郭 鈺，韓占東

(華北理工大學(xué) 國際教育中心，河北 唐山 063210)

基層治理是推進(jìn)我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，人民利益訴求多元化，我國基層治理步入了“新常態(tài)”，也面臨著新困難、新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，基層治理過程中出現(xiàn)的“疲態(tài)”已然成為不爭的事實(shí)，制約著基層治理的健康與可持續(xù)發(fā)展。

一、基層治理“疲態(tài)”之表征

(一)治理情緒低落與治理動(dòng)力薄弱

作為人性中最重要的情感資源，情緒是基層治理者永葆沖勁、干勁、闖勁的動(dòng)力基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)存在感、滿足感、獲得感的情感源泉。美國學(xué)者M(jìn)aslach與Jackson通過實(shí)證研究與分析工作倦怠量表得出，職業(yè)倦怠體現(xiàn)在情緒耗竭、非人格化、成就感低下三個(gè)維度，其中情緒耗竭是核心要素，如若基層治理行為主體出現(xiàn)持續(xù)性的情緒低落、情緒消沉、情緒衰竭，一方面會(huì)引發(fā)頭痛、呼吸困難、消化不良、免疫力低下等生理疾?。涣硪环矫鏁?huì)誘發(fā)疲憊、壓抑、彷徨、無奈等心理痼疾。亞健康的身心狀態(tài)則必然消耗工作熱情，折損工作激情，喪失工作活力，進(jìn)而降低基層行政運(yùn)作與基層治理中的行為傾向和行動(dòng)邏輯，削弱治理動(dòng)力，減弱職業(yè)“拉力”。

(二)治理態(tài)度消沉與治理行為慵懶

工作態(tài)度是個(gè)體對(duì)于基層治理形成的固有的、穩(wěn)定的、持續(xù)性的思維邏輯和心理傾向，治理態(tài)度消沉與冷漠也對(duì)基層治理主體的行為邏輯帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。由于基層治理是公益性、無償性、志愿性的過程，因而行為慵懶則是長期處于“疲態(tài)”的基層治理行為主體無法回避的現(xiàn)實(shí)。實(shí)踐中，“慵”體現(xiàn)在工作責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感缺失，具體表現(xiàn)在人浮于事、消極怠工、得過且過；“懶”體現(xiàn)在戰(zhàn)略觀、整體觀、大局觀薄弱，具體表現(xiàn)在墨守成規(guī)、安于現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)主義，這也引發(fā)了政策落實(shí)不到位、利益協(xié)調(diào)不順暢、治理效力低下等基層治理“失靈”。

(三)治理認(rèn)同感降低與治理成就感闕如

基礎(chǔ)性、周期長、制式化的基層治理過程再加上基層治理環(huán)境的艱苦性與復(fù)雜性的雙重考驗(yàn)，基層治理行為主體容易產(chǎn)生焦躁、煩悶、厭惡等情緒，致使治理認(rèn)同感降低。實(shí)踐證明，基層治理行為主體對(duì)于治理地位、性質(zhì)、過程的認(rèn)同感降低乃是治理疲態(tài)的誘因?；鶎又卫沓删透嘘I如的原因在于：一方面，事無巨細(xì)的工作使得個(gè)人產(chǎn)出無法得以精細(xì)化和精準(zhǔn)化地衡量或量化，致使基層治理人員產(chǎn)生悲觀、痛苦、失落的情緒；另一方面，由于組織內(nèi)部環(huán)境、結(jié)構(gòu)、資源不完善、不協(xié)調(diào)、不均衡，影響基層治理行為主體提升自我效能而無法增進(jìn)治理滿足感、獲得感、成就感。

二、基層治理“疲態(tài)”之緣由

(一)行政體制的壓力

第一，科層制官僚體系束縛。在當(dāng)前“一元主導(dǎo)、多元共治”的權(quán)威模式下，傳統(tǒng)的“自上而下”的科層制行政體制決定了上級(jí)乃至中央的政策命令須逐層、逐級(jí)、逐步傳達(dá)至基層政府。這不僅嚴(yán)重挫傷了基層治理的自覺性、自主性、首創(chuàng)性，也致使基層治理面臨空心化、分散化、碎片化的現(xiàn)實(shí)困境，迫使基層治理和以“自由、平等、協(xié)商、合作”為精髓的現(xiàn)代治理過程背道而馳。因此，“官僚主義”、“形式主義”、“形而上學(xué)”等思維模式和行為邏輯就成為“非人格化”行政體制的必然產(chǎn)物，也在一定程度上形成了基層治理疲態(tài)產(chǎn)生的根源。

