金 偉，李大帥

（1.浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司，浙江 寧波 315000；2.機(jī)械工業(yè)第六設(shè)計研究院有限公司，鄭州 450000）

0 引言

自2016 年5 月20 日印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市［2016］93 號）以來，在政府政策推動下，越來越多的建設(shè)方采用工程總承包（Engineering Procurement Construction，EPC）模式開展項目投資建設(shè)，規(guī)避建設(shè)項目投資風(fēng)險。2019 年12 月23 日，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12 號）發(fā)布，其明確規(guī)定：“具體風(fēng)險分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定，鼓勵建設(shè)單位和工程總承包單位運(yùn)用保險手段增強(qiáng)防范風(fēng)險能力?！痹谡咄苿酉?，建設(shè)方多采用工程總承包模式，通過合同與項目各參建方約定風(fēng)險責(zé)任，有效規(guī)避項目建設(shè)風(fēng)險，節(jié)約項目建設(shè)資金。

1 項目參與單位

煙草行業(yè)EPC 模式下項目參與單位，包括工程總承包單位（設(shè)計單與施工單位）、監(jiān)理單位、招標(biāo)代理公司、項目管理公司、跟蹤審計單位、勘察單位與工程檢測單位等。

項目各參與方依據(jù)合同約定，在明確的工作要求下，參與項目建設(shè)。建設(shè)單位通過招標(biāo)采購及合同約定，采用風(fēng)險回避、風(fēng)險預(yù)防、自留風(fēng)險或轉(zhuǎn)移風(fēng)險的方式，處置EPC 模式下項目實施過程中存在的風(fēng)險。

2 EPC 模式下建設(shè)方風(fēng)險分析

風(fēng)險貫穿投資項目全過程，因風(fēng)險的復(fù)雜性和不確定性會影響項目投資的確定性。投資項目在決策準(zhǔn)備、設(shè)計、采購、施工及竣工階段，要考慮風(fēng)險與收益的相關(guān)性，從戰(zhàn)略性風(fēng)險管理層面，進(jìn)行整體布局及利弊權(quán)衡，加強(qiáng)整體協(xié)調(diào)及動態(tài)管理，促進(jìn)有限投資發(fā)揮最大效能。

筆者結(jié)合歷年技改項目經(jīng)驗，對EPC 模式下實施項目建設(shè)存在風(fēng)險進(jìn)行歸納，包括EPC 招標(biāo)風(fēng)險、EPC 難以管控風(fēng)險、施工圖預(yù)算超概風(fēng)險、設(shè)計變更及簽證風(fēng)險、組織與管理風(fēng)險、年度投資項目計劃滯后風(fēng)險、審計閉合風(fēng)險。

3 EPC 模式下建設(shè)方風(fēng)險管控措施

3.1 EPC 招標(biāo)風(fēng)險管控

建設(shè)方選擇優(yōu)質(zhì)EPC 工程總承包商，是投資項目順利實施且獲取滿意成果的重要保障。順利開展EPC 工程總承包商公開招標(biāo)，防止項目流標(biāo)，是縮短投資項目建設(shè)周期的充分條件。招標(biāo)過程的合規(guī)性是招投標(biāo)法及行業(yè)管理規(guī)定的硬性條件，也是我國對投資項目風(fēng)險管控審核的重點。

相關(guān)人員要深刻認(rèn)識到專業(yè)人才做專業(yè)事的重要性，委托項目管理公司對招標(biāo)采購進(jìn)行管理；委托招標(biāo)代理公司進(jìn)行招標(biāo)采購，充分發(fā)揮專業(yè)公司管理優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢，規(guī)避采購中出現(xiàn)的各種風(fēng)險，擇優(yōu)選擇滿意的EPC 總承包供應(yīng)商。與此同時，委托項目管理公司和全過程跟蹤審計單位分別對招標(biāo)代理公司進(jìn)行管控，審核招標(biāo)文件，確保招標(biāo)過程合規(guī)。

3.2 EPC 總承包商管控風(fēng)險

EPC 工程總承包商工作范圍貫穿項目建設(shè)全過程，涉及項目勘察設(shè)計、采購、施工及試運(yùn)行等方面。合理選擇采購范圍及EPC 實施模式，可以避免EPC 總承包商一家獨大，出現(xiàn)難以管控的局面。對此，應(yīng)根據(jù)項目復(fù)雜程度，結(jié)合投資項目建設(shè)周期規(guī)劃，考慮技改辦管理團(tuán)隊實力及各參建方制衡管理因素，采用項目立項批復(fù)后總包招標(biāo)或初步設(shè)計批復(fù)后總包招標(biāo)，合理劃分EPC 工作范圍。

