侯勇 劉白鴿

引 言

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著存在了20多年的人民公社制度逐漸退出歷史的舞臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為新的國(guó)家正式權(quán)力體系處在農(nóng)村的末端，而村莊一級(jí)的基層管理體制應(yīng)采取何種形式是一個(gè)頗為重要而又充滿爭(zhēng)議的問(wèn)題，問(wèn)題的核心是國(guó)家權(quán)力撤出農(nóng)村之后如何能夠確保必要的權(quán)威。1980年，廣西河池地區(qū)宜山縣、羅城縣農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)進(jìn)行自我管理的“村民委員會(huì)”，為解決這一困境提供了新的啟示和解謎之道。后在時(shí)任全國(guó)人大副委員長(zhǎng)彭真的大力推動(dòng)下，村民委員會(huì)作為新的組織形式得到國(guó)家的正式承認(rèn)，并在全國(guó)推行。1982年修訂的《憲法》確認(rèn)了村民委員會(huì)的法律地位，將其定義為“基層群眾性自治組織”，主要功能是“辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。從中不難看出，村民委員會(huì)被賦予了之前國(guó)家正式權(quán)力在農(nóng)村的某些功能，并且成為聯(lián)系農(nóng)民與國(guó)家之間的紐帶。①參見陸道平、鐘偉軍：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府與農(nóng)民互動(dòng)機(jī)制研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第146頁(yè)。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，村民委員會(huì)作為基層群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，在農(nóng)村的政治文明、社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到了不可替代的作用，是基層人民群眾當(dāng)家作主的最廣泛而深刻的實(shí)踐。同時(shí)，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程特別是“城中村”改造中，村民委員會(huì)也面臨著前所未有的困境與挑戰(zhàn)。

一、問(wèn)題的提出——村民委員會(huì)在“城中村”改造中的角色困境

（一）從典型案例看村民自治與政府行政管理的交織與博弈

案例一：（2018）最高法行再107號(hào)再審申請(qǐng)人李芳請(qǐng)求確認(rèn)被申請(qǐng)人鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府、鄭州市惠濟(jì)區(qū)新城街道東趙村村民委員會(huì)制定、實(shí)施《東趙合村并城項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償安置方案》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償安置方案》）行為違法并判令采取補(bǔ)救措施一案。該案的事實(shí)是：鄭州市政府合村并城指導(dǎo)意見載明，各區(qū)政府對(duì)合村并城的拆遷補(bǔ)償安置負(fù)總責(zé)；惠濟(jì)區(qū)政府設(shè)立東趙合村并城項(xiàng)目指揮部；東趙村村民委員會(huì)經(jīng)村民代表會(huì)議表決通過(guò)并公布《補(bǔ)償安置方案》，該方案載明“本方案經(jīng)村民代表會(huì)議表決通過(guò)后，報(bào)惠濟(jì)區(qū)政府批準(zhǔn)后生效”，指揮部在該方案上署名并用?。弧堆a(bǔ)償安置方案》第2條規(guī)定“不符合招婿條件的，戶口在本村的姑娘本人按70平方米居住用房安置，其配偶及子女不享受安置”；李芳之父李榮全在東趙村擁有宅基地一處，李芳除獲得70平方米居住用房安置外，未得到與李榮全同等的其他補(bǔ)償安置，李芳之子范偉森未獲得補(bǔ)償安置；涉案項(xiàng)目補(bǔ)償款由惠濟(jì)區(qū)政府財(cái)政撥付，涉案土地上房屋拆遷后，土地歸屬土地儲(chǔ)備中心，待土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有后，按照城市規(guī)劃確定用途。

最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，《補(bǔ)償安置方案》雖經(jīng)東趙村村民委員會(huì)討論通過(guò)，但惠濟(jì)區(qū)政府是涉案集體土地征收補(bǔ)償安置工作的法定主體，應(yīng)對(duì)拆遷補(bǔ)償安置工作承擔(dān)法律責(zé)任，惠濟(jì)區(qū)政府的意見實(shí)際決定了《補(bǔ)償安置方案》能否通過(guò)并施行，其在涉案集體土地征收項(xiàng)目中發(fā)揮的作用已經(jīng)超出《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的指導(dǎo)、支持和幫助，而是實(shí)際主導(dǎo)、組織和控制，涉案土地整體開發(fā)利用行為也超出了村民委員會(huì)組織法對(duì)村民委員會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法律定位。對(duì)原審判決認(rèn)定《補(bǔ)償安置方案》的制定和實(shí)施屬于村民自治行為，不屬于人民法院受案范圍，予以指正。

