王君祥

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院， 河南 洛陽(yáng) 471023)

一、預(yù)防腐敗犯罪人員外逃國(guó)際合作的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，國(guó)內(nèi)反腐敗戰(zhàn)場(chǎng)延伸到海外，境外追逃追贓力度空前，一大批潛逃多年的腐敗犯罪分子得到有效懲治，也追回了大批流失的腐敗資產(chǎn)(1)中央追逃辦發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2014年至2019年5月，全國(guó)共追回外逃人員5 974人，其中黨員和國(guó)家工作人員1 425人，“百名紅通人員”58人，追回贓款142.48億元人民幣(參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2019年6月27日第7版)。。當(dāng)前，“中國(guó)主動(dòng)倡導(dǎo)構(gòu)建國(guó)際反腐敗新秩序，積極推動(dòng)國(guó)際追逃追贓務(wù)實(shí)合作，不斷增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和規(guī)則制定權(quán)”[1]，中國(guó)反腐敗國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)遍布全球。懲治和預(yù)防是反腐敗問(wèn)題的不同側(cè)面，但是，懲治不能代替預(yù)防。在懲治腐敗國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)思考如何構(gòu)建預(yù)防腐敗國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)，從而形成腐敗犯罪人員不能逃的局面。

我國(guó)在加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》后的2007年5月專(zhuān)門(mén)成立國(guó)家預(yù)防腐敗局，旨在堅(jiān)決懲治腐敗犯罪的同時(shí)，強(qiáng)化腐敗犯罪的預(yù)防(2)目前，國(guó)家預(yù)防腐敗局已與中紀(jì)委外事局合并，成立國(guó)際合作局，國(guó)際合作局設(shè)有國(guó)家預(yù)防腐敗局辦公室，承擔(dān)預(yù)防腐敗的職能。。國(guó)家預(yù)防腐敗局職能除了負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)預(yù)防腐敗工作之外，一個(gè)重要職責(zé)就是開(kāi)展預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。多年來(lái)，我國(guó)和外國(guó)政府以及國(guó)際組織在預(yù)防腐敗國(guó)際合作方面開(kāi)展了積極性的探索工作,主要表現(xiàn)以下兩個(gè)方面。

一是積極主導(dǎo)構(gòu)建和參與包括預(yù)防性內(nèi)容在內(nèi)的多邊和雙邊的反腐敗國(guó)際合作機(jī)制。多邊性的預(yù)防國(guó)際合作機(jī)制主要包括聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題辦公室、國(guó)際刑警組織、亞洲監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)、國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)等；還通過(guò)中非合作論壇、“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇和中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議等平臺(tái)制定和發(fā)布預(yù)防和打擊腐敗的宣言、聯(lián)合聲明、行動(dòng)計(jì)劃等。中國(guó)還和美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、加拿大等腐敗犯罪人員外逃集中地國(guó)家建立包含了預(yù)防性內(nèi)容的雙邊反腐敗國(guó)際合作機(jī)制。

二是現(xiàn)有的預(yù)防腐敗國(guó)際合作內(nèi)容關(guān)切點(diǎn)是各國(guó)反腐敗信息交流和技術(shù)援助。各國(guó)利用反腐敗國(guó)際合作平臺(tái)積極開(kāi)展預(yù)防腐敗執(zhí)法能力的交流和協(xié)作、構(gòu)建執(zhí)法機(jī)關(guān)之間良好的工作關(guān)系。十八大以來(lái)，我國(guó)反腐敗國(guó)際合作得到極大重視，被提升到國(guó)家政治和外交層面，隨著懲治腐敗犯罪機(jī)制的強(qiáng)化，預(yù)防腐敗國(guó)際合作也得到政府高層的推動(dòng)和協(xié)調(diào)，但是其內(nèi)容主要還是集中在執(zhí)法能力提升交流和政治性宣言方面。

總體上看，我國(guó)預(yù)防腐敗犯罪國(guó)際合作還處于探索和嘗試階段，實(shí)踐中既缺乏具體和有針對(duì)性的制度安排，國(guó)內(nèi)相關(guān)理論研究也非常薄弱，具體分析如下。