此外，技改項目生產(chǎn)運(yùn)行系統(tǒng)復(fù)雜、各系統(tǒng)協(xié)作性強(qiáng)及各設(shè)備參數(shù)復(fù)雜，且存在匹配事項，應(yīng)選擇設(shè)計院作為牽頭單位，施工單位作為成員單位，在合同中明確施工單位應(yīng)服從牽頭單位管控，以便于投資項目前期籌備及建設(shè)實施，同時利于后期收尾管理。

3.3 超概算風(fēng)險管控

建設(shè)投資項目施工圖預(yù)算超工程概算金額的10%（含）以上時，項目應(yīng)重新立項審批，同時，總公司要啟動處罰與問責(zé)機(jī)制。建設(shè)方遵循“限額設(shè)計、限額采購、限額施工、動態(tài)調(diào)整”的原則，在項目立項批復(fù)后總包招標(biāo)或初步設(shè)計批復(fù)后總包招標(biāo)，采用固定總價方式簽訂EPC 工程總承包合同，并在合約中明確項目實施過程中風(fēng)險分擔(dān)原則。此外，在合同中明確項目管理公司、第三方跟蹤審計及EPC 牽頭單位限額管理獎罰機(jī)制，對施工過程預(yù)算超概算風(fēng)險進(jìn)行管控。

在項目概算階段，可通過以下措施，保障概算的準(zhǔn)確性及適用性：①建設(shè)方結(jié)合初步設(shè)計方案、概算定額以及市場價格信息等資料，組織編制設(shè)計概算；②建設(shè)方督促設(shè)計單位編制項目總概算，并委托第三方具備審查資質(zhì)單位進(jìn)行概算審查，出具審查報告，并在己方審計部門指導(dǎo)下進(jìn)行修改完善，直至符合各項規(guī)定要求；③設(shè)計概算編制應(yīng)有理有據(jù)，避免人為修改，造成施工圖預(yù)算超概算指標(biāo)。

3.4 設(shè)計變更及簽證風(fēng)險管控

在傳統(tǒng)建設(shè)模式下，設(shè)計變更及簽證風(fēng)險由建設(shè)方買單。在EPC 工程總承包模式下，建設(shè)方通過合同約定，因圖紙不完善導(dǎo)致變更及簽證風(fēng)險，由EPC 內(nèi)部消化。此外，在合同中明確可以簽證的特殊情況。

3.5 通過合同和管理制度進(jìn)行風(fēng)險管控

建設(shè)方通過與項目參與方簽訂合同，明確合同方在招標(biāo)采購、證照辦理、施工圖審查備案、現(xiàn)場管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、安全管理、合同管理、投資控制、物資管理、過程及結(jié)算審計等風(fēng)險，進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移；規(guī)避自有人員專業(yè)知識不充分，造成缺失管理的風(fēng)險。此外，建設(shè)方在項目籌建及實施過程中，需制定管理制度，明確辦事流程、職責(zé)分工及罰則，強(qiáng)化監(jiān)控力度。

3.6 反索賠管控

建設(shè)方在投資項目籌建階段，構(gòu)建反索賠體系，在項目建設(shè)過程中，督促項目管理公司、監(jiān)理單位及跟蹤審計單位，做好過程事件記錄及文件搜集。當(dāng)出現(xiàn)違約情況時，按照管理流程提出合規(guī)、合理事實依據(jù)，向項目參與方進(jìn)行索賠。建設(shè)方可通過反索賠方式應(yīng)對EPC 工程總承包商索賠事件。當(dāng)采用反索賠策略時，建設(shè)方要從項目宏觀視角謹(jǐn)慎用之，并結(jié)合項目階段，選擇恰當(dāng)時機(jī)，避免操作不當(dāng)影響項目推進(jìn)。

4 閉合國家局審計風(fēng)險思路

建設(shè)方通過選擇與項目參與各方?jīng)]有實質(zhì)性關(guān)聯(lián)關(guān)系、具備相應(yīng)資質(zhì)的工程造價審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目審計，彌補(bǔ)自有審計專業(yè)力量的不足，全過程跟蹤把控，確保實施過程每一步驟的合規(guī)。筆者根據(jù)歷年來投資項目管理經(jīng)驗，對審計工作框架進(jìn)行梳理。項目全過程審計工作分解如下。

