左 杰 周天軍 董 娟

（1．山東舜天（煙臺）律師事務(wù)所，山東 煙臺 264005；2．山東省萊州市人民檢察院，山東 萊州 261400）

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦案流程，是司法程序的重要組成部分，其規(guī)范化程度不僅直接關(guān)系到案件的公正與否，而且還會影響社會對司法的觀感和評判。案件流程監(jiān)控作為案件監(jiān)督管理的重要承載，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的監(jiān)督權(quán)配置、嚴(yán)密的監(jiān)督規(guī)范，加之先進(jìn)的信息技術(shù)，在制度的有效聚合下，充分激活檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督能量，形成對辦案流程的可視化監(jiān)督，進(jìn)而推動司法公正。筆者結(jié)合當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)案件流程監(jiān)控實踐運行情況，對案件流程監(jiān)控存在的問題進(jìn)行分析，提出針對性的完善建議，以期為上級院完善制度、出臺文件提供基層實踐支撐。

一、加強(qiáng)案件流程監(jiān)控的必要性和重要性

2016年最高檢發(fā)布的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）中對流程監(jiān)控作出了明確的規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)案件流程監(jiān)控，是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件（包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理），依照法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件等，對辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備，進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控?！兑?guī)定》中對流程監(jiān)控的主管部門、監(jiān)控范圍、監(jiān)控措施以及文書等都做了明確的規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)案件流程監(jiān)控工作指明了方向。2020年5月，隨著統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)1．5版本的投入運行，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)流程監(jiān)控子系統(tǒng)也在全國范圍內(nèi)鋪開。

（一）案件流程監(jiān)控是保障程序正義，實現(xiàn)司法公正的重要承載。司法公正是社會主義法治的核心要求，而司法公正的實現(xiàn)離不開程序正義[1]。流程監(jiān)控通過對正在受理或辦理的案件進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控，及時發(fā)現(xiàn)和督促糾正違法辦案情形，切實防止程序違法、辦案超期和“人情案”等的發(fā)生，可以確保每一個案件在檢察環(huán)節(jié)依法、依規(guī)、廉潔、高效辦理。

（二）案件流程監(jiān)控是規(guī)范檢察辦案，滿足群眾需求的有效舉措。司法機(jī)關(guān)的辦案流程尤其是刑事審前程序多處于封閉化的狀態(tài)，較少受到外部有力的監(jiān)督制約。案件流程監(jiān)控作為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的有效方式，能夠充分激活司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督能量，形成對辦案流程的內(nèi)部可視化監(jiān)督，督促檢察官規(guī)范辦案，提升案件質(zhì)量，維護(hù)訴訟參與人的合法權(quán)益，增加人民群眾的司法認(rèn)同感和獲得感。

（三）案件流程監(jiān)控是適應(yīng)司法改革，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的核心所在。司法改革后對檢察權(quán)運行的監(jiān)督不斷得到加強(qiáng)，要求檢察官辦案全流程、各環(huán)節(jié)的記錄實現(xiàn)全覆蓋、可查詢、可追溯。案件流程監(jiān)控借助信息化手段，將監(jiān)督事項嵌入辦案業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過實時、動態(tài)監(jiān)控辦案的每個環(huán)節(jié)，可以確保檢察官正確行使權(quán)力，防止權(quán)力濫用。同時案件終身負(fù)責(zé)制，對辦案檢察官也提出了硬性要求，通過案件流程監(jiān)控，及時提醒辦案檢察官，既保證了權(quán)力的正確行使，又保證了檢察官的公正廉潔司法[3]。