一是預(yù)防腐敗國(guó)際合作尚未成為一個(gè)獨(dú)立、制度性和法律性問(wèn)題。目前，雖然國(guó)際社會(huì)開(kāi)始重視預(yù)防腐敗國(guó)際合作，但是相關(guān)內(nèi)容附屬于懲治腐敗國(guó)際合作之中，而且這些內(nèi)容較為原則，缺乏規(guī)范性和約束力，沒(méi)有具體和實(shí)質(zhì)性的制度性安排，沒(méi)有突顯預(yù)防性反腐敗國(guó)際合作的重要性和必要性。例如，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》締約國(guó)會(huì)議下設(shè)了預(yù)防腐敗工作組，其職責(zé)就是協(xié)助締約國(guó)會(huì)議發(fā)展和積累預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)締約國(guó)交流信息和經(jīng)驗(yàn)，幫助收集和推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)所有利益相關(guān)方和社會(huì)各部門(mén)在預(yù)防腐敗方面進(jìn)行合作。[2]這些內(nèi)容相較于公約中刑事定罪和執(zhí)法機(jī)制而言，就缺乏剛性。

二是預(yù)防腐敗國(guó)際合作不僅沒(méi)有具體制度安排，同樣缺乏針對(duì)腐敗犯罪溢出效應(yīng)而采取的預(yù)防性內(nèi)容。腐敗犯罪溢出效應(yīng)突出體現(xiàn)在腐敗犯罪人員和資金的外逃。當(dāng)腐敗犯罪人員自己覺(jué)得腐敗行為被發(fā)覺(jué)或者經(jīng)過(guò)周密籌劃認(rèn)為出逃時(shí)機(jī)成熟時(shí)，就會(huì)利用證件管理、海關(guān)出境管理等制度漏洞而離境。因此，預(yù)防腐敗國(guó)際合作不應(yīng)當(dāng)限于政治性宣言和技術(shù)能力的交流，而應(yīng)當(dāng)基于腐敗犯罪人員外逃的具體環(huán)節(jié)和基本特點(diǎn)，在各國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立一套長(zhǎng)效、規(guī)范的可操作性法律制度。

綜合上述，近年來(lái)我國(guó)開(kāi)展的跨境追逃追贓行動(dòng)遏制了腐敗犯罪人員外逃局勢(shì)，特別是國(guó)內(nèi)制定和踐行了較為嚴(yán)密的防逃制度和程序，成效較為顯著。但是，鑒于腐敗犯罪成為影響所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跨國(guó)問(wèn)題，懲治和預(yù)防腐敗犯罪不能僅僅憑借國(guó)內(nèi)執(zhí)法力量，我們也需要外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)作。特別是當(dāng)我們付出了極大的司法資源開(kāi)展境外追逃追贓后，應(yīng)當(dāng)反思如何與相關(guān)國(guó)家密切合作，將腐敗犯罪人員堵在國(guó)境內(nèi)，或者即使其逃出國(guó)境而使其不能入境，從而達(dá)到防范其外逃的目的。理論和實(shí)務(wù)應(yīng)給予預(yù)防腐敗國(guó)際執(zhí)法合作的研究一定的重視。

二、預(yù)防腐敗犯罪人員外逃國(guó)際執(zhí)法合作的必要性

(一)國(guó)內(nèi)反腐策略的轉(zhuǎn)變的需要

十八大以來(lái)我國(guó)海外反腐敗戰(zhàn)略已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變，開(kāi)始關(guān)注預(yù)防腐敗的國(guó)際合作。這一點(diǎn)可以從中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國(guó)際追逃追贓工作辦公室啟動(dòng)的“天網(wǎng)”系列行動(dòng)看出。2018年“天網(wǎng)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)明確提出，要追逃追贓一起抓、追逃防逃一起抓。追逃追贓一起抓，對(duì)內(nèi)對(duì)外同向發(fā)力。對(duì)內(nèi)將防止資金外流作為防逃工作重點(diǎn)。這種工作任務(wù)的表述意味著我國(guó)反腐國(guó)際合作戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)變的開(kāi)始，要把反腐敗國(guó)際合作工作重點(diǎn)向預(yù)防方向轉(zhuǎn)變。2019“天網(wǎng)”行動(dòng)指出，要盯緊重點(diǎn)國(guó)家、重點(diǎn)個(gè)案，加大掛牌督辦力度，有力削減外逃存量、有效遏制外逃增量。明確提出了要深化司法協(xié)助和國(guó)際執(zhí)法協(xié)作，扎實(shí)推進(jìn)個(gè)人攻堅(jiān)，完善防逃制度機(jī)制、斬?cái)嘹E款跨境轉(zhuǎn)移渠道，推進(jìn)防逃追逃追贓一體化建設(shè)[3]。這是近年來(lái)中央反腐敗國(guó)際合作的一種新表述，進(jìn)一步突出和明確了國(guó)際反腐敗預(yù)防合作的重點(diǎn)和路徑，即既要追逃追贓，更要防逃，且把防逃作為反腐敗三項(xiàng)工作的首要地位。因此，我國(guó)應(yīng)在繼續(xù)加大跨境追逃追贓力度的同時(shí)，轉(zhuǎn)變查案思維，將如何構(gòu)建預(yù)防腐敗國(guó)際合作問(wèn)題提到日程上來(lái)，力求與重點(diǎn)國(guó)家在反腐敗國(guó)際合作政治層面開(kāi)展交流，簽署相關(guān)執(zhí)法、司法合作條約，進(jìn)行預(yù)防腐敗國(guó)際合作，做到事前防范腐敗犯罪人員的外逃。

