■中國(guó)人民銀行南昌中心支行課題組

美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后，中央銀行重新反思了金融調(diào)控體制，認(rèn)為僅依靠貨幣政策難以有效防范金融危機(jī)，還需要通過(guò)宏觀審慎管理降低金融體系的順周期性和防范跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染，維護(hù)金融體系總體穩(wěn)健。建立并完善宏觀審慎政策框架是金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容，是降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)及防范金融危機(jī)的支撐力量。目前我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了比較完善、有效的宏觀政策調(diào)控框架，但還存在組織體系分散、職責(zé)不清晰、管理對(duì)象覆蓋范圍不廣、政策工具相對(duì)有限、監(jiān)管保障不足等問(wèn)題。區(qū)域宏觀審慎管理框架的健全完善關(guān)系到宏觀審慎政策在基層的傳導(dǎo)與貫徹落實(shí)，關(guān)系到區(qū)域金融體系的健康和穩(wěn)定。因此，研究如何構(gòu)建和實(shí)施區(qū)域宏觀審慎管理框架具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)宏觀審慎管理的演進(jìn)及實(shí)踐

我國(guó)是較早研究并推動(dòng)宏觀審慎政策實(shí)踐的國(guó)家之一。2010 年末，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次引入“宏觀審慎政策框架”一詞?！笆濉币?guī)劃明確提出“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架；健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)”。具體而言，近幾年中國(guó)探索宏觀審慎管理框架及實(shí)踐主要表現(xiàn)在：

（一）推進(jìn)金融統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

2011 年，中國(guó)人民銀行首次提出社會(huì)融資總量概念，更加全面反映了全社會(huì)融資情況和流動(dòng)性水平，精準(zhǔn)分析了不同市場(chǎng)、不同機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于加強(qiáng)金融體系穩(wěn)健性監(jiān)測(cè)分析與評(píng)估，實(shí)施逆周期的宏觀審慎管理和維護(hù)金融穩(wěn)定具有重要意義。同時(shí)，積極推動(dòng)金融統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以貨幣金融統(tǒng)計(jì)和宏觀審慎統(tǒng)計(jì)為核心，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)、金融工具和金融產(chǎn)品的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)量方法，建立覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動(dòng)的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，成為維護(hù)金融穩(wěn)定的重要舉措。

（二）創(chuàng)設(shè)并完善政策工具箱

將差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整升級(jí)為宏觀審慎評(píng)估（MPA）。中國(guó)人民銀行于2011年引入了差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將貨幣信貸和流動(dòng)性管理的總量調(diào)節(jié)與強(qiáng)化宏觀審慎政策結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)信貸平穩(wěn)適度增長(zhǎng)，提升金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性。從2016年起將差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整升級(jí)為MPA，對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、流動(dòng)性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風(fēng)險(xiǎn)、信貸政策執(zhí)行七方面指標(biāo)進(jìn)行多維度引導(dǎo)，使其在穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的同時(shí)增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。之后，中國(guó)人民銀行不斷對(duì)MPA進(jìn)行改進(jìn)和完善，從以往僅盯住貸款投放擴(kuò)展為廣義信貸。2017 年將表外理財(cái)納入MPA 廣義信貸指標(biāo)范圍，2018 年將同業(yè)存單納入同業(yè)負(fù)債占比指標(biāo)，2019年又將制造業(yè)中長(zhǎng)期貸款、信用貸款以及貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）運(yùn)用情況及貸款利率競(jìng)爭(zhēng)行為等指標(biāo)納入考核。

加強(qiáng)房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理。在2016年之前，我國(guó)主要使用控制首付比即LTV 限額作為房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理的政策工具，旨在抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快增長(zhǎng)。從實(shí)施效果看，多次調(diào)控并沒(méi)有改變我國(guó)房?jī)r(jià)整體不斷上漲的趨勢(shì)，而且頻繁地改變LTV 限額，市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定預(yù)期，反而加劇了房?jī)r(jià)的短期波動(dòng)性。自2016 年起，逐漸形成了以“因城施策”差別化信貸政策為主要內(nèi)容的房地產(chǎn)金融政策框架。2020年中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)建立了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，綜合考慮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模、機(jī)構(gòu)類(lèi)型等因素，分檔設(shè)置房地產(chǎn)貸款余額占比和個(gè)人住房貸款余額占比兩個(gè)上限，并建立區(qū)域差別化調(diào)節(jié)機(jī)制。

