為，逐漸形成比較完善的價值體系和能夠為村民自覺遵守的公序良俗，使家族文化和鄉(xiāng)村文化得以綿延永續(xù)，充分發(fā)揮穩(wěn)定社會、維護民生、凝聚人心和規(guī)范行為的主體性作用。

（四）21世紀以來：鄉(xiāng)村治理法治化、現(xiàn)代化

21世紀，中國鄉(xiāng)村治理進入了新階段。2000年農村稅費改革試點開始;2002年，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”戰(zhàn)略部署;2005年，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務;2006年農村徹底取消農業(yè)稅。2004—2010年，中央連續(xù)發(fā)出以“三農”為主題的一號文件，對鄉(xiāng)村建設給予政策支持。伴隨中國特色社會主義進入新時代，鄉(xiāng)村治理也邁入了新發(fā)展階段。2013年，黨的十八屆三中全會第一次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題[16]，并對推進國家治理現(xiàn)代化作出了頂層設計和戰(zhàn)略安排，開啟了我國新時代治國理政的新征程，推動了我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。2017年，黨的十九大報告提出要“堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，確定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，強調實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本保障。[17]2019年，黨的十九屆四中全會亮出“中國之治”旗幟，將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。[18]2020年5月，政府工作報告中強調要加強和創(chuàng)新社會治理、加強鄉(xiāng)村治理。2020年8月，習近平總書記強調“要加強和創(chuàng)新基層社會治理”;同年9月，習近平總書記再次強調“要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫”。[19]鄉(xiāng)村治理作為中國之治的重要組成部分，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，完善、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式有利于保障改善民生、化解社會矛盾、促進社會公平、推動社會有序和諧發(fā)展，有利于打造共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前，我國不少地方新的鄉(xiāng)村治理方式已初見成效，并顯示出強大的生命力，我國的鄉(xiāng)村治理方式將朝著更加科學化、民主化的方向前進，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治成為未來我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展愿景。

三、內卷化：鄉(xiāng)村治理方式的現(xiàn)實困境

改革開放40多年以來，我國國家治理體系和治理能力經過不斷探索和實踐，傳統(tǒng)性鄉(xiāng)村治理方式日漸式微，黨在農村經濟、政治、文化、生態(tài)及社會秩序等治理方面獲得了空前的發(fā)展，但囿于歷史、地理環(huán)境、人文、資源等因素，鄉(xiāng)村治理仍存在“內卷化”現(xiàn)象。所謂“內卷化”，指的是鄉(xiāng)村治理在新環(huán)境變化下，沒有及時做出與時俱進的創(chuàng)新而引發(fā)的諸多異化現(xiàn)象，影響鄉(xiāng)村治理效能，導致治理能力下降。

（一）治理主體困境：治理主體原子化傾向

在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理機制下，士紳階層是治理鄉(xiāng)村的核心力量。當前，隨著我國改革的進一步深化，廣泛的社會主體參與到鄉(xiāng)村治理，形成了以基層黨委領導、基層政府主導，基層黨組織和村委會為基礎，農民群眾為治理主體，多種社會經濟組織共同參與的鄉(xiāng)村多元治理格局。[20]然而，在鄉(xiāng)村治理主體日益多元化的進程中，出現(xiàn)了治理主體原子化傾向，產生了治理乏力共生困境。

1.從基層政府角度看。基層黨和政府是鄉(xiāng)村治理的主導力量和重要踐行主體，在鄉(xiāng)村治理中承擔更多的鄉(xiāng)村治理服務性工作。但在鄉(xiāng)村治理實踐中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在鄉(xiāng)村治理工作中居于主導地位，容易成為基層治理的權力集結點，導致基層黨組織缺乏與其他治理主體相互合作的主動性，影響了基層黨組織調動社會多元主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性?；鶎狱h組織權力過于集中，難以形成統(tǒng)一的協(xié)調機制，影響鄉(xiāng)村治理的整體績效。

2.從基層組織角度看。鄉(xiāng)村基層隊伍整體質量參差不齊，部分工作人員服務意識淡薄，在參與鄉(xiāng)村治理過程中存在“缺位”或“越位”現(xiàn)象，在履行基層社會治理工作中職能欠缺，制約了村民自治的成長，導致鄉(xiāng)村治理中很多方面存在組織保障功能落實不到位情況，影響鄉(xiāng)村治理的績效與水平。