第二，治理權(quán)責(zé)掣肘。承擔(dān)業(yè)務(wù)范疇與履行職責(zé)邊界的明確性、平衡性、協(xié)調(diào)性是基層治理良性、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐中，由于基層治理中尚未出臺(tái)形式正規(guī)、內(nèi)容完備、程序合理、運(yùn)行有序的權(quán)責(zé)規(guī)劃政策和實(shí)施方案，因此，容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)模糊、矛盾、沖突、對(duì)立、異化現(xiàn)象。學(xué)者Robbins認(rèn)為，繁重、復(fù)雜、瑣碎的工作負(fù)荷與職責(zé)或權(quán)責(zé)對(duì)立沖突都在一定程度上增強(qiáng)員工的壓力和不滿。由于監(jiān)督機(jī)制匱乏與獎(jiǎng)懲機(jī)制不完備等因素的制約，自我懈怠、自我消耗、自我逃避等基層治理疲態(tài)現(xiàn)象無法避免。

第三，競爭與激勵(lì)機(jī)制匱乏。當(dāng)前，面臨“強(qiáng)壓力、輕激勵(lì)”的基層治理現(xiàn)實(shí)，基層治理行為主體不能有效激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力以致產(chǎn)生“疲態(tài)治理”。究其原因，主要表現(xiàn)在三方面：一是基層治理行為主體的錄用、考核、晉升全過程由基層系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行，缺乏廣泛、公開、公平的外部競爭機(jī)制保障實(shí)施，無法從根本上體現(xiàn)競爭的明確性、規(guī)范性、系統(tǒng)性。二是根據(jù)我國《公務(wù)員法》之相關(guān)規(guī)定，穩(wěn)定性、制式化、嚴(yán)密性的基層治理行為主體身份、工作性質(zhì)、職級(jí)工資制度很難激發(fā)基層治理行為主體的工作熱情。三是行政化、主觀性、狹窄性的晉升模式與缺乏法治化、制度化、體系化的激勵(lì)機(jī)制也在一定程度上弱化了激勵(lì)的權(quán)威性、威懾性、實(shí)效性，導(dǎo)致基層治理行為主體的疲態(tài)和倦怠。

(二)社會(huì)環(huán)境的制約

第一，基層治理社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷。改革開放以來，國家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型、權(quán)威力量的放松和社會(huì)力量的蓬勃發(fā)展也使得基層治理在與其碰撞、對(duì)接、妥協(xié)的過程中形成了全新的、動(dòng)態(tài)的、平衡的協(xié)調(diào)關(guān)系，也形成了廣角度、多元化、全方位的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，這種變遷體現(xiàn)在價(jià)值理念、利益集團(tuán)、秩序結(jié)構(gòu)諸方面：價(jià)值理念的轉(zhuǎn)換與變革增加了利益整合與利益增進(jìn)的難度，利益集團(tuán)的分化與擴(kuò)張凸顯了利益協(xié)調(diào)與利益補(bǔ)償?shù)囊迹刃蚪Y(jié)構(gòu)重置與重組強(qiáng)化了治理技術(shù)革新與模式再造的價(jià)值。因而社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過程中的新問題、新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)、新要求，也是基層治理行為主體產(chǎn)生疲態(tài)與倦怠的基礎(chǔ)。

第二，基層治理社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要著力強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)，不斷推進(jìn)社會(huì)治理重心下移。近年來，我國基層治理的基礎(chǔ)依然薄弱，治理效率和治理效益亟待完善，治理質(zhì)量與治理績效有待提升。這是由于：一方面，我國東、中、西部基層治理中的資源稟賦、資源分配、資源供給差距凸顯，并有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢；另一方面，由于所處立場、參照視角、觀念認(rèn)知等因素的影響，基層治理主體的行為并未得到公眾的支持、肯定、認(rèn)可、贊同，特別是在基層脫貧攻堅(jiān)、征地拆遷、社區(qū)建設(shè)、物業(yè)管理等方面，一些基層治理主體遭受不必要、不公正、不合理的輿論壓力、攻擊指責(zé)、處分處罰，迫使其喪失工作熱情、動(dòng)力、活力，誘發(fā)治理疲態(tài)與倦怠情緒。

