董正愛(ài)，張 宇

重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 沙坪壩 400044

引言

現(xiàn)代化油氣資源的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)覆蓋科學(xué)勘查、合理開采、高效運(yùn)輸、安全儲(chǔ)存、公平交易的每一個(gè)環(huán)節(jié)，專門、完備的油氣資源法律規(guī)范體系是做到監(jiān)管措施依法落實(shí)的基礎(chǔ)，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是目前國(guó)際上較為科學(xué)、先進(jìn)的監(jiān)管措施。1990 年至2000 年的10 年間，建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家數(shù)量從12 個(gè)增至96 個(gè)，2001 年即有超過(guò)110 個(gè)國(guó)家實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管[1]。2020 年4 月3 日，國(guó)家能源局在發(fā)布的《能源法（征求意見(jiàn)稿）》中將監(jiān)督管理進(jìn)行專章規(guī)定，突出了能源監(jiān)管的重要性和緊迫性。然而，目前中國(guó)的油氣資源市場(chǎng)采用統(tǒng)一立法、政監(jiān)合一的監(jiān)管模式，缺乏配套的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管體系，監(jiān)管漏洞凸顯。為實(shí)現(xiàn)油氣資源治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)內(nèi)外油氣資源市場(chǎng)的監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行細(xì)致剖析，冷靜梳理不同監(jiān)管模式的客觀表現(xiàn)，以借鑒各國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管模式，審視油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管法律規(guī)制的提升空間。

1 國(guó)內(nèi)外油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀的梳理與引介

1.1 中國(guó)油氣資源市場(chǎng)法律規(guī)范與監(jiān)管體系

我國(guó)油氣資源監(jiān)管法律規(guī)范的基本內(nèi)容首先著眼于《能源法》?！赌茉捶ā妨⒆慊A(chǔ)性與綜合性，其制度思想始終為能源法治與轉(zhuǎn)型突破指明方向[2]。該法規(guī)定由能源主管部門和有關(guān)部門承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，通過(guò)事前監(jiān)督和常態(tài)監(jiān)督發(fā)揮其效用，監(jiān)督事項(xiàng)主要有能源供應(yīng)保障、管網(wǎng)公平開放、安全儲(chǔ)備、應(yīng)急設(shè)置等。此外，最新的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定自然資源主管部門對(duì)礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)流通及管理、礦業(yè)稅費(fèi)繳納、市場(chǎng)開放及營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等進(jìn)行監(jiān)管。針對(duì)油氣資源市場(chǎng)的具體管理細(xì)則，如探礦權(quán)登記、采礦權(quán)登記、礦業(yè)權(quán)交易、石油價(jià)格管理等，一般通過(guò)實(shí)施細(xì)則或管理辦法等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

根據(jù)法律規(guī)范體系和監(jiān)管實(shí)踐，我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管部門，而是一直采用“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式，即法律法規(guī)及政策的制定與執(zhí)行由同一部門進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)各自進(jìn)行管理活動(dòng)，管理成果自行統(tǒng)計(jì)和報(bào)告，依靠部門內(nèi)部管理達(dá)到監(jiān)管效果。自2018 年起，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和應(yīng)急管理部承擔(dān)石油與天然氣勘探開發(fā)及運(yùn)輸流通工作的監(jiān)管職責(zé)，而消費(fèi)終端及石油進(jìn)出口和價(jià)格調(diào)控職責(zé)則由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)。自然資源部的組建體現(xiàn)了監(jiān)管專業(yè)化、獨(dú)立化的思路轉(zhuǎn)換，是監(jiān)管體系改革的創(chuàng)新實(shí)踐。根據(jù)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自然資源部在政策擬定、法規(guī)執(zhí)行及常態(tài)管理等各方面進(jìn)行了統(tǒng)一安排。但是考慮到油氣資源市場(chǎng)的特殊需要，自然資源部所做的初步規(guī)定和宏觀設(shè)置使得其所進(jìn)行的監(jiān)管并未完全覆蓋油氣行業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，且各司職責(zé)牽連，界限不清，實(shí)際監(jiān)管工作也仍需要各執(zhí)法行政部門進(jìn)行。多政府部門聯(lián)合監(jiān)管時(shí)只能對(duì)所管理環(huán)節(jié)自行確定監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管要求，監(jiān)管責(zé)任也由多個(gè)行政部門自行承擔(dān)。