3.從村民角度看。當今我國處于快速發(fā)展的歷史時期，隨著現(xiàn)代村民生產、生活半徑的擴大，農村主體成員流動頻繁，尤其是青壯年外出務工已經成為一種趨勢。由于常年外出，不再以地為生，這部分村民的生活重心已不在農村，他們和村莊的關聯(lián)性越來越小、家園歸屬感日漸淡薄，他們對村莊共同體的認同意識越來越淡漠和疏離，導致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村村民之間凝聚力趨于弱化。

4.從社會組織角度看。農民合作組織、其他經濟社會組織在鄉(xiāng)村治理中的作用逐漸發(fā)揮，但是受農村經濟發(fā)展水平、社會化程度的制約，以及缺少專項法律支撐，組織自治性受到很大限制，因而在鄉(xiāng)村治理中參與乏力。

總而言之，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，形成了多元農村基層治理主體格局，但由于治理主體原子化的實然生存方式，導致鄉(xiāng)村治理主體結構離散，鄉(xiāng)村公共精神缺失，極大地降低了鄉(xiāng)村社會的向心力和凝聚力，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)松散化現(xiàn)象，陷入治理行動困境、鄉(xiāng)村治理低績效趨向。

（二）治理過程困境：治理過程異化傾向

鄉(xiāng)村治理成效只有付諸于治理過程才能彰顯，鄉(xiāng)村治理過程是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)和重要內容，但當前鄉(xiāng)村治理過程存在鄉(xiāng)村利益格局持續(xù)分化、基層黨組織功能異化等方面的不足。

1.鄉(xiāng)村利益格局持續(xù)分化，村民利益分配非均衡化傾向。“利益格局是指在一定社會和制度環(huán)境下形成的以經濟效益為主要表現(xiàn)形式的社會利益形態(tài)?！盵21]中國傳統(tǒng)農村的利益格局是以皇權為中心，族權、宗權和紳權主導的“禮治”格局，這是一種整體上比較均衡的利益格局，村民之間在勞動、經濟、社會地位等方面差距很小。然而，隨著農村改革的深入推進，農村生產要素市場化流動速度加快，農村與城市的聯(lián)系更加緊密，農村原有的利益格局處于不斷變化與流動之中，一定程度上影響了基層政府權力的運行。隨著我國市場經濟的縱深發(fā)展，促使村民進一步分化，產生不同的利益格局。那些在市場競爭中嶄露頭角，積累了巨大經濟財富的村民，在職業(yè)、社會地位、價值觀等層面也發(fā)生了改變，逐漸成為新時代的鄉(xiāng)村精英，在鄉(xiāng)村治理實踐中擁有更大的發(fā)言權，逐漸成為鄉(xiāng)村治理的帶頭人。而其他大多數(shù)普通村民，只能在鄉(xiāng)村治理實踐過程中充當精英的附屬物，使得原本比較簡單、均衡的村內分配逐漸朝著分化的路徑演繹，鄉(xiāng)村貧富分化差距拉大，鄉(xiāng)村利益格局也處于重塑之中。隨著村民階層分化的程度進一步加深，給鄉(xiāng)村治理增添了新的矛盾。

2.基層黨組織功能異化，農村宗族勢力和黑惡勢力間接影響鄉(xiāng)村治理。我國部分鄉(xiāng)村治理法治化程度不高，鄉(xiāng)村治理中規(guī)范化、法治化和制度化程度不高，影響了治理的質量和效率。首先是鄉(xiāng)村宗族勢力間接干預鄉(xiāng)村治理。受我國傳統(tǒng)農耕文化的影響，在鄉(xiāng)村治理進程中，以“親緣”和“血緣”為紐帶建立起來的“宗族勢力”并未被外力肢解，依然存在。改革開放以來，宗族勢力在農村地區(qū)有不同程度的抬頭和蔓延，并成為影響農村基層治理一支不可忽視的力量。鄉(xiāng)村治理中“謀取家族利益”的行為仍然存在。部分農村以親情、宗族為紐帶形成的宗族勢力，間接干預農村換屆選舉、民主選舉，視換屆為宗族、宗派勢力的比拼，暗地里操縱選舉工作，對農村基層的社會穩(wěn)定、民主政治、經濟發(fā)展等構成一定的威脅。此外，宗族勢力也常常介入村內糾紛。有些村民的矛盾糾紛常常在強大的宗