實(shí)施跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理。中國(guó)人民銀行以外匯市場(chǎng)和外債兩個(gè)維度，從市場(chǎng)加杠桿融資和以自有資金短期炒作入手，以公開(kāi)透明市場(chǎng)化的手段進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)施跨境資本流動(dòng)的宏觀審慎管理。2015 年10 月起，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金收取范圍、外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金率進(jìn)行數(shù)次調(diào)整，對(duì)外匯流動(dòng)性進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。2016年1月起，實(shí)施境外金融機(jī)構(gòu)在境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)存放準(zhǔn)備金政策，對(duì)跨境人民幣資金流動(dòng)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。2016 年4 月在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施本外幣一體化的跨境融資宏觀審慎管理，對(duì)跨境融資進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，控制杠桿率和貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

（三）開(kāi)展金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和壓力測(cè)試

2009 年8 月，我國(guó)正式啟動(dòng)了FSAP 評(píng)估。國(guó)際基金組織、世界銀行中國(guó)FSAP 評(píng)估團(tuán)分別于2010 年6 月、12 月進(jìn)行了兩次現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，涵蓋了中國(guó)宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)和金融體系脆弱性、金融監(jiān)管環(huán)境、系統(tǒng)流動(dòng)性和金融穩(wěn)定、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融發(fā)展和金融服務(wù)可獲得性、應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)管理安排等六方面內(nèi)容，為我國(guó)提升金融體系穩(wěn)健性提供參考。2011 年底，人民銀行組織17家商業(yè)銀行開(kāi)展了金融穩(wěn)定壓力測(cè)試。測(cè)試結(jié)果表明，我國(guó)商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量和資本充足水平較高，以17 家商業(yè)銀行為代表的銀行體系對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊的緩釋能力較強(qiáng)，總體運(yùn)行穩(wěn)健。

（四）加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的逆周期宏觀審慎監(jiān)管

2012年6月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，明確系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)計(jì)提附加資本，2014 年，又發(fā)布了《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》，明確全球系統(tǒng)重要性銀行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并要求其從2014 年起披露全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)。2018 年11 月，中國(guó)人民銀行會(huì)同相關(guān)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估與識(shí)別、特別監(jiān)管要求和特別處置機(jī)制等作出制度性安排。2020年12 月，中國(guó)人民銀行會(huì)同中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》，建立了具體的系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估與識(shí)別機(jī)制。

二、區(qū)域宏觀審慎管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題

由于金融體系中的聯(lián)動(dòng)性和網(wǎng)絡(luò)性日益增強(qiáng)，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢也可能演化為系統(tǒng)性、全局性的金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，基層人民銀行立足轄區(qū)實(shí)際，切實(shí)貫徹落實(shí)宏觀審慎管理政策要求，針對(duì)需重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，探索區(qū)域宏觀審慎管理實(shí)踐，有效抑制轄區(qū)內(nèi)金融體系的順周期性和防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)區(qū)域金融體系的健康與穩(wěn)定。

（一）需重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)情況

區(qū)域金融機(jī)構(gòu)的杠桿風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，不僅是區(qū)域內(nèi)大中型商業(yè)銀行，還包括區(qū)域內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的杠桿風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。如：部分地方法人金融機(jī)構(gòu)法人治理、內(nèi)控管理仍不完善，盲目追求資產(chǎn)擴(kuò)張和利潤(rùn)考核，通過(guò)資管、同業(yè)、票據(jù)業(yè)務(wù)等渠道參與對(duì)各類(lèi)系的投融資經(jīng)營(yíng)，不良貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中。2019年末，江西省法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良貸款率雖比年初下降了1.42 個(gè)百分點(diǎn)，但仍有11 家法人銀行機(jī)構(gòu)不良貸款率超過(guò)5%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)域內(nèi)企業(yè)部門(mén)和居民部門(mén)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)域內(nèi)稅收貢獻(xiàn)度、本地就業(yè)率、對(duì)銀行負(fù)債等方面均占較大比重的企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融會(huì)產(chǎn)生較大沖擊。如：部分金融控股公司參控股股東利用其優(yōu)勢(shì)違規(guī)獲得貸款，通過(guò)融資進(jìn)行對(duì)外投資，存在超杠桿的趨勢(shì)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)傳遞鏈條拉長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)傳遞途徑隱秘，具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性和傳染性。另外，受同一區(qū)域價(jià)值觀、文化趨同的影響，不同區(qū)域的居民負(fù)債水平會(huì)表現(xiàn)出一定差異。2018 年末居民杠桿率①居民杠桿率=居民部門(mén)貸款余額/名義GDP高于80%的城市有5 個(gè)，分別是杭州（103.2%）、廈門(mén)（96.3%）、溫州（91.1%）、海口（83.8%）、深圳（82.3%），充分說(shuō)明區(qū)域居民部門(mén)債務(wù)水平應(yīng)作為區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一個(gè)重要方面。