案例二：（2019）最高法行申13739號(hào)再審申請(qǐng)人張改琴請(qǐng)求確認(rèn)被申請(qǐng)人山西省太原市小店區(qū)人民政府、山西省太原市小店區(qū)塢城街道辦事處強(qiáng)制拆除房屋違法一案。該案的事實(shí)是：北張村進(jìn)行城中村改造，小店區(qū)政府批復(fù)同意《北張村城中村改造拆遷安置補(bǔ)償方案》施行，該拆遷安置方案規(guī)定太原信德裕貿(mào)易有限公司系北張村改造的拆遷主體；北張村按照太原市有關(guān)文件精神要求，完成撤村建居及集體經(jīng)濟(jì)改制工作，原村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能由集體經(jīng)濟(jì)改制后成立的太原信德裕貿(mào)易有限公司承繼；張改琴系本村村民并擁有合法房屋，太原信德裕貿(mào)易有限公司自認(rèn)拆遷行為系其所為。

最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，小店區(qū)政府對(duì)塢城街道辦事處呈報(bào)的《拆遷安置補(bǔ)償方案》作出批復(fù)，同意該方案施行，并批復(fù)塢城街道辦事處接文后認(rèn)真組織實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置工作。小店區(qū)政府的上述批復(fù)行為，系其行使相應(yīng)行政管理職權(quán)的行為，也說(shuō)明城中村改造系由政府主導(dǎo)進(jìn)行。雖然涉案補(bǔ)償方案中規(guī)定太原信德裕貿(mào)易有限公司為整村改造的拆遷主體，該公司已認(rèn)可其實(shí)施了拆除張改琴宅基地上房屋的行為，但由于其不具有拆除房屋的職權(quán)，故其實(shí)施強(qiáng)制拆除房屋行為應(yīng)視為受行政機(jī)關(guān)的委托，相應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)。

對(duì)于案例一，東趙村村民委員會(huì)與惠濟(jì)區(qū)政府作為共同被告，最高人民法院的裁判觀點(diǎn)實(shí)際上認(rèn)可了東趙村村民委員會(huì)的行政訴訟被告主體資格，因該案未進(jìn)入實(shí)體審理，巧妙避開了對(duì)東趙村村民委員會(huì)制定《補(bǔ)償安置方案》的行為性質(zhì)及責(zé)任歸屬進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)于案例二，原村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能由集體經(jīng)濟(jì)改制后成立的太原信德裕貿(mào)易有限公司承繼，該公司作為第三人參加訴訟。值得研究的是，北張村完成了撤村建居及集體經(jīng)濟(jì)改制工作，原經(jīng)批復(fù)同意的《北張村城中村改造拆遷安置補(bǔ)償方案》的實(shí)施是否應(yīng)由改制后的居委會(huì)承繼，而不應(yīng)簡(jiǎn)單推給承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能的公司承擔(dān)責(zé)任。

（二）村民委員會(huì)在“城中村”改造中的行為性質(zhì)及責(zé)任歸屬

“城中村”改造是一項(xiàng)極其復(fù)雜和困難的系統(tǒng)工程，是社會(huì)治理的重大課題，關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。司法實(shí)踐中，村民委員會(huì)與村民簽訂的“城中村”改造拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的性質(zhì)、村民委員會(huì)自認(rèn)實(shí)施強(qiáng)拆行為的責(zé)任認(rèn)定等一系列法律問(wèn)題亟需解決。理論上對(duì)上述具體問(wèn)題屬于村民自治范疇還是法律法規(guī)授權(quán)的行政管理行為有不同認(rèn)識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為屬于法律法規(guī)授權(quán)范疇。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第8條、《土地管理法》第66條的規(guī)定，村民委員會(huì)以安置補(bǔ)償?shù)姆绞绞栈卣厥褂脵?quán)，可以視為法律法規(guī)授權(quán)實(shí)施的行為，可以作為行政案件處理?！俺侵写濉备脑鞂?shí)際屬于村民委員會(huì)對(duì)集體土地、宅基地的管理行為。村民與村民委員會(huì)簽訂的“城中村”改造拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議數(shù)量比較多，民事訴訟并不受理，可以作為行政協(xié)議受理。否則，在村民委員會(huì)不履行協(xié)議的情況下，村民缺乏救濟(jì)途徑。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為屬于村民自治，應(yīng)按照《村民委員會(huì)組織法》第36條的規(guī)定處理。該條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正?！睂?duì)該條第1款的理解屬于行政訴訟受案范圍還是民事訴訟受案范圍，并不明確，該條款實(shí)際上處于“休眠”狀態(tài)。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告?！边@一條款雖明確村民委員會(huì)可以作為行政訴訟的被告，但由于村民委員會(huì)在職能及定位上的模糊性，對(duì)村民委員會(huì)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為難以界定。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，只要法律法規(guī)沒有明確授權(quán)，就不應(yīng)起訴村民委員會(huì)，從而不可避免地導(dǎo)致村民委員會(huì)行為納入行政訴訟受案范圍的案件少之又少。根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)檢索到的數(shù)據(jù)，自2018年2月8日行政訴訟法解釋施行以來(lái)，全國(guó)法院受理的以村民委員會(huì)為被告的一審行政訴訟案件不足500件。對(duì)于村民與村民委員會(huì)簽訂的“城中村”改造拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，多數(shù)認(rèn)為村民委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，不屬于行政協(xié)議，不屬于行政訴訟受案范圍。司法解釋的這一規(guī)定事實(shí)上也被擱置。