族勢力影響下以打壓、調控等方式平息，嚴重損害了村民的正當權益。其次是黑惡勢力影響鄉(xiāng)村治理。在改革開放后的鄉(xiāng)村社會劇烈轉型過程中，隨著國家對農村社會控制力的減弱和農村內生權威的衰落，給鄉(xiāng)村黑惡勢力的滋生發(fā)展提供了可乘之機，黑惡勢力逐步成為鄉(xiāng)村社會的結構性力量。一些“村霸”、宗族惡勢力等長期盤踞于農村，損害群眾利益。在特定條件下，農村多重利益的疊加驅動著勢力化現(xiàn)象的加劇，基層灰色利益鏈的出現(xiàn)為黑惡勢力的生長提供了空間，破壞了鄉(xiāng)村的公平正義，加大了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的難度。部分基層工作人員對黑惡勢力的縱容、包庇使黑惡勢力難以被徹底清除。如操縱破壞農村換屆選舉、把持基層政權等鄉(xiāng)村黑惡勢力污染了基層治理生態(tài)，損害了基層黨組織形象，影響了基層政府的公信力;還有一些村霸在征地、租地、拆遷、工程項目建設中侵吞集體資產，為個人謀取暴利， 侵害群眾的合法利益，法治建設與“人治”傳統(tǒng)的矛盾沖突嚴重。國家“精準扶貧”和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施以來，國家權力全面向鄉(xiāng)村社會回歸，尤其是自2018年開始，全國開展為期三年的掃黑除惡專項行動，鄉(xiāng)村黑惡勢力從其所占據的治理空間中逐漸被清除。

（三）治理環(huán)境困境：保障措施不到位

鄉(xiāng)村治理環(huán)境是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要依托和保障。近年來，雖然鄉(xiāng)村治理環(huán)境得到普遍改善，但仍然存在組織保障弱化、制度保障不健全、物質保障欠缺、法治保障不完備等問題，影響著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。

1.組織保障弱化。鄉(xiāng)村治理環(huán)境復雜，在治理過程中要面臨著各種各樣的新問題和新矛盾，基層黨組織只有真正做到與時俱進、增強本領，充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的組織保障作用，成為鄉(xiāng)村治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，才能應對各種嚴峻挑戰(zhàn)。但在新形勢下一些基層黨組織功能弱化，出現(xiàn)不適應、不能為、不作為等問題，削弱了其在鄉(xiāng)村治理中作為一線堡壘的戰(zhàn)斗力和影響力。

2.制度保障不健全。鄉(xiāng)村治理的有效性依賴于制度完備性，鄉(xiāng)村治理只有在全方位的制度保障下才能全面推進。首先，基層黨組織在具體工作中不能正確平衡“管理”和“服務”的關系，存在服務活動形式單一、組織協(xié)調能力差等現(xiàn)象，多元主體難以實現(xiàn)利益協(xié)商。其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員整體素質參差不齊，個別村干部工作能力欠佳，缺乏責任心和事業(yè)心。再次，村民自治機制不健全。村民自治在維護農村穩(wěn)定和基層發(fā)展等方面起到了重要的作用，但當前隨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變革，村民自治組織管理還存在能力有限、缺乏積極性、監(jiān)督不到位等情況。最后，基層社會組織功能發(fā)揮乏力。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境亟需基層社會組織的參與，農村基層組織參與鄉(xiāng)村治理是我國鄉(xiāng)村社會解決治理難題的有效途徑。然而目前我國基層社會組織在參與鄉(xiāng)村治理的過程中卻面臨著深刻矛盾：由于村民參與程度低，導致基層社會組織的運行效率與作用的發(fā)揮逐步減緩;基層社會組織的培育所需要的社會環(huán)境供給不足，導致其依附性強;基層社會組織發(fā)展參差不齊，導致其定位模糊，公益性與互助性不明。

3.物質保障欠缺。物質保障是鄉(xiāng)村治理的基礎，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村的有效治理，需要大量的資金、技術和人才。當前，鄉(xiāng)村治理在物質保障方面還存在一定的問題，主要表現(xiàn)為：公共財政對基層社會組織的發(fā)展支持力度不夠，部分村民自治組織運轉過度依賴上級撥付;村級組織運轉經費絕大多數(shù)依賴于土地承包費，自身產業(yè)發(fā)展乏力;社會資金對基層社會治理投入匱乏等問題。