區(qū)域房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然近年來(lái)各級(jí)政府貫徹“房住不炒”的理念，出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策抑制房?jī)r(jià)快速增長(zhǎng)，但個(gè)人住房貸款余額仍逐年攀升。數(shù)據(jù)顯示，2019 年第四季度全國(guó)居民購(gòu)房杠桿率②全國(guó)居民購(gòu)房杠桿率為個(gè)人住房貸款余額新增額占全國(guó)一、二手房成交總額的比重與公積金貸款占全國(guó)住宅成交總額比重的歷史平均值加總。為31.5%，房貸余額新增額仍處于歷史較高位。以江西為例，2019 年末江西省房地產(chǎn)貸款增量占全部貸款增量比重達(dá)35%，房地產(chǎn)信貸集中度較高。

區(qū)域交叉性金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)。隨著金融活動(dòng)和交易日趨復(fù)雜化，交叉性金融產(chǎn)品層層嵌套，加杠桿、加鏈條，易導(dǎo)致區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨部門(mén)傳染。如：部分影子銀行資金通過(guò)信托計(jì)劃、資產(chǎn)管理計(jì)劃投向房地產(chǎn)等限制性領(lǐng)域。

區(qū)域跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。異常資金頻繁跨境流動(dòng)對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的制定和實(shí)施、金融市場(chǎng)穩(wěn)定等均會(huì)造成沖擊。防范區(qū)域跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，主要是防止跨境資金的流動(dòng)脫離實(shí)際貿(mào)易和投資基礎(chǔ)，防止“熱錢(qián)”在區(qū)域間大進(jìn)大出。

區(qū)域性金融基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)制與規(guī)劃建設(shè)，近年來(lái)各地自發(fā)建設(shè)的金融資產(chǎn)交易場(chǎng)所，處于無(wú)序擴(kuò)張、監(jiān)管缺失的狀態(tài)，存在名不副實(shí)、治理混亂、跨區(qū)展業(yè)、投資者適當(dāng)性缺失、托管結(jié)算安排不健全等亂象，容易成為防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)。

（二）區(qū)域宏觀審慎管理工作進(jìn)展

組織開(kāi)展宏觀審慎評(píng)估（MPA）。2016年以來(lái)，中國(guó)人民銀行各分支行按季對(duì)法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施MPA評(píng)估，從資本充足率和杠桿率，資產(chǎn)負(fù)債率，流動(dòng)性狀況，存款定價(jià)行為，信貸資產(chǎn)質(zhì)量，跨境融資風(fēng)險(xiǎn)和貨幣信貸政策實(shí)施等7個(gè)方面開(kāi)展了綜合評(píng)估。通過(guò)事前引導(dǎo)、提前預(yù)警、事后約束，強(qiáng)化了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的逆周期調(diào)節(jié)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我約束和自律管理，有效防范區(qū)域性系統(tǒng)系風(fēng)險(xiǎn)、平滑金融機(jī)構(gòu)順周期沖動(dòng)。以江西省為例，中國(guó)人民銀行南昌中心支行對(duì)150 余家法人金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展宏觀審慎評(píng)估，并結(jié)合地區(qū)實(shí)際，進(jìn)一步完善評(píng)估指標(biāo)和細(xì)化參數(shù)調(diào)整規(guī)則，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小微、民營(yíng)企業(yè)、制造業(yè)等的信貸支持力度，有效引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、加大不良貸款“雙降”力度，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