司法實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，“城中村”改造中的自治行為與行政征收行為呈現(xiàn)出先后實(shí)施、相互競(jìng)合等復(fù)雜情況。以山東為例：日照市東港區(qū)的“城中村”改造采取土地征收與村民自治改造相競(jìng)合的模式，政府在啟動(dòng)征收程序的同時(shí)啟動(dòng)“城中村”改造項(xiàng)目，通過(guò)動(dòng)員，村民與村民委員會(huì)根據(jù)“城中村”改造安置方案簽訂搬遷協(xié)議獲得優(yōu)先補(bǔ)償，對(duì)于無(wú)法簽訂協(xié)議的，由政府作出房屋征收補(bǔ)償決定；濰坊市奎文區(qū)的“城中村”改造則由村民委員會(huì)改制而來(lái)的合作社成立自改委，自主進(jìn)行拆遷改造，通過(guò)召開董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股民代表大會(huì)和自改委成員參加的拆遷會(huì)議，對(duì)拆遷相關(guān)事宜進(jìn)行表決并通過(guò)拆遷安置補(bǔ)償方案，主導(dǎo)完成宅基地使用權(quán)收回及拆遷安置補(bǔ)償工作，對(duì)于無(wú)法簽訂協(xié)議的，由自改委作出拆遷安置補(bǔ)償決定并組織對(duì)房屋進(jìn)行拆除；青島萊西市的舊村改造由村民委員會(huì)啟動(dòng)，制定安置補(bǔ)償方案報(bào)舊城改造指揮部聯(lián)審辦批復(fù)同意，對(duì)未在規(guī)定期限內(nèi)簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議、未交回土地使用權(quán)的，通過(guò)召開村民代表會(huì)議，對(duì)收回集體土地上使用權(quán)及相關(guān)補(bǔ)償安置、拆除等進(jìn)行表決，就收回集體土地使用權(quán)事項(xiàng)呈報(bào)萊西市政府批復(fù)后，再由村民委員會(huì)作出限期交回集體土地通知、辦理安置房手續(xù)、領(lǐng)取補(bǔ)償款告知，為被拆遷戶預(yù)留安置房源及地上附著物補(bǔ)償資金；棗莊市行政中心區(qū)“城中村”改造則由街道辦事處報(bào)請(qǐng)高新區(qū)管委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施“城中村”改造拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施意見，在改造范圍內(nèi)有集體土地使用證并享受村分配的常住村民，經(jīng)村兩委確認(rèn)公示，報(bào)街道城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，作為安置對(duì)象。

由此可以看出，各地在“城中村”改造過(guò)程中進(jìn)行了有益的探索嘗試，村民委員會(huì)在“城中村”改造中均發(fā)揮了重要作用，東港區(qū)的改造模式中村民委員會(huì)配合政府完成拆遷工作，奎文區(qū)的改造模式中自改委主導(dǎo)完成拆遷工作，棗莊市行政中心區(qū)的改造模式中村民委員會(huì)配合完成確定安置對(duì)象等工作。萊西市的改造模式更是直接以《土地管理法》第66條作為法律授權(quán)依據(jù)，在具有為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的情形時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回集體土地，并對(duì)土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。村民委員會(huì)在改造中的行為性質(zhì)及責(zé)任歸屬關(guān)系到被征收人、搬遷人的權(quán)利如何進(jìn)行合法、有效救濟(jì)，關(guān)系到“城中村”改造項(xiàng)目能否順利完成，村民委員會(huì)在“城中村”改造中的角色定位給基層社會(huì)治理提供了現(xiàn)實(shí)而緊迫的法治化研究視角。

二、村民委員會(huì)在行政法上的定位

（一）村民委員會(huì)的性質(zhì)、職能與定位

村民委員會(huì)，是指由中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)或鎮(zhèn)所轄行政村選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，其產(chǎn)生的依據(jù)為《憲法》《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)的性質(zhì)應(yīng)界定為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。同時(shí)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第8條第2款規(guī)定，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)?！贝迕裎瘑T會(huì)在管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)時(shí)，可以作出決定。因此，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān)，但在法律授權(quán)的范圍內(nèi)承擔(dān)集體所有土地和其他財(cái)產(chǎn)方面的社會(huì)公共管理職能，依法屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

