馬紅梅

（青海省海東市樂都區(qū)自然資源局國土空間規(guī)劃服務中心，青海 海東 810700）

引言

國土空間規(guī)劃實施風險評估可為規(guī)劃編制和調整提供必要的理論依據(jù)，保障規(guī)劃的有效實施，是國內外的普遍做法。在國土空間規(guī)劃體系中，土地利用總體規(guī)劃是其他空間規(guī)劃的基礎，同時也起到引導作用。土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據(jù)，具有綜合性強、覆蓋面廣及強制實施的特點。土地利用總體規(guī)劃實施評估是根據(jù)一定的標準和研究方法，對土地利用規(guī)劃實施的效果進行分析、比較與綜合后所做出的價值判斷。

一、國土空間規(guī)劃的概述

建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”。首先，這是時代發(fā)展的必然要求。全球氣候變化、資源環(huán)境問題要求在更大的時空尺度解決人類共同面臨的問題。同時，科學技術進步也為這一問題的解決提供了可能性。其次，這是文明轉型的戰(zhàn)略抉擇。當前是從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉型的關鍵階段，需要通過強化國土空間規(guī)劃和用途管控，完善生態(tài)安全屏障體系，守住自然生態(tài)安全邊界，加快形成綠色生產方式和生活方式。再次，這是解決社會主要矛盾的需要。當前，我國的社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，需要以國土空間規(guī)劃為手段，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，構建高質量發(fā)展的國土空間支撐體系。歸納起來，國土空間規(guī)劃的本質是在統(tǒng)一、全覆蓋、三維立體的國土空間內，對經濟社會發(fā)展需求的精細化時空管理，是空間規(guī)劃理念、方法、技術水平躍上新臺階的里程碑，也是我國綜合國力和治理能力邁入新階段的新要求。

二、新形勢下國土空間規(guī)劃風險評估工作的特點

（一）前瞻性要求高

國土空間規(guī)劃尤其是總體規(guī)劃涵蓋空間范圍廣，規(guī)劃期限長（規(guī)劃期限一般為20 年），規(guī)劃編制階段恰逢該市城市發(fā)展定位發(fā)生重大變化的時期，首次提出減量發(fā)展的要求，需要通過規(guī)劃的實施實現(xiàn)此目標，對規(guī)劃的編制前瞻性提出較高的要求。而開展風險評估也需要具有較高的前瞻性，在綜合考慮空間范圍廣和規(guī)劃期限長的情況下，立足于城市發(fā)展定位，對規(guī)劃期限城市發(fā)展空間范圍內容易引發(fā)社會穩(wěn)定的風險進行多層次多角度的深入識別，力求突出重點，從社會穩(wěn)定發(fā)展的角度對規(guī)劃編制和實施提出建設性的意見和建議。

（二）創(chuàng)新性要求高

國土空間規(guī)劃是近年來提出的新概念，政府、專家和社會公眾對其進行深入了解尚需一定的時間。國土空間規(guī)劃風險評估無成熟的經驗可以借鑒，其兼有重大政策和重大建設項目風險評估的雙重特點，需要評估機構在立足于城市發(fā)展定位的基礎上，從宏觀政策和微觀具體項目角度，充分考慮規(guī)劃期限內的近遠期發(fā)展目標，以規(guī)劃空間布局和結構為指引，按照生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界，生態(tài)控制區(qū)、集中建設區(qū)和限制建設區(qū)等兩線三區(qū)的要求，結合不同區(qū)域類型的特點開展風險評估。

（三）實操性要求高

國土空間規(guī)劃是城市在規(guī)劃期限內各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)，通過建立國土空間規(guī)劃法規(guī)政策、管理制度和技術標準，逐步建成國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督、保障的閉環(huán)管理體系，具有較強的可操作性。開展國土空間規(guī)劃風險評估需要科學預測規(guī)劃期限內全域的風險，提出實操性強的建議，以便在編制階段及時修改完善規(guī)劃文本，如確實無法通過修改規(guī)劃文本規(guī)避的風險，要通過風險評估提出好用、管用、實操性強的防范措施，供有關單位在實施階段參考，同時密切風險評估與規(guī)劃監(jiān)督和保障之間的聯(lián)系，在監(jiān)督過程中，根據(jù)實際情況同步動態(tài)調整風險因素和優(yōu)化風險防范措施，為保障規(guī)劃有效實施奠定良好的基礎。

三、國土空間規(guī)劃中存在的問題

（一）規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突

各類規(guī)劃的編制程序、技術標準缺乏有效統(tǒng)一與協(xié)調，規(guī)劃內容重疊，沖突時有發(fā)生，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①各規(guī)劃有各自的法律依據(jù)，缺乏主導性規(guī)劃加以協(xié)調；②規(guī)劃編制基礎缺乏協(xié)調和統(tǒng)一；③規(guī)劃編制的技術方法和路線、時間和期限不一致；④規(guī)劃編制過程各自為政，內容重復，缺乏協(xié)調。

（二）審批流程復雜、周期過長

“馬拉松式審批”導致產業(yè)項目無法落地，損害了企業(yè)、個人及政府的經濟效益和社會效益。審批周期過長、效率低，難以有效滿足地方經濟社會發(fā)展實際需求。

（三）地方規(guī)劃朝令夕改

在現(xiàn)實中，地方規(guī)劃朝令夕改的現(xiàn)象時有發(fā)生，空間性規(guī)劃得不到有效實施，甚至出現(xiàn)了管不住、沒人管以及標準不統(tǒng)一等問題，這些問題不僅使中國不少建筑成為短命建筑，還使拆遷矛盾非常突出，從而造成了社會資源巨大浪費，影響了政府的公信力。