1.2 國(guó)外油氣資源市場(chǎng)法律規(guī)范與監(jiān)管模式

完備的油氣資源法律規(guī)范體系是做到監(jiān)管措施依法落實(shí)的基礎(chǔ)。目前，有不少發(fā)達(dá)國(guó)家和對(duì)油氣依賴程度較高的發(fā)展中國(guó)家均以專門性的法律對(duì)油氣資源利用進(jìn)行了規(guī)定，并實(shí)行政監(jiān)分離的監(jiān)管模式，以確保監(jiān)管獨(dú)立、專業(yè)。

澳大利亞昆士蘭州自1915 年以來(lái)就有專門處理石油和天然氣的法規(guī)，并且根據(jù)規(guī)制區(qū)域不同細(xì)化為兩個(gè)法律體系，即：1923 年至1967 年期間，對(duì)陸上石油和天然氣礦床勘探和開采進(jìn)行管理的《石油法》以及對(duì)1958 年《日內(nèi)瓦大陸架公約》所界定的在領(lǐng)海海底和外大陸架的石油和天然氣礦床進(jìn)行管理的1967 年《石油（水下土地）法》（英聯(lián)邦）和1967 年《石油（水下土地）法》（昆士蘭）。在監(jiān)管模式上，澳大利亞因陸海油氣分屬于不同的法律規(guī)制體系，其油氣市場(chǎng)監(jiān)管工作也分級(jí)分類獨(dú)立進(jìn)行：陸上油氣開采由聯(lián)邦各省單獨(dú)制定相應(yīng)法律進(jìn)行統(tǒng)一管理；對(duì)于近海油氣開采，則由兩個(gè)國(guó)家近海石油安全和環(huán)境管理局（NOPSEMA）對(duì)行業(yè)活動(dòng)安全保障、有序系統(tǒng)和環(huán)境影響進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管[3]。

加拿大的油氣資源市場(chǎng)規(guī)范體系由《能源管理法》《能源效率法》《能源供應(yīng)應(yīng)急法》等基本法聯(lián)合行業(yè)專門單行法《石油和天然氣作業(yè)法》《石油資源法》組成。為細(xì)化油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管工作，根據(jù)分級(jí)管理的要求，加拿大各省分別制定各自的法律法規(guī)，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整工作重心，關(guān)注聯(lián)邦政府立法難以細(xì)化的行業(yè)要求，如《阿爾伯塔能源與公共設(shè)施委員會(huì)法》即細(xì)化了省級(jí)部門組織工作細(xì)則。除了完備的政策制定基礎(chǔ)，加拿大還設(shè)有統(tǒng)領(lǐng)各省油氣監(jiān)管工作的國(guó)家能源委員會(huì)，專職監(jiān)管能源市場(chǎng)的政策執(zhí)行與市場(chǎng)主體活動(dòng)。政策規(guī)劃與監(jiān)管執(zhí)行各行其是，部門職責(zé)界限明晰，阻隔權(quán)利尋租與行政失當(dāng)，使得政策實(shí)施與外部監(jiān)管協(xié)同有效[4]。

在美國(guó)，監(jiān)管專門化自鐵路市場(chǎng)興起，后來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要的變化，監(jiān)管范圍已經(jīng)擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等領(lǐng)域。為保證監(jiān)管部門的獨(dú)立性，美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，在國(guó)家及地方分別設(shè)立能源監(jiān)督委員，獨(dú)立于作為行政管理部門的能源部。能源監(jiān)督委員有權(quán)制定能源監(jiān)管政策，依法對(duì)土地管理局、礦產(chǎn)管理局等有關(guān)部門、礦業(yè)權(quán)人及其他市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，基于美國(guó)聯(lián)邦制及所有權(quán)歸屬的特點(diǎn)，美國(guó)建立了分級(jí)監(jiān)管機(jī)制，聯(lián)邦及各州政府均通過(guò)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)油氣資源所有權(quán)所屬地方政府的油氣資源勘探開發(fā)、運(yùn)輸流通及環(huán)保生態(tài)進(jìn)行監(jiān)管[5]。

