徐 尚

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 青島266237)

《民法典》侵權(quán)責(zé)任編將原來的“環(huán)境污染責(zé)任” 延展為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任” ，充分總結(jié)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的實踐成果并將其予以法律化。其中，《民法典》第1234條首次規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度，豐富了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的執(zhí)行方式。但是，對于《民法典》第1234條的法律性質(zhì)以及是否能夠有效修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境等問題還需要進一步進行研究。

一、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的基本理論

(一)生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度是指侵權(quán)人造成生態(tài)環(huán)境損害后果，在合理期限內(nèi)未履行修復(fù)責(zé)任，則由法律規(guī)定的主體先代為修復(fù)，但相關(guān)的費用仍由侵權(quán)人承擔(dān)的執(zhí)行方式。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)不僅需要大額的資金，更需要專業(yè)的技術(shù)，在實踐中，侵權(quán)人依靠自身的條件往往達不到修復(fù)的實際效果，甚至?xí)o環(huán)境帶來二次傷害。而代修復(fù)制度的出現(xiàn)恰好解決了這一執(zhí)行過程中的痛點，其核心是代替履行環(huán)境修復(fù)的義務(wù)，但是這并不意味著免除了侵權(quán)人的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度具有不同于其他生態(tài)環(huán)境保護制度的特性，對這些基本特征的研究，有助于我們了解生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的價值及功能，具體如下:代修復(fù)屬于間接強制措施，是為了保障受損的生態(tài)環(huán)境能夠得到實質(zhì)性修復(fù)；代修復(fù)的對象是《民法典》所明確的可代替作為義務(wù)，對于其他不可代替義務(wù)，則不能采取代修復(fù)的方法；代修復(fù)的實施前提是侵權(quán)人不履行民事法律所確立的義務(wù)；生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的主體，必須是國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織；生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)并不會轉(zhuǎn)移、改變或者免除法定義務(wù)人所負(fù)擔(dān)的法定責(zé)任，代修復(fù)僅改變了修復(fù)行為的實際實施者；因代修復(fù)而產(chǎn)生的費用，由侵權(quán)人承擔(dān)，代修復(fù)人享有向人民法院申請強制侵權(quán)人給付的權(quán)利。

(二)生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的執(zhí)行主體

《民法典》第1235條與第1234條的請求權(quán)主體均為“國家規(guī)定的機關(guān)與法律規(guī)定的組織”，并沒有進行具體明確。而2017年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》明確省、市級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。但是僅依靠字面解釋的方法也可以得出《民法典》中的請求權(quán)主體，不應(yīng)當(dāng)只涵蓋行政機關(guān)這一單一主體。結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害的性質(zhì)及現(xiàn)有環(huán)境公益救濟的法律規(guī)定，代修復(fù)的主體應(yīng)當(dāng)歸納為對損害生態(tài)環(huán)境等破壞社會環(huán)境公益的行為負(fù)有救濟義務(wù)的主體，一是可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡胤秸欢怯袡?quán)提起環(huán)境公益訴訟的檢察機關(guān)和社會環(huán)保組織。

1.依據(jù)《行政強制法》第50條，可以看出生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度借鑒了環(huán)境行政代履行制度，將公權(quán)力體系引入到了民法的私法體系中，利用私權(quán)的行使實現(xiàn)公權(quán)的保護環(huán)境的目標(biāo)。并且行政機關(guān)代表國家依法行使行政權(quán)，對于生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)進行及時的救濟，履行生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)責(zé)任。

2.從《民事訴訟法》第55條的規(guī)定和《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定可以看出，在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)和社會組織可以請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失。因此，檢察機關(guān)與社會組織負(fù)有對環(huán)境公益進行救濟的義務(wù)，對于生態(tài)環(huán)境損害的行為，檢察機關(guān)與社會組織也應(yīng)是生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的主體。

(三)生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的性質(zhì)

《民法典》第1234條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度借鑒了《行政強制法》上的環(huán)境行政代履行制度，但是二者在性質(zhì)上又具有不同之處。一方面，二者的執(zhí)行主體不同。環(huán)境行政代履行制度的執(zhí)行主體是行政機關(guān)或者是無利害關(guān)系人，生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的執(zhí)行主體則是國家規(guī)定的機關(guān)與法律規(guī)定的組織。另一方面，二者的請求權(quán)基礎(chǔ)不同。環(huán)境行政代履行的請求權(quán)是來源于當(dāng)事人逾期不履行，將會造成環(huán)境污染或者破壞自然資源等后果，而生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的請求權(quán)基礎(chǔ)則是建立在損害事實已經(jīng)發(fā)生的情況下。由此可知，《民法典》在借鑒代履行等相關(guān)的公法制度時已經(jīng)結(jié)合《民法典》的私法性質(zhì)進行了合理調(diào)整，使其能夠?qū)崿F(xiàn)及時救濟生態(tài)環(huán)境損害的需求，這使得傳統(tǒng)民法范疇延展到公法領(lǐng)域，是私法公法化的傾向的具體展現(xiàn)。

