張瑞欣，王 歡

（西華師范大學(xué)，四川 南充637002）

在行政法律關(guān)系中，行業(yè)協(xié)會(huì)扮演著雙重角色，即行政相對(duì)人角色與行政主體角色。在現(xiàn)實(shí)層面，行業(yè)協(xié)會(huì)特有屬性以及法律相關(guān)界定不夠完備，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)角色定位模糊，以至于其在開(kāi)展公共管理活動(dòng)時(shí)無(wú)法充分發(fā)揮應(yīng)有作用，維護(hù)行業(yè)組織合法權(quán)益與特定群體公共利益。因此，需明確研究行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的必要性，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律作為行政主體地位缺失以及作為行政相對(duì)人職能缺失的問(wèn)題進(jìn)行分析，隨之提出明確行業(yè)協(xié)會(huì)主體地位，厘清行政法律角色，促進(jìn)協(xié)會(huì)發(fā)展的對(duì)策建議。

一、明確行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的必要性

（一）現(xiàn)代公共行政中的職能要求

現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展擴(kuò)展了行政法的調(diào)整范圍。在傳統(tǒng)的公共行政模式中，政府是唯一治理主體，當(dāng)政府無(wú)法兼顧大小公共事務(wù)時(shí)，社會(huì)力量介入公共行政領(lǐng)域，共同承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任，逐漸形成多元治理主體共同治理的局面。公共行政領(lǐng)域的新變化要求行政法作出調(diào)整，行政法學(xué)新范式不再認(rèn)同“行政法是國(guó)家行政的法”，而是將公共行政作為行政法研究范圍。這表明社會(huì)組織作為公共治理主體理應(yīng)受到行政法規(guī)制，為行政法調(diào)整和約束。非政府組織職能擴(kuò)張與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求成為行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)任行政主體角色的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自改革開(kāi)放起，我國(guó)不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，致力于形成統(tǒng)一開(kāi)放的要素市場(chǎng)，為企業(yè)發(fā)展提供公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，塑造和諧良好的市場(chǎng)氛圍。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)企業(yè)數(shù)量不斷增加，各行業(yè)亟須第三方組織承擔(dān)協(xié)調(diào)管理責(zé)任，因而行業(yè)協(xié)會(huì)需要成長(zhǎng)為具有公信力、調(diào)節(jié)企業(yè)間矛盾、維持市場(chǎng)秩序、解決各類問(wèn)題的角色。

隨著公共行政的發(fā)展，以政府為核心的單一的管理模式已不能滿足國(guó)家發(fā)展需求，政府與市場(chǎng)之間需要能夠充當(dāng)交往媒介的中介性組織進(jìn)行溝通與協(xié)商，以緩和雙方之間現(xiàn)有矛盾與潛在沖突。在國(guó)家治理改革與政府職能轉(zhuǎn)型的背景下，行業(yè)組織成為政府與企業(yè)溝通的紐帶，組織本行業(yè)內(nèi)部自我管理與自我規(guī)范，發(fā)揮服務(wù)、監(jiān)督、合作等作用。行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制改革、社會(huì)秩序維護(hù)等方面的作用不可忽視，因此對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的研究應(yīng)始于明確其所擔(dān)任的行為主體身份。

（二）雙重身份的基礎(chǔ)性要求

行政法律關(guān)系主體由行政主體與行政相對(duì)人構(gòu)成，是行政法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。行政主體能夠獨(dú)立行使行政權(quán)力，并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任。行政相對(duì)人指與行政主體共同構(gòu)成行政法律關(guān)系主體的另一方當(dāng)事人。作為行政主體的行業(yè)協(xié)會(huì)行使公共管理權(quán)力，施行行政管理活動(dòng)，行使行政職權(quán)。而作為行政相對(duì)人的行業(yè)協(xié)會(huì)需接受政府的監(jiān)督與管理，并且代表行業(yè)合法權(quán)益對(duì)政府部門行政行為進(jìn)行監(jiān)督。正因行業(yè)協(xié)會(huì)在多數(shù)情況下根據(jù)實(shí)際地位行使權(quán)力時(shí)不符合行政法調(diào)整對(duì)象的范圍，而這種“基于事實(shí)不平等產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以通過(guò)民事途徑進(jìn)行平衡”，因此確立行業(yè)協(xié)會(huì)行使公共權(quán)力的主體地位具有必要性。傳統(tǒng)公共行政中，“政府主導(dǎo)”的管理模式使得包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的非政府組織多被視為行政相對(duì)人一方進(jìn)行研究。現(xiàn)代公共行政愈發(fā)重視行業(yè)協(xié)會(huì)在公共管理中承擔(dān)管理職能所發(fā)揮的作用。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的困境