村民委員會(huì)的職能主要有兩類：一類是辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的自治職能，另一類是協(xié)助政府開展工作的職能。此兩類職能也即所謂的村民當(dāng)家人角色和政府代理人角色。①參見高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》，法律出版社2012年版，第286頁(yè)。從自治的角度，村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾自治組織，能夠通過(guò)民主的方式對(duì)本村的公共事務(wù)進(jìn)行自我決策和自我治理。但事實(shí)上，依照《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)有義務(wù)協(xié)助政府開展工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載了國(guó)家正式權(quán)威體系，國(guó)家政權(quán)出于對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂以及自身運(yùn)作的慣性思維，為保證國(guó)家管理順利進(jìn)行，會(huì)默許甚至?xí)膭?lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在組織和制度等方面加大對(duì)農(nóng)村的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的政務(wù)自然而然也必然會(huì)延伸到農(nóng)村，在相關(guān)法律法規(guī)中確定村民委員會(huì)的義務(wù)，使村民委員會(huì)政務(wù)義務(wù)法定化。我國(guó)農(nóng)村的這種自治組織在某種程度上具有政府層級(jí)機(jī)構(gòu)的功能，法律規(guī)定它必須有一套與上級(jí)政府組織相配套的人員機(jī)構(gòu)，并將土地類等關(guān)系農(nóng)民生存權(quán)利的極度稀缺資源交由其管理。因此，村民委員會(huì)既不是與國(guó)家權(quán)力完全區(qū)隔的自治組織，也不是處于國(guó)家完全控制之下的行政化細(xì)胞，而是介于兩者之間的一種具有準(zhǔn)行政特征的組織。

（二）村民委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源與基礎(chǔ)

從村民自治在我國(guó)發(fā)展的歷程來(lái)看，村民委員會(huì)的權(quán)力最初來(lái)源于村民授權(quán)，而在其逐步發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家以法律的形式將其確定下來(lái)，賦予其合法地位。而在社會(huì)中，在村民委員會(huì)權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力的磨合交往、民主進(jìn)程下，國(guó)家又將部分公權(quán)力讓渡給了村民委員會(huì)，村民委員會(huì)權(quán)力由此形成。村民委員會(huì)管理集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，以及各種流動(dòng)資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)中就需要組織、協(xié)調(diào)、管理活動(dòng)，需要引入權(quán)力機(jī)制，這是村民委員會(huì)權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)。②參見童列春：《中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第23-24頁(yè)。同時(shí)，作為政府代理人的村民委員會(huì)，必須在法定的命令體系中嚴(yán)格遵循上級(jí)政府的行政指令，其權(quán)威性和合法性必須由上級(jí)政府賦予，自上而下的任命應(yīng)是其權(quán)威性、合法性的重要基礎(chǔ)。③參見陸道平、鐘偉軍：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府與農(nóng)民互動(dòng)機(jī)制研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第147頁(yè)。在法律明確授權(quán)或行政機(jī)關(guān)明確委托時(shí)，村民委員會(huì)行使屬于公共行政意義的管理活動(dòng)。

（三）自治權(quán)與行政權(quán)的厘清

1.根據(jù)無(wú)授權(quán)即無(wú)權(quán)力的原則和依法行政原則，凡是涉及國(guó)家方針政策的貫徹落實(shí)即法律授權(quán)的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有權(quán)要求村民委員會(huì)執(zhí)行，村民委員會(huì)由此被授權(quán)履行行政管理職責(zé)，對(duì)于涉及村民自己的公共事務(wù)以及法律未授權(quán)的即為自治范圍。自治的意義與目的，無(wú)非是以地方之人治地方之事而間接達(dá)到國(guó)家行政管理之目的，是國(guó)家權(quán)力在涉及基層群眾性自治組織事務(wù)上的讓渡。當(dāng)自治之事務(wù)直接牽涉到公共利益和國(guó)家利益時(shí)，村民委員會(huì)的自治活動(dòng)便具有國(guó)家意志性、公共利益性和優(yōu)越性的特征，屬于公共行政的一種，由此產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此時(shí)村民委員會(huì)的行政主體地位是可以確定的。具體到“城中村”改造中，村民委員會(huì)完全可以發(fā)揮村級(jí)自治組織的優(yōu)勢(shì)，依法、靈活行使管理權(quán)，管理“城中村”改造中涉及村民切身利益的公共事務(wù)，同時(shí)向政府反映村民意見、要求，提出建議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權(quán)和提供必要的指導(dǎo)和幫助。以“城中村”改造對(duì)“外嫁女”的補(bǔ)償安置政策為例，不同地區(qū)之間呈現(xiàn)很大的差異，如山東濟(jì)寧某地直接將戶籍仍在本村的“外嫁女”排除在補(bǔ)償安置范圍外，山東棗莊某地對(duì)符合條件的“外嫁女”進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，還有少數(shù)地市區(qū)分不同情形，認(rèn)可符合條件的“外嫁女”享受房屋補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償?shù)拇迕翊?，由此直觀體現(xiàn)出不同地區(qū)的基層社會(huì)治理法治化水平。上述山東濟(jì)寧某地的補(bǔ)償方案以所謂的村民自治名義直接剝奪特定人群的安置補(bǔ)償權(quán)利，導(dǎo)致系列案件訴至法院。對(duì)此，在“城中村”改造過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)村民委員會(huì)在法律框架內(nèi)合法行使自治權(quán)，確保自治決定的作出及執(zhí)行排除明顯違背法律規(guī)定的偏見。在這種自治、監(jiān)督、引導(dǎo)、配合過(guò)程中，村民合法、合理表達(dá)訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時(shí)、有效監(jiān)督，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村黨務(wù)、政務(wù)和村務(wù)工作的制度化、規(guī)范化、民主化、法治化。