私法公法化是指國家的公權(quán)力突破了傳統(tǒng)的私法界限，將部分私法調(diào)整的關(guān)系納入公權(quán)力的管理范疇。私法公法化在國家對私人領(lǐng)域的干預(yù)上表現(xiàn)為引入強制性規(guī)范限制私主體權(quán)利與引入公權(quán)主體保護公共利益與弱者利益。這在《民法典》第1234條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度中得到了充分的體現(xiàn)，環(huán)境行政代履行是一項公法上國家機關(guān)的行政權(quán)力。而民法作為調(diào)整平等主體的人身財產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范，是典型的私法。生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度賦予了國家規(guī)定的行政機關(guān)與法律規(guī)定的組織相應(yīng)的請求權(quán)與代修復(fù)權(quán)利，其性質(zhì)是一種間接的行政強制執(zhí)行方式，將行政法等公法權(quán)力引入私法體系中，是一種典型的公法權(quán)力到私法公共權(quán)利的轉(zhuǎn)化，而這一引入也是源于環(huán)境公益不同于普通的私人權(quán)利，是為了達到更好地對環(huán)境公共利益的保護的目的?！睹穹ǖ洹返?234條中的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度體現(xiàn)了國家權(quán)力對社會和經(jīng)濟生活的直接干預(yù)，是公法關(guān)系向私法領(lǐng)域的延伸。

二、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的立法解讀

在生態(tài)環(huán)境保護實施效果不理想的背景下，通過在《民法典》中嘗試構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)法律制度體系的舉措，不僅可以實現(xiàn)保護社會公眾利益的目標(biāo)，還可以助力經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

(一)生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的立法原因探究

1.生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)司法實踐的現(xiàn)實需要

實踐中，生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)人不履行修復(fù)義務(wù)常導(dǎo)致我國的生態(tài)修復(fù)工作在實踐中不能真正的貫徹實施，難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目標(biāo)。侵權(quán)人環(huán)境污染或生態(tài)破壞的行為，會造成人身財產(chǎn)損害與生態(tài)環(huán)境損害兩種后果，而其中生態(tài)環(huán)境損害的后果包括僅對生態(tài)環(huán)境本身造成損害，與既對生態(tài)環(huán)境本身造成損害又對人身財產(chǎn)造成損害。現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》中有關(guān)環(huán)境侵權(quán)的規(guī)定，只能滿足對人身財產(chǎn)類損害救濟的需要。生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的設(shè)立，使侵權(quán)人與代修復(fù)人各自承擔(dān)其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，克服了侵權(quán)人自行修復(fù)的弱點與缺陷，能夠更加及時靈活地對生態(tài)環(huán)境進行救濟。

2.生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的立法缺失

生態(tài)修復(fù)在我國的生態(tài)文明建設(shè)中具有重要地位，但是相關(guān)的立法卻一直缺失。雖然也出臺了相關(guān)的法律法規(guī)如《土地復(fù)墾條例》①參見《土地復(fù)墾條例》第18條?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等，但并未詳細(xì)規(guī)定侵權(quán)人不履行修復(fù)義務(wù)時如何補救，政策和條例終究不是真正意義上的法律，只能起到指導(dǎo)作用，當(dāng)責(zé)任主體拒不履行責(zé)任時，難以起到威懾作用。生態(tài)修復(fù)執(zhí)行法律制度的缺失導(dǎo)致在具體承擔(dān)修復(fù)上常出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。責(zé)任者不愿意修復(fù)，負(fù)有救濟義務(wù)的主體沒有相應(yīng)的自主權(quán)力代為修復(fù)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害擴大化?？傮w來看，我國生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)立法的質(zhì)量與數(shù)量都還遠未達到滿足生態(tài)修復(fù)實踐的需要。

(二)生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的價值證成

生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度是一項必要的間接強制執(zhí)行措施，具有十分重要的價值與功能。生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度設(shè)立的必要性和合理性可以概括為兩個方面。

