張焱 國(guó)資委輕工機(jī)關(guān)服務(wù)中心

引言

黨的十九大報(bào)告中明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求，2018年9月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）文件，接著財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）文件。為貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，加強(qiáng)對(duì)國(guó)資委所屬事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資源的配置效率和資金使用效益，2019年國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)也下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資管理〔2019〕236號(hào)），并要求把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為國(guó)資委所屬事業(yè)單位當(dāng)前和今后一段時(shí)期的財(cái)政預(yù)算工作重點(diǎn)，確保落到實(shí)處，力爭(zhēng)到2022年底，在國(guó)資委系統(tǒng)所屬的事業(yè)單位基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，做到“花錢(qián)必問(wèn)責(zé)，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

一、財(cái)政部門(mén)預(yù)算和績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效管理觀念薄弱，對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效不夠重視

從2000年到現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)20多年的財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理，部門(mén)預(yù)算的理念越來(lái)越滲透，部門(mén)預(yù)算的編報(bào)、審核、批復(fù)也形成了完整的管理制度，同時(shí)也作為重大事項(xiàng)，形成了預(yù)算資金的底線思維和紅線思維。部門(mén)預(yù)算重點(diǎn)突出在預(yù)算的申報(bào)和資金的使用方面，在預(yù)算績(jī)效方面的關(guān)注相對(duì)較少，存在“錢(qián)與事不匹配”和“權(quán)與責(zé)不對(duì)等”的情況，形成好不容易爭(zhēng)取到的財(cái)政資源不能發(fā)揮最大效用，隨著財(cái)政資金每年不同程度的壓縮，對(duì)財(cái)政資金越來(lái)越糾結(jié)，對(duì)財(cái)政資金使用比較迷惘。

一是國(guó)資委直接管理的單位形式多樣化，有行政單位、參公管理事業(yè)單位和事業(yè)單位（包括全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、企業(yè)化管理事業(yè)單位），對(duì)于行政單位和參公管理事業(yè)單位均為全額財(cái)政資金，事業(yè)單位的財(cái)政資金一直采用“歷史切塊資金（人員經(jīng)費(fèi)+公用經(jīng)費(fèi)）+專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”模式，行政單位和參公管理事業(yè)單位已實(shí)施績(jī)效管理，主要是事業(yè)單位未真正實(shí)現(xiàn)“績(jī)效撥款”的模式，還沒(méi)有把預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)作為合理配置事業(yè)單位發(fā)展資源的依據(jù)。事業(yè)單位更多的關(guān)注單位自有資金的投入和使用，忽略了財(cái)政資金的使用效果。二是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部發(fā)布全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理后響應(yīng)速度較慢，大多數(shù)單位還沒(méi)有吃透全面預(yù)算管理的政策，也未能在單位內(nèi)部控制制度上將預(yù)算績(jī)效管理提升到一個(gè)較高的地位，沒(méi)有與單位行政手段形成一個(gè)合力。

（二）績(jī)效管理和預(yù)算管理尚未有機(jī)融合，績(jī)效管理和預(yù)算管理存在“兩張皮”

在國(guó)資委系統(tǒng)要求全面績(jī)效管理后，首先是規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理上實(shí)行績(jī)效管理，對(duì)所屬單位的項(xiàng)目預(yù)算設(shè)定了規(guī)范的指標(biāo)庫(kù)和對(duì)應(yīng)的指標(biāo)值，防止績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的隨意性或指標(biāo)設(shè)置的過(guò)于籠統(tǒng)和寬泛，導(dǎo)致可操作性低。二是預(yù)算編制都是在每年10月—11月間編制完成，各單位下年的任務(wù)、工作要點(diǎn)還沒(méi)有形成，從而導(dǎo)致績(jī)效管理與預(yù)算管理在編制時(shí)脫節(jié)。三是注重了預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性，績(jī)效目標(biāo)的編制只是項(xiàng)目預(yù)算的“附屬品”，重點(diǎn)是項(xiàng)目預(yù)算的立項(xiàng)依據(jù)和項(xiàng)目資金數(shù)額，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、報(bào)銷(xiāo)的規(guī)范性，對(duì)事前和事中的管理比較薄弱，沒(méi)有將績(jī)效管理嵌入到預(yù)算管理全流程中。