4.法治保障不完備。鄉(xiāng)村治理的建設必須運行在法治的框架內，要保證村民在法律規(guī)定的范圍內行使自治權。但當前鄉(xiāng)村法治建設相對滯后，基層黨組織和村民法律意識仍較為淡薄，影響了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程，也給鄉(xiāng)村治理帶來了一定的挑戰(zhàn)。

四、困境破解：多元機制同頻共振，提升鄉(xiāng)村治理效能

新時代以來，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，對鄉(xiāng)村治理也提出了新任務新要求。新時代推進鄉(xiāng)村治理方式的創(chuàng)新，需要有效的“中國之治”來予以解決，要引入現(xiàn)代治理理念和要素，構建現(xiàn)代化治理機制，破解當前鄉(xiāng)村治理的低績效困境，有效回應鄉(xiāng)村社會的治理需求，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（一）制度保障：完善“三治融合”機制，構建治理新格局

黨的十九大報告提出了構建自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，是新時代鄉(xiāng)村治理體系構建的根本遵循。完善“自治、法治、德治”相結合的治理方式，構建以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治的“三治一體”“三治并進”良性鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆四中全會指出，國家基層社會治理新格局重點在自治、法治、德治結合。

1.完善村民自治制度。鄉(xiāng)村自治代表現(xiàn)代鄉(xiāng)村的“民主秩序”，是鄉(xiāng)村治理目標，也是法治和德治價值目標。自治是鄉(xiāng)村治理的基礎，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要通過自治來實現(xiàn)和推進。要堅持鄉(xiāng)村自治為本，在鄉(xiāng)村治理中更好地體現(xiàn)和維護村民群眾權益，調動村民關心鄉(xiāng)村發(fā)展的自覺性和主動性，增強鄉(xiāng)村治理活力。要健全科學的村級治理機制，完善村民自治的法規(guī)體系，發(fā)揮村規(guī)民約公序良俗的治理作用。要構建科學化的村級黨組織領導的基層治理機制和村“兩委”的關系協(xié)調機制，促進基層決策的民主化和科學化，提高鄉(xiāng)村治理效率。

2.加強鄉(xiāng)村法治體系建設。鄉(xiāng)村法治代表現(xiàn)代鄉(xiāng)村的“法治秩序”，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有序治理的保障和防線，也是自治和德治的規(guī)范與保障。在執(zhí)行治理中堅持法治為本，將各項治理工作納入法治化軌道，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的公平正義，促進鄉(xiāng)村良好秩序的建立和維護。首先，要樹立起法律的公信力和權威，切實依法保障村民群眾的合法權益。其次，加強基層法治的基礎建設，完善有關法律法規(guī)，夯實法治基礎，確保村級治理依規(guī)依法，實現(xiàn)基層服務和管理精細化精準化。再次，培養(yǎng)基層干部的法治意識，提高基層干部的法律意識和法治觀念。最后，加快基層法治網絡平臺建設，搭建多主體合作共建共享共治的基層治理新格局。

3.提升鄉(xiāng)村德治水平。鄉(xiāng)村德治代表傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“禮治秩序”，德治為鄉(xiāng)村治理提供價值支撐，為自治和法治提供思想和情感支撐。在鄉(xiāng)村治理中要堅持德治為先，以德治弘揚鄉(xiāng)村正氣，以德治激發(fā)鄉(xiāng)村治理新活力。首先，要大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，倡導新時代農村價值體系的建立，形成涵養(yǎng)鄉(xiāng)風文明的長效機制。其次，重視鄉(xiāng)規(guī)民約在移風易俗、改善民風中的引領作用。通過村規(guī)民約教育、引導、規(guī)范村民的日常行為，促進公序良俗的形成。再次，以新鄉(xiāng)賢文化引領村民道德實踐，搭建鄉(xiāng)賢文化平臺，更好發(fā)揮鄉(xiāng)賢的示范引領作用，讓新鄉(xiāng)賢成為推進鄉(xiāng)村經濟、社會、文化等領域發(fā)展的強大動力。最后，全面加強鄉(xiāng)村思想道德陣地建設，充分汲取地域文化和傳統(tǒng)文化中蘊含的治理智慧，營造風清氣正的新時代鄉(xiāng)風，全面提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，達到鄉(xiāng)村善治的最終目的。