(二)預(yù)防腐敗也需要國(guó)際合作

一般說(shuō)來(lái)，預(yù)防腐敗犯罪的發(fā)生是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要主權(quán)國(guó)家有既定的預(yù)防腐敗的戰(zhàn)略、政策和具體可操作性的法律規(guī)定。這項(xiàng)工作既是一個(gè)國(guó)內(nèi)法律體系完善的過(guò)程，也需要與其他國(guó)家開(kāi)展密切的執(zhí)法、司法合作。全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，很多原本國(guó)內(nèi)犯罪的危害效應(yīng)外溢到境外，腐敗犯罪資金的外逃往往借助洗錢(qián)途徑，這對(duì)于資金流出國(guó)和流入國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都會(huì)帶來(lái)一定危害性。腐敗分子潛逃所在國(guó)也不愿落下“犯罪天堂”的口實(shí)。因此，開(kāi)展懲治和預(yù)防腐敗犯罪的工作容易在全球各國(guó)達(dá)成共識(shí)。

反腐敗應(yīng)當(dāng)是法治框架下的全球協(xié)同戰(zhàn)略，懲治和預(yù)防是這一戰(zhàn)略的兩個(gè)層面。當(dāng)懲治腐敗國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建基本成熟之后，預(yù)防腐敗國(guó)際合作的問(wèn)題需要提到日程上。目前，專(zhuān)題研究預(yù)防腐敗國(guó)際合作的話題并不是一個(gè)顯性話題。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，預(yù)防腐敗國(guó)際合作能有效節(jié)約本國(guó)治理腐敗的司法資源，特別是對(duì)于腐敗犯罪分子和資金外逃嚴(yán)重的國(guó)家來(lái)說(shuō)，構(gòu)筑防范性國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)，將腐敗犯罪分子和腐敗資產(chǎn)堵在國(guó)內(nèi)，就不會(huì)耗費(fèi)極大的資源開(kāi)展跨境追逃追贓。

當(dāng)前，開(kāi)展預(yù)防腐敗國(guó)際合作平臺(tái)還是很完善的。聯(lián)合國(guó)大會(huì)1991年12月18日第46/152號(hào)決議通過(guò)《聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法方案的原則聲明和行動(dòng)綱領(lǐng)》為通過(guò)國(guó)際組織開(kāi)展預(yù)防犯罪提供了指導(dǎo)性方案。國(guó)際刑警組織、國(guó)際海關(guān)組織等在預(yù)防腐敗犯罪人員外逃中發(fā)揮著重要作用。另外，近年來(lái)，由中國(guó)主導(dǎo)和參與構(gòu)建的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)以及G20反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)都有很多預(yù)防腐敗國(guó)際合作的內(nèi)容[4]。這些國(guó)際組織可以在腐敗犯罪人員出入境中情報(bào)信息共享、提供犯罪線索開(kāi)展合作，是中國(guó)與外國(guó)構(gòu)建預(yù)防腐敗犯罪人員外逃國(guó)際合作的重要平臺(tái)。

(三)國(guó)際公約框架對(duì)預(yù)防腐敗國(guó)際合作有明確要求

國(guó)際組織和國(guó)際公約都將預(yù)防腐敗國(guó)際合作作為重要內(nèi)容加以對(duì)待。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》在序言中所言：“腐敗已經(jīng)不再是局部問(wèn)題，而是一種影響所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的跨國(guó)現(xiàn)象，因此，開(kāi)展國(guó)際合作預(yù)防和控制腐敗是至關(guān)重要的?！眹?guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)要求會(huì)員國(guó)按照《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》要求締約國(guó)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，制定、執(zhí)行和堅(jiān)持有效的預(yù)防性反腐敗政策，以促進(jìn)社會(huì)參與，體現(xiàn)法治、妥善管理公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)廉正、透明度和問(wèn)責(zé)制(acountability)?！豆s》要求締約國(guó)應(yīng)確保建立一個(gè)或者酌情建立多個(gè)機(jī)構(gòu)，并賦予其必要的獨(dú)立性和專(zhuān)門(mén)的人力、財(cái)力資源，以對(duì)預(yù)防性反腐敗法律、政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并積累和傳播預(yù)防腐敗的知識(shí)。