第三，基層治理社會(huì)期望值過高。作為社會(huì)治理的核心要件，基層治理行為主體既是政府部門的“代言人”，又是公眾利益的“守護(hù)神”。一方面，當(dāng)社會(huì)公眾利益與政府部門利益發(fā)生矛盾沖突或相背離相悖反之際，社會(huì)公眾寄希望于基層治理主體以社會(huì)公眾為立場，維護(hù)、捍衛(wèi)、增進(jìn)其實(shí)際利益，進(jìn)而發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等綜合利益；另一方面，隨著政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)化、公開化、透明化與政務(wù)監(jiān)督的多極化、多樣化、多元化，社會(huì)公眾有權(quán)通過批評(píng)、檢舉、申訴、控告等途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理行為的監(jiān)督。事實(shí)上，社會(huì)公眾對(duì)于基層治理主體的期望有賴于合理的基礎(chǔ)，過高期望則會(huì)由于身心俱疲而產(chǎn)生職業(yè)倦怠的心態(tài)。

(三)個(gè)體干預(yù)的失靈

第一，自利性思想的桎梏。自利性思想是指基層治理行為主體以本部門或以個(gè)人利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的思維邏輯。實(shí)踐中，自利性思想體現(xiàn)在仕途期許過盛、仕途追求過度、仕途攀比嚴(yán)重。因此，受領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的渴望、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的誘惑、領(lǐng)導(dǎo)職位的企盼等自利性思想桎梏，一些基層治理行為主體容易產(chǎn)生心理扭曲、心態(tài)失衡、盲目焦慮等心理“痼疾”，故而面對(duì)工作壓力缺乏堅(jiān)守力量，選擇回避、逃避、得過且過的倦怠情緒或心態(tài)。

第二，角色定位模糊。學(xué)者Chemiss提出：“在工作情境中，角色結(jié)構(gòu)模糊與工作壓力和工作負(fù)荷呈正相關(guān)，”即角色模糊、角色沖突、角色異化的程度愈高，組織行為個(gè)體的工作壓力、負(fù)荷、倦怠愈深。如前所述，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，“行政性”的基層治理格局愈加不能滿足和適應(yīng)自治權(quán)力、自治空間、自治需求日漸擴(kuò)大的基層治理新趨勢。這也引發(fā)基層治理行為主體實(shí)踐中的角色沖突、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，故而影響公信力與工作效率，產(chǎn)生治理疲態(tài)與倦怠情緒。

第三，職業(yè)發(fā)展規(guī)劃匱乏。當(dāng)前基層治理隊(duì)伍“金字塔”式的剛性結(jié)構(gòu)與職業(yè)發(fā)展的不確定性之間的矛盾迫使基層治理行為主體長期處于迷茫、焦慮、失落中，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)本職工作的熱情和動(dòng)力，未能真正悅納、融入、投身于基層治理實(shí)踐并構(gòu)建美好職業(yè)愿景以強(qiáng)化基層治理的價(jià)值、意義、品位，部分行為主體甚至將基層治理工作視為“跳板”、“中轉(zhuǎn)站”、“過路橋”。因此，基層治理結(jié)果無法得到公眾普遍認(rèn)可與贊同，最終會(huì)在治理實(shí)踐中表現(xiàn)出逃避、拖拉、懈怠的態(tài)度。

三、提升基層治理效能之創(chuàng)新策略

(一)優(yōu)化基層治理內(nèi)部機(jī)制

第一，革新人員遴選機(jī)制。根據(jù)2019年11月29日中共中央政治局會(huì)議修訂通過的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》之相關(guān)規(guī)定，人員遴選實(shí)踐中，要在明確編制需求、規(guī)范編制標(biāo)準(zhǔn)、精確編制數(shù)量的基礎(chǔ)上，彰顯公平、公開、競爭、擇優(yōu)內(nèi)涵價(jià)值，落實(shí)人員分類選拔、分類管理、分類晉升制度，規(guī)范選拔標(biāo)準(zhǔn)、選拔程序、選拔過程，全面實(shí)施“聘任制”與“輪崗制”，增強(qiáng)人員交流與流動(dòng)力度，激發(fā)基層治理行為主體的熱情與動(dòng)力。

