周 媛 個(gè)舊市綜治維穩(wěn)網(wǎng)絡(luò)輿情信息中心

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，投融資體系發(fā)生了一系列變化，呈現(xiàn)出了完善狀態(tài)。從一方面來(lái)講，土地財(cái)政伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控發(fā)生了改變，并且政府基于風(fēng)險(xiǎn)方面的考慮，將投融資平臺(tái)的融資功能去除，促使基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式有了明顯改變，逐漸趨于規(guī)范化，另一方面，在實(shí)踐期間各項(xiàng)融資方式以不同方式積累著各種各樣的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，必須加強(qiáng)重視力度，在新常態(tài)背景下采取何種方式掌握地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在規(guī)律是強(qiáng)化財(cái)政管理、提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量、促使地方財(cái)政穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

一、地方政府投融資方式的選擇以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

(一)對(duì)于地方政府融資方式的供求分析

第一，一般情況下，城鎮(zhèn)化是投融資需求極為密切事項(xiàng)的基本來(lái)源，伴隨著時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)將會(huì)步入新型城鎮(zhèn)化道路，為了實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展的目的，其對(duì)于政府部門(mén)提出了較高的需求，這就需要從地方性基礎(chǔ)設(shè)施以及地方性公共服務(wù)等多方面入手，加大監(jiān)督管理力度，將資金應(yīng)用在其中，避免發(fā)生資金斷裂現(xiàn)象。全面監(jiān)督和管理，為其提供充足的資金支持。通過(guò)相關(guān)分析來(lái)看，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確論述，一直到今年為止，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率逐漸提升，幾乎達(dá)到了60%，而且城鎮(zhèn)化方面還形成了非常大的城市投資需求。

第二，在宏觀調(diào)控發(fā)展背景下，相關(guān)政策對(duì)融資方式產(chǎn)生了一定程度的影響。一般情況下，當(dāng)政府部門(mén)依照實(shí)際情況選擇相關(guān)融資方式時(shí)，通常依照相關(guān)政策，影響性表現(xiàn)為兩點(diǎn)。一方面，自從頒布了融資政策以后，地方政府融資債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)結(jié)構(gòu)有了一系列改變，但是對(duì)于債務(wù)來(lái)講，依然要求加以延伸，從中看出，債務(wù)退出極為復(fù)雜化，實(shí)施起來(lái)比較困難，政策也在發(fā)生著改變。從另外一方面進(jìn)行探討，地方政府對(duì)融資活動(dòng)極為重視，提出的要求較高，這樣就導(dǎo)致政府過(guò)度擠壓融資空間，不過(guò)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)概率也隨之降低。例如，我國(guó)之前制定的政策使政信合作被限制，同時(shí)證信合作類(lèi)型產(chǎn)品規(guī)模逐漸增加，成為了銀行資金流入平臺(tái)公司的主要渠道，政企合作類(lèi)產(chǎn)品規(guī)模處于增長(zhǎng)狀態(tài)，雖然相關(guān)明文規(guī)定禁止政府對(duì)平臺(tái)債權(quán)進(jìn)行擔(dān)保，但是各項(xiàng)金融機(jī)構(gòu)想要通過(guò)地方政府出具承諾函，這樣做的原因是為了得到政府方面的擔(dān)保。并且，融資平臺(tái)面臨著非常大的壓力，當(dāng)新增債務(wù)和政府債務(wù)分開(kāi)以后，融資途徑將會(huì)被影響，而且在實(shí)際情況下，地方政府部門(mén)為了抑制不良問(wèn)題的形成，通常是為融資平臺(tái)加以擔(dān)保，比如應(yīng)用協(xié)議償還和承諾函等方法。

第三，基于債務(wù)資金壓力下，地方政府選擇了PPP 模式和城投債方式，對(duì)地方債權(quán)發(fā)行的限額規(guī)?？刂萍右砸?guī)避。地方政府只可以采取發(fā)行地方債權(quán)的方式舉借債務(wù)，嚴(yán)格依照基本要求，然而實(shí)際上，新增地方債務(wù)無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，一方面來(lái)講，采取銀行信貸體系融資的方式對(duì)融資平臺(tái)展開(kāi)了系統(tǒng)性監(jiān)督和管理，同時(shí)融資平臺(tái)也越來(lái)越青睞于企業(yè)債、信托和其他融資渠道等，融資平臺(tái)的融資規(guī)模增長(zhǎng)現(xiàn)象沒(méi)有明顯變化，另外一方面，也可能促使地方政府違規(guī)發(fā)債或者是采取不規(guī)范的PPP 項(xiàng)目以及專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金等違規(guī)融資方式進(jìn)行融資。