加強(qiáng)房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理。2016 年6月, 中國(guó)人民銀行上海總部在上海率先探索實(shí)施房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理，政策工具主要有最低首付比例要求、房貸利率要求、借款人償債能力要求，評(píng)估結(jié)果與MPA 激勵(lì)約束工具相掛鉤，并出臺(tái)“因城施策”的差別化住房信貸政策，形成了較完善的監(jiān)測(cè)—評(píng)估—管理的政策鏈條。中國(guó)人民銀行南昌中心支行按照“因城施策”的差別化政策要求，一是實(shí)施LTV 比例管理，如：對(duì)南昌市限購(gòu)區(qū)域內(nèi)首次購(gòu)買(mǎi)住房的最低首付比30%；擁有1 套住房且無(wú)購(gòu)房記錄、擁有一套住房且相應(yīng)購(gòu)房貸款已結(jié)清、居民無(wú)房但有1次購(gòu)房貸款記錄的最低首付比40%。有1套住房且相應(yīng)購(gòu)房貸款未結(jié)清為改善居住條件再次貸款的最低首付比50%。二是嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)集中度管理，結(jié)合江西實(shí)際，在人民銀行總行確定的基準(zhǔn)利率水平上增加2.5 個(gè)百分點(diǎn)。三是實(shí)施利率下限管理。通過(guò)江西省利率定價(jià)自律機(jī)制小組會(huì)議審議通過(guò)首套房利率不低于當(dāng)期同期限LPR，非首套房利率不低于當(dāng)期同期限LPR加點(diǎn)60BP。四是建立房地產(chǎn)金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。結(jié)合江西實(shí)際，初步建立涵蓋房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)金融數(shù)據(jù)的全口徑房地產(chǎn)金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，強(qiáng)化對(duì)全省部分重點(diǎn)調(diào)控城市房地產(chǎn)金融監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估預(yù)判。

對(duì)跨境資本流動(dòng)進(jìn)行宏觀審慎管理。建立和完善跨境資本流動(dòng)監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)和外匯分局定期加強(qiáng)對(duì)跨境資本流動(dòng)的監(jiān)測(cè)分析，對(duì)監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的異常和可疑交易進(jìn)行延伸核查。落實(shí)外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金政策、境外金融機(jī)構(gòu)存放準(zhǔn)備金調(diào)整等政策，抑制匯率投機(jī)行為和跨境人民幣資金流動(dòng)的順周期行為，對(duì)外匯流動(dòng)性進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，引導(dǎo)境外機(jī)構(gòu)加強(qiáng)人民幣流動(dòng)性管理。開(kāi)展全口徑跨境融資宏觀審慎管理，根據(jù)宏觀調(diào)控需要對(duì)跨境融資杠桿率、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子、宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)等進(jìn)行調(diào)節(jié)，使跨境融資水平與宏觀經(jīng)濟(jì)熱度、整體償債能力和國(guó)際收支狀況相適應(yīng)，控制杠桿率和貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

探索開(kāi)展系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎管理。探索建立區(qū)域重要性銀行監(jiān)測(cè)分析機(jī)制，加強(qiáng)多部門(mén)溝通協(xié)作，推動(dòng)成立人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部以及人民銀行與其他政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)合調(diào)研機(jī)制、信息交流共享機(jī)制和協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，督促重要性地方法人銀行加強(qiáng)內(nèi)控管理和金融風(fēng)險(xiǎn)防范，避免引發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

金融控股公司摸底和監(jiān)管。2019 年8 月以來(lái)，中國(guó)人民銀行南昌中心支行對(duì)照《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》，對(duì)江西省非金融企業(yè)或自然人投資兩家及以上金融業(yè)相關(guān)機(jī)構(gòu)情況進(jìn)行多次摸底，并及時(shí)更新名單和數(shù)據(jù)信息。建立了金融控股公司監(jiān)督管理工作小組，做好政策解讀，密切跟蹤輿情信息，做好市場(chǎng)主體的政策解釋。持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)轄內(nèi)非金融企業(yè)參控股金融機(jī)構(gòu)情況，及時(shí)掌握符合金融控股公司設(shè)立情形的企業(yè)及其所控股機(jī)構(gòu)的股權(quán)、經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)情況和動(dòng)態(tài)。

