高登暉

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

一、黨建引領(lǐng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)的基本內(nèi)涵

（一）黨建引領(lǐng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)的形成背景

21世紀(jì)初，為解決入世后的政府角色異位與諸多治理問題，地方政府提出建設(shè)服務(wù)型政府。隨后，服務(wù)型政府概念在學(xué)界被廣泛討論，之后引發(fā)社會關(guān)注并被寫入黨的文件。在多種因素的共同作用下，政府著手建設(shè)服務(wù)型政府，使行政管理規(guī)則和行為與國際慣例接軌，按照有限政府、有效市場的規(guī)則行事，只充當(dāng)維護(hù)市場秩序和規(guī)則的裁判員，重點(diǎn)關(guān)注政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域的公共服務(wù)供給，注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會公平與公正，強(qiáng)調(diào)依法行政，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)、政治安全[1]。

雖然服務(wù)型政府建設(shè)自21世紀(jì)初已開始實(shí)施并產(chǎn)生了顯著成效，但伴隨著新時(shí)代的到來，傳統(tǒng)服務(wù)型政府建設(shè)模式難以適應(yīng)人們對公共服務(wù)的更高要求。政府面臨經(jīng)濟(jì)、民生、國家安全等錯(cuò)綜復(fù)雜的新壓力；政府自身的服務(wù)職能轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足，亟須強(qiáng)有力的政治力量激活；破解服務(wù)型政府治理工具失靈問題需要引入更有力的激勵(lì)和糾偏機(jī)制。因此，加強(qiáng)黨對服務(wù)型政府頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)的重要性日益凸顯。

“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”是黨的十八大以來的重要議題。從“放管服”改革到解決政府改革中的體制性深層次障礙，再到十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)從行政機(jī)關(guān)宗旨入手建設(shè)服務(wù)型政府，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨從頂層設(shè)計(jì)高度對建設(shè)服務(wù)型政府的宏觀規(guī)劃，已經(jīng)成為我國政府治理現(xiàn)代化的價(jià)值引導(dǎo)和核心依托。黨建引領(lǐng)下“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府模式在理論和實(shí)踐中逐漸形成。

（二）黨建引領(lǐng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)的主要內(nèi)容

加強(qiáng)黨的建設(shè)、鞏固黨的組織優(yōu)勢，是黨組織有效引領(lǐng)服務(wù)型政府建設(shè)的前提。黨的十八大以來，服務(wù)型政府建設(shè)更加突出黨建引領(lǐng)作用，即執(zhí)政黨通過思想、作風(fēng)、素質(zhì)、目標(biāo)、方法、典型引領(lǐng)的方式引導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容，出臺實(shí)施相關(guān)制度，通過更高站位從根源上找準(zhǔn)突破口，將政府服務(wù)升級細(xì)化于權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、反腐敗、基層治理、社會治理創(chuàng)新、生態(tài)治理等核心議題，通過推進(jìn)“放管服”改革，調(diào)整中央政府、地方政府、市場、社會各主體的權(quán)力配置，解決政府職能錯(cuò)位、缺位、越位等問題，樹立和踐行“以人民為中心”的理念，提升政府服務(wù)的現(xiàn)代化水平，形成黨建引領(lǐng)下服務(wù)型政府治理新模式。

與傳統(tǒng)服務(wù)型政府建設(shè)要求不同，黨的十八大、十九大報(bào)告以及十九屆三中、四中全會決議對服務(wù)型政府建設(shè)提出了更高要求，強(qiáng)調(diào)“人民滿意”的建設(shè)宗旨，指出要深化服務(wù)型政府改革，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，即在繼承原有服務(wù)型政府模式的基礎(chǔ)上，融入“頂層設(shè)計(jì)”和尊重基層首創(chuàng)的理念。

黨建引領(lǐng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)著重強(qiáng)調(diào)五方面內(nèi)容：第一，增加黨對公共服務(wù)支出的謀劃與支持，提供更多的社會公共產(chǎn)品，以此提升公民日常生活的質(zhì)量和抗擊社會風(fēng)險(xiǎn)的能力，凸顯政府的人民性質(zhì)，強(qiáng)化公民對國家的物質(zhì)依賴與制度認(rèn)同；第二，強(qiáng)調(diào)黨監(jiān)督下的政府服務(wù)責(zé)任，建設(shè)責(zé)任型政府，通過出臺《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》等制度降低公共服務(wù)供給的不確定性和不穩(wěn)定性，加大公眾對政府的政治信任[2]；第三，在依法治國背景下完善公共服務(wù)的各種法規(guī)政策，加快政府公共服務(wù)法治化，推進(jìn)依法治國進(jìn)程；第四，從提升黨政治理效能切入，改善政府服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)國家治理重點(diǎn)從重經(jīng)濟(jì)增長向重視社會管理與公共服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變[3]；第五，用全心全意為人民服務(wù)的立黨宗旨推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》，解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差別化，破解城鎮(zhèn)化困境，實(shí)現(xiàn)國家治理由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割型向城鄉(xiāng)共同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