(二)需求和供給之間的沖突

當(dāng)前階段，在選擇地方政府融資方式期間，經(jīng)常受到一系列因素的影響，最為明顯的一項(xiàng)因素為地方政府融資方式供需關(guān)系，而且該項(xiàng)方式選擇期間面臨著較高的難題，如財(cái)政三角局面，其中，財(cái)政三角包含了財(cái)政收入情況、債務(wù)以及支出現(xiàn)象，屬于三方面的整體論述。財(cái)政收入和財(cái)政債務(wù)相互組合形成了財(cái)政支出債權(quán)人，產(chǎn)生該項(xiàng)局面是因?yàn)樾枰３秩咧g的平衡性支出，財(cái)政的支出離不開(kāi)稅收和債務(wù)收入端，在當(dāng)前地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資需求不斷提升的過(guò)程中，稅收制度結(jié)構(gòu)性減稅大方向是政府稅收增長(zhǎng)趨勢(shì)，受整體稅收改革的限制，在這一現(xiàn)狀下，對(duì)于債務(wù)融資方面提出的要求升高，對(duì)此，需要摒棄以往傳統(tǒng)方式，進(jìn)一步改善相關(guān)的融資方式，以此滿足基本要求。其中，近些年形成的新現(xiàn)象頗多，表現(xiàn)為引進(jìn)了新型的PPP 模式、城投債得到了良好的轉(zhuǎn)型以及地方發(fā)債放開(kāi)等。

(三)地方政府投融資方式的優(yōu)劣性比較

綜合性考慮到我國(guó)地方政府投融資方式創(chuàng)新的背景，主要對(duì)地方政府債券PPP 中支出和城投公司的債券發(fā)行三種方式進(jìn)行比較，考察地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的選擇性偏好，在地方政府多種融資渠道可供選擇的理論背景下，PPP 城投在地方政府發(fā)債都是能夠選擇的選項(xiàng)，同時(shí)也是目前三項(xiàng)基本設(shè)施的融資方式，從宏觀上來(lái)看，這些政策工具，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施融資而言，功能類(lèi)似，都可以發(fā)揮為基礎(chǔ)設(shè)施提供融資的功能，但具體到適用范圍政府管控政策和盈利空間以及風(fēng)險(xiǎn)程度等三者都有著明顯的差別。

第一，在之前原有預(yù)算法中明確表示，禁止地方政府部門(mén)發(fā)行相關(guān)債券，當(dāng)新預(yù)算法得到修訂以后，該種現(xiàn)象發(fā)生了變化，新預(yù)算法的出現(xiàn)使地方政府擁有了發(fā)債權(quán)，增強(qiáng)了地方債券的規(guī)范性，使其朝著良好趨勢(shì)發(fā)展。在地方政府中，債券融資方式應(yīng)用極為廣泛，而在地方政府部門(mén)中，面臨著較一些融資風(fēng)險(xiǎn)，這些融資風(fēng)險(xiǎn)可以有效控制，當(dāng)政府部門(mén)自身信用等級(jí)升高的話，融資成本將會(huì)降低，從中看出，優(yōu)勢(shì)明顯，但是在這一現(xiàn)狀下，地方債券也有著一些不足之處，比如地方政府在獲取融資資金以后，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共服務(wù)提供成本進(jìn)行全額支付，政府參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目決策以及融資建設(shè)等環(huán)節(jié)中，限額管理地方債務(wù)，和PPP 相比較來(lái)看，地方債券需要政府定期還本付息。