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》在總則之后的第二章規(guī)定了“預(yù)防措施”，將預(yù)防腐敗放在整個(gè)公約內(nèi)容的前列，彰顯了國(guó)際社會(huì)對(duì)待預(yù)防措施的重視程度。第5條第4款規(guī)定，“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，酌情彼此協(xié)作并同有關(guān)國(guó)際組織和區(qū)域組織協(xié)作，以促進(jìn)和制定本條所述措施。這種協(xié)作可以包括參與各種預(yù)防腐敗的國(guó)際方案和項(xiàng)目”。本條是有關(guān)預(yù)防性反腐敗政策和做法的規(guī)定，內(nèi)容包括社會(huì)參與、法治、妥善管理公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)、廉正、透明度和問(wèn)責(zé)制；各國(guó)制定和促進(jìn)各種預(yù)防腐敗的做法；完善有效的法律文件和行政措施等。實(shí)際上，像《美洲國(guó)家組織反腐敗公約》也有反腐敗預(yù)防措施的規(guī)定；《歐洲理事會(huì)反腐敗刑法公約》《歐洲聯(lián)盟反腐敗公約》等都有國(guó)家間反腐敗合作的內(nèi)容。這些規(guī)定均表明，預(yù)防腐敗國(guó)際合作是履行國(guó)際義務(wù)的要求，而預(yù)防腐敗犯罪人員和資金的外逃本身就是預(yù)防腐敗國(guó)際合作的內(nèi)容。

綜上可知，建立國(guó)際合作機(jī)制預(yù)防腐敗犯罪是必要的。特別是對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，在跨境追逃追贓國(guó)際合作機(jī)制非常成熟的情況下，利用既有的反腐合作成果，與其他國(guó)家和國(guó)際組織建立防范腐敗犯罪人員和資金外逃國(guó)際合作機(jī)制也具有一定可行性。

三、預(yù)防腐敗犯罪人員外逃的跨境國(guó)際執(zhí)法合作制度

國(guó)際執(zhí)法合作是近年來(lái)受到國(guó)際社會(huì)特別關(guān)注的一個(gè)話題?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第48條專(zhuān)門(mén)對(duì)此作了規(guī)定。相較于刑事司法合作來(lái)說(shuō)，執(zhí)法合作的主體主要是行政執(zhí)法部門(mén)、針對(duì)的事項(xiàng)不僅限于犯罪事項(xiàng)，采取的程序也并不嚴(yán)格[5]。從實(shí)踐看，腐敗犯罪人員外逃不僅有通過(guò)邊界地區(qū)而潛逃的，更多的是犯罪分子掩藏身份從內(nèi)地海關(guān)，如機(jī)場(chǎng)出境港口或者出海港口等邊境口岸潛逃。腐敗犯罪人員外逃主要是借助出入境管理制度漏洞而完成。因此，預(yù)防腐敗人員外逃的跨境執(zhí)法合作就需要各國(guó)海關(guān)等出入境執(zhí)法部門(mén)針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人物等建立有效的出入境管理合作機(jī)制。這種合作既包括我們能有效地管得住腐敗犯罪人員離境，還指當(dāng)國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)阻止人員離境時(shí)，由入境國(guó)根據(jù)我國(guó)提供的情報(bào)有效阻止該人員入境的情形。