二、基層檢察機(jī)關(guān)案件流程監(jiān)控存在的問題分析

（一）監(jiān)控機(jī)制不完善，缺乏具體的監(jiān)控指引

目前上級院關(guān)于流程監(jiān)控方面的規(guī)范性文件，只有前面所述的《規(guī)定》，內(nèi)容較寬泛，缺少配套的操作性的指引。針對某一個案件類型，在每一個節(jié)點，應(yīng)該建哪些文書，走哪些流程，填哪些案卡，沒有一個明確的規(guī)定，具體操作標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范的缺失既使案件管理部門的流程監(jiān)控人員無從下手，又容易引起管理部門和辦案部門的分歧，從而影響流程監(jiān)控工作的正常開展。例如，針對盜竊、詐騙等單純財產(chǎn)型犯罪案件是否需要建《委托訴訟代理人告知書》告知被害人相關(guān)權(quán)利義務(wù)的問題，這類案件流程監(jiān)控系統(tǒng)常常會提示此文書是必需的，但是經(jīng)與業(yè)務(wù)部門辦案人溝通后，辦案人的意見是單純財產(chǎn)型刑事犯罪案件中的財產(chǎn)受損者不屬于被害人，而是作為證人處理，所以不需要建《委托訴訟代理人告知書》對其進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的告知。

（二）流程監(jiān)控專業(yè)化和專職化得不到保證

從流程監(jiān)控的現(xiàn)狀來看，監(jiān)控出的問題大多為法律文書錯漏、未及時進(jìn)行法律文書公開等細(xì)枝末節(jié)上，難以實現(xiàn)深層次的突破。一方面，流程監(jiān)控人員專業(yè)水平有限。在人員配備上，各地案管部門配置基本上以事務(wù)性書記員為主，大部分人員缺少辦案經(jīng)驗，面對復(fù)雜的程序監(jiān)督乃至實體監(jiān)督，監(jiān)管的充足和專業(yè)難以保證。另外，流程監(jiān)控工作要求流程監(jiān)控員要熟悉四大檢察、十大業(yè)務(wù)等各項檢察工作，同時還要具備一定的信息化能力，這種人才對基層檢察機(jī)關(guān)來說堪稱少之又少。另一方面，流程監(jiān)控人員專職化程度不高。隨著司法體制改革的不斷深入，特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以來，基層檢察機(jī)關(guān)的案件管理部門和原檢察委員會辦公室、法警、信息技術(shù)以及法律政策研究室等部門合并。基層院一個部門往往對應(yīng)上級院多個部門，工作更加煩瑣，一人多崗、身兼數(shù)職的現(xiàn)象比比皆是，故對于流程監(jiān)控員來說，很少也很難有精力深入地去研究流程監(jiān)控工作[2]。

（三）配套制度不健全，流程監(jiān)控缺乏剛性支撐

案件流程監(jiān)控雖然提高了案件管理效能，促進(jìn)了案件質(zhì)量提升，但仍然存在屢糾屢犯現(xiàn)象。一方面，配套的制度體系不健全。大部分的基層院每月都會將流程監(jiān)控問題進(jìn)行通報，雖然得到了整改，但是整改的效果不明顯，究其原因是缺乏相關(guān)的懲戒制度、績效考核制度等震懾機(jī)制，對于出現(xiàn)的不同情形的責(zé)任追究制度不明確未細(xì)化，可操作性不強(qiáng)，內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督流于形式。另一方面，流程監(jiān)控受限較多。目前很多基層檢察院都設(shè)有每月案件管理情況通報制度，流程監(jiān)控問題案件是通報的重要內(nèi)容，但是囿于同級同體監(jiān)督的缺陷，流程監(jiān)控要受到情面因素、利益因素等影響，部分問題以線下提醒的方式進(jìn)行整改。同時，在上級院的考核項目中，流程監(jiān)控被納入年度績效考核重要類別，基于被考核扣分的顧慮，在流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)重大程序違法甚至實體違法時，基層檢察機(jī)關(guān)都會盡量避免在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)對問題進(jìn)行督促整改，以免影響考核成績。

（四）流程監(jiān)控軟件耗損太多人力

統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)流程監(jiān)控子系統(tǒng)在1．5版本升級之后剛開始在全國范圍內(nèi)應(yīng)用，目前還有許多不完善的地方，需要在實踐的過程中不斷的升級完善。例如在準(zhǔn)確性上，對于一些已經(jīng)公開的法律文書會錯誤提示未公開，或者對于那些涉及個人隱私的無須公開的案件會提示應(yīng)公開等等。在高效上，目前的流程監(jiān)控子系統(tǒng)反應(yīng)速度非常慢，僅僅一個“案件公開監(jiān)控”打開時間至少需要半個小時以上甚至更長，耗損了流程監(jiān)控人員的太多精力。在便捷上，現(xiàn)在的“系統(tǒng)預(yù)警案件”將系統(tǒng)提醒和系統(tǒng)監(jiān)控案件一并顯示，但是對于系統(tǒng)提醒來說，流程監(jiān)控人員是無須處理的，但是在處理一定時間段內(nèi)的監(jiān)控案件時，就需要一頁一頁地往下翻找，耗費大量時間。