二、黨建引領(lǐng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐模式

黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化的政治目標(biāo)，黨的十九大提出習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，是推動(dòng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐的理論指導(dǎo)。黨建引領(lǐng)下“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府的建設(shè)實(shí)踐，以中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，追求“一核多元”的服務(wù)型政府建設(shè)體系架構(gòu)，以提升政府為人民服務(wù)的能力為核心，以政府政策執(zhí)行能力建設(shè)為工具，以推動(dòng)社會公平正義為根本追求，以廉潔政府建設(shè)為基礎(chǔ)保障，采取政治約束、引導(dǎo)激勵(lì)與依法糾偏協(xié)同配合的行動(dòng)方略，充分體現(xiàn)了新時(shí)代政府改革特色。

（一）根本保證：中國共產(chǎn)黨對服務(wù)型政府建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨為服務(wù)型政府建設(shè)提出新的政治目標(biāo)與指導(dǎo)思想。黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化的政治目標(biāo)，“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一種全新的政治理念”[4]，服務(wù)型政府建設(shè)是其重要組成部分。黨的十九大提出的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想是政府治理模式改革的指導(dǎo)思想，這一思想以全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國為目標(biāo)，以推進(jìn)制度化改革為突破口，構(gòu)建了中國改革發(fā)展從制度、政策到執(zhí)行的整體化理論體系。

中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)為服務(wù)型政府建設(shè)提供了根本保證。一方面，黨是服務(wù)型政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)者，“從改革所呈現(xiàn)的總體特性出發(fā)，站在國家宏觀、總體布局的高度設(shè)計(jì)改革藍(lán)圖”[5]，在思想、作風(fēng)、目標(biāo)、方法等方面把握政府建設(shè)主要方向，制定建設(shè)原則，形成服務(wù)型政府建設(shè)的正向推動(dòng)力；另一方面，黨是服務(wù)型政府建設(shè)的糾偏者，對于偏離服務(wù)型政府建設(shè)方向的行為督查懲處，形成反向約束力。

（二）基礎(chǔ)架構(gòu)：“一核多元”的服務(wù)型政府體系規(guī)劃

1.以提升政府為人民服務(wù)的能力為核心

“人民滿意”和“服務(wù)型”是新時(shí)代政府建設(shè)的根本目的。執(zhí)政黨將政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變設(shè)定為全面深化改革的重要目標(biāo)，以此解決政府服務(wù)主動(dòng)性不強(qiáng)，對社會問題和民眾訴求回應(yīng)不足的問題。在執(zhí)政黨推動(dòng)下，政府在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)、改革行政審批制度等方面成效顯著。政府要繼續(xù)把人民群眾的滿意度作為評價(jià)改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，確立“透明”“回應(yīng)”“責(zé)任”等現(xiàn)代政府的價(jià)值取向，提升服務(wù)理念、服務(wù)平臺和服務(wù)方式，將建設(shè)服務(wù)型政府理念落到實(shí)處[6]。

2.以政府政策執(zhí)行能力建設(shè)為工具

為解決政府對突發(fā)事件反應(yīng)能力不足、“條塊”治理網(wǎng)絡(luò)存在眾多“縫隙”的問題，執(zhí)政黨將提升政府治理現(xiàn)代化設(shè)定為服務(wù)型政府改革的重要方向。政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是政府要具備“優(yōu)質(zhì)的決策能力、有效的執(zhí)行能力”[7]。具體表現(xiàn)為：在決策方面，公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和主體地位，并能協(xié)調(diào)中央與地方、政府與市場和社會的關(guān)系；在執(zhí)行方面，在中央重塑政治倫理和政治生態(tài)的決心與實(shí)踐中改變舊有的認(rèn)知模式、行為方式和“官場文化”，科學(xué)運(yùn)用行政命令、行政監(jiān)督檢查、行政審批、行政強(qiáng)制、行政懲戒和行政征收等具體特定的行政執(zhí)法權(quán)力[8]，比如通過削減職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)比例、清理規(guī)范涉企收費(fèi)、督查懲處環(huán)保不作為和亂作為、推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革、停止天然林商業(yè)性采伐、禁止露天焚燒秸稈等方式賦予政府更明晰的執(zhí)行權(quán)力，以嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的執(zhí)法原則規(guī)范政府執(zhí)法行為，借助法律工具有效限制參與者對服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的偏離程度。