2.正確理解法律的“授權(quán)”。法律授權(quán)必須具備兩個(gè)條件：一是授權(quán)的內(nèi)容事項(xiàng)要明確；二是授權(quán)的組織要明確?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定村民委員會(huì)有經(jīng)營(yíng)、管理村農(nóng)民集體所有土地的權(quán)利和依法收回集體土地使用權(quán)的權(quán)力。因此，村民委員會(huì)在被授權(quán)的范圍和幅度內(nèi)，能夠以自己的名義，獨(dú)立地對(duì)外行使所授予的行政職權(quán)，履行行政職責(zé)，其所作的具體行政行為直接影響村民的權(quán)利義務(wù)，并具有可訴性的特征，村民委員會(huì)就可以作為行政訴訟的被告。比如：（2019）魯行終1602號(hào)上訴人崔佃海與被上訴人淄博市張店區(qū)人民政府、淄博市人民政府土地行政批復(fù)及行政復(fù)議一案，山東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理向崔佃海釋明，本案收回其宅基地使用權(quán)的決定，是依據(jù)北石村村民委員會(huì)作出的《收回宅基地使用權(quán)的通知》，對(duì)外發(fā)生法律效力，因此對(duì)崔佃海權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是北石村村民委員會(huì)作出的收回宅基地使用權(quán)決定，并告知崔佃?？梢砸罁?jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款的規(guī)定，以北石村村民委員會(huì)為被告另行提起訴訟；在前述青島萊西市舊村改造系列案件中，青島市中級(jí)人民法院（2020）魯02行終430號(hào)行政裁定書亦釋明，村民委員會(huì)根據(jù)《土地管理法》第66條第1款對(duì)被拆遷人作出的限期交回土地通知，收回其所占集體土地，系依據(jù)上述法律的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為，屬于行政訴訟受案范圍。

三、村民委員會(huì)作為行政訴訟被告的可行性分析與基本情形

（一）可行性分析

1.公共行政的發(fā)展使行政主體的范圍發(fā)生變化，村民委員會(huì)具有成為行政訴訟被告的可能性。從社會(huì)治理現(xiàn)代化的角度看，村民委員會(huì)承載一定的社會(huì)管理職能，對(duì)于動(dòng)員自治組織成員廣泛參與社會(huì)事務(wù)具有積極意義，是社會(huì)管理現(xiàn)代化的體現(xiàn)，也符合我國(guó)的歷史傳統(tǒng)。從法律角度看，在全面依法治國(guó)的道路上，沒有法外之地。村民委員會(huì)作為最基層的社會(huì)自治組織，是法治社會(huì)建設(shè)的根基所在，在開展法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)、政府委托的行政事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)、委托的范圍內(nèi)依法進(jìn)行。在日常管理和服務(wù)中開展具有行政管理屬性的工作時(shí)，如果產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的結(jié)果，就應(yīng)承擔(dān)行政法上的責(zé)任。如根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，村民委員會(huì)在村民申請(qǐng)宅基地過(guò)程中具有初步審查、上報(bào)的職責(zé)。由此，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，村民委員會(huì)也具備了行政主體資格，可以成為行政訴訟的被告。為有效監(jiān)督其管理行為，有必要將其納入司法審查視野。比如：（2019）魯0103行初79號(hào)原告秦華帥訴被告濟(jì)南市市中區(qū)七賢街道辦事處雙龍莊村民委員會(huì)行政答復(fù)一案，濟(jì)南市市中區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，雙龍莊村民委員會(huì)雖為基層群眾性自治組織，但按照土地管理法律法規(guī)，其在村民申請(qǐng)宅基地過(guò)程中具有初步審查、上報(bào)的職責(zé)；如果根據(jù)法律規(guī)定或者實(shí)際情況無(wú)法辦理，也應(yīng)當(dāng)以恰當(dāng)方式答復(fù)申請(qǐng)人，遂判決雙龍莊村民委員會(huì)于判決生效之日起30日內(nèi)對(duì)秦華帥落款時(shí)間為“2018年10月21日”的申請(qǐng)書作出答復(fù)。