由于能源是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎和政治社會(huì)穩(wěn)定的重要工具，直接和間接地關(guān)系到國(guó)家安全，土耳其長(zhǎng)期以來(lái)一直在努力解決其能源安全和效率問(wèn)題[6]，制定專門法即是土耳其采取的最重要的舉措之一。2013 年，土耳其修訂了《石油法》，以便“方便、持續(xù)和有效地勘探、開發(fā)和生產(chǎn)石油資源”。此外，土耳其還頒布了《土耳其石油市場(chǎng)法》《土耳其天然氣法》《土耳其液化天然氣法》等在內(nèi)的多部具有專門性、針對(duì)性的油氣資源領(lǐng)域?qū)I(yè)法律。這些法律與《土耳其能源和自然資源組織法》進(jìn)行配套銜接，構(gòu)成了土耳其完備的油氣資源法律規(guī)范體系，推動(dòng)了土耳其石油天然氣的蓬勃發(fā)展和監(jiān)管措施的有效落實(shí)。針對(duì)油氣資源市場(chǎng)存在的嚴(yán)重壟斷、競(jìng)爭(zhēng)地位失衡，土耳其采用政監(jiān)分離的監(jiān)管模式，在最新修訂的《天然氣市場(chǎng)立法》（NGML）中將能源市場(chǎng)監(jiān)管局（EMRA）指定為唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定了相應(yīng)的天然氣市場(chǎng)監(jiān)管程序。為對(duì)石油過(guò)境事務(wù)進(jìn)行管理，《土耳其能源和自然資源組織法》單獨(dú)規(guī)定了過(guò)境石油委員會(huì)的職責(zé)，使其對(duì)石油過(guò)境項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管[7]。有學(xué)者認(rèn)為，自2001 年以來(lái)，《土耳其天然氣法》（NGML）取得了重大成果，促進(jìn)了油氣資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并引進(jìn)了大量高水平投資[8]。

2 中國(guó)油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)范缺失與構(gòu)造缺陷

要合理設(shè)計(jì)油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管的法律規(guī)制，應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，分析我國(guó)目前監(jiān)管現(xiàn)狀所呈現(xiàn)的不足和可優(yōu)化之處。當(dāng)前，我國(guó)目前油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題是：法律法規(guī)不完善，監(jiān)管依據(jù)不健全，執(zhí)法困難；政監(jiān)合一的監(jiān)管模式缺乏專業(yè)性和獨(dú)立性，導(dǎo)致石油天然氣體制機(jī)制改革難以落實(shí)，加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不平等；監(jiān)管環(huán)節(jié)的整體與局部未進(jìn)行科學(xué)合理布局，多環(huán)節(jié)存在監(jiān)管漏洞，各部門銜接不良。

2.1 法律法規(guī)不完備，監(jiān)管依據(jù)不健全

針對(duì)油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管，我國(guó)尚缺乏配套的專門法律規(guī)范，很多需要進(jìn)行嚴(yán)格設(shè)計(jì)的市場(chǎng)主體活動(dòng)準(zhǔn)則及保障市場(chǎng)活動(dòng)秩序、維護(hù)環(huán)境生態(tài)利益的規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定。由于缺乏科學(xué)合理、全面協(xié)調(diào)的規(guī)則指引，執(zhí)法監(jiān)管只不過(guò)是對(duì)已有法條的生搬硬套。在全面進(jìn)行油氣體制改革的情況下，法律法規(guī)不完備，也使得監(jiān)管體制改革無(wú)法落到實(shí)處[9]。當(dāng)前，《能源法（征求意見(jiàn)稿）》和《礦產(chǎn)資源法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》已經(jīng)發(fā)布，可以很大程度地彌補(bǔ)能源領(lǐng)域基礎(chǔ)立法不足的情況。但在石油與天然氣方面，目前只有部分法律條款進(jìn)行規(guī)定，而沒(méi)有專門法律進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，相關(guān)法條也沒(méi)有隨著油氣行業(yè)發(fā)展而及時(shí)進(jìn)行修改，大部分法律法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展變化。比如我國(guó)油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的管理涉及“傾倒”“平臺(tái)棄置”“海洋工程”等多個(gè)領(lǐng)域法律法規(guī)和管理體系，無(wú)論是對(duì)生產(chǎn)設(shè)施所有者的棄置申請(qǐng)還是管理部門的棄置管理，都造成了一定的困惑和不便[10]。為解決立法滯后所帶來(lái)的行政管理無(wú)法可依、油氣企業(yè)無(wú)據(jù)可循的問(wèn)題，各部委曾紛紛出臺(tái)相關(guān)通知及規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，但又導(dǎo)致了目前油氣政策穩(wěn)定性差、與上位法抵觸的情況。包括新版《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》在內(nèi)，目前，油氣領(lǐng)域的規(guī)制文件多以部委規(guī)章或者行政指導(dǎo)為主，法律效力較低且穩(wěn)定性不足，難以消解其效力層級(jí)以上的文件規(guī)定的滯后性[11]。以中外合作勘探開發(fā)為例，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019 年版）》，對(duì)外商投資參與油氣勘探與開發(fā)秉持鼓勵(lì)態(tài)度，而根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的“二條例”（《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》及《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》），油氣類礦產(chǎn)資源的勘探許可證僅有部分主體滿足申請(qǐng)條件，一級(jí)管理模式仍限制準(zhǔn)入[12]。作為上位法，“二條例”對(duì)專營(yíng)權(quán)的設(shè)置，限制了下位法在實(shí)踐中擴(kuò)大外資準(zhǔn)入的可行性，也降低了民營(yíng)企業(yè)與外資合作的可能性，不符合放開油氣勘查開采的體改要求。法律規(guī)定與行業(yè)實(shí)踐的齟齬不單妨害油氣行業(yè)健康發(fā)展、參與主體權(quán)利保障以及環(huán)境生態(tài)可持續(xù)，也增加了司法裁審統(tǒng)一的難度[13]。