(一)建立國(guó)家間出入境人員信息共享制度

國(guó)家間出入境人員信息共享是成功開(kāi)展跨境執(zhí)法合作、預(yù)防腐敗人員外逃的重要前提和保障。情報(bào)共享對(duì)反腐敗各國(guó)是一種互惠互利制度?！霸诟髯元?dú)立管轄的司法流程中, 外部信息是對(duì)一國(guó)反腐敗司法活動(dòng)的重要支持,相互的支持就構(gòu)成互惠互利。”[6]一些國(guó)家和地區(qū)在重要人員出入境信息預(yù)警通報(bào)方面有成功的經(jīng)驗(yàn)。如，美國(guó)和加拿大建立了統(tǒng)一跨境執(zhí)法合作制度。根據(jù)兩國(guó)政府簽署的開(kāi)展邊境安全執(zhí)法合作的協(xié)議，美國(guó)國(guó)土安全部會(huì)把離開(kāi)加拿大游客的情報(bào)傳遞給加方，而加拿大邊境服務(wù)局也會(huì)把從陸路離開(kāi)美國(guó)的游客信息傳遞給美國(guó)。協(xié)議也允許美國(guó)分享從加拿大出入境人員的有關(guān)情報(bào)信息[7]。歐盟申根情報(bào)系統(tǒng)能存儲(chǔ)和傳遞特定相關(guān)人員的數(shù)據(jù)信息(3)根據(jù)1990年《申根公約》第95條至第98條規(guī)定，這類(lèi)人員主要包括：(1)為引渡目的而被通緝逮捕的人員；(2)已經(jīng)發(fā)布警告被拒絕入境的外國(guó)人；(3)失蹤人口或者根據(jù)簽發(fā)警告成員國(guó)有權(quán)機(jī)構(gòu)的請(qǐng)求，為得到保護(hù)或者免于威脅需要暫時(shí)置于警察保護(hù)之下的人員；(4)證人、刑事訴訟被告人、服刑人員或者是為服剝奪自由刑而傳喚進(jìn)行匯報(bào)的人員。。該系統(tǒng)可以接入歐盟旅客出入境登記系統(tǒng)、簽證信息系統(tǒng)等，存儲(chǔ)了犯罪嫌疑人或者與犯罪行為有關(guān)的普通公民的數(shù)據(jù)。歐盟各級(jí)警察機(jī)構(gòu)和邊境執(zhí)法人員在例行檢查的時(shí)候可以看到每個(gè)人的個(gè)人材料，他們可以通過(guò)國(guó)家信息處理系統(tǒng)在最短時(shí)間內(nèi)收到另一個(gè)申根國(guó)家發(fā)出的緝捕犯罪嫌疑人的預(yù)警信息。[8]

上述跨境執(zhí)法合作情報(bào)交流機(jī)制對(duì)我國(guó)預(yù)防腐敗國(guó)際合作開(kāi)展有重要借鑒價(jià)值。我國(guó)可以嘗試與腐敗犯罪潛逃目的地國(guó)家建立出入境人員身份信息共享機(jī)制。雖然我國(guó)與腐敗犯罪分子主要潛逃地國(guó)家的美國(guó)、加拿大等國(guó)在法律傳統(tǒng)、跨境執(zhí)法合作歷史、意識(shí)形態(tài)等方面不同，和這些國(guó)家在DNA圖譜、指紋和其他生物信息等方面分享也存在一定難度，很難建立上述深度合作類(lèi)型的跨境執(zhí)法合作機(jī)制，但是，我們可以和相關(guān)國(guó)家開(kāi)展下列條件下的出入境人員信息交流合作：(1)共享的身份信息情報(bào)應(yīng)當(dāng)能充分識(shí)別出入境人員的身份。執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)提供和交換的這些信息可以包括相關(guān)出入境人員的姓名、年齡、職業(yè)、居住地和照片等。(2)重點(diǎn)關(guān)注某一時(shí)間段內(nèi)多次因私出入境公職人員的信息，提供該人在外國(guó)動(dòng)向。(3)將重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)部門(mén)公職人員身份信息作為識(shí)別和確認(rèn)的重點(diǎn)。(4)特別關(guān)注公職人員出入境的事由，特別是有可能在境外申請(qǐng)移民、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)等情況。

出入境人員信息的共享有待于我國(guó)和外國(guó)邊境執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立直接合作機(jī)制，有常態(tài)和規(guī)范的信息共享工作機(jī)制。當(dāng)我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)未能及時(shí)阻止犯罪嫌疑人出境，在知悉其潛逃的第一時(shí)間起，向其有可能潛逃目的國(guó)家發(fā)出預(yù)警信息，將其個(gè)人身份信息和違法犯罪情況通過(guò)執(zhí)法合作途徑發(fā)給對(duì)方，讓對(duì)方出入境管理機(jī)構(gòu)在最短時(shí)間內(nèi)采取阻止入境的措施，最終讓嫌疑人被原地遣返回國(guó)。