2.村民委員會(huì)從事法定授權(quán)活動(dòng)的直接目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，其與村民之間發(fā)生的法律關(guān)系并非全部屬于民事法律關(guān)系。判斷一個(gè)行為是民事行為還是行政行為，一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)是行為主體從事活動(dòng)所欲實(shí)現(xiàn)的直接目的。根據(jù)有關(guān)村民委員會(huì)職權(quán)職責(zé)的規(guī)定，可以認(rèn)為，在一定范圍內(nèi)，村民委員會(huì)的活動(dòng)服務(wù)于公共利益，屬于公共行政范疇?；谛姓ㄒ?guī)和規(guī)章的授權(quán)，在諸如土地管理、“城中村”改造等領(lǐng)域，都需要村民委員會(huì)的參與，其行為目的都是為了國(guó)家對(duì)特定事務(wù)的管理，從而直接服務(wù)于公共利益。因此，村民委員會(huì)的上述活動(dòng)均應(yīng)視為行政活動(dòng)，而非普通的民事行為。此種爭(zhēng)議不屬于平等主體之間的爭(zhēng)議，無(wú)法通過(guò)民事訴訟解決。將其納入行政訴訟審查范圍，有利于維護(hù)村民的合法權(quán)益。

3.全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋及《監(jiān)察法》為確定村民委員會(huì)的公共行政主體的屬性提供了參考性依據(jù)。2000年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第93條第2款的解釋》規(guī)定：“村民委員會(huì)組織成員在從事救災(zāi)搶險(xiǎn)、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理、計(jì)劃生育等領(lǐng)域工作時(shí)，屬于依照法律從事公務(wù)的人員，能夠成為貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的犯罪主體?！庇稍摿⒎ń忉尶梢酝普?，在特定事務(wù)范圍內(nèi)，村民委員會(huì)可以被視為具有國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性，其組織成員具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《監(jiān)察法》第15條又將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入監(jiān)察對(duì)象。

（二）納入行政訴訟受案范圍的基本情形

1.村民對(duì)村民委員會(huì)在履行出具證明、審核、上報(bào)職責(zé)過(guò)程中作出的拒絕或拖延履行行為不服，可依法提起行政訴訟。需要明確的是，基層群眾性自治組織出具證明的事項(xiàng)，必須是有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)列入保留證明事項(xiàng)清單、屬于基層群眾性自治組織職責(zé)范圍的事項(xiàng)。比如：拒絕審核和上報(bào)經(jīng)村民本人或村民小組提名的五保戶對(duì)象的；拒絕或拖延上報(bào)村民建住宅申請(qǐng)的；拒絕或拖延核實(shí)村民申請(qǐng)農(nóng)村危房改造補(bǔ)償申請(qǐng)的。

2.村民或其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)村民委員會(huì)履行給付職責(zé)的行為不服的，有權(quán)依法提起行政訴訟。比如：在收回村民多余宅基地時(shí)，對(duì)有地面附著物的村民不予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)?；?duì)在本地落戶的農(nóng)民實(shí)行歧視待遇造成經(jīng)濟(jì)損失后，拒絕對(duì)受害人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模痪芙^對(duì)本村的五保戶提供供養(yǎng)條件的；拒絕或拖延發(fā)給符合國(guó)家政策的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的。

3.村民對(duì)村民委員會(huì)作出的土地調(diào)整行為不服的，有權(quán)依法提起行政訴訟。比如：認(rèn)為村民委員會(huì)在劃分責(zé)任田、口糧田等以及批準(zhǔn)宅基地過(guò)程中，存在違反平等原則情形的；婦女結(jié)婚、離婚后，擅自處理其原有責(zé)任田、口糧田的；對(duì)村民委員會(huì)收回宅基地使用權(quán)決定不服的。

四、“城中村”改造視野下的村民委員會(huì)職權(quán)法治化解決路徑

“城中村”改造中的村民委員會(huì)自治拆遷問(wèn)題，主要涉及宅基地的拆遷補(bǔ)償和強(qiáng)制拆遷，實(shí)踐中爭(zhēng)議較大。民事訴訟一般不受理，依法解決面臨障礙?，F(xiàn)以“城中村”改造視野下的村民委員會(huì)職權(quán)路徑探索為背景，嘗試提出如下法治化解決路徑。

（一）村民委員會(huì)收回集體土地使用權(quán)的途徑及救濟(jì)