（五）軟件監(jiān)控依賴過度，忽視人工監(jiān)控

《規(guī)定》中第三條明確指出，案件流程監(jiān)控工作應(yīng)當(dāng)堅持加強(qiáng)監(jiān)督管理與服務(wù)司法辦案相結(jié)合、全程管理與重點監(jiān)控相結(jié)合、人工管理與依托信息技術(shù)相結(jié)合的原則。但是目前在流程監(jiān)控工作實踐中，流程監(jiān)控人員往往大多依賴于監(jiān)控軟件，而忽視了人工監(jiān)控在監(jiān)控中的作用。表現(xiàn)在：一是監(jiān)控方式過于單一。案件管理部門的流程監(jiān)控人員在對案件進(jìn)行監(jiān)控時，除了流程監(jiān)控子系統(tǒng)外，統(tǒng)計系統(tǒng)報表審核、結(jié)案審核的送案管理等等都可以作為流程監(jiān)控的輔助工具，這在一定程度上也要求流程監(jiān)控人員要熟悉掌握案件管理的各項業(yè)務(wù)。二是未將流程監(jiān)控與案件質(zhì)量評查有效結(jié)合。雖然流程監(jiān)控與案件質(zhì)量評查監(jiān)控的節(jié)點不一樣，但是二者的目的都是為了規(guī)范案件辦理，提高案件質(zhì)量。實踐中，流程監(jiān)控與案件質(zhì)量評查各管一段，案件質(zhì)量評查結(jié)果未充分反作用于流程監(jiān)控，案件質(zhì)量評查中發(fā)現(xiàn)的問題也未得到總結(jié)整理，作為流程監(jiān)控的人工監(jiān)控重點來辦理。

（六）流程監(jiān)控工作量量化存在困難

高檢院下發(fā)的《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》中，明確把案件流程管理工作納入檢察官的考評內(nèi)容。而目前檢察官業(yè)務(wù)考評的計算方式往往是根據(jù)案件系數(shù)、文書數(shù)量等指標(biāo)計算得分。但是案件流程監(jiān)控工作作為案件管理部門的績效統(tǒng)計項目之一，有其特殊性。因為只有發(fā)起的流程監(jiān)控案件才會在系統(tǒng)內(nèi)有所體現(xiàn)，才會制作文書等，但是在發(fā)起監(jiān)控之前，監(jiān)控人員對案件進(jìn)行的審查核實判斷過程的工作量卻無從體現(xiàn)，而這部分往往占據(jù)著流程監(jiān)控人員更多的工作精力。

三、強(qiáng)化案件流程監(jiān)控的意見建議

（一）細(xì)化案件流程監(jiān)控指引

高檢院2019年發(fā)布《人民檢察院刑事案件辦理流程監(jiān)控要點（征求意見稿）》，目前尚未正式施行。其中對刑事案件的流程監(jiān)控內(nèi)容規(guī)定得非常詳細(xì)，具有較強(qiáng)的可操作性，尤其對不同的案件類型、不同的節(jié)點需要建的文書名稱、審查的內(nèi)容以及辦案期限等等都做了詳細(xì)的規(guī)定，不管是對案件管理部門的流程監(jiān)控人員還是對業(yè)務(wù)部門的承辦檢察官來說，都是一個很好的“使用說明書”。民事、行政、公益訴訟以及控告申訴等其他檢察業(yè)務(wù)的流程監(jiān)控要點也可以借鑒刑事案件流程監(jiān)控要點進(jìn)行制定發(fā)布。對于基層檢察機(jī)關(guān)來說，在高檢出臺監(jiān)控要點之后，應(yīng)結(jié)合本院實際，對經(jīng)常出現(xiàn)的類似問題進(jìn)行收集，對監(jiān)控要點進(jìn)行細(xì)化，對統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)升級變動及時作出調(diào)整應(yīng)對。