一般說(shuō)來(lái)，腐敗犯罪分子的外逃往往經(jīng)過(guò)了精心策劃，前期在國(guó)內(nèi)大肆貪污受賄，撈取腐敗資金，自己妻女移民到境外，辦理虛假移民身份，掩蓋身份自己繼續(xù)在國(guó)內(nèi)撈錢(qián)，一旦聽(tīng)到國(guó)內(nèi)風(fēng)吹草動(dòng)馬上利用虛假身份閃人。因而，這種情況應(yīng)當(dāng)是我國(guó)和外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)在共享出入境信息合作中要特別注意的問(wèn)題。我國(guó)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將腐敗犯罪人員涉嫌偽造該國(guó)證件的情況及時(shí)通報(bào)目的地國(guó)家入境管理部門(mén)，從而阻止該人員入境。典型的例子就是胡星案。胡星逃亡到新加坡，后來(lái)前往英國(guó)、香港等地，因?yàn)槠涑钟兴俗o(hù)照身份被識(shí)破而無(wú)法入境。后來(lái)，中方及時(shí)向新加坡警方提供了我國(guó)公安部的通緝令、向國(guó)際刑警申報(bào)了紅色通緝令的文件、案件卷宗及其本人和弟弟的戶籍資料，證明了胡星本人所持護(hù)照屬于偽造，最終為其被勸返回國(guó)創(chuàng)造了條件[9]。該案說(shuō)明，讓腐敗犯罪人員外逃目的國(guó)及時(shí)獲知該犯罪人員入境虛假身份信息意義重大，這可以有效阻止犯罪分子入境，使得其外逃計(jì)劃破滅，不得不接受?chē)?guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)采取進(jìn)一步緝捕措施。一旦等到犯罪分子出境，實(shí)現(xiàn)其外逃目的，即使其身份偽造，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)要想再采取措施讓其回國(guó)，往往要經(jīng)歷非常復(fù)雜的司法審查程序，且追逃成本巨大。

(二)與重要國(guó)家建立拒絕腐敗犯罪分子入境合作制度

與相關(guān)國(guó)家建立出入境人員信息共享制度的目的在于初步識(shí)別出哪些是腐敗犯罪人員，從而讓外逃目的地國(guó)家阻止腐敗犯罪分子入境。而要讓目的國(guó)家阻止腐敗犯罪人員入境，就需要吃透這些國(guó)家出入境管理的法規(guī)，這樣才能有針對(duì)性提供初步的證據(jù)，配合這些國(guó)家拒絕嫌疑人員入境。出入境人員信息共享和腐敗犯罪分子潛逃目的地國(guó)家拒絕入境是預(yù)防腐敗人員外逃國(guó)際合作機(jī)制同一問(wèn)題不同側(cè)面的內(nèi)容。

任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家沒(méi)有允許外國(guó)人入境的一般義務(wù)，各國(guó)出于國(guó)際交往的需要，一般基于互惠基礎(chǔ)允許外國(guó)人合法進(jìn)入本國(guó)，同時(shí)規(guī)定外國(guó)人入境的條件和手續(xù)。一般說(shuō)來(lái)，外國(guó)人入境要經(jīng)過(guò)兩個(gè)手續(xù)，申請(qǐng)取得要進(jìn)入國(guó)家的入境簽證；在該國(guó)入境口岸接受安全、衛(wèi)生和海關(guān)等方面的檢查。對(duì)于入境后有可能危害本國(guó)安全、社會(huì)秩序和國(guó)民健康的外國(guó)人，一國(guó)有權(quán)拒絕其入境。這些人員就包括刑事罪犯。因此，一個(gè)國(guó)家完全可以基于維護(hù)本國(guó)公共安全、國(guó)家安全、公共政策等原因考慮拒絕腐敗犯罪分子入境。如，在美國(guó)，根據(jù)《移民與國(guó)籍法案》，如總統(tǒng)認(rèn)為某些人入境將損害美國(guó)利益時(shí)，有權(quán)做出拒絕入境決定。根據(jù)申根國(guó)家約定，如當(dāng)事人對(duì)于公共安全、國(guó)家安全、公共政策存在威脅，就必須被拒絕入境。

公共安全、國(guó)家安全、公共政策等拒絕入境原因是一個(gè)很寬泛的理由，至于哪些具體事由讓入境國(guó)家感到國(guó)家安全、公共安全受到威脅，其中既可能是對(duì)申請(qǐng)入境人員有無(wú)一般違法行為，也可以是有無(wú)一定危險(xiǎn)犯罪行為，還可以是基于入境申請(qǐng)人一般情況的綜合考慮。比如，申根國(guó)家約定對(duì)于受到1年以上監(jiān)禁處罰、或者非?？赡芊赣兄刈锏娜丝梢跃芙^入境；加拿大對(duì)犯有重罪的人員或者其他刑事犯罪人員可以拒絕其入境外[10]。美國(guó)早在2003年布什總統(tǒng)時(shí)期就宣布對(duì)那些卷入官方貪污活動(dòng)的外國(guó)移民拒絕進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)。[11]