2.2 政監(jiān)合一多端掣肘，監(jiān)管專業(yè)性及獨(dú)立性不足

深化石油與天然氣體制機(jī)制改革，在降低油氣行業(yè)雙重壟斷、擴(kuò)大油氣市場(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)，也增加了非專業(yè)的行政監(jiān)管部門承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的難度，而政企同盟的長(zhǎng)期影響也仍然阻礙政監(jiān)合一模式下監(jiān)管工作的高效落實(shí)。

一方面，原有的政府監(jiān)管機(jī)制難以應(yīng)對(duì)多元主體競(jìng)爭(zhēng)下的復(fù)雜監(jiān)管問(wèn)題，綜合型的環(huán)境資源監(jiān)督部門無(wú)法針對(duì)油氣企業(yè)的市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)管控。隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制完善，我國(guó)已徹底解除對(duì)外資在國(guó)內(nèi)進(jìn)行油氣資源勘探開采的限制并提高煉化及油品銷售環(huán)節(jié)市場(chǎng)化程度，在這種情況下，油氣行業(yè)市場(chǎng)主體增加，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)趨于復(fù)雜化，行政審批及管理的工作量增加，難度提高。由于監(jiān)管事務(wù)涉及多方調(diào)解、居中裁判、活動(dòng)監(jiān)督等煩瑣事項(xiàng)，這就嚴(yán)重分散了政府部門關(guān)注政策制定和戰(zhàn)略規(guī)劃的精力，并致使監(jiān)管失效[14]。另一方面，在油氣行業(yè)壟斷現(xiàn)象仍然凸顯的今天，長(zhǎng)期以來(lái)政企同盟的影響使得行政部門無(wú)法保證市場(chǎng)準(zhǔn)入措施落到實(shí)處，政企聯(lián)合仍然阻礙著民營(yíng)企業(yè)進(jìn)駐油氣市場(chǎng)。以成品油為例，政府與經(jīng)營(yíng)主體間的行政授權(quán)和人事流動(dòng)、政策利益輸送等行為，導(dǎo)致了政府與經(jīng)營(yíng)主體形成并維持了成品油市場(chǎng)行政壟斷[15]。另外，石油企業(yè)承擔(dān)了大量的信息統(tǒng)計(jì)、資料上報(bào)、經(jīng)營(yíng)信息公開和自我監(jiān)管的職責(zé)，職權(quán)錯(cuò)配限制了政府部門對(duì)油氣資源市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)準(zhǔn)則受到挑戰(zhàn)。因此，監(jiān)管實(shí)質(zhì)性和全面性的實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持“放管服”與制度建構(gòu)并重，突出職權(quán)下放與合理配置，確保監(jiān)管要求與機(jī)構(gòu)屬性相匹配[16]。