在“城中村”改造先行實(shí)施，集體土地征收程序尚未啟動(dòng)的情形下，村民委員會(huì)經(jīng)批準(zhǔn)自主實(shí)施村莊拆遷改造，實(shí)質(zhì)上是收回集體土地使用權(quán)。合法途徑應(yīng)當(dāng)是報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，村民委員會(huì)作出收回土地使用權(quán)決定。該收回決定系村民委員會(huì)根據(jù)法律授權(quán)行使，村民不服，應(yīng)以村民委員會(huì)為被告提起行政訴訟。村民委員會(huì)決定收回土地使用權(quán)，應(yīng)依法給予補(bǔ)償。村民委員會(huì)與村民簽訂的房屋安置補(bǔ)償協(xié)議，屬于行政協(xié)議。協(xié)議不成，村民委員會(huì)可以作出補(bǔ)償決定，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。村民對(duì)補(bǔ)償決定不服，可以提起行政訴訟。前述濰坊市奎文區(qū)的“城中村”拆遷改造、青島萊西市的舊村改造基本是遵循此種法定程序進(jìn)行。山東省高級(jí)人民法院在審理（2020）魯行終798-803號(hào)上訴人戴永華等六人與被上訴人奎文區(qū)人民政府、原審第三人濰坊市奎文區(qū)人民政府北海路街道辦事處、濰坊市奎文區(qū)南胡住西經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社行政復(fù)議六案中發(fā)現(xiàn)，南胡住西合作社由南胡住西村改制而來(lái)，南胡住西合作社成立自改委自主進(jìn)行拆遷改造，拆遷涉及居民562戶，通過(guò)召開股民代表大會(huì)對(duì)拆遷事宜進(jìn)行表決，90.39%的股民代表同意拆遷并通過(guò)了拆遷安置補(bǔ)償方案；戴永華等六戶在劃分的宅基地上違章搭建房屋并且拒不簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，嚴(yán)重影響合作社562戶拆遷居民的集體利益，合作社召開董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股民代表大會(huì)和自改委成員參加的拆遷會(huì)議，對(duì)未簽署拆遷協(xié)議的住戶存在違法建筑的問(wèn)題，根據(jù)土地管理法對(duì)集體土地使用權(quán)收回等事宜進(jìn)行表決，經(jīng)表決入會(huì)人員94%贊成，通過(guò)了拆除未簽訂安置協(xié)議的用戶的違法建筑和收回其宅基地的決議，后作出拆遷安置補(bǔ)償決定。該種模式為基層社會(huì)治理提供了一個(gè)較為民主、科學(xué)、規(guī)范的“城中村”拆遷改造樣本。

（二）涉及集體土地的強(qiáng)拆問(wèn)題

一種是先行啟動(dòng)土地征收程序的情形。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在支付補(bǔ)償后收回農(nóng)民集體土地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)。村民委員會(huì)實(shí)施強(qiáng)制拆除村民住宅的行為并非行使村民自治權(quán)，而是協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)施的征收土地行為，在行政機(jī)關(guān)否認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的情況下，可以視為受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施的行為，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)為被告，以村民委員會(huì)為第三人，相應(yīng)的法律后果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

另一種是尚未啟動(dòng)土地征收程序，由村民委員會(huì)先行實(shí)施自治拆遷改造的情形。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》的規(guī)定，村民委員會(huì)依法享有管理村集體所有土地的權(quán)力，村民委員會(huì)管理村農(nóng)民集體所有土地的行為，系村民委員會(huì)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第24條之規(guī)定，可以作為行政訴訟的被告。村民委員會(huì)實(shí)施強(qiáng)制拆除村民房屋的行為，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)強(qiáng)制拆除房屋的方式實(shí)現(xiàn)收回村民宅基地使用權(quán)的管理目的。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后收回土地使用權(quán)，并對(duì)土地使用權(quán)人給予合法補(bǔ)償。但村民委員會(huì)在未經(jīng)批準(zhǔn)并對(duì)土地使用權(quán)人給予合法補(bǔ)償?shù)那闆r下，強(qiáng)制拆除村民的房屋，收回村民的土地使用權(quán)，缺乏法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)村民委員會(huì)強(qiáng)制拆除村民房屋的行為違法，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。司法實(shí)踐中，人民法院可以針對(duì)上述問(wèn)題對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處進(jìn)行釋明，引導(dǎo)法治化解決，避免引發(fā)強(qiáng)拆。