探索區(qū)域交叉性金融業(yè)務(wù)和金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測(cè)。第一，開(kāi)展交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)。由于監(jiān)管層面對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)中的交叉性金融業(yè)務(wù)還未明確，各監(jiān)管部門(mén)主要從交叉性金融業(yè)務(wù)參與主體所屬行業(yè)出發(fā)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。江西省綜合考慮地方法人金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模和地區(qū)影響力等因素，嘗試對(duì)省內(nèi)4家城商行和省聯(lián)社開(kāi)展交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)。被監(jiān)測(cè)的轄內(nèi)法人金融機(jī)構(gòu)同業(yè)融資額度均未超過(guò)負(fù)債總額的1/3。第二，對(duì)區(qū)域性金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行摸底。目前，尚未出臺(tái)區(qū)域性金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)初步篩查，江西省“疑似”金融基礎(chǔ)設(shè)施主要涉及交易場(chǎng)所和登記結(jié)算中心，涉及注冊(cè)資本共計(jì)6億元，總資產(chǎn)約10.03億元。其中：交易場(chǎng)所5家、登記結(jié)算中心2家。

（三）區(qū)域宏觀審慎管理中存在的問(wèn)題

組織體系分散、職責(zé)不清晰。雖然全國(guó)層面已明確中國(guó)人民銀行為宏觀審慎政策主管部門(mén)。中國(guó)人民銀行明確由宏觀審慎管理局牽頭建立宏觀審慎政策和治理機(jī)制，涉及其他部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)可在金融委領(lǐng)導(dǎo)下組織開(kāi)展，但由于區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)涉及范圍較廣，如果將其全部納入?yún)^(qū)域宏觀審慎管理范疇，存在與現(xiàn)有地方政府、監(jiān)管部門(mén)職責(zé)交叉、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、協(xié)調(diào)難度大、信息收集與交換成本高等責(zé)任邊界不清而產(chǎn)生的責(zé)任邊緣成本較高等問(wèn)題，影響了宏觀審慎政策的效果。如：區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)是區(qū)域重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，目前由地方政府金融管理部門(mén)批設(shè)和監(jiān)管?；鶎尤嗣胥y行如將其納入?yún)^(qū)域宏觀審慎管理范疇，缺乏監(jiān)管依據(jù)，在監(jiān)管數(shù)據(jù)獲取上存在較大難度。另外，基層人民銀行內(nèi)部宏觀審慎管理職能分散于貨幣信貸、金融穩(wěn)定、外匯管理等多個(gè)部門(mén)，尚未至上而下專(zhuān)門(mén)成立宏觀審慎管理部門(mén)，難以實(shí)現(xiàn)宏觀審慎管理職能的統(tǒng)籌安排，尚不能明晰權(quán)責(zé)劃分和整合各類(lèi)資源。

管理對(duì)象覆蓋范圍窄。第一，監(jiān)管對(duì)象仍有局限性。中國(guó)人民銀行“三定”方案規(guī)定宏觀審慎管理局的履職對(duì)象包括金融控股公司、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、外匯市場(chǎng)、跨境人民幣業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)金融和在岸、離岸人民幣市場(chǎng)等。當(dāng)前大部分基層人民銀行僅在房地產(chǎn)金融、跨境融資業(yè)務(wù)方面開(kāi)展了初步實(shí)踐，對(duì)于其他領(lǐng)域尤其是凸顯區(qū)域管理職能的區(qū)域系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、交叉性金融業(yè)務(wù)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等宏觀審慎管理有些僅在初步探索階段，有些尚未覆蓋。第二，監(jiān)管范圍不夠全面?，F(xiàn)階段基層人民銀行主要對(duì)各類(lèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀審慎管理探索，其他可能對(duì)金融系統(tǒng)產(chǎn)生威脅的機(jī)構(gòu)，包括證券公司、保險(xiǎn)公司、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)、政府融資平臺(tái)和“7+4”類(lèi)金融機(jī)構(gòu)等還未納入宏觀審慎管理范疇。