2.3 監(jiān)管整體性缺失，多環(huán)節(jié)漏洞凸顯

我國(guó)目前沒(méi)有專門針對(duì)油氣資源市場(chǎng)的監(jiān)管部門或機(jī)構(gòu)。油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管事務(wù)分散，如果不注重全過(guò)程監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管主體分工不明確，多部門監(jiān)管銜接不良。在多部門聯(lián)合監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管主體出于政績(jī)或經(jīng)濟(jì)效益考慮，往往會(huì)進(jìn)行選擇性監(jiān)管，而一旦監(jiān)管失職又因監(jiān)管職能邊界不清導(dǎo)致追責(zé)困難[17]。盡管自然資源部有下設(shè)部門承擔(dān)部分能源監(jiān)管工作，但由于監(jiān)管對(duì)象種類繁雜，涉及具體工作較多，目前所設(shè)的各個(gè)部門并不能較好地相互銜接，且各部門的監(jiān)管工作主要集中在礦業(yè)權(quán)管理、油氣產(chǎn)品交易和資源類違法犯罪，未對(duì)油氣資源勘探、開采及流通等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督。具體而言。主要表現(xiàn)在以下三方面。

首先，在油氣勘查開采活動(dòng)中，監(jiān)管工作僅在資金投入和管網(wǎng)開放方面有所側(cè)重，對(duì)礦業(yè)權(quán)主體的相關(guān)活動(dòng)缺乏全面監(jiān)督。目前，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門作為勘查投入和勘查進(jìn)展的監(jiān)管部門，其監(jiān)管重點(diǎn)僅為資金投入、勘查許可證管理，而未對(duì)生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)和規(guī)范開采進(jìn)行管理。在管理過(guò)程中，探礦權(quán)人是否具有相應(yīng)開采能力、在實(shí)際作業(yè)過(guò)程中是否符合開采規(guī)范，均由人民政府相關(guān)部門指派工作人員兼職作為自然資源部油氣督察員進(jìn)行監(jiān)管。而自然資源油氣督察員一般非專業(yè)出身，缺乏專業(yè)的知識(shí)和相關(guān)檢測(cè)能力?？傊O(jiān)管人員專業(yè)性不足，監(jiān)管規(guī)范難以統(tǒng)一，使得勘查開采方面的監(jiān)管工作流于表面，缺乏實(shí)質(zhì)效用。

其次，在石油與天然氣的煉化及流通環(huán)節(jié)，忽視安全運(yùn)輸和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方面的監(jiān)管工作。目前，油氣供應(yīng)大多需要進(jìn)行長(zhǎng)距離輸送，大部分管道采用SCADA 系統(tǒng)（數(shù)據(jù)采集與監(jiān)視控制系統(tǒng)）對(duì)管道的正常運(yùn)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。但監(jiān)測(cè)目的在于控制流量，監(jiān)測(cè)異常，而并非對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，也無(wú)法針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故進(jìn)行預(yù)防。長(zhǎng)輸管道具有跨地域、涉水陸的特點(diǎn)，而各涉地政府與管道單位存在層級(jí)差異，執(zhí)法力量與監(jiān)管對(duì)象地位不匹配。地方政府在對(duì)管道單位進(jìn)行管理時(shí)，囿于屬地監(jiān)管與級(jí)別監(jiān)管的限制，難以對(duì)跨區(qū)域的中省企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管[18]。另外，在油品裝卸損耗、在途油品運(yùn)輸安全、現(xiàn)役管道維護(hù)修復(fù)與及時(shí)棄用等方面也存在監(jiān)管空白，阻礙了油氣管網(wǎng)建設(shè)。

最后，油庫(kù)安全儲(chǔ)存及事故預(yù)防的監(jiān)管義務(wù)往往由企業(yè)自行承擔(dān)，監(jiān)管方式多為僅在事故發(fā)生后進(jìn)行問(wèn)責(zé)懲處，沒(méi)有從外部進(jìn)行有效督促和事故預(yù)防。目前的加油站、儲(chǔ)油庫(kù)對(duì)油氣回收缺乏重視，加油站、儲(chǔ)油庫(kù)未安裝油氣回收裝置仍正常運(yùn)營(yíng)，或?yàn)閼?yīng)對(duì)環(huán)保部門檢查短暫開啟回收設(shè)備，抽查數(shù)據(jù)弄虛作假。此外，我國(guó)還存在石油儲(chǔ)備量不足、監(jiān)管措施闕如的情況。儲(chǔ)備規(guī)模、流動(dòng)應(yīng)用是石油儲(chǔ)備的謀劃重點(diǎn)，對(duì)于保障國(guó)家能源安全具有重要意義[19]。目前，我國(guó)石油儲(chǔ)備工作主要由國(guó)家石油儲(chǔ)備中心承擔(dān)，在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用過(guò)程中，相關(guān)工作是否合法有效進(jìn)行開展、石油儲(chǔ)備管理體制是否得到完善和落實(shí)、儲(chǔ)存品種是否合理配置、收購(gòu)活動(dòng)是否規(guī)范等均未受到有效監(jiān)管，成為造成石油儲(chǔ)備量難以得到提升的重要原因。