（三）單位管理機(jī)制和單位職責(zé)劃分不清晰

目前，部門(mén)決算、部門(mén)預(yù)算都在各單位的財(cái)務(wù)部門(mén)，所以各單位領(lǐng)導(dǎo)理所當(dāng)然的將績(jī)效管理工作布置到財(cái)務(wù)部門(mén)，但在實(shí)際工作中，預(yù)算的績(jī)效管理和單位的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃、人事、基建、資產(chǎn)管理甚至房產(chǎn)部門(mén)等完全分不開(kāi)，需要單位內(nèi)部各部門(mén)的互相配合才能完成。由于職責(zé)劃分不明確，有的部門(mén)溝通協(xié)調(diào)較困難，習(xí)慣性地認(rèn)為只要是涉及預(yù)算的都是財(cái)務(wù)的工作，有的部門(mén)甚至以不懂財(cái)務(wù)為理由進(jìn)行推諉扯皮，實(shí)際上“資金使用者就是績(jī)效的責(zé)任者”的職責(zé)不能落實(shí)，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作在實(shí)施過(guò)程中達(dá)不到財(cái)政資金的使用效果。

（四）單位的規(guī)劃導(dǎo)向和績(jī)效不能發(fā)揮引領(lǐng)作用

一是預(yù)算編制時(shí)由于單位職責(zé)不清，財(cái)務(wù)部門(mén)理所當(dāng)然的成為編制預(yù)算的主導(dǎo)與管理職責(zé)脫節(jié)，造成了預(yù)算編制沒(méi)有圍繞“資金使用方向、風(fēng)險(xiǎn)控制、責(zé)任落實(shí)”的要求進(jìn)行，只是按照上級(jí)部門(mén)的預(yù)算編制指南和各部門(mén)自己的資金需求編制預(yù)算，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮單位經(jīng)營(yíng)發(fā)展規(guī)劃和年度的重點(diǎn)工作、任務(wù)。二是沒(méi)有按照“規(guī)劃—績(jī)效—預(yù)算”的流程安排預(yù)算和績(jī)效工作，單位的經(jīng)營(yíng)發(fā)展規(guī)劃和績(jī)效管理的關(guān)系不密切。三是績(jī)效的引領(lǐng)作用不能發(fā)揮，績(jī)效管理沒(méi)有參與到預(yù)算的申報(bào)、編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)中，不能對(duì)績(jī)效目標(biāo)形成剛性約束，績(jī)效指標(biāo)的可操作性差，績(jī)效目標(biāo)的調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也難以執(zhí)行。

二、構(gòu)建預(yù)算管理和績(jī)效管理的工作實(shí)施體系

預(yù)算管理和績(jī)效管理在實(shí)施過(guò)程中是相互融合相互嵌入的，將績(jī)效管理的實(shí)施融入到預(yù)算管理的全過(guò)程，使績(jī)效管理的制度設(shè)計(jì)、工作任務(wù)和預(yù)算管理“同部署、雙監(jiān)控、共評(píng)價(jià)”，才能提升資金的使用效益。

（一）建立全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系

單位資金的全部收支均納入績(jī)效管理，圍繞單位的主要職責(zé)、工作規(guī)劃，推動(dòng)績(jī)效管理從單一項(xiàng)目支出績(jī)效向單位整體支出績(jī)效拓展，以預(yù)算資金管理為主線，綜合衡量預(yù)算資金使用效果，對(duì)重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程追蹤問(wèn)效，不留死角。