總之，鄉(xiāng)村治理“自治”“法治”“德治”不可割裂，要實現(xiàn)“自治”“法治”“德治”三者內化合一，成為具有中國特色的鄉(xiāng)村治理方式。

（二）發(fā)展引擎：構建多元共治機制，夯實治理制度建設

多元主體協(xié)同治理是鄉(xiāng)村治理機制有效運轉的“潤滑劑”，需要建構多元主體共同參與的治理機制。黨的十八大提出“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合”[22]。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。黨的十九屆四中全會強調要遵循共建共治共享原則建設社會治理共同體?！蛾P于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中要求，支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理。隨著我國鄉(xiāng)村社會的轉型，構建由多元主體、要素共建、共商、共治、共享的多元主體協(xié)同治理機制，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵17]為了更好滿足人民對美好生活的向往，需要構建多元共治的新時代鄉(xiāng)村治理格局，需要更多的社會組織、市場組織和人民群眾參與基層公共事務的管理。

首先，要確?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)村治理過程中的核心領導地位，凝聚社會治理力量。基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的政策來源和決策者，在新時代鄉(xiāng)村治理過程中，要創(chuàng)新新時代基層黨組織設置方式、科學定位農村基層黨組織的功能、加強農村黨支部基本隊伍的建設，鞏固其組織群眾、動員群眾、教育引導群眾和密切聯(lián)系群眾的功能，“把基層黨組織建設成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘”[17]，發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的統(tǒng)領作用。

其次，完善黨組織領導下的村民自治機制，發(fā)揮村民自治組織的治理作用，構建鄉(xiāng)村治理主體全方位協(xié)同、多元共治的治理格局，“要把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分激發(fā)人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。[19]充分發(fā)揮黨員、干部、人大代表、政協(xié)委員及農村致富帶頭人的作用，要積極引導、培育和發(fā)展志愿者組織、非營利性的環(huán)保組織、公益慈善機構等，實現(xiàn)村兩委領導與村民個人、村民組織、集體經濟經營者等多元主體的全方位的合作與協(xié)商。建好、管好、用好村級社會組織，發(fā)揮多維主體在鄉(xiāng)村治理中的綜合效用，實現(xiàn)不同治理要素的良性互動，形成鄉(xiāng)村治理合力，構建黨建引領、多元主體共同參與的鄉(xiāng)村治理新格局，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

（三）政策落實：改善外部保障機制，優(yōu)化治理環(huán)境

黨的十九大報告提出要全面建成多層次社會保障體系，推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，要不斷完善鄉(xiāng)村組織保障、制度保障和物質保障，發(fā)揮好社會保障在鄉(xiāng)村治理中的兜底作用。

1.組織保障?！爸挥邪鸦鶎狱h組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。[19]提升鄉(xiāng)村基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力，讓基層黨組織成為鄉(xiāng)村經濟建設的引領者，農村政治發(fā)展的推動者，鄉(xiāng)村和諧社會的護航者，美麗鄉(xiāng)村的建設者。鄉(xiāng)村治理要在黨的統(tǒng)一領導下才能最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，要增強鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨支部在鄉(xiāng)村治理中的核心引領作用，加強黨對鄉(xiāng)村治理的全面、有效領導，為鄉(xiāng)村全面振興提供堅強政治和組織保證。首先，落實鄉(xiāng)村基層黨組織的領導功能，“把農村基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘”[23]。持續(xù)整頓軟弱渙散的基層黨組織，建立和完善基層黨支部培訓教育機制、獎懲激勵機制，創(chuàng)新基層黨組織設置方式，加強和完善對農村黨支部的監(jiān)督和約束，發(fā)揮黨支部的堡壘作用和黨員先鋒模范作用。其次，落實鄉(xiāng)村基層黨組織的協(xié)作功能，加強農村黨支部基本隊伍建設，進一步依法理順農村基層黨組織、村委會、村集體等的權責關系，嚴厲依法整治侵害農民利益的基層黨組織不正之風和腐敗問題，充分調動各方主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性。最后，落實基層黨組織的服務功能，真正解決服務群眾“最后一公里”的問題，為推動鄉(xiāng)村治理提供有力的組織保障。