第二，對(duì)于城投債融資平臺(tái)來(lái)講，是基于目前地方政府發(fā)展期間制定投融資體系的基本實(shí)踐。實(shí)施城鎮(zhèn)化和公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)工作的基本融資途徑為大力創(chuàng)新，在城投債全面發(fā)展的背景下，融資平臺(tái)有所創(chuàng)新，得到了良好轉(zhuǎn)型，城投債發(fā)行發(fā)生了相應(yīng)的變化，不再被政府償債能力所約束，信用是指企業(yè)信用，存在的風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)立在政府中，因?yàn)槠渌谫Y方式發(fā)展的影響，在我國(guó)，城投債依舊存在，并且在城投債中，銀行貸款是一項(xiàng)基本債務(wù)，其除了制定了健全的貸款控制制度之外，并且還制定了規(guī)范的銀行貸款控制系統(tǒng)，能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍中。但是自身信用不再處于政府信用范圍內(nèi)。通過(guò)分析看出，城投債依舊存在著問(wèn)題。由于是企業(yè)信用融資，成本取決于企業(yè)資信情況相對(duì)較高，同時(shí)融資平臺(tái)債不再是政府性債務(wù)，政府原則上不再對(duì)債務(wù)負(fù)責(zé)。城投債風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)隱形，不容易被發(fā)掘也不容易被控制。

第三，PPP 模式。PPP 模式一旦在風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面出現(xiàn)問(wèn)題的話，將會(huì)導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目失敗，因此實(shí)施難度和不確定性是非常高的，大部分國(guó)家的PPP模式雖然得到了廣泛應(yīng)用，但是規(guī)模有限。PPP 模式的作用表現(xiàn)為提升公共資源利用率，將價(jià)值全面體現(xiàn)出來(lái)，提升融資能力，經(jīng)過(guò)不斷應(yīng)用來(lái)看，PPP 模式滿足了政府融資需求，實(shí)質(zhì)上在PPP 制度和監(jiān)管?chē)?yán)重缺失的情況下，地方政府往往將PPP 當(dāng)成一種融資方式，為地方融資層面帶來(lái)一定的便利，通過(guò)PPP 模式提供基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府不需直接參與到PPP 項(xiàng)目決策和融資階段中，因此無(wú)需為PPP 項(xiàng)目支付債務(wù)利息，融資成本非常低。

二、基本對(duì)策

(一)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制

增強(qiáng)政府融資行為的規(guī)范性，確保工作良好開(kāi)展，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督力度，抑制風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，對(duì)于違規(guī)融資行為必須加以重視，明確政府部門(mén)以及企業(yè)之間的債務(wù)權(quán)限，從一定程度上保障融資符合要求。

(二)遵循分工協(xié)作的基本原則，將投融資方式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來(lái)

針對(duì)于不同類(lèi)型的融資方式，地方政府之所以出現(xiàn)選擇性偏好，具體是因?yàn)榈胤秸畬?duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控提出了較高要求以及各自適用范圍和優(yōu)劣性等方面的不同，結(jié)合相關(guān)投融資方式實(shí)際應(yīng)用情況可以看出，在公益性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)可以采取地方債券，而政策因素對(duì)城投債和PPP有著直接性的影響，因此合理應(yīng)用兩者，可以確保地方政府債務(wù)被有效管理，避免了債務(wù)問(wèn)題的形成，減少了基礎(chǔ)設(shè)施成本，使基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中財(cái)政資金投資效率以及質(zhì)量在全面提高。

(三)采取分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)管理分類(lèi)控制的方式

對(duì)于PPP 模式來(lái)講，加強(qiáng)政府承諾支出的管理和控制，制定預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，實(shí)現(xiàn)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控，提升PPP 財(cái)政支付的預(yù)算制度配合度和執(zhí)行度，解決合同管理和法律體系中的不完善現(xiàn)象。對(duì)于城投債來(lái)講，合理推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)有利于積極化解平臺(tái)存量債務(wù)，管控新增債務(wù)，合理有效地指導(dǎo)城投債發(fā)行，健全法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

三、結(jié)語(yǔ)

從以上論述來(lái)看，在地方財(cái)政開(kāi)展的背景下，地方政府債務(wù)占據(jù)著重要的位置，作用非常大，既能夠?qū)⒇?cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難和稅收增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題徹底解決，同時(shí)還可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升經(jīng)濟(jì)水平，達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定發(fā)展的目的。