3.以推動(dòng)社會公平正義為根本追求

城鄉(xiāng)差距、突發(fā)事件和群體性事件、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等對服務(wù)型政府建設(shè)提出新的挑戰(zhàn)。黨的十八大提出加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和社會治理改革，精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革、垃圾分類、“廁所革命”等被提上議事日程，反映出執(zhí)政黨維護(hù)公平正義的決心。公平正義強(qiáng)調(diào)機(jī)會、過程、結(jié)果分配的公平，維護(hù)社會公平正義是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性工作。

4.以廉潔政府建設(shè)為基礎(chǔ)保障

清廉是政府履行公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)保障，服務(wù)型政府首先必須是廉潔政府。黨的十八大以來，從嚴(yán)治黨治吏、正風(fēng)反腐成為黨建工作的主要內(nèi)容之一，執(zhí)政黨作風(fēng)引領(lǐng)服務(wù)型政府建設(shè)方方面面。廉潔從政成為服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)要求，從“法無授權(quán)不可為”的“三個(gè)清單”，到“有權(quán)不可任性”的“放管服”改革，再到“不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)”，不難看出反腐工作貫穿服務(wù)型政府建設(shè)始終，廉潔成為服務(wù)型政府的重要指標(biāo)。

（三）行動(dòng)方略：政治約束、引導(dǎo)激勵(lì)與依法糾偏

1.政治約束：加大反腐倡廉力度，強(qiáng)化意識形態(tài)引領(lǐng)

政治約束主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨的作風(fēng)引領(lǐng)，通過制度建設(shè)和思想引領(lǐng)，創(chuàng)造服務(wù)型政府建設(shè)的優(yōu)質(zhì)環(huán)境。一方面要從制度設(shè)計(jì)上防范腐敗，通過建立健全廉政法制、監(jiān)督制約機(jī)制、政務(wù)公開和行風(fēng)評議等制度推進(jìn)國家公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，通過成立國家監(jiān)察委員會、推進(jìn)中央巡視、修訂黨章、推進(jìn)國家反腐敗立法的方式將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，在黨內(nèi)法規(guī)完善、黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，政府“權(quán)錢交易”現(xiàn)象減少，公共服務(wù)供給環(huán)境得到凈化；另一方面強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)引領(lǐng)的重要地位和保障作用，通過牢牢把握意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和話語權(quán)實(shí)現(xiàn)用黨的喉舌來傳播人民的聲音，通過適度管控互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳播技術(shù)引導(dǎo)新聞輿論、創(chuàng)新思想宣傳，通過宣傳主流思想和做好國際比較來提升文化自信。

2.引導(dǎo)激勵(lì)：增加雙向激勵(lì)，完善責(zé)任追究

十八大以來，黨中央推出財(cái)政支持、政策傾斜、職位晉升、輿論引導(dǎo)、樹立典型等多種方式激勵(lì)服務(wù)型政府建設(shè)：通過生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付制度和稅收體制改革有效降低地方政府環(huán)境保護(hù)和精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政壓力；通過深化商事制度改革，優(yōu)化營商環(huán)境，刺激地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)；調(diào)整政府公職人員的晉升考核機(jī)制，由經(jīng)濟(jì)績效向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。除正向激勵(lì)外，服務(wù)型政府建設(shè)更需要負(fù)向激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)令行禁止。行政責(zé)任追究制度的推行為服務(wù)型政府建設(shè)提供重要保障，如扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)、吉林長春長生公司問題疫苗案件問責(zé)等，行政責(zé)任追究制度能通過強(qiáng)化政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任來激勵(lì)政府積極履行公共服務(wù)職責(zé)。

3.依法糾偏：建構(gòu)堅(jiān)強(qiáng)有力的法制保障

黨的十八屆四中全會把依憲治國、依憲執(zhí)政作為法治建設(shè)的核心任務(wù)，依憲治國的法治建設(shè)任務(wù)彰顯出公民權(quán)利的重要性。黨中央推出《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，強(qiáng)調(diào)要將法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合，要求各級政府要依法履行公共服務(wù)職能，具體包括四個(gè)方面。第一，對政府服務(wù)方式作出要求，如推行三大清單制度，推進(jìn)政務(wù)公開，通過法定渠道解決矛盾糾紛等；第二，對政府服務(wù)內(nèi)容作出具體規(guī)劃，充分考慮民眾聲音，將教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、收入分配、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等劃歸公共服務(wù)范疇，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的法定化；第三，對政府服務(wù)準(zhǔn)則作出限定，行政權(quán)力受到法律制約和多方監(jiān)督，服務(wù)過程要嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明；第四，對政府服務(wù)人員和組織作出要求，優(yōu)化公共服務(wù)組織形態(tài)，提升政府工作人員法治思維和依法行政能力。總之，在執(zhí)政黨推動(dòng)下，相關(guān)立法機(jī)關(guān)通過出臺、修訂或完善環(huán)保、交通、食品安全、文化服務(wù)等領(lǐng)域法律法規(guī)，限定服務(wù)供給者、享用者行為，約束服務(wù)供給程序、模式和內(nèi)容，已初步形成服務(wù)型政府建設(shè)的法治化保障。