第二，完善競爭激勵(lì)機(jī)制。一是要打破不規(guī)范、人為干預(yù)、行政色彩濃厚的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過優(yōu)化晉升路徑，提升晉升標(biāo)準(zhǔn)，拓寬晉升渠道，擴(kuò)大晉升范圍，創(chuàng)新晉升模式等途徑建立競爭機(jī)制；二是要強(qiáng)化內(nèi)在激勵(lì)力度，培育基層治理主體的責(zé)任感、榮譽(yù)感、價(jià)值感與成就感，提升個(gè)體知識(shí)層次、業(yè)務(wù)水平、創(chuàng)新能力；三是建立以家庭、組織、社會(huì)為核心元素的精神支持系統(tǒng)，通過政府官網(wǎng)、政務(wù)微博、微信平臺(tái)、新聞媒體、社會(huì)輿論等途徑對(duì)工作認(rèn)真、表現(xiàn)優(yōu)異、成績突出的個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)、表彰、嘉獎(jiǎng)，激活?yuàn)^發(fā)向上的進(jìn)取意識(shí)，防止和抵御疲憊與倦怠情緒。

第三，創(chuàng)新績效考核機(jī)制。要根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部的意見》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，創(chuàng)新基層治理行為主體的績效考核機(jī)制。首先，要明確基層工作性質(zhì)、合理確定考核標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范績效考核依據(jù)、科學(xué)設(shè)置考核權(quán)重，切實(shí)將基層治理的每一項(xiàng)任務(wù)得以考核。其次，要進(jìn)一步加大對(duì)基層治理關(guān)鍵崗位的考核力度，構(gòu)建科學(xué)性、可行性、可操作性的績效考核指標(biāo)體系，積極探索綜合化、多元化、網(wǎng)絡(luò)化的績效考核方式。最后，強(qiáng)化黨組織、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)群團(tuán)機(jī)關(guān)黨組織在績效考核中的規(guī)范、監(jiān)督、約束功能，確?？冃Э己说臏?zhǔn)確性、真實(shí)性、完整性。

(二)培育基層治理外部力量

第一，提升社會(huì)組織參與質(zhì)量。作為基層治理的“助力器”與“穩(wěn)壓閥”，社會(huì)組織自身參與質(zhì)量的有效提升對(duì)于提升基層治理效能具有相當(dāng)?shù)鸟砸?。一方面，社?huì)組織要依據(jù)2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》為依據(jù)，創(chuàng)造、完善、優(yōu)化社會(huì)組織資源平臺(tái)，搭建基層政府與社會(huì)組織的溝通橋梁，助力基層治理行為主體拓寬視野、豐富工作內(nèi)涵、改善治理取向；另一方面，社會(huì)組織要沖破行政藩籬、利益固化、人員異化等現(xiàn)實(shí)困厄，強(qiáng)化對(duì)于基層政府的觀察、調(diào)研、監(jiān)督力度，早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對(duì)基層治理中出現(xiàn)的疲態(tài)或倦怠情緒，推進(jìn)基層治理形成高質(zhì)量發(fā)展的新格局。

第二，增強(qiáng)企業(yè)參與效力。基層治理實(shí)踐中，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)在推進(jìn)基層治理健康可持續(xù)發(fā)展中的價(jià)值功用：一是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同目標(biāo)、滿足共同需求、增進(jìn)共同利益為發(fā)展愿景，充分發(fā)揮企業(yè)骨干帶頭人的引領(lǐng)作用，進(jìn)一步完善和優(yōu)化組織架構(gòu)和價(jià)值功能，建構(gòu)企業(yè)基層治理聯(lián)席會(huì)議，履行協(xié)商議事和評(píng)議監(jiān)督職能。二是要強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，通過形塑議題、調(diào)查研究、對(duì)話協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行、項(xiàng)目評(píng)議、效果監(jiān)督等程序?qū)崿F(xiàn)與基層政府資源互通、組織互聯(lián)、任務(wù)互動(dòng)、功能互補(bǔ)，增強(qiáng)企業(yè)參與社會(huì)性、地區(qū)性、公益性、群眾性的基層治理效力，進(jìn)而完善基層治理體系，提升基層治理效力。