（一）行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律身份模糊

我國(guó)憲法明確規(guī)定結(jié)社自由是公民基本權(quán)利，即行業(yè)協(xié)會(huì)存在的合法性，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。①《中華人民共和國(guó)憲法》第三十五條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。而對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)而言還未有一部具有針對(duì)性的法律出臺(tái)，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)功能界定復(fù)雜不準(zhǔn)確，從而影響行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)公共權(quán)力的行使，阻礙現(xiàn)階段其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中進(jìn)一步發(fā)展并充分發(fā)揮效用。行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，現(xiàn)有的法律、行業(yè)性法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，多從社會(huì)團(tuán)體層面進(jìn)行規(guī)定，而較為簡(jiǎn)略地對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的特征、性質(zhì)與功能進(jìn)行界定，缺失對(duì)于其在行政法律關(guān)系中具體身份的明文規(guī)定。現(xiàn)有行政立法多針對(duì)行政機(jī)關(guān)，極大部分不適用于行業(yè)協(xié)會(huì)。在我國(guó)缺少對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)立法的情況下，地方根據(jù)自身特點(diǎn)制訂的管理規(guī)章和規(guī)定不具有全面性與代表性，因此法律規(guī)范體系的不健全給行業(yè)協(xié)會(huì)的行政規(guī)制帶來(lái)不確定性。行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法得到完善的制度保障，導(dǎo)致其在法律關(guān)系中的身份模糊。

自治是行業(yè)協(xié)會(huì)最本質(zhì)的特征，自治權(quán)是公權(quán)與私權(quán)的混合體。行業(yè)協(xié)會(huì)行使自治權(quán)的兩個(gè)面向分別是通過(guò)對(duì)抗國(guó)家權(quán)力維護(hù)自身權(quán)利，以及對(duì)行業(yè)內(nèi)部會(huì)員和事務(wù)進(jìn)行管理。然而行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行受到政府部門諸多限制，難以充分發(fā)揮自主性。雖然目前行業(yè)協(xié)會(huì)“去行政化”改革，即行政脫鉤改革正在進(jìn)行，但仍有部分行業(yè)協(xié)會(huì)受到業(yè)務(wù)主管部門與登記管理部門的雙重管理，出現(xiàn)兩方管理部門相互推諉管理責(zé)任或相互爭(zhēng)奪潛在利益的現(xiàn)象，因此整體上行業(yè)協(xié)會(huì)難以做到獨(dú)立規(guī)劃和自主發(fā)展，無(wú)法明確工作目標(biāo)與方向。隨著脫鉤改革的不斷深入，行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)自治管理規(guī)章開(kāi)展的管理活動(dòng)更具有自主性，關(guān)于其行政法律身份問(wèn)題亟須規(guī)范。

（二）行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體地位缺失

行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體存在的問(wèn)題包括兩方面，其一是行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體缺少完備的法律制度的認(rèn)可與保護(hù)。具體而言，行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)任行政主體的特殊點(diǎn)在于理論上行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)由法律、法規(guī)授權(quán)后才具備行政主體資格，在事實(shí)情況中行業(yè)協(xié)會(huì)行使了公共管理權(quán)力，作出了行政行為，那么理應(yīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)視為行政主體進(jìn)行研究，而實(shí)際上大部分行為沒(méi)有經(jīng)過(guò)明確授權(quán)，也就是“有實(shí)無(wú)名”。沒(méi)有法律制度的約束和保障，行業(yè)協(xié)會(huì)行使職權(quán)時(shí)難以把握權(quán)力限度，一方面存在濫用權(quán)力等問(wèn)題，另一方面部分行業(yè)協(xié)會(huì)因沒(méi)有法律依托無(wú)法充分展開(kāi)工作，在行使權(quán)力時(shí)存在諸多不便。