（二）重視流程監(jiān)控人才培養(yǎng)

一是建立輪崗機(jī)制提升綜合能力。案件流程監(jiān)控工作對監(jiān)控人員的知識儲備、檢察經(jīng)驗、信息化應(yīng)用等都有很高的要求。針對目前流程監(jiān)控人員業(yè)務(wù)能力單一的問題，可以考慮將流程監(jiān)控人員安排到其他科室進(jìn)行輪崗學(xué)習(xí)，這樣流程監(jiān)控人員才能更加熟悉各項業(yè)務(wù)，監(jiān)控的時候才能更精準(zhǔn)地找到監(jiān)控重點。二是交互式培訓(xùn)提升業(yè)務(wù)素能。案件管理部門給各業(yè)務(wù)部門辦案人培訓(xùn)案件流程監(jiān)控要點，各業(yè)務(wù)部門給案件管理部門的流程監(jiān)控人員培訓(xùn)各業(yè)務(wù)條線辦案流程，通過這種交互式的培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)部門對管理部門的認(rèn)同感，增強(qiáng)管理部門的業(yè)務(wù)知識儲備。

（三）完善流程監(jiān)控配套制度

一是結(jié)合實際出臺流程監(jiān)控實施細(xì)則，對流程監(jiān)控的工作分工及職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，例如各業(yè)務(wù)部門設(shè)立流程監(jiān)控協(xié)管員，協(xié)助案件管理部門對本部門的在辦案件進(jìn)行監(jiān)控提醒。二是完善檢察官業(yè)績考評制度。高檢院2020年下發(fā)了《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》，基層檢察機(jī)關(guān)可以在高檢院和省院的基礎(chǔ)上，結(jié)合本院實際，建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、合理的檢察官業(yè)務(wù)考評評價制度，將流程監(jiān)控的結(jié)果納入其中，直接跟檢察官的績效工資掛鉤。三是完善檢察官司法檔案制度。將流程監(jiān)控的結(jié)果納入檢察官司法檔案當(dāng)中去，并將司法檔案作為檢察官評先樹優(yōu)的參考依據(jù)之一，倒逼檢察官不斷規(guī)范辦案流程。四是明確案件流程監(jiān)控的辦案定位。流程監(jiān)控的對象是案件，背后是極其專業(yè)和復(fù)雜的司法辦案，無論程序還是實體，要發(fā)現(xiàn)問題必須要具有相當(dāng)專業(yè)的功底和技能，沒有辦案經(jīng)驗甚至超過普通辦案部門員額檢察官的專業(yè)很難勝任這一工作。

（四）優(yōu)化流程監(jiān)控軟件

充分運用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新興技術(shù)，進(jìn)一步升級完善流程監(jiān)控子系統(tǒng)，對辦案流程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范設(shè)計，對重要環(huán)節(jié)實行節(jié)點控制，實現(xiàn)對檢察機(jī)關(guān)司法辦案更準(zhǔn)確地監(jiān)測、分析、預(yù)測和預(yù)警，有效保證嚴(yán)格司法。例如，目前的流程監(jiān)控統(tǒng)計僅只是限于表面和常規(guī)的統(tǒng)計分析，建議進(jìn)一步加強(qiáng)個性化分析，可以借鑒統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中的案件高級查詢功能設(shè)置，通過人工對案卡信息進(jìn)行篩選，實現(xiàn)對不同查詢內(nèi)容的快速精準(zhǔn)查詢。如針對某個辦案人，可以具體查詢出其在審查起訴階段存在問題最多，這一階段問題中審查報告的某個具體問題頻率較高或查詢到某個部門的某個文書問題比較多等，以提高案件管理部門建議的針對性和有效性。

總之，流程監(jiān)控對提高檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量至關(guān)重要，只有在實踐中不斷完善提升流程監(jiān)控機(jī)制，才能實現(xiàn)對辦案程序是否合法、規(guī)范、及時、完備的實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控，最大限度發(fā)揮出其功效。