在邊境執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)有危險(xiǎn)人員入境預(yù)警信息通報(bào)基礎(chǔ)上，主權(quán)國(guó)家基于一定理由將腐敗犯罪分子拒之門(mén)外，這是非常理想的預(yù)防腐敗犯罪分子外逃的國(guó)際執(zhí)法合作模式。為此，我們應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：第一，需要認(rèn)真研究腐敗犯罪分子主要潛逃地國(guó)家的出入境管理法、移民法和相關(guān)政策，吃透各國(guó)拒絕入境的條件；第二，借助國(guó)內(nèi)對(duì)重要公職人員的動(dòng)態(tài)監(jiān)督制度，和有關(guān)國(guó)家建立重點(diǎn)人物出入境身份信息通報(bào)合作制度，及時(shí)監(jiān)測(cè)可疑人員跨境活動(dòng)；第三，建立重要海關(guān)、口岸互派聯(lián)絡(luò)員制度，及時(shí)相互通報(bào)和共享腐敗犯罪線索；第四，強(qiáng)化我國(guó)和相關(guān)國(guó)家移民部門(mén)的合作，及時(shí)掌握重要和可疑人員申請(qǐng)移民動(dòng)態(tài)，促使外逃目的地國(guó)家邊境執(zhí)法機(jī)關(guān)拒絕涉嫌腐敗犯罪人員入境。

綜上所述，一旦外國(guó)邊境口岸執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)了腐敗犯罪分子身份，可以迅速向我國(guó)執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行通報(bào)，雙方密切合作，遲延該犯罪人員入境直至被就地遣返回國(guó)。我國(guó)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)了腐敗犯罪人員有外逃嫌疑，需要向有關(guān)國(guó)家通報(bào)，提供盡可能多的涉嫌犯罪的信息，以便于該外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)阻止其入境。這些邊境執(zhí)法合作機(jī)制就是要把反腐敗策略從事后懲治向事前預(yù)防進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從懲治腐敗犯罪人員潛逃出境轉(zhuǎn)變到預(yù)防腐敗犯罪人員出境或者相關(guān)國(guó)家拒絕人員入境。

(三)開(kāi)展海外稅務(wù)金融賬戶信息交換合作獲取國(guó)內(nèi)腐敗犯罪線索

預(yù)防腐敗犯罪人潛逃的關(guān)鍵是在腐敗犯罪分子潛伏期時(shí)就能發(fā)現(xiàn)其犯罪線索，從而啟動(dòng)偵查措施，及時(shí)防止其外逃。一般情況下，腐敗犯罪的線索可以由執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)日常工作情況搜集。另一方面，鑒于腐敗犯罪分子外逃程序和環(huán)節(jié)上具有特殊性，欲外逃的腐敗犯罪人員往往都是窩案，他們事先安排自己配偶、子女或者其他特定關(guān)系人出國(guó)，在國(guó)外獲得居住身份，本人在國(guó)內(nèi)繼續(xù)撈錢(qián)并向境外轉(zhuǎn)移腐敗資產(chǎn)，等到時(shí)機(jī)成熟外逃。因此，即使國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)一時(shí)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)變化情況，但是其轉(zhuǎn)移到境外存放在特定關(guān)系人名下的財(cái)產(chǎn)情況是我們執(zhí)法工作的一個(gè)突破口。如果我們能夠通過(guò)與外國(guó)開(kāi)展的稅務(wù)、金融賬戶信息交換掌握國(guó)內(nèi)公職人員及其特定關(guān)系人在境外的財(cái)產(chǎn)變化狀況，就可以為國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)盡早發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員腐敗線索提供一條捷徑，從而盡早采取有效措施預(yù)防腐敗犯罪人員外逃。

2014年7月，經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)布了《金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)》，從而為“共同申報(bào)準(zhǔn)則”(CRS-Common Reporting Standard或者“統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”)信息的自動(dòng)交換提供了國(guó)際法律依據(jù)?！肮餐陥?bào)準(zhǔn)則”倡導(dǎo)國(guó)家間金融賬戶信息分享制度。當(dāng)前，有100多個(gè)國(guó)家參加了“共同申報(bào)準(zhǔn)則”，其規(guī)定了應(yīng)交換的賬戶信息，申報(bào)金融機(jī)構(gòu)的范圍、申報(bào)賬戶的種類(lèi)及申報(bào)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的盡職調(diào)查程序。2015年12月16日中國(guó)簽署了《金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換之多邊政府間協(xié)議》，承諾遵守該協(xié)議規(guī)定的“共同申報(bào)準(zhǔn)則”；2017年5月19日國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)正式發(fā)布共同申報(bào)準(zhǔn)則，即公告14；2017年9月開(kāi)始，中國(guó)個(gè)人及其控制的公司在100個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)設(shè)的銀行賬戶信息(截至2016年底的信息)將會(huì)主動(dòng)呈報(bào)于中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)；2018年9月后，中國(guó)開(kāi)始與“共同申報(bào)準(zhǔn)則”其他成員國(guó)或地區(qū)進(jìn)行首次信息交換。(4)需要指出的是，作為我國(guó)腐敗犯罪人員主要外逃目的國(guó)的美國(guó)并不是“共同申報(bào)準(zhǔn)則”的參加國(guó)，美國(guó)自己制定了《美國(guó)海外賬戶稅收合規(guī)法案》，但是，美國(guó)通過(guò)與相關(guān)國(guó)家簽署雙邊合作協(xié)議來(lái)解決稅務(wù)和金融賬戶的信息交換問(wèn)題。2014年6月27日，中美兩國(guó)就《美國(guó)海外賬戶稅收合規(guī)法案》的實(shí)施達(dá)成一項(xiàng)初步協(xié)議，互換彼此海外公民的賬戶信息(參見(jiàn)王偕林《CRS共同申報(bào)準(zhǔn)則下，個(gè)人海外資產(chǎn)配置的重要性日趨凸顯》，http://www.alf.com.cn/news_detail/newsId=127.html)。