其二是行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體受到的監(jiān)管不足，造成內(nèi)部存在工作懈怠、貪污受賄和暗箱操作等不良現(xiàn)象。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督包括協(xié)會(huì)內(nèi)部監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督三種監(jiān)督方式。由于行業(yè)協(xié)會(huì)不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，因此行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督無(wú)法適用，又因其工作空間較為自由且各個(gè)協(xié)會(huì)工作內(nèi)容差異性較大，因此行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理難度較高。此外，協(xié)會(huì)內(nèi)部遵循協(xié)會(huì)章程實(shí)行的自我監(jiān)督容易流于形式。公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，行業(yè)協(xié)會(huì)掌握著行業(yè)內(nèi)多種資源，擔(dān)任行政主體身份行使國(guó)家公權(quán)力時(shí)，若缺乏有效監(jiān)管，權(quán)力一旦異化，便可能成為個(gè)人獲取私利的武器，將會(huì)侵害特定群體的權(quán)利。在行業(yè)中，市場(chǎng)份額較大的大企業(yè)會(huì)員極易侵害小企業(yè)會(huì)員的權(quán)益，而小企業(yè)會(huì)員缺少話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法維護(hù)自身權(quán)益，隨之造成持續(xù)損失甚至失去市場(chǎng)份額。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法發(fā)揮調(diào)節(jié)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定器功能時(shí)，行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境將會(huì)存在不公平現(xiàn)象以及行業(yè)壟斷傾向。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政相對(duì)人角色缺失

行業(yè)協(xié)會(huì)是新興的非政府組織，缺乏完備的自我管理能力和經(jīng)驗(yàn)，作為行政相對(duì)人參與行政管理活動(dòng)時(shí)，難以充分發(fā)揮應(yīng)有效用，例如對(duì)政府機(jī)關(guān)的影響力弱、承接政府服務(wù)外包的能力不足等問(wèn)題。行業(yè)協(xié)會(huì)以行政相對(duì)人身份參與行政管理活動(dòng)中，其對(duì)政府部門的影響主要在于提供政策建議，而行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展不夠成熟與完善，造成它對(duì)行業(yè)內(nèi)部行情信息了解不夠充分、調(diào)動(dòng)資源的能力不足，因而無(wú)法從全局角度向政府反映行業(yè)市場(chǎng)內(nèi)問(wèn)題。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)過(guò)度依賴政府扶持，沒(méi)有形成真正意義上的自治，其承接政府服務(wù)外包的能力不足，對(duì)于政府給予的資源做不到充分利用。

從行政法意義上講，行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政相對(duì)人的角色遠(yuǎn)不止傳統(tǒng)意義上的“被管理者”，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)提起行政訴訟資格的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于行政訴訟的原告資格的規(guī)定較為嚴(yán)格。檢察機(jī)關(guān)是普遍意義上最適宜提起公益訴訟的主體，但對(duì)于沒(méi)有明確受害對(duì)象的案件來(lái)說(shuō)，公益組織作為提起行政訴訟的主體能夠承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。我國(guó)目前對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的公益訴訟資格還未有深入研究和明確的法律規(guī)定，此現(xiàn)狀表明我國(guó)行政訴訟制度的不完善以及行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政相對(duì)人的角色缺失。

三、厘清行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的路徑

（一）完善法律保障，加強(qiáng)自律管理

明確行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律身份，需要在法律層面建立完備的法律制度保護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位，也就是建立統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的定位、職能、組織結(jié)構(gòu)、管理方式等方面進(jìn)行規(guī)定。在行政法中，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的行政主體地位與行政相對(duì)人地位，完善行政訴訟制度，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)提起公益訴訟的資格，鼓勵(lì)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)社會(huì)利益、提供公共服務(wù)的功能。作為具有公益性質(zhì)的社會(huì)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)需要法律規(guī)定賦予其合法性資格，從而踐行社會(huì)管理職能，承擔(dān)起社會(huì)治理多元主體的責(zé)任。

行業(yè)協(xié)會(huì)作為新興的社會(huì)團(tuán)體組織，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間扮演著重要的中介性角色，發(fā)揮其功能的基礎(chǔ)在于行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)提高自身管理能力來(lái)完善組織結(jié)構(gòu)以及提高工作運(yùn)營(yíng)熟練度。因此行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極對(duì)自身發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，明確自身屬性，摒棄依附政府發(fā)展的思想，健全自律管理方式和手段。與行政脫鉤改革的趨勢(shì)及要求相一致，保障行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自律管理職能需要建立一套完備的自律規(guī)章體系，協(xié)會(huì)內(nèi)自主制定的章程和規(guī)范須獲得會(huì)員共同認(rèn)可和遵守，方可保證對(duì)他們的有效約束，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自治屬性，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)自我管理。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)完善內(nèi)部監(jiān)管制度，重視行業(yè)協(xié)會(huì)與協(xié)會(huì)會(huì)員雙向監(jiān)督：明確對(duì)違反協(xié)會(huì)章程的會(huì)員企業(yè)實(shí)行的獎(jiǎng)懲手段，同時(shí)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行設(shè)置行之有效的監(jiān)督管理方式，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（二）凸顯主體地位，進(jìn)行脫鉤改革