1.延展了私法救濟的范圍，落實了綠色原則

《民法典》第1234條創(chuàng)設(shè)的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度將受損的生態(tài)環(huán)境本身納入救濟范圍中去，不再局限于實現(xiàn)對個人利益進行救濟，突破了民法保護私益的限制。既可以有效解決侵權(quán)人履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)上的技術(shù)性難題，又可以減少排斥與抗拒，使得環(huán)境執(zhí)法平穩(wěn)、有效推進。《民法典》的“綠色原則”強調(diào)民事行為應(yīng)當(dāng)以保護環(huán)境與生態(tài)為前提，落實“綠色原則” ，有著緊迫的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義，而侵權(quán)責(zé)任編也擔(dān)負(fù)著“綠色原則”具體化的任務(wù)，其中第1234條便是落實綠色原則的具體體現(xiàn)?？梢姡鷳B(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度既擴展了私法救濟利益范疇，又是對《民法典》綠色原則的貫徹落實。

2.為及時進行生態(tài)修復(fù)提供了民法依據(jù)，有助于促使侵權(quán)人履行義務(wù)

《民法典》第1234條為負(fù)有監(jiān)管和保護職責(zé)的機關(guān)以最嚴(yán)格的法治追究侵權(quán)人的責(zé)任提供了更有力的法律保障。其不僅擴大了綠色法律制度的領(lǐng)域，也為生態(tài)修復(fù)活動提供了民法依據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害與救濟具有持久性的特點，如果不對受損的生態(tài)環(huán)境進行及時的救濟，很可能對社會公眾的利益造成更大危害。民法典生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度強化了違法擔(dān)責(zé)，提高違法成本，不僅可以及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，還能夠發(fā)揮一般的警示教育作用，促使義務(wù)人依法履行生態(tài)修復(fù)的法律義務(wù)。通過實施生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)，告誡那些抱有僥幸心理的義務(wù)人，自己產(chǎn)生的生態(tài)損害一定要依法及時進行修復(fù)，如果不修復(fù)，則不僅要受到處罰，而且還要負(fù)擔(dān)修復(fù)費用，從而對他們產(chǎn)生警示和震懾作用，促使其按照有關(guān)規(guī)定及時進行生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。

三、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的缺陷

《民法典》第1234條生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度目前雖然并未正式實施，但是根據(jù)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度以及環(huán)境行政代修復(fù)制度的實踐來看，代修復(fù)制度目前仍有許多值得進一步完善的地方。

首先，生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)相關(guān)制度不配套，一項好的制度發(fā)揮出作用，離不開完善配套制度，這樣才能真正把生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度落到實處?！睹穹ǖ洹分嘘P(guān)于生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的規(guī)定過于原則化，且并沒有適用代修復(fù)條件，程序等相關(guān)的配套措施，難以保障生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的落實。

其次，在生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的過程中，不同的區(qū)域不同的生態(tài)系統(tǒng)類型都具有自身獨特的特點，生態(tài)修復(fù)的成效又往往需具有一定的時限性才能顯現(xiàn)，所以法定代修復(fù)義務(wù)人如何把握好修復(fù)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)是一大難題。另外在最后的代修復(fù)驗收環(huán)節(jié)中，若沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化方法來評估生態(tài)的恢復(fù)，也很難界定代修復(fù)的最終成效。在一些具體案件中常出現(xiàn)對于修復(fù)機構(gòu)的工作往往缺乏監(jiān)督，實際修復(fù)過程和成果不透明，導(dǎo)致驗收流于形式的情形。

最后，生態(tài)環(huán)境修復(fù)裁判的有效落實，離不開對代修復(fù)資金的合理使用及監(jiān)督。目前對于代修復(fù)義務(wù)人應(yīng)先從何處籌措資金進行修復(fù)，以及生態(tài)代修復(fù)的資金如何管理與監(jiān)督，如何確保每一筆資金都能合理用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)都還沒有明確的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金保障機制缺位，將會直接影響執(zhí)行的效力，并且在司法實踐中，不同地區(qū)、不同層級法院裁判時所使用的賬戶各有不同，且在修復(fù)執(zhí)行過程中，對資金的使用也并不統(tǒng)一。

四、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的完善

面對生態(tài)修復(fù)責(zé)任的獨特特性，想要能夠有效發(fā)揮其自身作用與優(yōu)勢，解決在實踐當(dāng)中的種種難題，就必須要梳理生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)責(zé)任的各種流程與漏洞，有針對性地健全生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)責(zé)任法律體系，完善生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)責(zé)任實現(xiàn)機制。

(一)明確適用生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的項目條件，完善代修復(fù)相應(yīng)的配套制度