政策工具相對(duì)有限?；鶎尤嗣胥y行能使用的宏觀審慎政策工具仍然有限，主要包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性資本緩沖、杠桿率、廣義信貸增速、外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、跨境融資宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)、債務(wù)收入比、貸款價(jià)值比等，這些工具大部分應(yīng)用于宏觀審慎評(píng)估，通過(guò)宏觀審慎評(píng)估結(jié)果間接作用于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，并未直接對(duì)資本、杠桿率附加真實(shí)要求。如果將宏觀審慎評(píng)估作為一項(xiàng)綜合工具，則基層人民銀行可使用的政策工具非常有限。如：江西省目前已運(yùn)用的房地產(chǎn)宏觀審慎管理工具包括LTV、貸款利率下限、房地產(chǎn)貸款集中度等，但由于基層人民銀行尚沒(méi)有資本類(lèi)工具管理權(quán)限，如調(diào)整房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等，所以尚未使用過(guò)資本類(lèi)工具對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行宏觀審慎管理。

效果評(píng)估體系有待完善。目前中國(guó)人民銀行實(shí)施的宏觀審慎評(píng)估主要針對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的綜合性評(píng)估，并未涵蓋證券、保險(xiǎn)、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等非銀行金融機(jī)構(gòu)或金融控股公司等宏觀審慎評(píng)估。評(píng)估指標(biāo)主要涉及信貸業(yè)務(wù)，對(duì)一些金融交叉產(chǎn)品、衍生產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品等創(chuàng)新型金融產(chǎn)品缺乏信息統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致對(duì)區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)總體經(jīng)營(yíng)情況掌握不全，難以全面評(píng)估區(qū)域金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)是否符合宏觀審慎要求實(shí)施。

監(jiān)管保障不足。第一，制度保障方面，由于中國(guó)人民銀行宏觀審慎管理方面的政策指引、監(jiān)管辦法、工作機(jī)制等尚未全部正式出臺(tái)，基層人民銀行探索開(kāi)展區(qū)域宏觀審慎管理缺乏相關(guān)依據(jù)，相關(guān)部門(mén)的配合度不高，對(duì)探索工作造成一定難度。第二，數(shù)據(jù)保障方面，實(shí)施區(qū)域宏觀審慎管理，需要大量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作支撐，現(xiàn)行金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)覆蓋面仍不夠廣，不同監(jiān)管部門(mén)的統(tǒng)計(jì)信息仍不能有效整合、匹配，金融統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化全面服務(wù)于宏觀審慎管理，維護(hù)金融穩(wěn)定的前景仍任重道遠(yuǎn)。第三，人員保障方面，由于區(qū)域宏觀審慎管理工作尚在探索過(guò)程中，基層人民銀行從事這項(xiàng)工作的人員普遍較少，且由于長(zhǎng)期缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)工作人員的監(jiān)管水平和素質(zhì)亟需提升。

三、區(qū)域宏觀審慎管理框架的構(gòu)建思路

宏觀審慎政策框架主要包括政策目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、工具使用、政策傳導(dǎo)和治理機(jī)制五個(gè)方面內(nèi)容。區(qū)域宏觀審慎管理框架應(yīng)在宏觀審慎政策框架下進(jìn)行構(gòu)建與細(xì)化，具體構(gòu)建思路如下：

（一）區(qū)域宏觀審慎政策目標(biāo)定位

宏觀審慎政策目標(biāo)主要包括防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)順周期積累，阻斷金融風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)和跨部門(mén)傳染，平滑宏觀經(jīng)濟(jì)金融的周期波動(dòng)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)作為區(qū)域宏觀審慎管理的實(shí)施者，其目標(biāo)定位：推動(dòng)宏觀審慎政策在區(qū)域有效貫徹落實(shí)；防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，平滑區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融的周期波動(dòng)。