3 中國(guó)油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)范完善與變革路徑

通過(guò)對(duì)相關(guān)國(guó)家獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)或措施的考察研究，再結(jié)合我國(guó)油氣能源市場(chǎng)體制機(jī)制改革的實(shí)際情況，我國(guó)的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制應(yīng)該以專門法為基礎(chǔ)建立完備的監(jiān)管法律規(guī)范體系，設(shè)立專業(yè)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善整體與細(xì)節(jié)相適應(yīng)的全過(guò)程監(jiān)管。

3.1 立法先行，以《石油與天然氣法》專門規(guī)制

石油與天然氣屬于不可再生的稀缺性資源，巨大的經(jīng)濟(jì)利益和安全風(fēng)險(xiǎn)并存。要對(duì)石油與天然氣進(jìn)行合理開發(fā)，同時(shí)進(jìn)行有效保護(hù)，需要頒布專門性的法律予以規(guī)制?！赌茉捶ā纷鳛榛痉?，其對(duì)于推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的要求有賴于配套的專門法進(jìn)行規(guī)則細(xì)化，使監(jiān)督管理措施具有可行性?！妒团c天然氣法》的設(shè)立，將統(tǒng)一現(xiàn)行多部效力不一、規(guī)定事務(wù)繁雜重復(fù)的行政規(guī)章、行政條例、通知及意見(jiàn)，形成完備的油氣資源市場(chǎng)法律規(guī)范體系，為政府執(zhí)法、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)立監(jiān)管提供科學(xué)合理、穩(wěn)定高效的法律依據(jù)。作為油氣行業(yè)基本法，《石油與天然氣法》應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)獨(dú)立的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，授權(quán)其承擔(dān)對(duì)全行業(yè)、全過(guò)程進(jìn)行統(tǒng)一、專門監(jiān)管的職責(zé)。