開(kāi)展金融賬戶涉稅信息在全球的自動(dòng)交換旨在共同打擊離岸金融賬戶逃稅行為[12]。但是，“共同申報(bào)準(zhǔn)則”客觀上能讓國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握有關(guān)人員涉嫌腐敗犯罪線索，為執(zhí)法機(jī)關(guān)盡早采取防范腐敗犯罪人員外逃提供幫助，主要體現(xiàn)在：

第一，“共同申報(bào)準(zhǔn)則”要求彼此交換在對(duì)方國(guó)家居住的本國(guó)人納稅賬戶人的信息，在互惠的條件下彼此提供本國(guó)境內(nèi)賬戶持有者的姓名、納稅識(shí)別號(hào)、賬號(hào)、儲(chǔ)蓄賬戶利息及其他收入總額。這就使得腐敗犯罪人員及其關(guān)系人在海外金融賬戶信息信息透明化。

第二，如果國(guó)內(nèi)公職人員及其關(guān)系人的海外財(cái)產(chǎn)來(lái)源于貪腐犯罪，必然是通過(guò)洗錢(qián)方式而轉(zhuǎn)移。各國(guó)通過(guò)所掌握和監(jiān)管的海外公民、企業(yè)資金獲取和轉(zhuǎn)移的情況，能夠查清犯罪所得及其收益轉(zhuǎn)移的情況，從中發(fā)現(xiàn)某些犯罪線索，稅務(wù)金融賬戶信息交換對(duì)于防范和打擊洗錢(qián)犯罪及其上游犯罪具有獨(dú)特的功能。

第三，國(guó)內(nèi)稅務(wù)部門(mén)如果在金融賬戶信息交換過(guò)程中發(fā)現(xiàn)和掌握了國(guó)內(nèi)公職人員及其關(guān)系人在海外財(cái)產(chǎn)收入異常變化，將會(huì)開(kāi)展必要的初步的調(diào)查，并將這一異常情況反饋給紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)，由其做進(jìn)一步識(shí)別和判斷工作；

第四，國(guó)內(nèi)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)稅務(wù)部門(mén)提供的線索，通過(guò)比較分析可疑公職人員合法財(cái)產(chǎn)與現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)，能了解公職人員以及特定關(guān)系人的收入變化，從而對(duì)這些人員是否涉嫌腐敗犯罪展開(kāi)調(diào)查。

第五，國(guó)內(nèi)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)在查證相關(guān)人員涉嫌腐敗犯罪過(guò)程中，可以依職權(quán)對(duì)這些人員的出境和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移采取限制措施，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗犯罪人員和資金外逃的結(jié)果。

綜上，雖然國(guó)家間金融賬戶信息分享制度實(shí)際上為強(qiáng)化對(duì)海外賬戶偷逃稅行為進(jìn)行監(jiān)管而制定，但它客觀上對(duì)防范和打擊貪腐、洗錢(qián)等犯罪有一定好處。需要強(qiáng)調(diào)的是，海外稅務(wù)和金融賬戶信息的作用僅僅限于為國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處腐敗犯罪提供線索。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)線索真?zhèn)芜M(jìn)行查證，并視情況采取刑事立案、偵查等措施。從國(guó)家刑事司法合作的要求看，這些線索信息并不能作為國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)證明有關(guān)人員涉嫌犯罪的證據(jù)。司法機(jī)關(guān)要想用這些線索信息作為證據(jù)證明嫌疑人構(gòu)成犯罪，必須通過(guò)嚴(yán)格刑事司法協(xié)助程序向外國(guó)提出開(kāi)展調(diào)查取證合作的請(qǐng)求。