（二）區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別和評(píng)估

明確監(jiān)測(cè)對(duì)象和監(jiān)測(cè)部門(mén)。根據(jù)上述6 個(gè)方面的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)測(cè)對(duì)象可以區(qū)分為兩種類(lèi)別，一類(lèi)主要是對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)，比如區(qū)域內(nèi)大中型商業(yè)銀行、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等；另一類(lèi)主要是對(duì)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)，比如區(qū)域內(nèi)企業(yè)部門(mén)和居民部門(mén)的債務(wù)、區(qū)域房地產(chǎn)金融、區(qū)域交叉性金融產(chǎn)品、區(qū)域跨境資金流動(dòng)等。對(duì)于機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)，可由具有監(jiān)管職能的部門(mén)進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)，涉及外單位的監(jiān)管職責(zé)，可由宏觀審慎管理部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)；對(duì)于數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)建立區(qū)域宏觀審慎管理數(shù)據(jù)湖，由宏觀審慎管理部門(mén)實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理。從部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享歷史看，由于原始數(shù)據(jù)均在業(yè)務(wù)系統(tǒng)里，共享的數(shù)據(jù)資源非常有限，影響監(jiān)測(cè)分析質(zhì)量和效率。因此，可考慮直接由數(shù)據(jù)生產(chǎn)部門(mén)進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)。

建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的預(yù)警機(jī)制?；鶎友胄泻暧^審慎管理部門(mén)會(huì)同各風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)部門(mén)在深入研究區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)承受力的基礎(chǔ)上，研究建立各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制，明確各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的劃分，以及不同層級(jí)組織處置相應(yīng)級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和權(quán)力。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到某個(gè)級(jí)別，則根據(jù)預(yù)警機(jī)制啟動(dòng)相應(yīng)的處理程序。

明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)。基層人民銀行宏觀審慎管理部門(mén)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估牽頭部門(mén)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)部門(mén)和評(píng)估部門(mén)分離，可以起到相互掣肘的作用。根據(jù)不同類(lèi)別風(fēng)險(xiǎn)，組建不同的跨部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)工作組，進(jìn)行定期或不定期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要通過(guò)設(shè)定監(jiān)測(cè)評(píng)估閾值，采取熱力圖、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、金融壓力指數(shù)、金融條件指數(shù)、宏觀審慎壓力測(cè)試、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查等方式進(jìn)行。

（三）區(qū)域宏觀審慎管理工具使用職責(zé)權(quán)限

按約束力區(qū)分，宏觀審慎政策工具分為強(qiáng)約束力工具、較強(qiáng)約束力工具和引導(dǎo)類(lèi)工具。強(qiáng)約束力工具指管理對(duì)象有義務(wù)必須執(zhí)行的工具。這類(lèi)工具一般由人民銀行總行統(tǒng)一啟用，主要有資本管理、流動(dòng)性管理、資產(chǎn)/負(fù)債管理、跨境資金流動(dòng)管理、金融市場(chǎng)/基礎(chǔ)設(shè)施管理等五類(lèi)工具。特殊情況下，針對(duì)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)特別突出的，分支機(jī)構(gòu)可以請(qǐng)示總行在區(qū)域使用，比如針對(duì)某類(lèi)別區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施相應(yīng)類(lèi)別的管理工具。較強(qiáng)約束力工具指管理對(duì)象有權(quán)力不予執(zhí)行，但應(yīng)向宏觀審慎主管部門(mén)作出解釋和說(shuō)明，并獲得宏觀審慎主管部門(mén)同意。這類(lèi)工具是總行出臺(tái)的窗口指導(dǎo)類(lèi)工具，由于不是必須執(zhí)行，需要分支機(jī)構(gòu)區(qū)分不同對(duì)象，逐個(gè)落實(shí)。引導(dǎo)類(lèi)工具指宏觀審慎主管部門(mén)通過(guò)研究報(bào)告、道義勸告、信息發(fā)布、評(píng)級(jí)公告、風(fēng)險(xiǎn)提示等方式，提出對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況的觀點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)。這類(lèi)工具應(yīng)成為分支機(jī)構(gòu)實(shí)施區(qū)域宏觀審慎管理的常用工具。