（三）“城中村”自治拆遷改造與土地征收競(jìng)合下的疑難問(wèn)題處理

司法實(shí)踐中，多發(fā)生“城中村”自治拆遷改造尚未完成，土地征收程序又正式啟動(dòng)的情形。兩者發(fā)生競(jìng)合并交叉實(shí)施必然帶來(lái)如下疑難問(wèn)題：前期村民委員會(huì)、自改委組織實(shí)施“城中村”改造，根據(jù)改造安置方案與多數(shù)甚至絕大多數(shù)村民簽訂了安置補(bǔ)償協(xié)議，其間土地征收程序啟動(dòng)，對(duì)于未達(dá)成協(xié)議的少數(shù)戶或極少數(shù)戶如何解決安置補(bǔ)償問(wèn)題、強(qiáng)拆主體的責(zé)任認(rèn)定等，都是亟需解決的法律難題?！锻恋毓芾矸ā返?8條第2款規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用?！北徽魇杖送哉嫡魇罩黧w及該條規(guī)定，要求政府履行法定安置職責(zé)。但上述規(guī)定并沒有明確如上全部款項(xiàng)的支付主體、資金來(lái)源等，實(shí)際情況是，如果存在“城中村”改造，政府征收往往將村民住宅等補(bǔ)償費(fèi)用排除在征收補(bǔ)償方案之外。比如：山東省高級(jí)人民法院在審理（2020）魯行申426號(hào)再審申請(qǐng)人王成龍與被申請(qǐng)人濰坊市濰城區(qū)人民政府、第三人濰坊市濰城區(qū)西關(guān)街道辦事處北小于河村民委員會(huì)收回宅基地使用權(quán)批復(fù)一案中發(fā)現(xiàn)，北小于河村區(qū)域“城中村”改造項(xiàng)目范圍內(nèi)的房屋所涉集體土地的征收土地批準(zhǔn)文件及申報(bào)材料顯示，土地征收（收回）補(bǔ)償安置方案“附著物補(bǔ)償費(fèi)”“青苗補(bǔ)償費(fèi)”欄處為“0”，僅有土地補(bǔ)償費(fèi)顯示3000余萬(wàn)；在少數(shù)案件的審理中，還發(fā)現(xiàn)省政府征地批復(fù)中明確排除征收款項(xiàng)不包括附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)，交由“城中村”改造解決附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)。

比較可行的做法是，將政府與村民委員會(huì)列為共同被告，查明村民委員會(huì)在“城中村”改造中的職能行使、作用發(fā)揮、參與程度、拆遷補(bǔ)償資金的來(lái)源以及對(duì)拆遷補(bǔ)償資金的占有、使用、支配情況等，充分挖掘行政審判判決方式多樣化的優(yōu)勢(shì)，在借鑒民事主體責(zé)任承擔(dān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，判決村民委員會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任、賠償責(zé)任、連帶責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任或協(xié)助安置職責(zé)等。①參見王苗苗、潘幼亭：《村民委員會(huì)民事責(zé)任承擔(dān)研究——以“履行職能需要”為視角》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。最終的目的是將村民委員會(huì)在自治改造行為中行使的具有行政管理屬性并產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利義務(wù)結(jié)果的行為，與政府征收行為一并納入行政訴訟的審查范圍內(nèi)。判決村民委員會(huì)與政府一并承擔(dān)相應(yīng)行政法上的責(zé)任，既避免村民委員會(huì)以自治名義可以處分被拆遷人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的錯(cuò)誤傾向，也避免政府對(duì)自治組織以自治名義處分相關(guān)人的權(quán)利表現(xiàn)出與其無(wú)關(guān)的錯(cuò)誤傾向。探索此種共同被告與責(zé)任承擔(dān)方式，也與《土地管理法》第47條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。”的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)有效銜接及法律邏輯的統(tǒng)一。

結(jié) 語(yǔ)

“城中村”改造是介于集體土地征收和國(guó)有土地上房屋征收之間的行政行為，實(shí)質(zhì)上是在法律法規(guī)不完善的情況下，依靠現(xiàn)有政策文件對(duì)城市建成區(qū)范圍內(nèi)集體土地進(jìn)行改造、建設(shè)的一種探索和改革行為，這種行為在整體上有利于被拆遷人改善居住環(huán)境、增長(zhǎng)財(cái)產(chǎn)，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，有利于進(jìn)一步提升社會(huì)治理能力與水平。不可否認(rèn)的是，當(dāng)前“城中村”自治拆遷改造的一個(gè)重要目的就是為土地征收清除障礙，騰出“凈地”。目前在法律程序設(shè)計(jì)上并不存在獨(dú)立的征收集體土地上房屋的環(huán)節(jié)，通常在征收集體土地中將房屋納入地上附著物補(bǔ)償范圍，而“城中村”改造對(duì)于房屋的拆遷安置補(bǔ)償往往在征收集體土地之前。有些村民委員會(huì)或自改委直接掌握、支配拆遷資金，或者可以通過(guò)多種渠道籌集、獲取拆遷資金先行啟動(dòng)拆遷安置補(bǔ)償工作。此種情形下，必須實(shí)現(xiàn)后續(xù)政府因行使征收職權(quán)所產(chǎn)生的法定補(bǔ)償安置職責(zé)與“城中村”自治改造所執(zhí)行的拆遷補(bǔ)償政策相統(tǒng)一，如此才能公平、合理保障所有被拆遷人、被征收人獲取同等的拆遷利益，從而避免政府與村民委員會(huì)相互推諉，推進(jìn)“城中村”改造的順利進(jìn)行。2020年1月1日實(shí)施的《土地管理法》就宅基地、集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地等又有新的規(guī)定，今后對(duì)于集體土地領(lǐng)域的管理將更加靈活、多元。如果在“城中村”改造并不必然涉及改變土地所有權(quán)性質(zhì)的情形下，地方政府行使自主管理權(quán)與村民委員會(huì)行使自治改造行為所呈現(xiàn)的互動(dòng)與博弈，將有更多行政法意義上的研究空間。