（二）以一體化管理實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績(jī)效管理的相互融合

首先，在“過(guò)緊日子”常態(tài)化和“減錢(qián)不減事”的新環(huán)境下，加強(qiáng)單位的統(tǒng)一管理，圍繞單位的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重新梳理和優(yōu)化預(yù)算管理流程，將預(yù)算資金用在“刀刃”上。做到有目標(biāo)有規(guī)劃，才有指標(biāo)，有預(yù)算。將績(jī)效目標(biāo)貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程。二是要明確責(zé)任，各業(yè)務(wù)部門(mén)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)預(yù)算資金的主體責(zé)任，負(fù)責(zé)績(jī)效目標(biāo)的制定、預(yù)算申報(bào)、前期論證、預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題整改和落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果的整改。

（三）突出績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向作用

要結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等情況，開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必要條件，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。逐步建立通用指標(biāo)和專用指標(biāo)庫(kù)，績(jī)效指標(biāo)要充分的量化、清晰、可行、易考核，指標(biāo)值與年度和中期工作計(jì)劃、工作任務(wù)之間要相匹配。只有對(duì)績(jī)效目標(biāo)的適當(dāng)性、可行性、完整性和相關(guān)性審核通過(guò)后，才允許編入預(yù)算。績(jī)效評(píng)價(jià)要有實(shí)效，要有考核獎(jiǎng)懲，真正實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)反饋的聯(lián)動(dòng)效果。

（四）實(shí)施“預(yù)算執(zhí)行+績(jī)效”雙監(jiān)控

要建立項(xiàng)目績(jī)效的跟蹤機(jī)制，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)“雙監(jiān)控”，要嚴(yán)格按照批復(fù)的部門(mén)預(yù)算和設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行實(shí)施。首先是進(jìn)行初始預(yù)算設(shè)置，包括收支總預(yù)算、支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)、支出標(biāo)準(zhǔn)等，同時(shí)，項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)根據(jù)申報(bào)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，明確初始的績(jī)效目標(biāo)，包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，其中產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、實(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)。效益指標(biāo)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益。滿意度指標(biāo)應(yīng)包括服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)。二是要加強(qiáng)預(yù)算和績(jī)效的適時(shí)跟蹤監(jiān)控，包含預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)監(jiān)控和項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程監(jiān)控。其中：預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控包括預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和預(yù)算剩余資金支付的可能性等；績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)監(jiān)控主要是分析和對(duì)照年初設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)、糾正績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等；項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程監(jiān)控包括項(xiàng)目管理制度完備、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃方案可行、政府采購(gòu)執(zhí)行、資產(chǎn)管理合規(guī)等。三是對(duì)發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重問(wèn)題的預(yù)算項(xiàng)目，要暫緩或停止執(zhí)行，要進(jìn)行重新論證并進(jìn)行整改，對(duì)確實(shí)無(wú)法執(zhí)行的預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)和上級(jí)溝通，及時(shí)核減預(yù)算資金，避免浪費(fèi)。

（五）要強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的剛性約束

強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效的考核力度，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，形成反饋、整改、提升績(jī)效的良性循環(huán)。根據(jù)需要適時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與實(shí)用性，提高單位履職效能和公共服務(wù)質(zhì)量。制定可行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，共性指標(biāo)適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)，由單位內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)共同制定。主要是預(yù)算編制情況和執(zhí)行進(jìn)度、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、審計(jì)、內(nèi)控監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題等。個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)項(xiàng)目歸口管理單位或具體項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同歸口管理單位管理需要，由項(xiàng)目歸口單位評(píng)價(jià)制定。并建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和行政業(yè)績(jī)考核掛鉤機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與行政業(yè)績(jī)考核的下一年度考核指標(biāo)分配相結(jié)合，同時(shí)與年底考核獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的震懾作用，促進(jìn)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)管理的良性循環(huán)。

（六）探索建立績(jī)效信息公開(kāi)機(jī)制

預(yù)算公開(kāi)后，要探索建立預(yù)算整體績(jī)效報(bào)告制度，促使資金使用部門(mén)從“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算績(jī)效信息的透明度，完善績(jī)效公開(kāi)機(jī)制，推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)。