三、黨建引領(lǐng)“頂層設(shè)計(jì)式”服務(wù)型政府建設(shè)的未來趨向

（一）強(qiáng)化引領(lǐng)：更加突出執(zhí)政黨的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)

透過歷次政府改革不難發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨依循公共利益而建立起的約束機(jī)制和深層制度性安排，是政府能力提升的堅(jiān)強(qiáng)后盾。黨中央通過“黨的統(tǒng)領(lǐng)”“歸口管理”“合署辦公”和“合并設(shè)立”等形式統(tǒng)籌推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)改革，通過引領(lǐng)、統(tǒng)籌、融通政府行為，彌合政府體系內(nèi)部的公共服務(wù)供給“縫隙”，為服務(wù)型政府建設(shè)注入強(qiáng)大力量。所以黨建引領(lǐng)服務(wù)型政府建設(shè)的重點(diǎn)趨向就是繼續(xù)強(qiáng)化執(zhí)政黨的統(tǒng)籌規(guī)劃，提升政治引領(lǐng)功能。首先，要繼續(xù)以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在此背景下執(zhí)政黨推動(dòng)政府加強(qiáng)自身改革，創(chuàng)新社會治理，強(qiáng)化服務(wù)職能；其次，執(zhí)政黨的頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督作用更應(yīng)體現(xiàn)在路徑選擇上，中央實(shí)行督察巡視制度，加大行政責(zé)任追究，推進(jìn)政治工具、激勵(lì)工具、法律工具使用，使政府官員素質(zhì)在高壓之下得到提升；再次，執(zhí)政黨的關(guān)注也將推動(dòng)法治政府的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的法定化、民主化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)依法行政和服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合，如此既有利于保證行政工作方向正確，也有利于公共服務(wù)供給更加集中高效。

（二）夯實(shí)根本：更加凸顯以人民為中心的服務(wù)理念

黨的十九大報(bào)告指出中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。必須深刻把握中國社會主要矛盾發(fā)生變化的新特點(diǎn)，把握“以人民為中心”根本準(zhǔn)則。此外，要尊重基層人民的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地推出以便民高效為宗旨的“一站式服務(wù)”“最多跑一次”“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”等制度。服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的調(diào)整強(qiáng)調(diào)政府要適應(yīng)人民群眾對美好生活的需要，以人民利益為落腳點(diǎn)，針對關(guān)鍵與薄弱環(huán)節(jié)發(fā)力，在總體框架保持穩(wěn)定的前提下，對發(fā)展中涉及廣大人民根本利益的突出問題和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行全面改革，持續(xù)提升服務(wù)能力、決策執(zhí)行能力，堅(jiān)決遏制政府腐敗現(xiàn)象，增強(qiáng)政府在改善社會民生、推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)、維護(hù)公平正義、創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)等方面的作用。

（三）統(tǒng)籌行動(dòng)：推動(dòng)各要素關(guān)系順暢與協(xié)調(diào)配合

黨建引領(lǐng)服務(wù)型政府建設(shè)更加注重各組成要素間的協(xié)調(diào)配合。一是從政黨、政府關(guān)系著眼，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則下推進(jìn)正風(fēng)反腐工作，通過思想引領(lǐng)、制度建設(shè)、工具完善，助力服務(wù)型政府建設(shè)；二是從中央與地方政府關(guān)系著眼，整合政府機(jī)構(gòu)與職能，優(yōu)化政府內(nèi)部關(guān)系，解決中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任匹配問題；三是從政府、市場與社會關(guān)系著眼，推進(jìn)“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會要明晰職能邊界，政府要為市場和社會提供廣闊空間和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而市場和社會要接受政府科學(xué)監(jiān)管；四是從政府與公眾關(guān)系著眼，強(qiáng)調(diào)以公眾需求為核心的制度設(shè)計(jì)和變革流程，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)重新整合各種組織機(jī)構(gòu)，實(shí)施整體性治理；五是從常態(tài)與非常態(tài)的關(guān)系著眼，強(qiáng)調(diào)將常規(guī)科層制治理與非常規(guī)專項(xiàng)治理相結(jié)合，為服務(wù)型政府建設(shè)提供多樣化實(shí)現(xiàn)手段。