四、新形勢下國土空間規(guī)劃風險評估工作的探索與實踐

（一）規(guī)劃指標務必科學合理

首先，規(guī)劃現(xiàn)有的國土空間相關指標體系，必須做到積極響應黨中央下發(fā)的規(guī)劃部署和決策，在利用國土空間的同時能夠有效保護國土空間，這也是我國各個地區(qū)國土空間總體規(guī)劃指標設置的共性要求。其次，在設置指標時不僅要關注區(qū)域之間的共性，還要關注不同區(qū)域之間存在的個性，凸顯不同地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標。各個地區(qū)應從實際情況入手，調整規(guī)劃的預期指標，適當增加適應地方特性的新指標，同時選擇性地運用部分預期指標對其他指標進行約束。

（二）將以人為本的思想作為規(guī)劃理念

盡管國土空間規(guī)劃屬于在一個空間內的跨領域、跨行業(yè)規(guī)劃，但是國土空間規(guī)劃工作的導向始終是為人民服務。以往的規(guī)劃工作主要針對物質環(huán)境，其原因是區(qū)域內的經濟發(fā)展情況會通過物質環(huán)境的優(yōu)劣體現(xiàn)出來。但是當前的國土空間規(guī)劃需要做到以人為本，將“人”作為規(guī)劃核心，把廣大人民群眾的發(fā)展需求放在首位。同時還要及時轉變原有的思想觀念，意識到“人”才是空間的主體，要想改造空間必須先改造人。

（三）在國土空間規(guī)劃實施中，提升風險評估工作的針對性

目前，通過城市體檢、國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估等手段，我國已形成了比較完備的規(guī)劃監(jiān)測評估體系，但中央政府如何針對地方政府在規(guī)劃編制和實施中出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差，綜合考慮利益分配、政績導向、行政成本、監(jiān)管壓力等因素和權重，通過監(jiān)測評估，重點調研政策執(zhí)行偏差背后的動力和壓力響應機制，進行及時的引導和調整，需要思考。一方面，加強對地方差別化政策的評估，區(qū)分哪些與中央政策精神一致，因地制宜的政策選擇，哪些是出于短期利益或監(jiān)管能力不到位、成本過大情形下的投機性、變通性選擇；另一方面，在國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估中，分清哪些問題是需要調整規(guī)劃解決的，哪些是需要調整規(guī)劃實施機制或用途管制來解決的。在此基礎上，吃透底線思維的核心精神，該管的一定要管住，該放的一定要放下去。在管住“三條控制線”等關鍵約束性指標的同時，充分考慮地方實際情況和未來發(fā)展的不確定性，疏堵結合，增強規(guī)劃的包容性、復合性和彈性。

（四）開展差異化的風險評估論證

國土空間規(guī)劃在規(guī)劃期內對特定空間區(qū)域通過引導城市有序建設發(fā)展實現(xiàn)城市高質量發(fā)展目標。評估機構在深入開展風險調查的基礎上，充分考慮規(guī)劃期內風險因素的動態(tài)發(fā)展變化和不同空間管制范圍內風險因素的差異性，以每五年為一個時間單元，結合生態(tài)控制區(qū)、集中建設區(qū)和限制建設區(qū)等不同空間管制范圍內的城市開發(fā)建設保護要求，對風險因素進行差異化的動態(tài)評估論證，包括風險分析、措施制定和等級研判。在時間單元劃分方面，考慮到遠期發(fā)展不可預測因素較多，故將評估期分為近期五年、中期五年和遠期十年三個時間單元；在空間管制范圍方面，生態(tài)控制區(qū)、集中建設區(qū)和限制建設區(qū)的開發(fā)強度不同，對利益群體影響差異較大。生態(tài)控制區(qū)側重于生態(tài)保護，嚴格限制開發(fā)建設。限制建設區(qū)控制開發(fā)強度，促進城鄉(xiāng)用地減量發(fā)展。這兩類區(qū)域開發(fā)強度較小，對利益群體影響相對較小。集中建設區(qū)在規(guī)劃期內引導建設項目集中進行規(guī)劃建設，因項目類型多樣，項目建設時序有差異，對利益群體影響最大，風險最為突出。評估機構將近期五年的集中建設區(qū)作為風險評估論證的重中之重，從合法性、合理性、可行性和可控性四個方面對規(guī)劃開展風險評估論證，同時為使風險評估論證有較好的實操性，又將規(guī)劃期內的項目分為市政基礎設施類、公共服務設施類、土地資源整理類等三個類型，結合不同類型項目容易引發(fā)的風險開展有針對性的風險評估論證。

結束語

對我國國土空間的開發(fā)用途進行管理，以此促進生態(tài)環(huán)境保護工作，能夠契合我國當前的生態(tài)發(fā)展大趨勢。由此可見，我國政府必須科學合理規(guī)劃現(xiàn)有的國土空間，保證國土空間在開發(fā)利用后促進國家的整體發(fā)展，并且促進修復我國已經被破壞的生態(tài)環(huán)境，從而為我國的社會經濟發(fā)展提供堅實的后盾。然而，在定位國土空間規(guī)劃功能和有序實施的過程中，要采取行之有效的策略，以避免國土空間規(guī)劃工作走入誤區(qū)。