現(xiàn)代社會(huì)治理環(huán)境愈加復(fù)雜，傳統(tǒng)治理格局已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，多元主體通過(guò)意見(jiàn)交流與利益博弈共同選擇出治理方案，而行業(yè)協(xié)會(huì)作為非政府組織的具體形式，最重要的作用便是溝通連接了行業(yè)內(nèi)企業(yè)會(huì)員與政府、市場(chǎng)、公民等治理主體，令多元主體之間實(shí)現(xiàn)信息互換和協(xié)調(diào)互助。凸顯行業(yè)協(xié)會(huì)的主體地位，需要行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)治理體系中認(rèn)清責(zé)任與界限，樹(shù)立合作治理理念。

傳統(tǒng)管理模式中，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府依賴性強(qiáng)，主要工作是協(xié)助政府實(shí)行管理，因而主體地位不高，行業(yè)自治與獨(dú)立性較弱，實(shí)際上，政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)過(guò)度干預(yù)的種種弊端顯現(xiàn)，為促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立運(yùn)作，我國(guó)于2015年出臺(tái)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，要求行政機(jī)關(guān)取消與行業(yè)協(xié)會(huì)的掛靠關(guān)系和業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置。行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改革為行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)，政府提出財(cái)務(wù)分離、人事獨(dú)立、機(jī)構(gòu)分設(shè)、職能分開(kāi)等要求，加快行業(yè)協(xié)會(huì)以獨(dú)立身份進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，為行業(yè)協(xié)會(huì)提供政策支持，包括提供稅收優(yōu)惠、積極購(gòu)買服務(wù)、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境等，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自治權(quán)，提高主體地位。

（三）強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)服務(wù)職能

對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律地位的深入探究即是為了其功能的有效發(fā)揮，作為專業(yè)性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織，服務(wù)與協(xié)調(diào)是行業(yè)協(xié)會(huì)最為突出的功能作用。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)具有組織企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的功能。行業(yè)協(xié)會(huì)制定協(xié)會(huì)章程約束會(huì)員企業(yè)，利用行業(yè)內(nèi)資源整合重要信息，向企業(yè)宣傳合作共贏理念，引導(dǎo)企業(yè)作為多元治理主體承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)治理責(zé)任，協(xié)助企業(yè)生產(chǎn)，履行對(duì)社會(huì)治理的責(zé)任與義務(wù)。

其次，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠擔(dān)任公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者并使得政府、社會(huì)、企業(yè)多方主體受益。行業(yè)協(xié)會(huì)接受法律法規(guī)授權(quán)而獲得管理公共事務(wù)的職能，起到規(guī)制市場(chǎng)秩序的作用。它提供的是政府基于中立性和法律普適性無(wú)法提供的，個(gè)別企業(yè)因成本收益或?yàn)榉乐勾畋丬囆袨槎y以提供的特殊的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給分離，政府不再包攬供給公共服務(wù)的全過(guò)程，而將角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品的購(gòu)買者。行業(yè)協(xié)會(huì)以其對(duì)行業(yè)內(nèi)信息的準(zhǔn)確把握、資源的整合利用以及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的熟練認(rèn)知等優(yōu)勢(shì)，成為生產(chǎn)公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)方、政府購(gòu)買公共服務(wù)并簽訂契約的對(duì)象。

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)本質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，具有社會(huì)組織非營(yíng)利性等基本特征，又包含自治性這個(gè)根本屬性。在當(dāng)前行政脫鉤改革持續(xù)深入的背景之下，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的探討將關(guān)注行業(yè)協(xié)會(huì)行政主體與行政相對(duì)人身份資格認(rèn)定，落腳于行業(yè)協(xié)會(huì)主體作用的發(fā)揮和提供服務(wù)的根本目的。