3.2 政監(jiān)分離，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法

油氣體制改革要求以市場(chǎng)化為重點(diǎn)，而公平有序的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)離不開專業(yè)有效的監(jiān)管體系。設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目的是要進(jìn)行政監(jiān)分離，提高監(jiān)管工作的獨(dú)立性、專業(yè)化、高效性和監(jiān)管領(lǐng)域的全覆蓋。決策的前瞻性與監(jiān)管的保障性需在監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)體構(gòu)建和監(jiān)管職權(quán)程序行使的條件下得以成就[20]。監(jiān)管獨(dú)立，一方面可以減輕政府部門的監(jiān)管壓力，另一方面也可以降低石油天然氣行業(yè)存在的行政壟斷性質(zhì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置要滿足運(yùn)作及資金獨(dú)立，人員配置專業(yè)，規(guī)制科學(xué)規(guī)范的要求。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力及經(jīng)費(fèi)來(lái)源需具備獨(dú)立性。為實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離，可設(shè)立獨(dú)立的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如油氣能源監(jiān)管局，直接隸屬于國(guó)家能源委員會(huì)，與各部委分工合作，獨(dú)立行使監(jiān)管職權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不屬于各級(jí)人民政府下屬部門，而是直接向垂直上級(jí)報(bào)告工作，具有履行監(jiān)管義務(wù)有關(guān)事務(wù)的決策權(quán)及執(zhí)行權(quán)，政府各職能部門不得干預(yù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作。為保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，應(yīng)保證其運(yùn)作資金來(lái)源獨(dú)立，不受政府壓力掣肘。在實(shí)際的管理過(guò)程中，可以由國(guó)家財(cái)政部直接撥款或機(jī)構(gòu)直接收取油氣企業(yè)相關(guān)稅費(fèi)作為機(jī)構(gòu)運(yùn)作資金。以土耳其能源市場(chǎng)監(jiān)管局（EMRA）為例，其主要收入來(lái)源是從行業(yè)收取的罰款和費(fèi)用。我國(guó)實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采制度，石油與天然氣行業(yè)主體需依法繳納資源稅、企業(yè)所得稅等，這些資金可以作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)啟動(dòng)及運(yùn)行資金，以防止能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)因資金來(lái)源受同級(jí)政府控制，使監(jiān)管獨(dú)立性降低。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作和管理人員需具備專業(yè)性。保證監(jiān)管工作的專業(yè)高效，還要培育選用專業(yè)人才，制定科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)則。石油與天然氣行業(yè)入門門檻高，這不僅意味著市場(chǎng)主體進(jìn)駐所需要的專業(yè)資質(zhì)、投資資金和技術(shù)條件必須符合法定條件，也意味著監(jiān)管油氣資源市場(chǎng)需要專門的監(jiān)測(cè)技術(shù)和監(jiān)管措施，需要專業(yè)人才在具有針對(duì)性、規(guī)范性的規(guī)則下進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。目前，承擔(dān)部分監(jiān)管職責(zé)的油氣督察員和自然資源督察員均無(wú)法對(duì)油氣行業(yè)進(jìn)行全方位、多環(huán)節(jié)的全覆蓋監(jiān)管。要改善專業(yè)人才缺乏的現(xiàn)狀，必須鼓勵(lì)、支持高等院校、職業(yè)院校、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)油氣領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，并積極選用實(shí)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員進(jìn)入獨(dú)立監(jiān)管工作部門。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體工作需具備合法性和規(guī)范性。油氣行業(yè)的監(jiān)管規(guī)則原本散布于各項(xiàng)規(guī)章、細(xì)則之中，比如消防要求、交通規(guī)則、環(huán)保規(guī)范等等。為保證監(jiān)管工作開展順利、運(yùn)行方式科學(xué)合理，必須依靠以《能源法》《礦產(chǎn)資源法》和《石油與天然氣》為依據(jù)，以整體布局、獨(dú)立監(jiān)管為要求的監(jiān)管程序和規(guī)則。石油行業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與多環(huán)節(jié)多部門的實(shí)際要求銜接配套，成為監(jiān)管部門行之有效的專業(yè)化、復(fù)合型工作準(zhǔn)則，力圖使監(jiān)管機(jī)構(gòu)有明確的行事規(guī)程，行業(yè)科學(xué)與環(huán)評(píng)建設(shè)要并重，市場(chǎng)需求與持續(xù)發(fā)展求雙贏。

3.3 整體布局，各階段監(jiān)管突出細(xì)節(jié)，全過(guò)程監(jiān)管注重銜接

中共中央和國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要建立健全油氣安全環(huán)保體系，加強(qiáng)油氣開發(fā)利用全過(guò)程安全監(jiān)管[21]?！叭^(guò)程”包括油氣勘探、開采、運(yùn)輸、流通、儲(chǔ)存和煉化等各個(gè)環(huán)節(jié)，要對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，就必須滿足整體設(shè)計(jì)的要求。針對(duì)油氣行業(yè)不同活動(dòng)階段，為防止出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，監(jiān)管機(jī)構(gòu)各部門應(yīng)合理規(guī)劃監(jiān)管分工，細(xì)化監(jiān)管要求，建立完備周到、互動(dòng)銜接、相互監(jiān)督的監(jiān)管體制機(jī)制。進(jìn)行分階段監(jiān)管，監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