第三，擴(kuò)大公民參與力度。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要在堅(jiān)定不移發(fā)展民主政治的基礎(chǔ)上，積極擴(kuò)大公民參與政治力度：一方面，通過培育公民社會(huì)、公民精神、公民文化，形塑、保持、維護(hù)公民與基層政府之間的信任關(guān)系，營造公民參與基層治理良好的社會(huì)氛圍；另一方面，應(yīng)建立一整套系統(tǒng)性、規(guī)范性、可行性的公民參與基層治理法律法規(guī)，明確與詳細(xì)說明公民參與基層治理的權(quán)利與義務(wù)，保障公民參與行為有法可依，同時(shí)要建構(gòu)表達(dá)機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制、咨詢機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，保障公民參與基層治理的真實(shí)性、科學(xué)性、有效性，為提升基層治理效力奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

(三)重塑治理主體價(jià)值取向

第一，樹立主體理性觀念。習(xí)近平總書記提出，“基層治理人員要耐得住寂寞，守得住初心，才能堅(jiān)定站在人民群眾的立場，才能協(xié)調(diào)好人民群眾的根本利益，才能做到'痛并快樂著'，而不會(huì)患得患失?！边@就要求，基層治理行為主體應(yīng)樹立理性觀念，不僅要在實(shí)踐中培育綜合治理和源頭治理的全局觀，也要型塑系統(tǒng)治理和協(xié)同治理的大局觀，還要發(fā)展認(rèn)定事物、尊重規(guī)律、明辨是非的價(jià)值觀，并以此作為基層治理思維、價(jià)值取向、行為選擇的重要依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到基層治理的公益內(nèi)涵和公共部門的公共精神，將其內(nèi)化為一種信仰，一種追求，一種觀念，一種心態(tài)，并作為自覺抵御疲態(tài)與倦怠情緒的思想武器，推進(jìn)自身時(shí)刻保持治理的內(nèi)在需求、精神動(dòng)力、熱情活力。

第二，明確主體發(fā)展規(guī)劃。作為基層治理系統(tǒng)的重要細(xì)胞，行為主體不僅要通過豐富專業(yè)知識(shí)、增強(qiáng)業(yè)務(wù)水平、發(fā)展創(chuàng)新能力提升治理責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感，而且要通過明確主體發(fā)展規(guī)劃和設(shè)計(jì)發(fā)展目標(biāo)激發(fā)起積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性以提升治理效能。一方面，行為主體要進(jìn)行全面性、系統(tǒng)性、客觀性的“自我體檢”，逐步增強(qiáng)自尊心、自信心、自強(qiáng)心，為合理規(guī)劃個(gè)體發(fā)展目標(biāo)建立堅(jiān)實(shí)的精神基礎(chǔ)。另一方面，要建構(gòu)戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的思維模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，SWOT、Web2.0等技術(shù)工具明確工作性質(zhì)、探析發(fā)展前景、規(guī)劃發(fā)展愿景，并將其歸依于基層治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，從而煥發(fā)行為主體積極進(jìn)取和樂于奉獻(xiàn)的精神品格，有效抵御治理疲態(tài)與倦怠。

第三，強(qiáng)化主體心理建設(shè)?；鶎又卫硇袨橹黧w的心理建設(shè)愈加引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。強(qiáng)化基層治理行為主體心理建設(shè)應(yīng)從兩方面入手：一是營造濃郁的治理文化，積累、凝練、篩選出一整套完整的治理文化乃是引導(dǎo)行為主體型塑優(yōu)良作風(fēng)、完善人格品格、規(guī)范行為邏輯的“靈魂立法”。通過整合現(xiàn)有資源，營造“侵入式”的治理文化，創(chuàng)造正向、健康、公正的學(xué)習(xí)、工作、發(fā)展環(huán)境。二是要通過開展專家講授、心理健康服務(wù)、心理疾病救助等活動(dòng)強(qiáng)化自身心理能力訓(xùn)練，運(yùn)用政務(wù)平臺(tái)、手機(jī)APP、“心理云”等現(xiàn)代技術(shù)手段跟蹤、監(jiān)測、評(píng)估，便于基層治理行為主體調(diào)試、調(diào)整、矯正自身心理健康和思想情緒，時(shí)刻保持樂觀、積極、進(jìn)取的工作態(tài)度。