2.制度保障。實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，需要多措并舉，健全鄉(xiāng)村治理體制機制和政基體系，形成鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境。首先，構建農民需求表達機制，暢通群眾力量發(fā)揮渠道，真正做到村民事務決策“從群眾中來，到群眾中去”。健全農村黨群溝通保障機制，形成一種良性互動，借助網絡媒介、采取多種方式暢通協(xié)商、溝通渠道，鼓勵村民投身鄉(xiāng)村治理與建設，保障民主決策。其次，完善人才保障制度，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供智力支持。要選優(yōu)、配強鄉(xiāng)村基層領導隊伍，提升基層黨組織的社會號召力，發(fā)揮基層黨組織的組織優(yōu)勢，做好宣傳組織工作，形成正確的選人用人導向。加強對鄉(xiāng)村現(xiàn)有人才的專業(yè)化培養(yǎng)，同時加強對返鄉(xiāng)人才的支持力度，鼓勵鄉(xiāng)村精英返鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)發(fā)展作貢獻。引導退伍軍人、科技人員、管理人員等到農村定居和創(chuàng)業(yè)，鼓勵優(yōu)秀大學生人才加入到鄉(xiāng)村建設中，讓“鄉(xiāng)村要留得住綠水青山，系得住鄉(xiāng)愁”[24]。最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案制度，保障公序良俗合法合規(guī)。村規(guī)民約具有維護社會秩序、引導風俗文化的功能，是鄉(xiāng)村治理的道德基礎。要完善村規(guī)民約備案審查機制，結合鄉(xiāng)村實際，對其合法性、合理性進行審查，倡導村民移風易俗，真正發(fā)揮村規(guī)民約的教育和懲戒作用。

3.物質保障。 鄉(xiāng)村治理的開展離不開一定的物質保障。長期以來，我國農村基礎設施和基本公共服務的滯后與短缺，是鄉(xiāng)村善治的障礙之一。首先，要拓寬融資渠道，為鄉(xiāng)村治理提供經費支持和物質保障。安排專項資金，加大對農村基礎設施、公共服務設施和基本公共服務的投入。積極吸收多種形式社會資金，對農村耕地保護補貼、經濟林種植補貼等專項經費保障及時撥付到位，提高農村社會保障水平，推進精準脫貧。其次，健全公共服務體系，擴大公共服務覆蓋面，提升農村基本公共服務水平，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施和基本公共服務一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等基本公共服務均等化和一體化，讓鄉(xiāng)村成為生態(tài)宜居之地。再次，加強農村養(yǎng)老資源建設，完善農村社會養(yǎng)老方式，解決好農民的養(yǎng)老問題。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度。最后，加強鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設，積極開辟鄉(xiāng)村公益事業(yè)多元化新路徑，激勵農民參與村級公益事業(yè)建設的積極性。積極完善農村社會福利、慈善事業(yè)等制度，逐漸改善鄉(xiāng)村治理的物質保障。

五、結語

“鄉(xiāng)村孕育了鄉(xiāng)土文明，承載著中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。[25]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要舉措，鄉(xiāng)村治理要始終堅持在中國共產黨的領導下，根據國家頂層設計和整體布局，結合新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的新特點、新情況，把握鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求，轉變鄉(xiāng)村治理方式，提升鄉(xiāng)村治理體系與治理能力，構建中國特色、中國氣派和中國風格的鄉(xiāng)村善治格局，早日實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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責任編輯：艾 嵐

Inspection， Transformation Dilemma and Solution of Rural Governance in China

Yang Li

（School of Marxism， Henan University of Technology， Zhengzhou Henan 450001， China）

Abstract：

Farming civilization has a long history in China. Rural governance is the basic link of the national governance system which occupies an important position in the national governance system， and is the cornerstone of the national governance. With the advent of the new era， great changes have taken place in the way of production and life in China's rural society. Rural governance is faced with bottlenecks such as weakening of governance subjects， governance process alienation， and governance guarantee. Therefore，upgrading and improving rural governance has become an inevitable requirement of the new era. We can solve the dilemma of rural governance

by buiding and improving mechanisms for integration of three governance， multi-governance and external security.

Key words：

rural governance; transformation dilemma; mechanism construction