為打破上游勘探開發(fā)市場(chǎng)主體單一的局面，《石油與天然氣法》可將擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策上升至法律高度，政府積極落實(shí)準(zhǔn)入措施，并由獨(dú)立監(jiān)管工作部門保障礦業(yè)權(quán)人依法享有的礦業(yè)權(quán)，并促進(jìn)礦業(yè)權(quán)流通。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要任務(wù)之一即推動(dòng)政府明確市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，調(diào)動(dòng)多種經(jīng)濟(jì)成分參與油氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)符合資質(zhì)條件的企業(yè)單位開放常規(guī)油氣勘探開采，并保證符合要求的市場(chǎng)主體具有公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在勘探開采階段，要由獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)投資準(zhǔn)入主體資格進(jìn)行嚴(yán)格審批，由具有專業(yè)知識(shí)和檢測(cè)能力的專業(yè)人員按照統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，直接負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估、及時(shí)督促，保證勘探、開采活動(dòng)按科學(xué)高效、綠色環(huán)保的要求進(jìn)行，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)和規(guī)范開采進(jìn)行管理，有效、全面地落實(shí)安全、環(huán)保的要求。另外，要全面監(jiān)管油氣勘探和開采項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，堅(jiān)決避免權(quán)力尋租，確保中標(biāo)企業(yè)投入資金有效利用，實(shí)際施工操作費(fèi)用、工程效果和資源利用效率達(dá)到中標(biāo)書要求。在石油天然氣管道管理方面，進(jìn)行科學(xué)合理的管道運(yùn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)造動(dòng)態(tài)、即時(shí)、全面的能源監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)。將共治共享的能源大數(shù)據(jù)體系覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈，并通過(guò)多行業(yè)數(shù)據(jù)整合及分析，推動(dòng)能源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和能源監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨種類綜合治理[22]。長(zhǎng)輸管道是油氣供應(yīng)穩(wěn)定的重要依托[23]，運(yùn)輸管道的監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)包含管道建設(shè)與投產(chǎn)的生產(chǎn)安全、綠色運(yùn)營(yíng)、合理規(guī)劃等多個(gè)方面，要建立統(tǒng)一的管控標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行有效的成果監(jiān)管。為實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣管道環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，需擬定管道環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、集成管道輸運(yùn)動(dòng)態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，并將其納入?yún)^(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)[24]。在油品儲(chǔ)存及儲(chǔ)備方面，要從事故反思和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)方面入手，精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，不斷優(yōu)化風(fēng)控手段，保障能源儲(chǔ)備安全[25]。

對(duì)監(jiān)管工作進(jìn)行整體布局，可以采用分級(jí)管理的方式，由自然資源部進(jìn)行整體政策制定、監(jiān)管目標(biāo)確定，并對(duì)各省級(jí)監(jiān)管部門工作成效進(jìn)行定期考核和指導(dǎo)，建構(gòu)起“精干大部＋專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”為主體的中央政府架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)綜合管理服務(wù)與專業(yè)監(jiān)管相統(tǒng)一[26]。各省市分別設(shè)立獨(dú)立的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管部門，對(duì)同級(jí)及下級(jí)各行政部門執(zhí)行國(guó)家政策、完成體制機(jī)制改革目標(biāo)的具體情況進(jìn)行考察監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)管理不當(dāng)或執(zhí)行漏洞時(shí)應(yīng)及時(shí)督促并提出專業(yè)意見(jiàn)。對(duì)于同一環(huán)節(jié)涉及多部門的管理工作時(shí)，應(yīng)及時(shí)聯(lián)合各行政機(jī)關(guān)，共同協(xié)作，形成合力，避免相互推諉或各行其是的現(xiàn)象。當(dāng)某一環(huán)節(jié)發(fā)生事故，情形嚴(yán)重或處理不當(dāng)時(shí)，地方監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)上報(bào)上級(jí)監(jiān)管部門，避免行政部門拖延采取措施、隱瞞事故事實(shí)等?？傊?，油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要按照整體設(shè)計(jì)的監(jiān)管思路，形成統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，全行業(yè)、各階段全覆蓋的監(jiān)管格局。

4 結(jié)語(yǔ)

油氣資源蘊(yùn)含能量高、經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供國(guó)家建設(shè)動(dòng)力的能源基礎(chǔ)，必須通過(guò)全面、專業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)保證油氣行業(yè)的蓬勃發(fā)展和市場(chǎng)活力。通過(guò)分析其他國(guó)家的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管法律規(guī)范體系及監(jiān)管模式，可以看出，相比于多國(guó)采用的政監(jiān)分離監(jiān)管模式，我國(guó)目前政監(jiān)合一的監(jiān)管模式在調(diào)動(dòng)油氣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力、防止壟斷企業(yè)影響政府決策、實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管方面有所欠缺，而完善的油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管法律規(guī)范體系可以為監(jiān)管工作提供制度保障，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以劃清監(jiān)管邊界，減少監(jiān)管真空地帶的存在。因此，必須以《能源法》《礦產(chǎn)資源法》等上位法為基礎(chǔ)，深化我國(guó)石油與天然氣體制改革，完善油氣資源市場(chǎng)監(jiān)管治理體系，以實(shí)現(xiàn)能源治理現(xiàn)代化。