4.1 項目立項及設(shè)計階段

其工作內(nèi)容如下：①審核項目的審批文件，包括項目報告書（建議書、可行性研究報告)、初步設(shè)計及概算的申報和批復(fù)文件是否完整、合法、合規(guī)，以及審核配合此階段申報需要辦理的所有相關(guān)論證、咨詢、評估等管理程序文件是否齊全等；②審核投資額超過一定指標(biāo)的工程建設(shè)類投資項目初步設(shè)計及概算是否按規(guī)定經(jīng)第三方評審并出具審核報告。

4.2 招標(biāo)投標(biāo)階段

審核招標(biāo)過程的合法性和合規(guī)性，具體包括：①服務(wù)類（勘察、設(shè)計、監(jiān)理、咨詢）招標(biāo)審計；②工程類（總承包、專業(yè)分包）招標(biāo)審計；③貨物（設(shè)備、材料）招標(biāo)審計；④針對其他采購方式，如競爭性談判、單一來源采購和詢價采購方式，應(yīng)確定相應(yīng)的施工單位、供貨商和服務(wù)商。

4.3 合同管理審計

主要內(nèi)容包括：①工程建設(shè)項目合同商務(wù)談判階段審計；②已簽訂的工程建設(shè)項目合同的分類審計；③EPC 工程總承包合同、勘察及其他咨詢類合同審計。

4.4 施工管理階段

其審計項目包括：①項目管理制度；②項目監(jiān)理情況；③工程工期；④工程質(zhì)量；⑤工程變更；⑥工程款支付審計，具體有預(yù)付款、進(jìn)度款、工程變更及簽證、工程索賠支付。

4.5 工程竣工驗收

此階段主要審查驗收組織、驗收資料簽章、驗收流程、質(zhì)量監(jiān)督及整改、資料完備性等。

4.6 工程竣工結(jié)算

其工作內(nèi)容如下：①審計工程竣工結(jié)算原始資料的真實性、完備性、合法性、有效性；②審核審計報告結(jié)算書的編制是否符合要求；③審計工程竣工結(jié)算書。

4.7 竣工決算

其審核內(nèi)容如下：①建筑安全工程投資；②設(shè)備投資；③待攤投資；④工程物資；⑤建設(shè)資金、會計核算情況；⑥工程價款支付情況；⑦建設(shè)期間的基本建設(shè)收入；⑧竣工決算審計報告。

4.8 項目資料管理

其審核內(nèi)容如下：①各參與方文件管理及檔案管理制度是否健全，運(yùn)行是否規(guī)范、有效；②監(jiān)理單位是否建立了完善的現(xiàn)場報表管理體系，是否做到體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；③利用建設(shè)單位網(wǎng)絡(luò)自動化辦公系統(tǒng)進(jìn)行辦公的相關(guān)單位，建設(shè)單位是否設(shè)置了層級和權(quán)限，相關(guān)單位是否嚴(yán)格按照要求傳送、閱讀和存放文件；④建設(shè)單位采用合同信息化管理，是否制訂了與之相匹配的文件審核、傳閱和管理等相關(guān)規(guī)定。

投資項目在投建時，要堅持先審計后開工，工程價款要先審計后結(jié)算，先單項驗收合格再單項竣工結(jié)算審計，竣工決算要先審計后整體驗收。工程款項在沒有經(jīng)過審計的情況下，財務(wù)部門不得付款。建設(shè)方審計部門對審計中介機(jī)構(gòu)審計程序的合規(guī)性、公允性，造價的合理性進(jìn)行監(jiān)督，確保審計結(jié)果的客觀、公正。

5 結(jié)語

近年來，在政府政策推動下，煙草行業(yè)在建設(shè)投資項目領(lǐng)域，大力推行EPC 工程總承包模式。筆者基于建設(shè)項目戰(zhàn)略性風(fēng)險管理，結(jié)合技改項目投資管控經(jīng)驗，提出相關(guān)對策。在煙草技改項目實踐中，相關(guān)人員應(yīng)深入探索建設(shè)投資項目風(fēng)險管控措施，以提升項目團(tuán)隊風(fēng)險管控水平，合理利用有限投資，實現(xiàn)效能最大化。