首先，在生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)過程中，要明確法定代修復(fù)主體所要達成的代修復(fù)目標(biāo)，從而制定有針對性的代修復(fù)執(zhí)行方案。因為政府、侵權(quán)人、社會公眾都有不同的利益訴求，因此確定代修復(fù)目標(biāo)與修復(fù)方案時應(yīng)當(dāng)充分衡量好各方利益，因時因地制宜，可以建立協(xié)商與公開機制，使得目標(biāo)更加科學(xué)合理。其次，要統(tǒng)一好適用代修復(fù)制度的項目條件，通過設(shè)立適用的具體標(biāo)準(zhǔn)，避免盲目適用代修復(fù)制度，避免造成變相加重侵權(quán)人的成本負(fù)擔(dān)，減少代修復(fù)執(zhí)行過程中的沖突與矛盾。然后，要合理規(guī)劃代修復(fù)的流程，促使代修復(fù)工作有序化、程序化，提高生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的救濟效率。最后，還需制定監(jiān)督管理部門及項目承擔(dān)單位應(yīng)遵循的管理規(guī)定，保證代修復(fù)完成后及時進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)評估工作，使得生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的方式和要求統(tǒng)一化。通過構(gòu)建系統(tǒng)的配套體系，既有助于強化污染者擔(dān)責(zé)的原則，又有助于體現(xiàn)政府保護環(huán)境的決心，提高司法公信力。

(二)制定合理的代修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，完備相關(guān)法律法規(guī)作為執(zhí)行的支撐依據(jù)

一方面，由于生態(tài)修復(fù)的持續(xù)性長，因此要遵循生態(tài)修復(fù)的規(guī)律，可以采用周期性復(fù)核與查驗的評估方法，構(gòu)建驗收評估機構(gòu)責(zé)任制，避免生態(tài)修復(fù)與驗收工作流于形式；另一方面，修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)要不斷細(xì)化，完善法律、法規(guī)，修訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，使損害后修復(fù)的目標(biāo)可以有相關(guān)依據(jù)做支撐，配合相關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)以最終達到環(huán)境修復(fù)的最終目的。在可修復(fù)的情況下，要進一步細(xì)化代修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，可以主要采用兩種途徑:其一，執(zhí)行代修復(fù)時不僅要關(guān)注生態(tài)環(huán)境受損時的狀態(tài)，也要考慮受損環(huán)境的具體修復(fù)可能性，結(jié)合生態(tài)的特殊性與整體性，制定和采用相適應(yīng)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，不隨意套用；其二，在確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)時，不同要素需采不同標(biāo)準(zhǔn)，主要分為經(jīng)濟要素與生態(tài)功能要素，前者側(cè)重經(jīng)濟補償，后者主要通過折現(xiàn)量化來確定修復(fù)規(guī)模與所需金額。

(三)健全生態(tài)環(huán)境代修復(fù)資金保障機制，統(tǒng)一明確代修復(fù)資金的管理與使用

代修復(fù)資金是保障生態(tài)修復(fù)順利實行的重要因素。首先，為避免侵權(quán)人在代修復(fù)完成后拒不履行給付義務(wù)，可以提前在判決書或者執(zhí)行過程中設(shè)定生態(tài)修復(fù)保證金制度。生態(tài)修復(fù)保證金屬于一種擔(dān)保方式，通過事先收取侵權(quán)人的擔(dān)保物，來保障受損生態(tài)環(huán)境得到及時、有效的修復(fù)。其次，設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)基金賬戶，因為代修復(fù)在侵權(quán)人不及時履行義務(wù)時，需要一定的資金支持。代修復(fù)基金可以通過政府撥款，社會捐助以及責(zé)任人的罰金等方式募集，它既可以用于代修復(fù)，也可以用于支持環(huán)境保護行動。當(dāng)侵害者無力承擔(dān)修復(fù)義務(wù)時，也可以通過環(huán)境修復(fù)基金，把個體承擔(dān)的責(zé)任移轉(zhuǎn)給國家、社會或多個企業(yè)承擔(dān)。最后，對于代修復(fù)資金的監(jiān)管是十分必要的。要讓公眾參與到監(jiān)督中，充分利用互聯(lián)網(wǎng)手段將每筆資金的用處與取得的效果實時公布，這樣才能使侵權(quán)人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用落到實處。

五、結(jié)語

綜上所述，《民法典》設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度是及時救濟生態(tài)環(huán)境，落實生態(tài)修復(fù)責(zé)任的需要。通過實施生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度，可以促使侵權(quán)人與法定代修復(fù)義務(wù)人認(rèn)真執(zhí)行《民法典》等法律法規(guī)和規(guī)章，履行修復(fù)賠償義務(wù)，有助于實現(xiàn)維護自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的目的。與此同時，生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度在司法實踐中能否有效的貫徹落實，還需要在以后的相關(guān)立法以及司法實務(wù)中，不斷地對其進行經(jīng)驗總結(jié)，補充完善，以確保該項制度能夠在生態(tài)環(huán)境保護工作中發(fā)揮其真正的效用。