四、區(qū)域宏觀審慎管理框架實(shí)施的建議

（一）建立健全監(jiān)管組織體系

對(duì)外建立區(qū)域宏觀審慎管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，中國(guó)人民銀行會(huì)同其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府監(jiān)管局和地方相關(guān)政府部門(mén)設(shè)立宏觀審慎管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)宏觀審慎政策在區(qū)域內(nèi)的有效落實(shí)和執(zhí)行。通過(guò)政策協(xié)調(diào)、信息共享、共同研究，全面識(shí)別評(píng)估區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，明確宏觀審慎管理重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的領(lǐng)域，突出重點(diǎn)，并對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)等特定機(jī)構(gòu)或重大風(fēng)險(xiǎn)事件的管理和處置進(jìn)行磋商。對(duì)內(nèi)在人民銀行省級(jí)機(jī)構(gòu)層面專(zhuān)門(mén)設(shè)立宏觀審慎管理處，負(fù)責(zé)承擔(dān)宏觀審慎管理委員會(huì)秘書(shū)處相關(guān)工作，明確宏觀審慎管理與金融穩(wěn)定的職責(zé)邊界，避免重復(fù)監(jiān)測(cè)、多頭監(jiān)管的問(wèn)題。

（二）完善科學(xué)有效的評(píng)估體系

進(jìn)一步豐富宏觀審慎評(píng)估體系內(nèi)涵，增設(shè)適用于證券、保險(xiǎn)、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等非銀行金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估指標(biāo)，將宏觀審慎評(píng)估擴(kuò)展至非銀行金融機(jī)構(gòu)或類(lèi)金融機(jī)構(gòu)。針對(duì)不同管理對(duì)象特點(diǎn)設(shè)計(jì)差異化宏觀審慎評(píng)估體系，同時(shí)探索宏觀審慎評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用。如：銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎評(píng)估結(jié)果與準(zhǔn)備金、再貸款、市場(chǎng)準(zhǔn)入、差別存款保險(xiǎn)費(fèi)率等政策掛鉤，擴(kuò)大評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估為A檔機(jī)構(gòu)的激勵(lì)，督促金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)對(duì)宏觀審慎評(píng)估工作的重視程度，提高政策執(zhí)行效果。對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)或類(lèi)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展宏觀審慎評(píng)估結(jié)果使用可考慮進(jìn)一步廣泛化，如進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示、機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、施加杠桿限制等，在探索有效調(diào)控機(jī)制的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式強(qiáng)監(jiān)管。

（三）建立區(qū)域宏觀審慎管理監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系

建立區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)檢查、壓力測(cè)試等方式，按照定性與定量相結(jié)合、定期與隨機(jī)相結(jié)合的原則，對(duì)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，研究提出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范化解建議和政策工具使用方案。開(kāi)發(fā)宏觀審慎監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)宏觀審慎管理數(shù)據(jù)庫(kù)，分步將系統(tǒng)內(nèi)外與宏觀審慎管理相關(guān)的原始數(shù)據(jù)入庫(kù)，為實(shí)行全面風(fēng)險(xiǎn)管理提供數(shù)據(jù)支撐。除采集資產(chǎn)、負(fù)債等靜態(tài)數(shù)據(jù)外，還應(yīng)把握“穿透性”監(jiān)管原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)其資金流的動(dòng)態(tài)流程監(jiān)測(cè)。通過(guò)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，評(píng)估金融系統(tǒng)的脆弱性，對(duì)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況早期預(yù)警。推進(jìn)地方跨部門(mén)信息共享平臺(tái)建設(shè)。促進(jìn)各級(jí)政府部門(mén)與金融監(jiān)管部門(mén)建立協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，提高跨部門(mén)的信息資源共享水平，從而有效防范區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合

制定區(qū)域宏觀審慎政策需要關(guān)注對(duì)貨幣政策的溢出效應(yīng)，充分發(fā)揮貨幣政策總需求調(diào)節(jié)和宏觀審慎政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整的政策合力，健全雙支柱調(diào)控框架。區(qū)域宏觀審慎政策需要微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)支持，也需要使用部分微觀監(jiān)管工具并借助微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。區(qū)域宏觀審慎政策通過(guò)緩解區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累和沖擊，提高金融機(jī)構(gòu)、金融體系穩(wěn)健性，也有助于提高微觀審慎監(jiān)管效率，兩者要相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充。區(qū)域宏觀審慎政策要加強(qiáng)與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策等的協(xié)調(diào)配合，解決市場(chǎng)分割和市場(chǎng)扭曲，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。